（宪法学与行政法学专业论文）论我国行政证据制度的构建.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 行政证据制度在在行政程序法的地位是核心的、举足轻重的，可以说，行政 程序法学的研究是围绕着行政证据这个关键点开展的。在行政程序具体实践中， 行政证据一直是行政主体赖以作出行政行为的事实依据， 同时也体现了行政相对 人参与行政行为过程的可能性和必要性。行政证据制度作为行政程序法的内核， 它体现的不仅仅是行政程序法的健全程度； 它棱镜的光柱也可以折射出一个国家 法治发展的样貌。行政相对人的相对弱势是需要行政证据制度的保障的，行政主 体要按照行政证据规则的规定行使行政职权， 如此才能最小限度的危害行政相对 人的利益，也最大限度的保障社会公益。本文试对行政证据制度的基本理论和现 状进行介绍，通过对其缺陷的分析提出几点行政证据制度的完善措施。 全文包括引言、正文和结语三个部分，文章的基本结构如下： 引言部分在积极肯定行政证据制度是行政程序中一项独立的制度的同时， 明 确的提出了行政证据制度目前的局限长期借用行政诉讼证据规则， 缺乏一套 能够反映行政行为、行政证据特殊性的行政证据种类和行政证据制度。 正文第一部分行政证据制度基本理论阐释。在该章，综合各种学说，对选题 的相关概念进行了详细解读；对行政证据必备的要素：证明责任、证明标准和证 明对象进行了说明，揭开了行政证据制度的神秘面纱；并深入分析了建立行政证 据制度的重要意义。 正文第二部分行政证据制度的现状及反思。在该章，对我国的法律法规关于 行政证据制度的一些现有规定进行了分类总结， 深入分析了我国行政证据制度存 在的主要问题，并对这些问题体现的当前立法的不合理性加以详尽阐述。 正文第三部分完善我国行政证据制度的构建的思考。在该章，对完善我国行 政证据制度进行建构性设想；深入阐述了完善行政制度的法律思考，主要从非法 证据的排除、证据的认证规则、举证责任分配和证明标准等四个方面进行研究， 根据不同行政行为的特点， 对每个行政行为的具体证据规则的建构作出了系统分 析，在其中，充分借鉴了大陆法系和英美法系的一些法律规定，提出了自己创造 性的见解。 结论部分对我国行政证据制度的变化趋势作出了判断： 随着国家法治化水平 论我国行政证据制度的构建 ii 的不断提高，公民的维权意识也不断增强，加上法学家们的潜心研究，行政程序 证据制度定会打好地基， 如摩天大厦一样巍然耸立， 形成行政程序法的坚强支柱。 关键词：行政证据；行政证据制度；行政证据制度构建 中南民族大学硕士学位论文 iii abstract the evidence in the administrative procedure law status is the core of, significant, the study of the administrative procedure law around administrative evidence this critical point. in administrative procedure specific practice, the evidence has been the executive bodys administrative behavior of facts, but also reflects the private parties involved in the processes of possibility and necessity. chief administrative procedure act as evidence of the system kernel, which embodies not only the integrity of administrative procedure law, in its prism of light beam, it can reflect the development of a country the faces of the rule of law. relatively weak administrative counterpart of evidence is needed to protect the executive, the administrative body of evidence in accordance with the provisions of administrative powers to the chief executive relative minimal harm to the interests and social welfare. this paper evidence of the administrative status of the system introduces the basic theory and, by its flawed analysis of the evidence to make a few administrative measures to improve the system. full-text includes introduction, body and concluding remarks of the three-part article of the basic structure is as follows: introduction of evidence in the administrative system is a positive affirmation of administrative procedures in an independent system, the administration made clear evidence of the limitations of the current system - the provisions of administrative litigation system as a standard, not the same stage in the context of inter- process application of the law. the first part of the basic theoretical proof system. in the chapter, on the subjects of related concepts more interpretation; on the evidence of the elements: the burden of proof, proof standards and supporting objects; in-depth analysis has established administrative significance of evidence system. the second part of the scope of administrative litigation situation and problem analysis. in the chapter on chinas laws and regulations on the administrative system of some of the evidence were classified summary of existing regulations, in-depth analysis of evidence of chinas administrative system of the main problems, and these reflect the irrationality of the current legislation to be elaborated . the third part of the perfection of the construction of the system of administrative evidence. in the chapter, on the improvement of administrative 论我国行政证据制度的构建 iv evidence for constructive ideas; detail the improvement of administrative law, mainly from the exclusion of illegally obtained evidence, evidence of certification rules, the burden and standard of proof in the four areas for research. conclusion in part on the evidence of the trend to make a judgment: as countries ruled by increasing the level of civic rights also continuously enhanced, plus the jurists painstaking research, administrative procedures evidence system will lay a good foundation, such as skyscrapers like turning stands. key words：the administrative evidence；administrative evidence system； administrative evidence systems construction 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 导 言 行政机关作出的具体行政行为的过程，是认定事实，同时也是在事实上运用 法律的过程。在这个过程中，证据处于非常重要的地位，正是在案件中运用并被 采信的证据来决定了行政行为的结果。 为保证行政机关在行政程序中准确的认定 事实，应当建立行政证据制度。行政证据制度是行政行为作出过程中行政机关对 所调查和收集的证据材料审查判断、采纳和排除等运用证据的原则和规范。行政 证据制度作为行政程序中一项独立的制度，它和诉讼证据制度同属于程序法范 畴，由程序法规范。不同的是，前者应当由行政程序法规定，而后者由诉讼法规 定。我国现行的比较系统的证据规则只有诉讼证据规则，而行政行为和司法审判 行为、行政程序和行政诉讼程序虽然具有密切关联，却存在诸多质的区别。以诉 讼证据规则要求行政机关的执法行为，显然不合适。法律对行政证据的要求与对 司法诉讼证据的要求应当是不同的。 但是， 由于我国现在没有行政证据制度规定， 形成了长期“借用”诉讼证据规则的习惯。这个局面应当改变，未来的行政程序 法典应当总结和研究行政证据制度的特点，规定一套能够反映行政行为、行政证 据特殊性的行政证据种类和行政证据制度。因此，有必要建立独立的行政证据规 则体系。 论我国行政证据制度的构建 2 一、行政证据制度基本理论阐释 （一）相关概念解析 1.证据概念及属性 证据的概念证据的概念 证据一词在汉语中的准确起源已经很难考证。唐代文豪韩愈在 柳子厚墓志铭中曾经写下了“议论证据古今，出入经史百子”的名句。然而， 其中的“证据”是动词，意为“据史考证”或“据实证明” 。现在，证据已经使 汉语中常用的词语之一，广泛运用于法律与非法律事务， 辞海中对证据的解 释即:“法律用语，据以认定案情的材料。 ” 1但证据作为法律上的概念，证据法 学研究的起始性问题，却一直没有统一的论述。 目前，在学术界主要存在的两种学说是事实说与根据说。事实说认为证据是 证明案件真实情况的一切事实， 旨在强调证据的客观性、 真实性。 江伟认为： “证 明事实案件真实情况的一切事实都是证据。 ” 2我国法律将证据定义为“证明案件 真实情况的一切事实” ，这是建立在“以事实为根据，以法律为准绳”的司法原 则或司法理念之上。但事实说将证据与事实划等号，难以自圆其说。既然证据等 于事实，那么证据必须查证属实才能作为定案证据就难以解释，即已经是事实的 证据还需要查证后才能确定为事实。 “特定案件事实的出现必然要伴随着具有法 律意义的主体、客体、行为等必要的事实要素，而证据只是事实发生的物质或材 料的反映，是认定和反映事实的根据，而不能成为事实本身。 ”3如果将证据的真 实问题放到证据的概念问题中加以讨论，即真实者才是证据，将出现无法解决的 矛盾。 与之相对的观点为根据说，这种观点认为，证据是法官确信某一事实存在或 不存在的原因。如英国法学家边沁认为： “在最广泛意义上,把证据假设为一种真 实的事实,成为相信另一种事实存在或者不存在的理由的是心意上发生一种 信服，足以证明或否认其他事物存在者均得称之曰证据。 ”4何家弘认为，证据是 1 何家弘主编： 新编证据法学 ，第 92 页。 2 江伟主编： 证据法学 ，第 206 页。 3 张生湧： 论行政证据 。 4 转引自证据学 ，东吴法学丛书，第 2 页。 中南民族大学硕士学位论文 3 “证明案件事实或者与法律事务有关之事实存在与否的根据。 ”5笔者赞同根据 说，认为证据就是证明的根据。证据概念强调的“用来”二字，所指的是证明主 体的行为和意图， 即只要是证明主体提出的， 意在证明当事人所主张事实的根据， 无论其是否真实、是否具有关联性、是否合法，是否被采信，在概念上都应当叫 证据； “用来”二字同时也意味着，证明主体所提出的“根据”不一定能证明案 件真实情况。能否采用、证明力的大小由证据的证据能力和证明力来决定。 “法 官认定案件事实离不开证据， 而证据中存储的与案件有关的信息并不等于客观存 在的事实。即使是法官采信的证言，即使是法官称之为事实的证言，往往也 包含有不真实的水分 。 ”6证据不应当全部是真实的事实，而应当是符合法律 要求并被法院采信的材料。 据此，笔者认为，证据的概念应该定义为：可以证明客观事实真实性的依据 以及取得该依据的方法，称为证据。 证据的属性证据的属性 “证据的属性是证据这个概念的内涵的具体化表现或分解，也 是证据赖以构成的主要要素，同时也是判断该物是否为证据的标准，是证据区别 于其它非证据事物的标志。 ” 7所以，证据的属性、证据的特征、证据的构成要素、 证据的形成条件、证据的判断标准等等，都是等义的说法，都是一个意思。 我国学者对证据的属性曾提出过不同观点，如客观性、关联性、合法性、多 样性、两面性、制约性、真理性、证明性、可采性、重要性、阶段性等。但多数 学者认为客观性、关联性和合法性是证据的重要属性，这也就是证据的“三性” 理论：客观性、关联性和合法性。 证据的客观性是指行政证据所反映的内容必须是客观存在的现象， 这种现象 不以主观意志为转移。有学者提出， “证据的客观性具有三层含义：证据所反映 的内容必须是真正发生过的事实，或者将来必然发生的事实；证据的客观性指的 是证据的内容必须是客观的。证据的客观性表明案事实的认定具有可靠性。 ” 8对 于证据的客观性，我国多数学者持赞同观点，但有少数学者认为， “证据既具有 客观性，又具有主观性。证据的主观性和客观性并不矛盾。证据的客观性既应当 5 何家弘主编： 新编证据法学 ，第 99 页。 6 何家弘： 事实断想 ，载于何家弘： 证据学论坛 （第一卷） ，2000 年版，第 8 页。 7 汤维建： 关于证据属性的若干问题的思考和讨论 ，载于何家弘： 证据学论坛 （第一 卷） ，2002 年版，第 246 页。 8 汤维建： 关于证据属性的若干问题的思考和讨论 ，载于何家弘： 证据学论坛 （第一 卷） ，2002 年版，第 248 页。 论我国行政证据制度的构建 4 在同证据的主观性相对立的背景下理解， 又要在同证据的主观性相统一的意义上 理解。只有从它们既对立又统一的两个方面予以同时而又兼顾性地考察和认识， 才能真正揭示出证据的本质和证据的功能。 ” 9这种观点混淆了证据的本质属性与 对证据的认识过程， 这两个名词的含义是有区别的， 证据的本质属性是其客观性， 虽然在证据的发现、阅读、理解、认识、掌握、筛选、塑造、提供、质证、认证 到最终被采纳的整个过程中人们的主管因素发挥着重要作用， 但不能据此认为证 据本身有主观性，作为证据本身是不存在主观性的。 证据的关联性是指作为认定案件事实的证据与案件的待证事实间有客观的 联系。国外法学界特别重视证据的关联性，美国学者泰尔认为证据的关联性有两 点要求： “第一，禁止接受一切无关联性的、不是逻辑上能做证明的东西；第二， 一切属于逻辑上能做证明的东西，除非某项法律原则或规则予以排除，一律应该 采纳。 ” 10英国学者斯蒂芬认为，关联性是指“所应用的任何两项事项是如此互相 关联着，即按照事物的通常进程，其中一项事实本身或与其它事实相联系，能大 体证明另一事实过去、现在或将来的存在或不存在。 ” 11证据的关联性也是我国法 律规范性对证据的要求。虽然我国还没有完整系统的行政程序法，但是可以参照 诉讼法的规定。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第 54 条规 定，法院应当确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证 据材料，准确认定案件事实。证据的关联性有两点要求：一是证据材料必须与案 件事实有客观联系；二是证据材料必须能据此证明案件真实情况。 证据的合法性是指行政程序必须依照法律要求的程序取得， 并符合法律要求 的形式。证据的合法性在大陆法系诉讼法中被称为证据能力，指一定的资料能成 为证明待证事实是否存在的证据的法律的资格。在英美法系国家中，证据的合法 性被称为可采性，是指证据必须为法律所允许，可用于证明待证事实的特性。证 据的合法性有两点要求：一是证据符合法定形式；二是证据的取得符合法律、法 规、司法解释的要求。合法性要求排除不具有合法性的证据材料在行政程序中被 采信。但有一些证据材料虽然不具有合法性，但本身有证明价值，可以证明案件 事实，排除这类材料作为证据使用可能对社会公共利益带来影响，从公共利益角 9 汤维建： 关于证据属性的若干问题的思考和讨论 ，载于何家弘： 证据学论坛 （第一 卷） ，2002 年版，第 251 页。 10 沈达明： 英美证据法 ，中信出版社，第 17 页。 11 刁荣华： 比较刑事证据法各论 ，台湾汉林出版社，1986 年版，第 245 页。 中南民族大学硕士学位论文 5 度考虑，该类材料应当作为证据使用。 2.行政证据之概念和特征 行政证据的概念行政证据的概念 相对于定义证据概念迭异纷呈来说，对行政证据进行定义 显得冷清得多。对这个概念的界定，有学者认为： “行政程序证据是指行政机关 在行政程序中,用以证明待证事实的证据。 ” 12也有学者认为： “行政证据是指行政 机关在行政程序中收集或由当事人向行政机关提供,行政机关据以作出行政行为 的事实和材料。 ” 13还有学者认为： “行政证据是在行政程序中,由行政主体、相对 人、代理人等依照法定程序收集或提供的具有法定形式、能够证明案件真实情况 并经行政主体查证属实的一切事实。 ” 14以上对行政证据概念的表述，体现了行政 证据的以下要素：主体的确定性，行政证据收集和提供的主体是行政主体、相对 人,即在行政法律关系中具有主体地位的组织或个人；程序的确定性，行政证据 只能在行政程序中被收集和提供,离开特定的行政法律程序,就无所谓行政证据； 形式的特定性，行政证据作为法定的证据范畴,必须具备特定的法定形式；用途 的确定性， 行政证据是行政程序中由行政主体据以证明行政行为事实依据的事实 和材料。 综上所述，行政证据的概念可以表述为：行政程序证据是指行政主体和行政 相对人在行政程序中出示的具有法定形式的并用于证明待证事实是否存在的依 据。 行政证据的特征行政证据的特征 在行政证据行为中，行政机关要收集证据和提供证据，行 政机关具有三重身份：证据收集者、证据认定者和证据提供者。行政机关在调查 程序中要收集证据，在作出行政决定时又要对证据进行审查和认定，在行政复议 程式中还要将在行政程序中收集到得证据向行政复议机关提供。 行政机关在行政 证据行为中的三重身份和行政管理的特点决定行政证据制度不同于司法程序中 的证据制度。行政证据制度具有以下特点： 第一，行政证据制度的建立要反映行政效率的要求。效率原则是行政法的一 项基本原则，要求行政机关对行政事务实时处理，低效率在行政程序中是不公正 12 蔡虹： 行政证据与行政诉讼证据研究 ，载于律师世界1999 年第 2 期。 13 刘巍： 何为具体行政行为主要证据不足 ， 载于 黑龙江省政法管理干部学院学报 2000 年第 3 期。 14 史容、丁丽红： 行政诉讼证据与行政证据的区别与联系 ，载于法商研究1999 年第 3 期。 论我国行政证据制度的构建 6 的表现之一。 这一方面是行政机关面临的事务众多， 基于效率的要求要及时处理； 另一方面是行政相对人的要求， 行政相对人也不希望行政机关对行政事务久拖不 决。这一特点要求行政证据的调查、收集、听证、质证、证据的采信等举证和认 证程序不同于司法程序，也要求行政证明标准低于或至少不高于司法证明标准。 第二，行政证据行为参与主体的作用有特殊性。行政程序中，一般确立行政 机关依职权调查案件事实原则（一些英美法系国家除外） ，行政机关具有调查收 集证据、审查证据和认定证据的权力。行政相对人也有参与行政程序和提供行政 证据的权力，但相对于行政机关而言，其在证据行为中的作用要弱一些。反映到 行政证据制度上，就要求赋予行政机关证据调查权力，确立行政机关主导证据调 查、收集和认定的主导权，并在行政程序中设立证据调查和听证人员分离制度、 案卷排他制度等制度。 第三，行政证据存在多重审查环节。行政程序后置司法审查程序带来对案件 事实的二元审查制度。行政机关作出行政决定时首先要对案件事实进行审查，并 按照证据规则认定案件事实并据此作出决定； 在行政诉讼程序中法官要对行政机 关认定的事实进行审查，并根据自己对证据和事实的判断作出判断。但是，需要 说明的是，行政管理涉及相当多的专业技术问题，行政官员对这些问题的认定往 往比法官更有水平，更重要的是，行政官员很多情况下能亲自看见或感知案件事 实，其认定案件事实应当比较准确。这就要求人民法院在一定程度上对行政机关 认定事实采取尊重态度，而不是都采取全面审查态度。 第四，行政证据制度存在较大差异性。行政行为种类极多，各种行政行为之 间差异极大。有依申请行政行为，有依职权行政行为；有授权性行政行为，有损 益性行政行为；有适用简易程序作出的行政行为，有适用普通行政程序作出的行 政行为，还有采用听证程序作出的行政行为。行政行为的这些差异决定了行政证 据规则的差异，特别是行政证明责任和证明标准的差异，应当根据不同的行政行 为和行政程序确定证明责任和证明标准。 3.行政证据制度中的其他支撑性概念 证明责任证明责任 证明责任，也称为举证责任，国内也有些学者将其称为证明负担。 目前，我国学者对证明责任的概念存在不同的观点，主要是体现在诉讼法领域。 “证明责任，在不同的诉讼体制下，有不同的含义，但总体上是指证明主体须依 中南民族大学硕士学位论文 7 法收集或提供证据认定或阐明案件事实的责任。从主体上说，说明责任分为司法 机关证明责任与当事人证明责任。从内容上说，证明责任包括主张责任、收集提 供证据的责任、调查证据的责任和判断证据的责任。从责任后果说，又包括司法 机关的责任后果和当事人的责任后果。 在西方国家证明责任的后果主要是当事人 的责任后果， 而在我国除当事人的责任后果外， 还有司法机关的责任后果。 ” 15“关 于证明责任的性质及构成方面，人们或许有许多不同的观点，但作为证明责任本 身，不管人们怎么看待它，它都会客观的起作用，案件事实真伪不明产生的不利 后果总是客观存在的。 在证明责任理论中比认识证明责任更重要或更具有实际意 义的是证明责任的分配。 证明责任作为裁判规范指示法官在案件事实中真伪不明 时如何做出判断，证明责任规范的实质是在案件事实不明的场合，谁最终应当承 担不利后果。 ” 16前一观点将证明责任的核心放在提供证据的责任，而后一观点则 将证明责任的核心放在不提供证据的不利后果方面。 不论在英美法系国家还是在大陆法系国家，证据责任均有双重含义：提供证 据的责任和说服责任。行政程序中的证明责任也包含提供证据的责任和说服责 任。提供证据不仅是当事人的权利，也是当事人的义务。当事人有义务把他掌握 的相关证据在行政程序阶段提出，如果当事人在行政程序中不提出该证据，在后 置的行政诉讼中则认为当事人已放弃利用这项证据的权利， 不能在以后的行政诉 讼中再提出这项证据。美国联邦行政程序法第 555 条第 4 款甚至规定， “在请求 强制执行的诉讼中，法院应签发命令，要求证人在合理时间内出庭或要求有关人 员在合理时间内提出证据和资料，并对拒不执行者以藐视法庭罪予以处罚。 ”该 法第 556 条第 4 款也规定， “除法律另有规定外，法规或裁定的提议人应付举证 的责任。 ”我国的行政诉讼法第三十三条对于此问题也有类似的规定， “在诉 讼过程中，原告不得自行向原告和证人收集证据。 ”同时， 行政诉讼法解释第 二十六条也规定， “在行政诉讼中， 被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。 被告应当在收到起诉状 10 日内提交答辩状， 并提供作出具体行政行为时的证据、 依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证 据、依据。 ”这就要求行政机关在作出行政行为时，必须有相应的证据。而且， 15 刘金友： 证据法学 ，中国政法大学出版社，2001 版，第 259 页。 16 张卫平： 证据责任分配的基本原理 ，载于何家弘证据法论坛 （第一卷） ，中国检察 出版社，2000 版，第 279 页。 论我国行政证据制度的构建 8 这些证据必须是行政行为作出时，由行政机关认定的，除了法律另有规定之外， 不得在行为作出后再向相对人收集证据。否则，则在后面的诉讼程序中因为行政 程序中证据不足而处于行政行为没有相关依据的不利地位。 行政程序中的说服责任是当事人所提供的证据，具有足够的证明力量，能够 确定当事人所主张的事实。 无论是依职权进行的行政行为还是以申请进行的行政 行为，当事人提供的证据都要有足够成为行政机关的行为的作出的事实依据。如 在行政许可这种授益性行政行为中，相对人必须提供足够的可受益的事实根据， 使行政机关足以认定其具有该资格，如果相对人证据不足或证据证明力不足，他 就要承担无法给授予相应的资格的后果；在拘束性行政行为中,行政机关必须证 明行政相对人有违法的事实,即有违反行政管理秩序的事实，如果没有证据证明 作出的行政处罚行为合法，就要承担行政行为违法或无效的后果。 证明标准证明标准 对于证明标准的含义，我国学界并未形成统一的定义，这种不统 一主要表现在对于证明标准、证明要求及证明目的等概念认识的分歧上。归纳起 来，这种分歧主要表现为两类观点，一类观点认为，证明标准和证明要求，证明 任务等实质上是同一含义， 都要解决同一问题一一确认证据在何种质和量的状态 下方能揭示全部或部分案件的明晰程度。诸如，刘金友教授认为， “证明要求， 又称证明标准，证明任务，法定的证明程度等，是指按照法律规定认定一定的事 实或形成一定的诉讼关系对诉讼证明所要达到的程度或标准。 ” 17陈一云教授认 为，“诉讼中的证明任务，或证明要求，是指诉讼中对案件事实证明所要达到的 程度或标准。 ” 18另一类观点认为， 证明标准， 证明要求， 证明任务等是相互联系、 相互区别的概念。高家伟博士认为，“诉讼任务决定了证明任务，证明任务决定 了证明标准，证明标准决定了证明要求，后者依次是前者的具体落实。 ” 19甘文博 士认为， “证明标准和证明要求是两个不同的概念，证明标准是法官根据既有的 证据和法律规范无法对案件事实作出必然的判断时所需要的心证标准， 证明要求 是指在一定的诉讼关系中，对诉讼证明所要达到的程度要求，证明要求针对诉讼 行为而言，证明标准针对法官心证而言。 ” 20笔者赞同第一种观点，理由在于，我 们运用证据进行案件的真伪辨别应当有一个标准予以确定， 即证据的质和量达到 17 刘金友主编： 证据法学 ，中国政法大学出版社，2001 年版，第 312 页。 18 陈一云主编，严端副主编： 证据学 ，中国人民大学出版社，1991 年版，第 114 页。 19 高家伟： 行政诉讼证据的理论与实践 ，工商出版社，1998 年版，第 168 页。 20 甘文： 行政诉讼的证明标准 ，载于人民司法 ，2003 年第 4 期。 中南民族大学硕士学位论文 9 何种状态或程度方能确定案件的真伪，这种状态便是证明标准，实质上也就是证 明所应达到的要求(证明要求)或证明所应当完成的任务(证明任务)，因此，从证 明的终极意义上讲，这三个概念应当是同一含义的不同表述而已，若要把三者去 严格的分开并分别赋予其特定的含义，这容易造成理论上众多概念的费涩与混 淆，对司法实践也没有多大的指导意义。 证明对象证明对象 行政证明对象也称为待证事实、要证事实或证明客体，是指证明 主体活动所指向的客体， 是在行政程序必须用证据予以证明或者确认的案件事实 及有关事实。 行政证明对象具有以下几个特征： （1） 证明对象是与案件事实有关联并对正 确处理案件有影响的事实。 （2） 作为证明对象的事实， 一般都为法律规范所调整， 其中涉及案件实体处理的事实，由实体法律规范调整；涉及程序事项的事实由程 序法规范。当然，有些事实虽无法律明确规定，但对处理案件确有影响时，也可 成为个案的证明对象。 （3）作为证明对象的事实，必须是需要运用证据加以证实 的事实， 否则不能成为证明对象。 （4） 证明对象与证明责任、 证明标准紧密相关。 凡是列入证明对象的事实，有证明责任的一方必须提出证据予以证明，且提供的 证明必须达到要求的证明程度，即达到证明标准。 有学者将证明对象分为四类： “管辖性事实；行政工作人员回避事实；临时 措施如停止执行等一切程序行政行为赖以形成的事实原因及法律根据； 实体行政 行为赖以生成的事实根据及法律依据。 ” 21笔者认为，行政证据证明对象应该包括 三类，实体性事实、程序性事实和不需要证明的事实。 实体性事实是由实体法规定的， 行政机关作出行政决定必须查清并证实的事 实。实体性事实是行政证明对象的主要部分，它的查明与证实是行政实体公正实 现的保障。实体性事实作为证明对象在不同的行政行为中具有特殊性，因此，它 一般由各具体实体法律法规规定， 如治安管理处罚法中规定的各种违反治安管理 的案件事实、环境保护法规定的造成环境污染的案件事实等。 “实体性事实包括 主体事实、行为事实、结果事实和情节事实等。主体事实是关于主体是否具备资 格、是否是该主体作出行为等的事实。行为事实是关于主体是否实施了法律肯定 或否定行为的事实，如是否实施了治安管理处罚条例禁止的扰乱机关、团体、 21 刘善春、毕玉谦、郑旭： 诉讼证据规则研究 ，中国法制出版社，第 758-759 页。 论我国行政证据制度的构建 10 企业、事业单位的秩序的行为的事实等。 结果事实是主体行为所造成的结果的 案件事实，如是否造成了损害、损害结果是否严重、是否给社会带来重大利益、 是否有利于改进环境等事实。情节事实是指是否有法律规定的各种情节的事实。 ” 22 程序性事实是行政程序的形式是否符合要求、行政程序步骤是否完成、是否 遵守行政程序顺序的规定、行政程序是否遵守时限的规定等事实。综上所述，它 包括四个方面的内容：程序形式事实；程序步骤事实；程序顺序事实；程序时限 事实。程序形式事实有当事人申请材料提交形式、行政决定形式、听证形式、调 查案件事实形式等。程序步骤事实有是否提出申请、是否通知、是否听取陈述和 申辩、是否告知权利和事实依据、是否对当事人提供的证据进行审查和核实、是 否提出回避申请及是否审查等。 行政顺序事实是指行政程序是否符合法律规范要 求的事实。 行政时限事实是指行政机关和行政程序参与人是否遵守法定的时限规 定的事实，包括是否按期提出申请、是否在规定时限内提出证据材料、是否在法 定时限内作出决定等。 不需要证明的事实是指依据法律规定， 不需要证据证明的对案件处理有意义 的事实。 行政证据中不需要证明的事实包括可以通过推定、 行政认知确认的事实。 推定为根据一种事实的存在，而推断或确定另外一种事实的存在。作为出发点的 事实称为基本事实，被推定存在的事实称为推定事实，只要基本事实存在，就假 定被推定的事实也存在。 “主张推定事实存在的人，不用提出证明，只要基本事 实存在就可要求得到推定事实所应有的结果。 反对推定事实存在的人必须提出证 据，证明推定不能成立。推定的法律效果是移转举证责任。 ” 23在通常情况下，主 张某种事实的人附有提出证据的义务，而在法律规定推定时，主张推定事实的人 只须证明基本事实而不需证明推定事实。 反对推定的人应当提供证据证明推定事 实不存在。 应当明确的是， 推定以法律规定为前提， 如缺乏法律的对推定的规定， 不能进行推定。行政认知，也叫官方认知，是指行政机关对一些案件事实根据众 所周知的事实或常识，直接认定，无须用证据证明。我国最高人民法院关于行 政诉讼证据若干问题的规定 第 68 条规定， “众所周知的事实、 自然规律及定理、 根据日常生活经验法则推定的事实， ”法院可以直接认定。将该规定运用到行政 程序中，其实是认可行政认知，且行政认知的范围除众所周知的事实外，还应该 22 徐继敏： 行政证据制度研究 ，中国法制出版社，2008 年版，第 26 页。 23 王名扬： 美国行政法 （上） ，中国法制出版社，第 476 页。 中南民族大学硕士学位论文 11 包括自然规律及定理、根据日常生活经验法则推定的事实。行政程序中，行政机 关工作人员一般掌握专门知识和充足的信息， 行政机关的档案材料中有机关工作 人员的报告、管辖对象的报告、过去裁决的记录、统计资料和其他有关资料，且 行政机关工作人员在某一管理领域有较丰富的经验，因此，行政认知的范围应当 宽于司法认知的范围。我国应当承认行政程序中的行政认知，并适当扩大行政认 知的范围，同时也应当允许当事人提出反证。 （二）行政证据制度的重要意义 1.行政证据是行政程序运作的核心内容 行政程序是行政主体作出变更或消灭行政行为所必须遵守的， 由相互衔接的 先后阶段所组成的法律程序。 在行政程序中行政机关要在当事人或其他参加人的 参与下经过调查收集证据，做出行政具体行为。行政程序的启动，一是依行政主 体的职权开始，二是依行政相对人的申请开始。这两种行为的做出行政机关都必 须使用行政证据。无论依何种方式启动的行政程序，在行政程序的运行中，行政 证据都起着枢纽作用。 如在行政处罚程序中， 开始程序表现为： 表明身份、 立案。 而这种行为是建立在相对人可能有违法事实的前提下的，违法事实是否成立，相 对人应该受到什么处罚，行政机关必须全面调查收集行政证据予以证明。也就是 说，一切与该案有关的事实，行政机关都应当调查。在开始程序中，虽然行政证 据还不能成为主线。但由于违法事实及其他的相关的事实是行政证据证明的对 象，可视为行政证据的一种初始状态。因而，我们可以说：开始程序主要是为调 查收集行政证据而做的准备工作的程序。在该阶段的最后，行政机关必须对已收 集的证据进行审查判断，确定可作为做出具体行政行为依据的行政证据，只有确 立了可定案证据，行政机关才能做出有效的行政行为。 决定程序是国家行政机关依据已经确定的行政证据， 依法做出行政决定的过 程。行政机关做出行政决定必须说明理由，这已成为现代法治国家公认的一项原 则。各国行政程序法对此都作了规定。而理由中最有说服力的便是行政证据的证 明力及其调查、运用的情况。这个阶段是实现行政证据价值及作用的阶段。 行政机关做出、 变更或撤销行政行为的过程实质上是行政证据的认定、 变更、 重新认定的过程，也就是行政证据被运作的过程，没有行政证据的运用，行政程 论我国行政证据制度的构建 12 序的运转是没有意义的。 2.行政证据是规范行政权力行使的有效手段 我国有关行政程序立法并不完善，主要散见于一些单行的法律中，尚无统一 的法典。其赋予行政机关程序性权力较多，对行政机关规定的程序性义务较少， 而对行政相对人规定的程序性义务较多，赋予行政相对人的程序性权利较少，行 政相对人大都只能被动地按照行政机关的要求履行程序义务，较少有主动权，并 且赋予行政机关较大的自由裁量权。 因而使行政机关的权力往往不易得到有效控 制，往往存在着恣意裁量、滥用权力、对行政相对人不依法行政、严重侵害相对 人合法权益的现象。许多有法不依、执法不严、违法不究的案例，往往是在“证 据”上大做文章，混淆真假，这是完全不符合依法行政的基本准则的。这根源于 缺乏对行政机关做出具体行政行为过程的规制。具体行政行为是一种法律行为， 具有过程性或阶段性，它一般可分为以下几个阶段。分别是对行政管理事实的调 查、了解；根据法律和事实做出决定；执行决定。而行政证据在这过程中起着枢 纽的作。 通过行政证据规则设定行政机关义务来规制行政过程从而有效控制行政 权力滥用，保证行政机关依法行政应是切实有效的。 3.行政证据是维护公共利益、保护相对人合法权益的重要保障 行政机关除了通过制定行政规范性文件来规范人们行为之外，更具体、更直 接的维护途径是通过行政执法。如通过行政处罚、行政许可等行为来实现。行政 执法的过程就是具体行政行为做出的过程。 而具体行政行为做出必须依据行政证 据，没有行政证据的行政行为是无效的行政行为。这种执法的结果势必导致损害 公共利益而使少数人获取非法利益，或以侵犯个人利益来维护公共利益，最终公 共利益与个人利益都得不到保障。这是与行政法精神相悖的。行政证据是行政机 关对相对人做出具体行政行为的事实依据。在依申请行政行为中，行政机关对于 公民、法人或其他组织提交的有关申请材料进行审查，只要认定符合行政法律规 范设定的事实要素， 便可以此作为行政证据并依据该证据做出对相对人有益的具 体行政行为，从而使相对人的合法权益得到实现并受到法律保护。在依职权行政 行为中，如行政处罚。行政机关只要调查、获取能证明相对人违法的行政证据， 便可依法对其进行处罚，从而有效地达到维护公共利益的目的。 中南民族大学硕士学位论文 13 二、行政证据制度的现状及反思 （一）行政证据制度的现状分析 由于我国缺乏统一的一部行政程序法法典， 所以行政证据制度并没有系统的 体系，只有在单行的法律法规之间才对证据问题有所涉及，其中主要有:中华 人民共和国治安管理处罚法 、 中华人民共和国行政处罚法 、 中华人民共和 国行政许可法 、 中华人民共和国税收征收管理法 、 规章制定程序条例 等法 律、法规和规章。概括起来，我国对行政程序制度的规定主要表现为以下几个方 面： 1.行政职权调查取证 行政机关拥有行政职权，在行政程序中处于主导的地位，贯彻始终，所以， 行政机关在调查取证的范围、种类和形式上也享有主动权，主动进行取证，同时 查明证据的真伪，行政相对人要承担协助查明的义务。因此行政调查和司法调查 的“不申请不理”不同，而是主动调查取证并享有系列调查职权，这是由行政机 关和司法机关的性质不同决定的。我国行政处罚法第 36 ,37 条规定:“行政机关 发现公民、法人或其它组织有依法应当给予行政处罚的行为.必须全面、客观、 公正地调查、 收集有关证据； 必要时， 依照法律、 法规的规定， 可以进行检查. 当事人或有关人员应当如实回答询问.并协助调查或者检查.不得阻挠.当 事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 ”我国商标法及实施细则规定工商行 政管理机关在管理商标使用中， 对侵犯注册商标专用权的行为取证时享有的职权: 询问、检查、调查、查阅、复制资料、收缴、查封等。有关的当事人必须积极予 以配合。这种依职权调查规则在全世界各国和地区普遍应用，德国、葡萄牙、美 国和中国的台湾地区的行政程序法都作了类似规定。 2.调查取证方应按照法定的职权、遵循法定的程序 行政机关在调查取证中的主动权并不是可以无限扩张不加限制的， 它需要在 法定的职权范围内，同时也要遵循法定的程序，这才能保证行政调查行为的合法 性。我国的法律规定在这个方面非常缺失，只有一些零散的规定。行政处罚法第 论我国行政证据制度的构建 14 37 条规定： “行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当 向当事人或者有关人员出示证件.询问或者检查应当制作笔录。 ”治安管理 处罚条例也规定