（经济法学专业论文）国企改革中国有资产流失监管法律问题研究.pdf

哈尔滨工程大学硕士学位论文 摘要 国有资产是我国国有经济发展的基础，也是国民经济增长的重要 支柱。当前，国有企业的体制转换和结构调整已进入攻坚阶段，一些 深层次的问题也随之暴露出来。其中，国有资产流失是国民经济发展 和国有企业改革中的一个突出问题。统计资料表明，从8 0 年代阻来， 国有资产流失累计已达6 0 0 0 亿元，平均每年流失约5 0 0 亿元左右，相 当于国家财政总收入的1 9 5 。事实上，国有资产流失问题在国有企 业改革启动之初就已经存在，并一直是国企改革中的热点、难点和焦 点问题。虽然党的十六大提出了改革国有资产管理体制的总体要求， 但是，对国有资产管理体制的总体框架始终没有明确。 国有资产的法律调整是现代任何一个国家都要面临的重大课题。 解决国有资产流失问题，是一个改革的过程，也是一个制度创新的过 程。但制度创新与法制建设密切相关，新制度的设计、建立与推行需 要运用法律手段。因此，为了规范国有资产的管理，应当明确法治化 的目标，把国有资产的监管与运行尽快纳入到法治化的轨道上来。首 先，要颁布实施国有资产法。从某种意义上说，完善国有资产立法 是国有资产保护中极为重要的一个因素。其次，建立新型国有资产监 管体系。从实现国有资产保值增值的目标考虑，国有资产监管体系应 包括三方面内容，即监管的法规体系、组织体系和执行体系。此外， 我们还要不断建设与完善相关配套法律法规。 总之，从法律角度完善我国国有资产监督管理制度涉及方方面面， 因此，在国有资产监督管理制度上，无论是法律法规的完善还是专门 的立法都应该从理论和实践两方面逐步探索，从而使国有资产管理有 法可依，进而防止并争取逐渐杜绝国有资产的流失。 关键词：国有资产；国有资产流失；国有资产监管体系 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a b s t r a c t s t a t e o w n e da s s e t sa r ef o u n d a t i o n s o f n a t i o n a le c o n o m i c d e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y ，a n da r e a l s ot h ei m p o r t a n tp i l l a rf o rt h e g r o w t ho f t h en a t i o n a le c o n o m y c u r r e n t l y ，t h es y s t e mt r a n s f o r m a t i o na n d t h es t r u c t u r a la d j u s t m e n to fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e sh a v ea l r e a d ys t e p p e d i n t oc r i t i c a l s t a g e ，s o m ei n n e rp r o b l e m sh a v ee x p o s e da c c o r d i n g l y a m o n gt h e m ，t h e d r a i no ft h es t a t e - o w n e da s s e t si sa no u t s t a n d i n g p r o b l e mo ft h en a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s er e f o r m s t h es t a t i s t i c ss h o wt h a ts i n c et h e19 8 0 s ，t h ed r a i no f t h es t a t e - o w n e da s s e t sh a sa l r e a d ym o u n t e du pt o16 0 0b i l l i o ny u a n ，t h e a m o u n to fa v e r a g ea n n u a ld r a i ni sa b o u t5 0b i l l i o ny u a n ，a n di ta c c o u n t s f o r1 9 5 o f t h en a t i o n a lf i s c a lr e v e n u e i nf a c t t h ep r o b l e mo nt h ed r a i n o fs t a t e o w n e da s s e t sh a sa l r e a d ye x i s t e da tt h eb e g i n n i n go ft h e s t a t e - o w n e de n t e r p r i s er e f o r m s ，a n di t i sa l w a y st h eh o ti s s u ea n df o c a l p r o b l e md u r i n gt h e c o u r s eo fr e f o r m s a l t h o u g ht h e16 i hn a t i o n a l c o n g r e s s o fc o m m u n i s tp a r t yo fc h i n ah a sp r o p o s e dt h e g e n e r a l r e q u i r e m e n tf o rr e f o r m i n gm a n a g e m e n ts y s t e mo f t h es t a t e o w n e da s s e t s ， t h eo v e r a l lf r a m eo ft h em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h es t a t e - o w n e da s s e t si s s t i l in o td e f i n e d t h el e g a la d j u s t m e n to ft h es t a t e - o w n e da s s e t si sag r e a tq u e s t i o nf o r s t u d ya n dd i s c u s s i o nw i t hw h i c ha n yc o u n t r yh a st ob ec o n f r o n t e d r e s o l v i n gt h ep r o b l e mo ft h ed r a i no ft h es t a t e o w n e da s s e t si sn o to n l ya r e f o r mc o u r s ea n db u tas y s t e mi n n o v a t i o nc o u r s e a st h es y s t e m i n n o v a t i o ni s c l o s e l y r e l e v a n tt o l e g a lc o n s t r u c t i o n ，t h ed e s i g n ， 哈尔滨工程大学硕士学位论文 e s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no ft h en e ws y s t e mr e q u i r et oa p p l yt h e l e g a lm e a n s t h u s ，i no r d e rt os t a n d a r d i z et h em a n a g e m e n to ft h e s t a t e o w n e da s s e t s ，w es h o u l dd e f i n eac l e a ra i mo f r u l i n gb yl a w ， t h e r e f o r eb r i n gt h eo p e r a t i o no fs t a t e o w n e da s s e t si n t ot h et r a c ko f r u l i n g b yl a wa ss o o na sp o s s i b l e f i r s t l y ，w es h o u l de n a c ta n de n f o r c et h e s t a t e o w n e da s s e tl a w i na s e n s e ，l e g i s l a t i v ei m p r o v e m e n to nt h e s t a t e o w n e da s s e t si aa ne x t r e m e l yi m p o r t a n tf a c t o rf o rt h ep r o t e c t i o no f t h es t a t e o w n e d a s s e t s s e c o n d l y ，w es h o u l d s e tu pt h es u p e r v i s o r y s y s t e mo ft h es t a t e - o w n e da s s e t s f r o mt h ep o i n to ft h ea i mo ft h ev a l u e m a i n t e n a n c ea n di n c r e m e n to ft h es t a t e - o w n e da s s e t s ，i t ss u p e r v i s o r y s y s t e m s h o u l dc o v e rt h e f o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ：l e g a ls y s t e mo f s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t ，o r g a n i z a t i o ns y s t e ma n de n f o r c e m e n t s y s t e m t h i r d l y ，w es h o u l dc o n s t a n t l yc o n s t r u c ta n di m p r o v el a w sa n d r e g u l a t i o n s r e l e v a n tt o s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to fs t a t e o w n e d a s s e t s a l li na l l ，i ti n v o l v e sv a r i o u sa s p e c t sa st oi m p r o v i n go u rn a t i o n a l s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h es t a t e o w n e da s s e t s t h u s ，s of a ra s t h es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h es t a t e - o w n e da s s e t sa r ec o n c e r n e d ， w es h o u l dp r o g r e s s i v e l ye x p l o r e di tf r o mt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l r e s p e c t so ft h e o r yn o to n l yo nt h ei m p r o v e m e n to ft h er e l e v a n tl a w sa n d r e g u l a t i o n sb u to nt h es p e c i f i cl e g i s l a t i o n ，s ot h a tw ew i l lm a k et h e s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to fs t a t e o w n e da s s e t sh a v el a w st oa b i d eb y ， a n dg r a d u a l l ys t o pt h ed r a i no ft h es t a t e - o w n e da s s e t s k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e da s s e t s ；d r a i n o ft h es t a t e o w n e d a s s e t s ； s u p e r v i s o r ys y s t e mo ft h es t a t e o w n e da s s e t s 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：五趔 日期：弘晦，搠日 堕堑鎏三里查兰堡主堂垡堡苎 第1 章绪论 1 1 本课题的研究背景 国有资产的法律调熬是现代经济社会的一项重要课题。目前我国国有资 产管理的传统模式与新的运行体制存在的摩擦在较大程度上影响到政府与企 业改革的深化，同时也影响到了国有资产立法的出台。十六大报告在总结近 几年体制改革和立法经验的基础上，提出了国有资产管理体制改革的新思路， 为我们积极推进国有资产管理体制改革以至政府职能转变和国有企业改革指 明了方向。当前在我国国企改革的过程中，不容忽视的问题就是国有资产流 失的严峻现实，这就使我们面临着国有资产管理的新课题。 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制 若干问题的决定提出，要加快国有资产管理体制改革，健全法制，转换企 业经营机制，增强企业活力，建立现代企业制度和法人治理结构，完善产权 交易市场，强化对国有资产的监管。此外，党的十六大提出改革国有资产管 理体制的总体要求，在企业国有资产监督管理暂行条例中对国有资产管 理体制改革做了进一步规定。尽管各地在改革实践中，创造了多种有效的形 式，但是对国有资产监督管理体制的总体框架始终没有明确。因此，改革有 待于进一步深入。 近年来，国务院国资委组建以来一共出台了十几部规章和三十多件规范 文件，同时各省国资委也制定发布了四百五十多件地方性规章和规范性文件， 企业国有资产监管法规体系框架正在逐步形成。但是，从总体上看，当前企 业国有资产立法任务仍然很重，存在着立法缺位较多；部分重要法律、法规 和规章亟待修改或废止：立法程序不规范、立法权限越位、立法技术不精和 立法质量不高等问题。就连2 0 0 3 年出台的企业国有资产监督管理暂行条 哈尔滨工程大学硕士学位论文 例，对许多问题也只是原则性的规定。因此，抓紧完善国有资产监管的基 本法律法规更是显得紧迫。 1 2 当前对该课题的研究状况 国有企业改革及国有资产的法律调整是现代任何一个国家都要面i 临的重 大课题。而在我国的国有企业改制过程中，由于国有资产监督、管理、运营 机制尚未完善，有关国有企业改制的相关法德、制度不健全，改制行为不规 范，对改制工作监管不够，在国有企业改制过程中损害国有权益、造成国有 资产流失的问题时有发生。如何加强国有企业资产管理，防止国有资产流失 已成为一个紧迫的问题摆在我们面前。 事实上，国有资产流失问题在国有企业改革启动之初就已经存在并一 直是国企改革中的热点、难点和焦点问题。针对这一问题，学术界、实务界、 政府监管层做了很多工作，建立了一套相应的制度框架。这套框架是由三个 层次的规则构成：第一层次是宪法中国有资产保护的原则规定：第二个层次 是部门法中对国有资产保护的规定，从全民所有制工业企业法到公司 法，法德中存在大量保护国有资产的操作条文；第三个层次是政府有关部门 的规章和办法，从最早的国有企业转换经营机制条例到关于规范国有 企业改制的工作意见，初步建立起一套包括法律、政策以及产权交易的规则 框架，这套规则框架中对于国有资产流失起到了一定的预防和遏制作用。但 目前依然存在着大量的国有资产流失表明这套法律框架还有待于迸一步的完 善。 此外，我国目前的产权改革法律还是缺位的，一部公司法加上一部 企业国有资产监督管理暂行条例不可能囊括国企改革的方方面面，不可能 真正杜绝国有资产流失的问题，甚至是存在着国有资产“合法”流失的问题， 这就是个立法不完善的闷题，是由于法规中存在缺陷造成的，而非法流失 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 则说明在执行上也存在问题。 由上可见，我国目前应加快完善我国国有资产监督管理的法律框架。这 种完善要从两个方面推进：一是加快国有资产法的立法进程，把“政策法”、 “实践法”上升为“法治之法”；另一方面是在国资转让、产权改革的过程中 要注重通过司法程序和可诉性的手段来加强对国有资产的保护。 1 3 论文的基本思路和逻辑结构 本文研究国企改革与国有资产流失及监管法律问题的基本思路是：首先 从国有企业、国有资产的理论着手，对国有资产和国有资产流失的法律界定 进行了概述，同时通过具体的数据对我国国有资产流失的现状进行了详细的 论述，从而分析了我国国有资产流失严重的原因及其表现形式。在接下来的 论述中，采用对比的方法，首先对我国国有资产监管体制的发展历程和我国 国有资产管理体制的问题进行了分析；其次介绍了国外典型国家国有资产监 管的法制模式，主要包括：以托管法和公司法为中心的德国模式， 以国会的立法和监督为特征的美国模式以及以完善的监督和组织体系为核心 的法国模式，从而概述了国外国有资产法制模式给我国的启示及其借鉴意义。 本文在第四章对我国国有资产监管法律问题进行了分析。首先，概述了我国 国有资产监督管理立法的历史沿革；其次，从国有资产监管体系现存问题、 国有资产监管制度问题的成因以及我国现行国资监管可利用的法律资源等三 个方面分析了我国国有资产监管的现状，同时也肯定了我国现行国有资产监 督管理立法的意义进而提出了我国国有资产管理目前面临的新课题。在第五 章中，因本论文主要是从法律视角针对我国目前国有资产监管的现状对我国 如何构建完善的国有资产监管体系提出自己的观点和建议。所以在这一章中 首先论述了我国构建完善的国有资产监管体系的目标以及国有资产监督管理 的立法原则。其次，对如何建立和完善市场经济条件下的国有资产监管法律 哈尔滨_ 【= = 程大学硕士学位论文 体系提出了具体的建议，主要体现在：( 1 ) 颁布实施国有资产法；( 2 ) 建 立新型的国有资产监管体系；( 3 ) 建设与完善相关的配套法律法规，其中包 括对公司法、企业破产法和一些行政法规的建立或修订，以及如产 权交易法、国有资产流失案件查处办法等一些与国有资产管理密切相关 的法律法规的制定。 总之，从法律角度完善我国国有资产的监督和管理涉及方方面面，是一 个综合系统的工程。解决国有资产流失问题，是一个改革的过程，也是一个 制度创新的过程。但制度创新与法制建设密切相关，新制度的设计、建立与 推行需要运用法律手段来保障。我国应从法律上加大对国有资产的监管，从 而更好地防止国有资产的流失，实现对我国国有资产监管的有法可依。 1 4 论文的创新之处及实践意义 1 4 1 论文的创新之处 本文选题以国企改革中国有资产流失监管法律问题作为研究对象，通过 对国内外国有资产管理模式的对比分析，着重从法律视角对我国目前的国企 改革、国有资产流失以及国有资产监督管理等方面出现的问题进行分析，从 而论证目前在我国构建完善的国有资产监管体系的迫切需要。 国有资产管理在中国的主要法律障碍是在现有的法律框架体系下，有关 国有资产管理的法律制度规定尚不完备。本文研究的目的就是立足于我国国 有资产的现实环境，从法律角度探讨我国国资监督管理的问题，并就该问题 提出了自己的观点和建议，旨在为防止我国国有资产流失，完善我国国有资 产的管理更好地在中国得到应用理清思路。 本论文的撰写采用了对比的方法，通过中外国有资产管理模式的对比分 析来研究我国国有资产流失及监管的法律问题，包括国有资产管理现行体制、 法律环境、立法现状、立法完善等难点的突破。 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 本论文的创新点就在于其充分认识到了我国当前在国有资产的监督管理 中存在的最突出问题就是我们采用的是政策主导型而不是法律主导型的方 法。因此，本文在论述中提出了应采用法律手段来彻底解决国有资产严重流 失的问题。在这一过程中，应着重围绕国有资产管理立法的完善化、国有资 产营运人员责权的明确化以及企业制度和企业治理结构的科学合理化等问 题，建立、健全法律制度，以消除国有资产管理的诸多弊端，进而从根本上 舫范并杜绝国有资产的流失。 总之，在本论文撰写的过程中，多角度、客观地剖析了我国国有资产流 失的现状及其原因，从而论证了国有资产监管的重要性，并从法律视角对国 资监管进行了详细的分析论证，这对我国从法律监管方面解决我国国有资产 流失问题具有一定的参考价值和借鉴意义，在理论上具有较强的创新性，能 够为我国国有资产的有效管理起到良好的推动作用。 1 4 2 论文的实践意义 随着我国加入世界贸易组织及社会主义市场经济体制的逐步确立，政府 对经济的管理将转变为以宏观调控为主，国有经济必然要进行战略性调整， 国有企业也将逐步从竞争性行业退出。在改革的攻坚阶段，国有资产流失问 题特别是国有成分在退出中国有资产流失问题引起了学者和公众的普遍关 注，其已是一个十分敏感的问题摆在我们的面前。由此，国有企业改革及国 有资产的监管就成为我们国家面临的重大课题。 国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速递增是 完善和发展社会主义市场经济的源泉和保障。但进入2 0 世纪9 0 年代以来， 国有资产流失也呈快速递增态势。据有关部门统计，每年至少流失8 0 0 l o o o 亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰国企改革与发展的一 个只益严重的问题。因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革， 强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是我国立法 s 哈尔滨工程大学硕士学位论文 工作的当务之急。 国有资产监管是一项极其重要、极具使命感的工作。建立健全国有资产 监督管理体制，关系到国有企业改革的深化、社会主义基本经济制度的巩固、 社会主义市场经济制度的完善。国有资产监管又是一项极具艰巨性、挑战性、 探索性的工作。特别是国有资产管理体制改革、国有企业改革取得突破性进 展并向纵深发展的今天，国有资产监管工作面临新的挑战和探索。国有资产 监管工作的艰巨性、挑战性、探索性，决定了国有资产监管立法的艰巨性、 挑战性、探索性，新时期的国有资产监管立法将面临着许多新课题和新任务， 这一切都有待于我们进一步的研究。我们需要探索出适合我国国情的国有企 业改革及国有资产监管的法律通路，并继而促使相关法律法规的健全。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第2 章国有资产与国有资产流失 2 1 国有资产概述 2 1 1 国有企业的法律界定 要从法律上界定国有资产，必须先界定国有企业。因为国有资产的7 0 以上存在于国有企业之中，或者说，国有资产主要是以经营性资产的形式存 在的。同时，正确认识和科学界定国有企业，是推进国有企业改革、构建科 学的国有资产监管新体制的一个重要前提。目前，我国立法把全部资本都由 中央政府或地方政府投资，并由政府拥有完全所有权的企业称之为“国有企 业”。但随着社会主义市场经济体制的建立和国有企业改革的进程，国有企业 的法律形式发生了很大的变化，我们需要根据新的情况和国际惯例做出新的 界定。对国有企业进行重新界定并实行相应立法，已成为一个十分紧迫和重 要的问题。 在西方发达市场经济国家，国有企业被称为国有化企业，包括独资的国 有企业和国家控股的企业。按照国际惯例，一是“国家所有”仅指中央政府 所有，而地方政府( 如州、省、市、镇等) 所有，只能称之为“地方公有”、“地 方公共团体所有”或“公有”，而不称为“国有”。二是，在某一企业的资本 中，国有资产投资或所持股份超过5 0 的，或者虽未达到5 0 但国有资本占主 导地位的企业都是国有企业。 我国国有企业名称的来源在立法文件中有一个变迁的过程。长期以来， 国有企业是以国营企业的名称出现的。在经济体制改革中，国有财产所有权 与经营权分开，但出现集体企业或个人承包或租赁经营国营企业等情形，“国 营”已是名不符实，遂有了1 9 8 6 年民法通则采用的全民所有制企业的称 谓。1 9 8 8 年制订了全民所有制工业企业法，直到1 9 9 3 年八届人大对宪 法修改时才正式采用“国有企业”称谓。但民法通则与宪法都没 7 哈尔滨工程大学硕士学位论文 有规定全民所有制企业或国有企业的概念。只有全民所有制工业企业法 第2 条有类似规定：“全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、 独立核算的社会主义商品生产和经营单位”。但是这一条只说明了国有企业的 经济地位，并没有表明企业与国家之间的财产权关系，没有体现国有企业最 基本的法律特征。此外，国有资产控股或控制的企业是否属于国有企业范畴， 我国法律法规也没有明确界定。有一些法规涉及到此，国有资产管理局1 9 9 4 年颁布的股份有限公司国有股权管理暂行办法要求国有企业股份制改组 时，要保证国家股或国有独资公司在原国有企业中的控股地位。 由此可见，虽然我国国有企业的数量十分庞大，总资产位居世界首位， 但是对于什么是国有企业，法律上一直也没有明确的界定，因而在现实生活 中，国有企业的判断标准就多种多样。那么，应如何界定我国的国有企业呢? 一一种观点认为，“国有企业应只限于企业全部资产为国家所有，且又不具 有公司形态的企业，而凡是进行了公司制改革的，包括国有独资公司或国有 控股公司都不能再称之为国有企业”。第二种观点认为，“在股权相当分散， 除国有投资主体外，其他股东为公众或持股不超过5 的小股东，国有资本在 企业资本中超过l o 者，即不妨将其认定为国有企业。第三种观点则认为， 国有企业的概念应是：主要出资人为国家或国家授权的机构或部门，并由国 家捌有控制权的企业或公司。“3 当然，这种控制是基于资本原则或法律规定而 不是国家行政强制的结果，或者说国有企业是单独或主要由国家出资、国有 资本占控制地位、国家拥有控制权的企业。 那么，究竟该如何界定国有企业呢? 有学者从对国外几种代表性的国有 企业界定的分析中，得出关于国有企业内涵的两个基本特征：第一，国有企 业中存在着国家与企业之间的支配性资本联系；第二，国家对国有企业的控 制地位。由此结合我国国有企业现状的理性思考，给出了一个较为清晰的法 律界定：国有企业是指一定比例的资本由国家投入，国家因此能对其进行较 哈尔滨工程大学硕士学位论文 稳定控制的所有企业。3 该概念基本上解决了国有企业的内涵与范围问题。 国有企皿的种类应包括国家全资企业，国家绝对控股企业、国家相对控股企 业这三种类型。这也说明，应在企业国有资产监督管理暂行条例的基础 上，对国有企业的范围加以扩充，亦即国有资产管理法应当涵盖所有的 国有企业( 即所有的经营性国有资产) ，并进而涵盖所有的国有资产，否则就 可能使相当一部分国有资产处于无人监管的真空地带，为国有资产的流失留 下隐患和漏洞，这是应该尽量加以避免的。 实际上，在对国有企业做出新的界定之后，对不同形式的国有企业就应 采取不同的监管方式和措施。对国有资产的监管就应从“实物监管”转变为 “资本监管”，而国家的角色也就从国有资产的直接所有权人转变为国有资本 的股东，这就决定了国有资产监管体制、机制和功能将发生新的变化。 2 1 2 国有资产的法律界定 “资产”，英语为p r o p e r t yo ra s s e t ，其基本意思就是财产。但是，“财 产”这一法律术语经常被人们在不同意义上使用，它有时指所有权本身，有 时是指所有权的客体。根据牛津法律大辞典的解释，“p r o p e r t y ”即“财 产”主要有三种含义：一是被拥有或者可能被拥有的事物，如财富、财物、 土地；二是所有权，即惟一拥有、享用和使用某物的权利；三是归某人合法 所有之物，即受法律保护而私人享有的有形财产权( 土地、金钱、货物) 和无 形财产权( 著作权、专利权等) 。 从罗马法到法国民法，财产与物的概念在权利客体的意义上是重叠的。 英国著名法学家梅因在分析罗马法的要式移转物( 土地、奴隶、负重牲畜) 时， 猜想该类商品最初即称为“物件”( r e s ) 或“财产”( p r o p r i e t a s ) 。”1 法国法 学家认为，财产与物是同义的，财产包括动产、不动产和无体物( 与物有关的 各种权利如用益权和债权及与物无关的各种权利如著作权) 。德国法学上，物 9 哈尔滨工程大学硕士学位论文 即指有体物，财产与物是不能等同的。而在我国法学界，除非特别指明，财 产往往是与物相通的，是指人能够控制的、有经济价值的并且具有稀缺性的 客观实在，也就是人们常说的有体物。例如，民法通则第五章第一节中所 说的“财产”是指物( 即有体物) 。然而，在许多情况下，财产既指物也指物 之外的财产权利。如继承法第3 条“遗产是公民死亡时遗留的个人合法 财产”的规定中，其“财产”则包括物( 有体物) 和财产权利。 事实上，在我国，许多人认为，财产与资产的含义是有一些细微区别的。 资产是指可作为生产要素投入到生产经营过程中，并能带来经济利益的财产 和财产权利。例如，辞海上说，资产，“负债”的对称；资金运用的同义 语，指单位所拥有的各种财产、债权和其他将会带来经济利益的权利。我国 企业会计准则中规定：“资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济 资源，包括各种财产债权和其他权利”。很显然，这是将财产限定为物的结 果。在我们看来，其意思为财产就是资产。 由此可见，国有资产( t h es t a t ea s s e t s ) ，即指国家所有的财产。有学 者认为，国有资产是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者 国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等 形成的各种财产和财产权利。此论对国有资产的概括是基本可以接受的。国 有资产是属于全民所有即国家所有的一切财产和财产权利的总和。在实践中， 国有资产又称之为国有财产或国家财产。 具体而言，国有资产，有广义与狭义之分。广义的国有资产，即国有财 产或困家财产，是指依法归国家所有的一切财产，既包括增殖型或经营性国 有资产也包括非增殖型或非经营性国有资产。而狭义的国有资产，是指增 殖型或经营性国有资产。“3 企业国有资产监督管理暂行条例对企业国有 资产作了界定，根据该暂行条例第3 条的规定，企业国有资产是指国家 对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其 1 0 哈尔滨工程大学硕士学位论文 他权益。第8 条、第9 条、第l o 条、第1 1 条和第1 2 条还进步明确了国有 资产的具体存在形式。但是，在国有资产法或者国有资产法制建设中，应从 广义的角度来理解和把握“国有资产”，而不应仅局限于增殖型或经营性国有 资产，否则将使非增殖型非或经营性国有资产处于失控状态。实际上，八届 全国人大财经委组织起草的国有资产法( 草案) 就是从广义上对国有资产 做出的规定。只有从广义的角度来对国有资产进行法律界定，才有利于依法 监管所有的国有资产，防止国有资产的流失。 本论文所研究的重点就是分布在国有企业的那部分经营性国有资产，即 是指投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国的国有 资产中，经营性资产所占比例在1 9 9 5 年底已达7 8 9 。“1 可以说，我国的国 有资产管理体制改革，乃至整个经济体制改革，在一定意义上就是围绕着经 营性国有资产展开的。因此，关注国企改革中国有资产的流失问题就是关注 经营性国有资产的流失问题。 2 1 3 国有资产流失的法律界定 在国有资产流失的概念上，目前理论界有以下七种比较流行的观点：第 一种观点认为，国有资产流失是指以非法的方式和手段造成国有资产权益的 损失：第二种观点认为，流失就是减少，不管什么原因，现实已经存在的或 应该取得的国有资产权益的损失都是国有资产流失，国有资产权益的减少是 国有资产流失的本质所在；第三种观点认为，国有资产流失是指国有资产被 人为地用不正当或不合法手段改变为非国有资产，即改变了国有资产的全民 所有制性质；第四种观点认为，国有资产流失是国有资产的所有者即政府与 非正常组织之间博弈的行为结果；第五种观点认为，国有资产流失是指国有 产权非法转变为非国有资产，国有资产闲置浪费，脱离国家监控，人为造成 非正常灭失，以及国有产权应得收益转化为部门、单位和个人的收益；第六 哈尔滨工程大学硕士学位论文 种观点认为，国有资产流失是指所有者对财产拥有的权益非法地流到另一个 所有者手中，从而使原有的所有者受到了不应有的财产利益损失。只有失利 方，没有得利方不q “流失”，只是一般的损失，国有资产流失是国家财产权 益流到其他所有者手中，而不是一般的实物财产灭失或财产数量减少：第七 种观点认为，国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或 者个人，在履行职责过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财 产权遭受损失。从这一概念界定中可以看出国有资产流失有三个特征：一是 国有资产流失的主体是对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人； 二是国有资产流失行为必须是违反法律、法规和有关规定；三是国有资产流 失是国有资产财产权的灭失。“1 上述概念都是从某一个层面概括了国有资产 流失，由于对国有资产流失界定的切入点不同，形成了多个不同的概念，不 便于对国有资产流失问题的讨论。综合来看，国有资产流失有广义和狭义之 分，广义的国有资产流失是指发生在国有资产从投入、生产运营到退出等各 个环节上的国有资产的闲嚣、浪费、国有财产的灭失以及国有资产权益的损 失；狭义的国有资产流失是指发生在国有企业退出过程中国有资产权益的损 失，特别是国有企业在产权变更中国有资产不合理地从国有流向非国有的过 程。 2 1 4 判断国有资产流失的标准 由于广义的国有资产流失涉及面宽且内容复杂，而且目前争论的焦点主 要是狭义的国有资产流失，所以，我们只对狭义的国有资产流失的判断标准 予以研究。现阶段，判断狭义的国有资产是否流失，一般是借助于以下两种 方法： 第。一，价格法。价格法是指在国有资产转让与产权交易过程中，判断国 有资产是否有流失，一般是看国有资产的转让价格是否与其评估价格或真实 1 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 价值相等。”1 如果国有资产转让时，不论是客观原因( 资产评估的不准确， 产权交易市场的供过于求等) ，还是主观原因( 以非市场手段人为压低价格使 之以低于真实价值出售) ，只要转让价格低于评估价格或真实价值，都被视为 国有资产流失。 第二，收益法。收益法是指在国有资产转让过程中，判断国有资产是否 流失的依据是国有企业的终极所有者权益是否受到损害，是不同产权关系权 益的比较，这种评判标准借助于以下两个不等式：( 1 ) 国有产权下的全民收 益一所有权转让下的全民收益 0 ：( 2 ) 国有产权下的全民收益一国有资产与 社会资本重组下的全民收益0 。如果上述两个不等式成立，就意味着在国有 资产转让过程中存在着国有资产流失。3 可见，保证这两个不等式成立的条 件不是所有权转让时国有资产转让价值是否等同于评估价值，也不是重组中 承认股权价值是否等同于评估价值，而是国有资产在重组后，构成社会全民 收益各项指标的实现情况。 我们认为，尽管借助于价格法衡量国有资产是否流失较为简便，也较为 直观，但是由于存在着下述几个原因使得这种方法不科学。一是国有资产的 真实价值很难测算：二是很难保证国有资产评估价格的客观性，而且评估价 值只是一种市场预测价值，并不是其真实价值；三是价格法不考虑市场供求 关系对价格的影响，把由于供求关系等客观原因导致的转让价格低于评估价 格认定为国有资产流失的提法不妥；四是价格法不能考虑到政府在国有资产 转让中安排就业、吸引新增投资等意图。因此，判断国有资产流失的标准使 用收益法比较科学。 2 2 国有资产流失现状分析 在没有充分设计相应的国家利益保护机制的条件下，迅速放松对国有资 产的控制，就极容易产生国有资产的流失。国有资产流失在几乎所有的行业中 哈尔滨工程人学硕士学位论文 均有发生，其中既有直接损失，又有间接损失；既有有形资产的损失，又有 无形资产的损失，国有资产的流失已经成为十分突出的问题。国有资产是我 国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础，是全体人民的共同财产，它的流 失表明国家财产不仅没有得到保值增值，更意味着人民财产的减少。 据来自原国有资产管理局的官方统计，从2 0 世纪8 0 年代以来，由于各 种原因造成国有资产流失累计达6 0 0 0 多亿元，相当于国家财政收入的1 9 5 。 约相当于1 9 9 2 年全国国有资产总量2 6 0 0 0 多亿元的1 5 。即便按这个比较保 守的数据计算，我国目前每年平均流失、损失的国有资产也达5 0 0 多亿元， 这就意味着我国每天流失的国有资产在1 3 亿元以上。“1 另据先前有关部门对全国5 万户国营工业企业抽样调查统计，到1 9 9 2 年末，国有资产得到保值增值的只占1 5 ，国有资本金减值的占6 2 ，国有资 本会已全部亏损的占2 3 。据世界银行的一项研究报告估计，我国公共部门 ( 含国有企业) 的资产流失占g d p 的8 1 2 。还有的学者作了这样的计算： 七五期间，国有单位固定资产投资累计完成1 9 7 4 6 亿元，但到了七五末期， 三十多年形成的国有资产才只有1 6 5 0 0 亿元，三十多年形成的国有资产还不 如七五期间五年投下去的多；八五期间，国有单位固定资产投资累计完成4 3 万亿元，但n a 五末期，国有资产总额才近4 万亿元，失误的投资决策导致 许多国有资产白白浪费，无孔不入的“寻租”活动造成国有资产大量流失。 有研究资料反映，我国国有企业，特别是中小型国有企业所有者权益损失十 分严重，国有大、中、小型企业权益损失占资产的比重分别高达1 5 2 、1 5 9 和5 2 8 。 而一些新闻媒体则反映了他们在调研中发现的另一种国有资产流失，即 大部分国有资产如同一潭死水难于流动，由此产生的损失更让人心痛。有人 把这种现象比做“冰棍”现象，咬一口有人管，可放在j l i j j l 慢慢化掉甚至最 后变成一根杆也无人过问。有人认为，国有资产难于流动是一种流失，主要 1 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 体现在现实流失和潜在流失两方面。虽然一些国有特大型企业脱困工作取得 了显著成绩，但目前地方国有及国有控股企业的亏损面仍在4 0 左右。亏损 企业中有相当一部分是负债率超过1 0 0 的空壳企业，这些企业不管生产与否 每天都在发生着国有资产新的现实流失账。由于亏损企业债务包袱沉重，产 品没有市场，造成每生产一件产品就形成新亏损：机器一开，煤、电、水等 费用进去了，可职工工资、贷款利息和税后利润几乎一样也出不来，结果只 好冲减净资产。一些更糟糕的企业为了生存只好通过贷款支付职工工资和银 行利息，还不上就接着贷款，用新贷款还上一年欠银行的利息，如此反复使 企业负债率越来越高，国有资产慢慢演化成国有银行的不良贷款甚至呆死账。 另外，某些停产的国有企业资产同样在流失，职工工资、保险等各种欠款越 聚越多，贷款利息连年增加，原有的设备、破旧的厂房和常年积压的产品随 着时问的推移也越来越不值钱，账面上记录着的国有资产数实际有的已成了 “虚拟资产”，很大一部分已流失掉了。 此外，还有一些国企虽然创造效益，但存在着潜在的资产流失。有些企 业利润率只有1 至3 ，与一定年期的国债收益率基本持平，有的甚至更低， 这实际上也是一种国有资产的流失。现在部分国有企业经营的好转实际上掩 盖了些问题，资源垄断、价格因素及国家给予的贷款、破产、技改贴息、 扭亏基金等政策如同强心剂给一些国企增添了表面上的活力。 上述“流失”究竟有多少? 没有哪个部门综合做过这方面的核算。但有 关部门通过对东北三省国有企业的调研得到的数据和实例就已经让人触目昧 心。从账面上看，被调查的东北三省国有及国有控股企业资产平均负债率超 过了5 0 ，相当一部分企业资产负债率超过了1 0 0 ，从近几年的统计看，负 债额在逐年增加，负债率有的年份还在继续增高。据统计，三省中有某省国 有及国有控股企业资产负债额2 0 0 2 年比2 0 0 1 年增加了1 7 2 亿元，负债率增 加1 3 4 个百分点；负债额2 0 0 1 年比2 0 0 0 年增加了4 2 亿元：2 0 0 0 2 0 0 2 年 哈尔滨工程大学硕士学位论文 3 年的资产负债率平均在6 0 左右；企业亏损额2 0 0 1 年比2 0 0 0 年增加约1 7 亿元，亏损面增加8 7 个百分点；2 0 0 2 年亏损额比2 0 0 1 年增加5 5 亿元， 亏损面增加2 3 个百分点。其中另外一省2 0 0 1 年底对3 5 3 户国有及国有控股 大中型企业统计显示：连续三年亏损或资产负债率实际超过1 0 0 的特困企业 1 7 2 户，占4 8 7 ，2 0 0 1 年末全省地方国有企业净值3 5 8 4 亿元，比上一年 减少了1 1 6 2 亿元。“”从账外看，国有资产的流失可能还远不止这些。例如 一位民营企业家在收购一家国有企业清点资产时，意外发现原材料采购的高 价买进，产品销售未回款等上千万元的暗亏账。为了严堵账外流失，某省有 关部门对近几年上报所有者权益1 5 0 亿元的1 6 4 户企业进行检查，结果