（环境与资源保护法学专业论文）我国海洋湿地法律保护制度研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除了文中 特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含获得 西西 南政法大学南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 西南政法大学西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大西南政法大 学学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 （保密的学位论文在解密后适用本授权说明） 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 我国海洋湿地法律保护制度研究我国海洋湿地法律保护制度研究 on the legal protection system of marine wetland in china 作 者 姓 名： 孙 斌 指 导 教 师： 曹明德 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 1 内 容 摘 要 湿地被称为“地球之肾” ，和森林、海洋共同构成地球的三大生态系统，具有重要 的生态价值，但是随着经济的飞速发展，人类对湿地的破坏日益加重，湿地被大面积的 开发，湿地的数量日益减少，作为湿地的重要组成部分海洋湿地，状况更是不容乐 观。据统计，近四十年来，中国沿海地区因围垦累计丧失海滨滩涂湿地面积约 119 万公 顷，城乡工矿用地约 100 万公顷，两项合计 200 万公顷以上，相当于沿海湿地总面积的 50。围垦造地工程使沿海湿地面积以每年 2 万多公顷的速度减少。我国拥有 18000 多 公里的海岸线，作为一个海洋湿地大国，国内海洋湿地的现状直接关系着世界的海洋湿 地保护事业。 我国目前尚没有一部专门的湿地法律， 对海洋湿地的保护主要是依赖国内资源法的 保护，但是由于传统的资源立法过多地重视海洋湿地的经济价值，忽视海洋湿地的生态 价值。参与海洋湿地保护的部门多而杂，缺乏统筹协调，各部门都把自己的利益作为出 发点，导致海洋湿地保护的效率下降，造成了我国海洋湿地的大面积破坏，海洋湿地现 状不容乐观，亟待海洋湿地专门立法。 本文主要选取湿地中的特殊一类海洋湿地作为研究的重点， 结合国内国际的相 关理论和实践，通过海洋湿地的一些基本概念和理论，让我们认识到运用法律手段保护 海洋湿地的重要性，为海洋湿地的法律保护制度建设提供了必要的参考，本文主要从下 几个方面进行了论述： 第一部分，明确了海洋湿地的概念，海洋湿地主要指低潮时水深浅于 6 米的水域及 其沿岸浸湿地带，包括水深不超过 6 米的永久性水域、潮间带（或洪泛地带）和沿海低 地等。海洋湿地作为湿地的重要组成部分，具有其特有的功能，主要包括生态功能、经 济功能和社会功能。在我国，海洋湿地存在功能降低、退化严重、不合理开发海洋湿地 资源严重和资金匮乏的现状。研究海洋湿地法律保护具有重要意义。 第二部分，运用比较的方法，介绍了美国和澳大利亚的海洋湿地保护立法和政策。 美国的湿地保护法律体系由联邦、州和地方政府三级效力不同的湿地保护法律法规构 成。澳大利亚联邦的湿地保护立法理念主要体现在“公众参与”上。本部分最后论述了 2 美国和澳大利亚湿地政策对我国海洋湿地立法的启示。 第三部分，主要通过对我国海洋湿地保护的法律现状的分析，指明了我国海洋湿地 法律保护的补足，应该明确海洋湿地的概念和范围，专门制定一部海洋湿地法 ，在 此法中明确海洋湿地的概念和适用范围，并对主管部门等具体内容做出相关的规定。 第四部分，主要论述了我国海洋湿地法律保护制度的理论依据，本部分主要从法价 值基础、生态伦理学基础、湿地生态学理论基础和可持续理论基础进行了分析。 第五部分，主要是对我国海洋湿地法律保护制度的完善思考，通过海洋湿地保护区 制度、海洋湿地环境影响评价制度、海洋湿地环境监测制度、海洋湿地公众参与制度和 海洋湿地生态补偿制度进行了完善设想。 本文主要运用环境生态学方法、比较分析方法、实证分析方法等研究方法，对建立 我国海洋湿地法律保护制度的必要性进行了分析。文中提出了制定一部专门的海洋湿 地法 ；明确海洋湿地的概念和范围，以便明确的加以保护；加强海洋湿地的宣传教育； 提高公众参与意识，实践公众参与制度；加强各相关部门之间的行政协调机制，以有效 地解决海洋湿地问题。 关键词：湿地；海洋湿地；环境影响评价制度；环境监测制度；公众参与制度；生 态补偿制度 3 abstract wetlands have been referred to as the “kidneys of the earth”, and forest, ocean of the earth together constitute the three major ecosystems, with important ecological value, but with the rapid economic development, human damage of the wetlands increase, the number of wetlands reduce, as an important part of the marine wetlands, the situation is not optimistic. according to statistics, nearly four decades coastal areas due to the cumulative loss of coastal beach reclamation of wetland area of about 1.19 million hectares of urban and rural industrial land of about one million hectares, the two together for more than two million hectares, equivalent to the total area of coastal wetlands of 50%. reclamation projects make an area of coastal wetlands reduce the speed of more than 20,000 hectares each year. china has 18,000 kilometers coastline, as a big country, the domestic marine wetlands directly related to marine wetlands in the world. in china there are no special wetlands laws, the protection of marine wetlands mainly rely on domestic resources, but because of the resources of the traditional over-emphasis on the marine legislation and the economic value of wetlands, marine ignored the ecological value of wetlands. department to participate in the many marine wetlands and miscellaneous, the lack of co-ordination and departments have their own interests as a starting point, leading to decline in the efficiency of marine wetlands, creating wetlands in our country marine damage a large area, the ocean can not be optimistic about the status of wetlands in urgent need of marine specific legislation wetlands. in this paper, wetlands select special one category-marine wetlands as a focus of the study, combined with the relevant domestic and international theory and practice of marine wetlands through some of the basic concepts and theories, let us recognize the use of legal means to protect the marine wetlands important and marine wetlands for the legal protection system provides the necessary reference, this paper some aspects from the discussion: the first part defined the concept of marine wetlands, marine wetlands mainly refers to a low ebb when the water depth of 6 meters in coastal waters and wet areas, including water depth of not more than six meters of permanent water, the intervallic al zone (or flood zone) and coastal lowlands, and so on. as an important part of wetlands, marine wetlands have its unique features, including ecological functions, economic functions and social functions. in 4 china, the existence of marine wetland function, the degradation of a serious and unreasonable exploitation of marine resources and wetlands in the status of lack of funds. the study of marine wetlands has great significance to the protection of the law. the second part used comparable methods, the united states and australia introduced marine wetland protection legislation and policies. the united states legal system of wetland protection from federal, state and local governments, the effectiveness of three different laws and regulations constitute a wetland. australias wetland protection legislation is mainly embodied in the concept of “public participation”. finally through policy of the united states and australia, this part discussed the policy of our country wetlands marine wetlands legislation. the third part primarily analyzed the legal status of marine wetland and pointed out our country the legal protection of the marine wetlands of the supplement, it should be clear of marine wetlands and scope of the concept, specifically the development of a “marine wetlands” in this law clearly the concept of marine wetlands and scope of application of the specific content, such as department director to make the relevant requirements. the fourth part focused on the legal protection of the marine wetland system, the theoretical basis, the value of some of the major foundation of law, foundation of ecological ethics, wetlands ecology and sustainable foundation for the analysis of the theoretical basis. the last part focused on marine wetland system to improve the protection of the law consider, through the marine wetland reserve system, marine environmental impact assessment of wetland systems, marine environmental monitoring system of wetlands, public participation in wetland and marine ecological compensation system to improve. in this paper, methods of application of environmental ecology, comparative analysis, empirical research methods such as analysis of our country set up the legal protection of the marine system of wetlands in the need for an analysis. this paper presents the development of a special “marine wetlands law”; a clear concept of marine wetlands and scope in order to protect specific; strengthen marine wetlands education; enhance awareness of public participation, the practice of public participation in the system; strengthening of the relevant department coordination mechanism between the administration in order to effectively solve the problem of marine wetlands. 5 key words： wetlands；marine wetlands；environmental impact assessment； environmental monitoring system；public participation；ecological compensation system 6 目 录 内容内容摘要摘要1 abstractabstract3 引引 言言1 一、一、概述概述2 （一）湿地与海洋湿地2 （二）海洋湿地的功能4 （三）我国海洋湿地的现状6 （四）研究我国海洋湿地法律保护的意义9 二、 国外海洋湿地法律保护以及我国海洋湿地立法模式的合理选择二、 国外海洋湿地法律保护以及我国海洋湿地立法模式的合理选择11 （一） 美国海洋湿地保护立法和政策11 （二） 澳大利亚海洋湿地保护立法和政策13 （三） 对我国海洋湿地立法的启示15 三、 我国海洋湿地保护的法律视角分析三、 我国海洋湿地保护的法律视角分析17 （一） 我国海洋湿地保护的立法现状综述17 （二） 我国海洋湿地法律保护相关具体规定18 （三） 我国海洋湿地法律保护的补足20 四、 完善我国海洋湿地法律保护制度的理论依据四、 完善我国海洋湿地法律保护制度的理论依据22 （一） 法价值基础22 （二） 生态伦理学基础24 （三） 湿地生态学理论基础26 （四） 可持续性发展理论基础27 五、 完善我国海洋湿地法律保护制度的思考五、 完善我国海洋湿地法律保护制度的思考30 （一） 海洋湿地保护区制度30 （二） 海洋湿地环境影响评价制度31 （三） 海洋湿地环境监测制度33 （四） 海洋湿地公众参与制度34 7 （五） 海洋湿地生态补偿制度38 结结 语语41 致致 谢谢42 参考文献参考文献43 我国海洋湿地法律保护制度研究 1 引 言 森林、 海洋、 湿地被合称为地球的三大生态系统， 湿地具有重要的生态价值， 湿地既是社会经济发展所需要的重要战略资源， 又是自然界具有生物多样性最丰 富的生态系统，与人类的生存、发展和繁衍息息相关。长期以来，森林与海洋一 向倍受关注，而湿地在很长一段时间内没有得到人类的重视。湿地所固有的价值 鲜为人知，长期被当成无用的烂泥废地，或者被当成农田开垦的对象加以围垦。 人类为了追求经济的发展，对湿地进行大面积不合理的开发和利用，直接导致了 天然湿地的日益减少，生物多样性受到挑战，湿地中的珍稀动植物种类和数量不 断减少，湿地污染破坏加剧，湿地资源面临着巨大的威胁。作为湿地的重要组成 部分之海洋湿地，同样面临着这一宿命。保护人类赖以生存的重要生态环境 海洋湿地，已成为一项刻不容缓的任务。海洋湿地作为一种比较特殊的重要的资 源，在沿海地区经济的飞速发展下，受到前所未有的挑战，保护海洋湿地迫在眉 睫。 20 世纪中期以来，随着全球环境保护意识的不断增强，湿地所具有的不可 替代的重要生态价值和经济价值越来越受到人类的重视， 作为一种主要的保护途 径，国际社会通过了一系列国际公约帮助缔约国加强湿地保护立法，尤其是鼓励 缔约国加强湿地的专门立法。在海洋湿地保护方面美国和澳大利亚起步较早，积 累了较为丰富的海洋湿地保护经验，该两国通过不断完善国内海洋湿地保护立 法， 对海洋湿地的开发和利用的行为加以限制， 以遏制海洋湿地不断减少的现状， 保护海洋湿地生态系统，促进海洋湿地的可持续利用，以保证海洋湿地生态价值 的最大限度的发挥。 我国目前尚没有专门的国家湿地立法，更不用说专门的海洋湿地立法，海洋 湿地保护的法律依据分散于各种资源法中， 但是由于传统的资源立法过多地重视 海洋湿地的经济价值，而忽视了海洋湿地的生态价值，有些甚至对海洋湿地的开 发持鼓励的态度。此外，参与海洋湿地保护的部门多而杂，缺乏统筹协调，各部 门都把自己的利益作为出发点，导致海洋湿地保护的效率下降，无法对海洋湿地 进行科学的管理，以上种种原因造成了我国海洋湿地的大面积破坏，海洋湿地现 状不容乐观，亟待海洋湿地专门立法。由于我国已经加入了保护湿地的一系列公 西南政法大学硕士学位论文 2 约，所以有义务对功能比较特殊的海洋湿地进行专门立法保护。本文通过对海洋 湿地的概念、功能、我国的海洋保护立法现状、理论基础等方面以及对美国、澳 大利亚等国家海洋湿地保护经验的介绍，提出了我国海洋湿地保护制度完善设 想。 一、概述 （一）湿地与海洋湿地 湿地是一种独特的生态系统，是水陆相互作用而形成，具有季节或着常年积 水、生长或着栖息喜湿动植物等基本特征，是自然界最富有生物多样性的生态景 观和人类最重要的生存环境之一。 中国湿地面积约 6594 万公顷（其中还包括江河、池塘等） ，占世界湿地的 10，位居亚洲第一位，世界第四位。其中天然湿地约为 2594 万公顷，包括沼 泽约 1197 万公顷，天然湖泊约 910 万公顷，潮间带滩涂约 217 万公顷，浅海水 域 270 万公顷；人工湿地约 4000 万公顷，包括水库水面约 200 万公顷，稻田约 3800 万公顷。1 1971 年 2 月，在伊朗的拉姆萨尔召开了“湿地及水禽保护会议” ，会上通过 了“国际重要湿地特别是水禽栖息地公约” ，简称拉姆萨尔公约或湿地公 约 ，1975 年 12 月 21 日生效，这是目前世界上唯一针对一种特定生态系统的全 球性公约，我国在 1992 年 7 月 31 日正式加入该公约。 目前湿地在我国尚未形成统一的概念。1991 年中国环境科学出版社出版的 环境科学大辞典将湿地定义为“陆地和水域的交汇处，即地表有暂时或永久 的浅层积水，以水生植物为优势种，包括沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊 （不包括河流、水库和深水湖） ” 。1994 年中国湿地生态环境保护规划把湿 地定义为“处为陆地和水域的交汇处，水位接近或处于地表面，或有浅层积水， 一般以低水位时水深 2 米处为界，并且具有以下特征：至少周期性的以水生、 湿生植物为植物的优势种；底层土主要是湿土；在每年的生长季节底层地被 1 中国湿地特点， , 2008 年 6 月 16 日访问。 我国海洋湿地法律保护制度研究 3 淹没 4 个月以上” 。 但是大多数情况下采用的是湿地公约中的定义，2000 年我国编制的中 国湿地保护行动计划就是如此。 湿地公约把湿地定义为： “不问其为天然或 人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带、静止或流动、淡水、半咸水、 咸水体，包括低潮时水深不超过 6m 的水域。 ”不限于沼泽、泥炭地、盐沼、红 树林，还包括湖泊、河流和水深 6m 以内的滨海水域。也有人工湿地，包括水稻 田、鱼池、虾池、盐田、盐碱地、水库和运河等。2 根据海洋环境保护法第九十五条第三项，海洋湿地主要指低潮时水深浅 于 6 米的水域及其沿岸浸湿地带， 包括水深不超过 6 米的永久性水域、 潮间带 （或 洪泛地带）和沿海低地等。湿地公约把海洋湿地分为：3 类别 备注 永久性浅海水域 多数情况下低潮时水位小于 6m，包括海湾和海峡 海草层 包括潮下藻类、海草、热带海草植物生长区 珊瑚礁 珊瑚礁及其临近水域 岩石性海岸 包括近海岩石性岛屿、海边峭壁 沙滩、砾石与卵石滩 包括滨海沙洲、海岬及沙岛；沙丘及丘间沼泽 河口水域 河口水域和河口三角洲水域 滩涂 潮间带泥滩、砂滩和海岸其他咸水沼泽 盐沼 包括滨海盐沼、盐化草甸 潮间带森林湿地 包括红树林沼泽和海岸淡水沼泽森林 咸水碱水泻湖 有通道与海水相连的咸水、碱水泻湖 海岸淡水湖 包括淡水三角洲泻湖 海滨岩容洞穴水系 滨海岩溶洞穴 海洋湿地作为湿地的重要组成部分，伴随着沿海经济的飞速发展，遭到了人 类过度地开发，海洋湿地生态环境日益恶化，海洋湿地面积日益萎缩。有关资料 表明，我国沿海地区累计丧失滨海湿地 100 万公顷，相当于滨海湿地总面积的一 2 李扬帆、刘青松： 湿地与湿地保护 ，北京：中国环境科学出版社，2003 年版，第 12 页。 3 同上注，第 18 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 半。4 （二）海洋湿地的功能 海洋湿地作为湿地中的一个特殊类型，具有其独特的功能，以下将从生态方 面、经济方面和社会方面进行阐述。 1. 海洋湿地的生态功能 （1）珍稀动物的栖息地和生物多样性的净土 天然的海洋湿地是生物多样性丰富的重要区域和濒危鸟类、 迁徙候鸟以及其 它野生动物的栖息繁殖地。 因为天然的海洋湿地不但能为水生动植物提供了优良 的生存场所，而且也为野生水禽提供了栖息、迁徙、觅食、繁殖的场所。因此， 目前世界上许多种类的珍稀濒危水禽、鱼类、两栖类野生动物和野生植物，都生 活在天然海洋湿地环境中。 天然的海洋湿地是较少受到人类生产影响和生活干扰的一方净土。 天然的海 洋湿地不光为各种野生动植物提供了适于生活、生长的特殊环境，还为各种野生 动植物不改变遗传基因性状地正常繁衍、生存提供了免遭人类干涉的环境。所以 天然的海洋湿地成为保护野生动植物基因重要的天然的物种基因库。 （2）净化污水，美化环境 湿地素有“地球之肾”的美称。主要是因为生活在湿地中的各种挺水、浮水 和沉水植物、浮游和食腐动物、微生物等各种有益生物，通过过滤、吸收与分解 和化学合成与分解作用等，可以将进入湿地的污水、污物中的有毒有害物质或元 素降解或转化为无毒无害的物质， 同时减少经湿地流向下游的水体中的有害物质 的数量，达到净化自然水体的作用，就如同人体通过饮入大量水分，并经过肾脏 排出体外的过程，将体内毒素排出的作用。5 生活在沿海滩涂和浅水海域的各种贝类和水草就发挥着净化污水的重要作 用，如一只毛蚶每小时可过滤 5 升海水，贝类这种强大的过滤功能和水草的净水 4 李扬帆、刘青松，前注2，第 1 页。 5 朱建国等： 中国湿地保护立法研究 ，北京：法律出版社，2004 年版，第 7 页。 我国海洋湿地法律保护制度研究 5 功能为滩涂和浅海的海洋湿地环境做出很大的贡献。 （3）固堤护岸，保护沿海人们的生命财产安全 在沿海的滩涂上，生长着大量红树林、苇丛、大米草等湿生、水生植物，这 些天然湿地植被具有减缓水流速度、削弱水流冲刷力的作用，起到了防浪固堤护 岸和保护农田、虾池、鱼池、村庄的作用。对于依赖渔业生存的人们来说，海洋 湿地正常发挥其防浪固堤护岸作用，直接关系着沿海的千家万户的生命财产安 全，关系着沿海一方的和谐与安定。 2海洋湿地的经济功能 （1）提供丰富的渔业资源 渔业资源又被称为水产资源，是渔业生产的自然源泉和基础。中国渔业资源 丰富， 我国的鱼产量居世界第一位， 海洋湿地为我们提供的大量海产品如鱼、 虾、 贝、藻类是富有营养的副产品，有些海产品还可以入药，海洋湿地是沿海居民的 生活保障，海洋湿地也是人类的福祉。 （2）提供丰富的工业原料和能量来源 由于海洋湿地类型的多样化和海洋湿地生物类型的丰富性， 使海洋湿地不仅 为人类提供了各种各样的海洋动植物食物， 而且也为人类社会的工业经济的发展 提供包括食盐、芒硝、天然碱、石膏等化工工业原料，以及硼、锂等多种稀有金 属矿藏；并且海洋湿地中生长的除许多可直接食用的动植物产品外，还有许多可 用作工农业生产加工原料的生物产品，比如可用作造纸、饲料、药材、燃料加工 的水生或湿生动植物产品等。6利用潮汐能够进行发电，且潮汐发电是一种清洁 能源，无污染。海洋湿地为人类提供了新型能源，给人类的生活提供了便利。 （3）提供大量的土地后备资源 人类自古就有逐水草而居的传统生活习惯。逐水草而居，说明湿地对人类生 产生活具有重要的意义， 不仅在于湿地能够提供丰富的野生动植物产品以及依靠 湿地可以发展水产品养殖，而且人类可以通过对湿地土地的开发，而获得更多的 6 朱建国等，前注5，第 9 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 可以耕种甚至居住的土地。目前人类聚居的主要区域，多数都是大江、大河、湖 泊等地区的沿岸地带， 经过长时期的耕作利用， 变成粮食生产和经济建设的场所， 甚至成为社会、经济、文化繁荣的地区。海洋湿地的开发，在土地资源稀缺的今 天，使沿海的土地更成了理想的居所。 3海洋湿地的社会功能 （1）人类生产生活的场所 从历史的角度看，长三角、珠三角的腾飞与海洋湿地的开发息息相关，海洋 湿地的开发条件优越，一直以来是工农业生产开发和村镇居民建设的首选地点。 历史上海洋湿地为容纳移民人口，布局工业、农业做出了重要的贡献。 （2）人类休闲旅游的场所 海洋湿地地区大多数气候温和、空气清新、环境宜人，是城乡居民度假休闲 的好去处。 在我国， 许多重要的旅游风景区都分布在海洋湿地区域。 滨海的沙滩、 海水是重要的旅游资源， 尤其是近年来海边度假区和海水浴场的升温拉动了沿海 旅游业的发展。 （3）人类对海洋物种进行科研的场所 海洋湿地是世界上许多珍稀濒危动植物的栖身、繁衍之地，具有非常重要的 生物多样性保护意义。 在天然海洋湿地的自然状态下开展湿地野生动植物科学研 究，特别是开展对水禽、鱼类、贝类的科学观察与研究，对于了解和掌握野生动 植物生活习性、生态系统、食物链结构和生物进化，以及保护海洋湿地自然生态 系统和海洋野生动植物的生物多样性，都具有十分重要的意义。 （三）我国海洋湿地的现状 1海洋湿地功能降低，退化严重 近些年来， 我国的海洋湿地开发由于缺少总体的规划， 海洋湿地大量被开发， 导致了海洋湿地动植物生存环境遭受改变和破坏， 使越来越多的海洋生物物种尤 我国海洋湿地法律保护制度研究 7 其是珍稀濒危动植物因失去生存空间而濒危甚至灭绝； 海洋湿地生物物种多样性 减少又使海洋湿地生态系统趋于单一，系统内物质循环和能量流动中断或不通 畅，削弱了海洋湿地生态系统的自我调控能力，降低了海洋湿地生态系统的稳定 性和有序性。 大面积海洋湿地开发常常伴随着植被破坏， 进而导致风蚀、 盐渍化、 水土流失及海洋湿地生态环境恶化，进而威胁海洋湿地生物生存。 海洋生物资源过度利用和海洋湿地的污染加剧， 导致了海洋湿地生态系统破 坏，海洋湿地生物多样性减少，海洋湿地环境功能减弱，抵御自然灾害的能力丧 失。海洋湿地目前已经成了工农业废水、生活污水的排泄地，加上人类对海洋湿 地渔业资源的酷渔滥捕，不仅使处于海洋湿地的渔业资源遭受灭顶之灾，而且也 影响着海洋湿地的生态平衡和生态安全。 当然，由于海洋湿地在社会经济发展和生态保护中的重要作用日趋明显，针 对以上问题，我国在海洋湿地保护和利用方面也采取了一系列的措施。其中重要 的一方面， 就是大力开展湿地自然保护区建设， 并已初见成效， 为遏制湿地退化， 加强湿地保护和恢复做出了努力。 目前我国已建立湿地自然保护区 353 处， 其中， 国家级 46 处、省级 121 处。湿地自然保护区总面积达 550 万公顷，40%的天然 湿地和 33 种国家重点珍稀水禽得到较好的保护。截至 2005 年 2 月，我国已有 30 个湿地分批列入 具有国际重要意义湿地名录 。 7对这些国际重要湿地均建立 了自然保护区，给予了重点保护。湿地自然保护区的建立在一定程度上保护了海 洋湿地资源和生态环境， 但还是不能从根本上遏制海洋湿地生态环境日益恶化的 趋势。 目前湿地已成为工农业生产和生活废水、废渣的重要承泄区。据了解，每年 排入淮河的污水达 40 亿吨，排入太湖的污水达 10 亿吨。不仅如此，江苏沿海滩 涂湿地原是一片没有污染的净土， 而近五年内沿海各县相继建起了 8 个规模较大 的化工园区， 接受全国和世界各地有高污染的化工项目进园。 说是集中处理， “自 然净化处理法” ，实际上是集中向滩涂排污。再这样下去，用不了多久，整个滩 涂湿地将变成废墟一片。8 2不合理开发海洋湿地资源严重 7 石园、周青： “中国湿地的生态问题及保护对策” ， 中国农学通报 ，2006 第 6 期，第 6 页。 8 吴仲明： “江苏湿地合理利用保护与区域可持续发展研究” ，南京林业大学硕士论文，2007 年 6 月，第 30 页。 西南政法大学硕士学位论文 8 随着人口的增加和经济的发展，耕地、建筑物、道路、油田、鱼池、虾池等 都在向海洋湿地延伸。个别地方的官员由于对政绩观的错误理解，单纯追求地方 经济的发展，忽视生态环境的保护，直接导致了海洋湿地资源无节制地开发和利 用。新开垦的农用地和城市开发用地不断占用海洋湿地面积，致使海洋湿地面积 锐减。据统计，近四十年来，中国沿海地区因围垦累计丧失海滨滩涂湿地面积约 119 万公顷，城乡工矿用地约 100 万公顷，两项合计 200 万公顷以上，相当于沿 海湿地总面积的 50。围垦造地工程使沿海湿地面积以每年 2 万公顷多的速度 减少。 9 长期以来，人类对海洋生物资源的生态价值缺乏全面的认识，一味的追求经 济利益，没有从长远的利益出发，把海洋湿地当做一种廉价的自然资源掠夺性的 开发利用，造成海洋湿地资源的大面积减少和可再生能力的下降。而海洋湿地又 是水禽、鱼类、贝类的生活区域，伴随着海洋湿地的不合理开发，它们赖以生存 的生境遭到前所未有的破坏。生物多样性受到严峻挑战，有些物种面临减少或者 濒临灭绝，例如近几十年来生物多样性严重受损，酷捕滥捞现象严重，直接导致 十几年来江苏的鱼类、 虾蟹、 贝类、 芦苇等水生动植物资源急剧减少。 由于炸鱼、 电鱼、毒鱼、布迷魂阵及用密网捕鱼等不合理捕捞作业方式屡禁不止，全省的水 品产量一直处于下滑状态，海洋湿地水禽、珍稀鸟类时常受到威胁，滥捕乱猎现 象未得到有效根治；20 世纪 90 年代以前，在山东省日照市海洋湿地中存在丰富 的西施舌，到现在西施舌已经成了稀缺的贝类。 外来物种的盲目引进， 在很多地方对当地湿地生态系统生物多样性带来破坏 和威胁。如福建霞浦县东吾洋岸近 10000 滩涂，1983 年引进大米草，7 年后发 现，由于大米草繁殖力强，造成生物多样性灭绝，滩涂生态系统严重受损，带来 了不可估量的经济损失。 此外，道路交通工程的建设，采砂船采砂、个人建筑采砂，高强度的水产捕 捞和高密度、单一品种的水产养殖等，都一定程度上对海洋湿地生物多样性造成 破坏和威胁。很多地区多种影响共存，产生复合作用，对海洋湿地生物多样性的 危害更为严重。10 9 中国社科院环境与发展中心： 中国环境与发展评论（第一卷） ，北京：社会科学文献出版社，2007 年版， 第 192-193 页。 10 王刚： “论中国湿地资源保护法的建构” ，东北林业大学硕士论文，2002 年 6 月，第 10 页。 我国海洋湿地法律保护制度研究 9 3资金匮乏 从目前来看，我国海洋湿地环境保护工作还没有固定的资金来源，无法满足 海洋湿地生态环境保护和科学研究的需要。近些年来，相关部门从国民经济可持 续发展的要求出发，正逐步把海洋湿地资源的保护提上议事日程，但是由于投入 太少，工作没有落实，对海洋湿地的保护还远远不够。此外，我国大部分海洋湿 地自然保护区管理机构属于事业单位性质，管理经费主要靠财政拨款，得不到足 够的经费投入，大多数保护区被迫走上自养之路，实行事业单位企业化运行。11 资金匮乏是海洋湿地保护与管理工作面临的问题之一， 已经成为制约海洋湿地保 护和利用的瓶颈。在海洋湿地调查、保护区及示范区建设、污水治理、海洋湿地 监测、海洋湿地研究、人员培训、执法能力与队伍建设等方面都缺乏专项资金支 持，使许多海洋湿地保护项目和行动难以实施，已建立的海洋湿地自然保护区不 能发挥正常的保护功能，必要的海洋湿地基础研究难以进行。各级政府与部门没 有认识到科学研究在海洋湿地生物多样性保护中的重要作用， 缺少对海洋湿地保 护科学研究的投入，海洋湿地保护缺少科技支撑，不能解决海洋湿地生物多样性 保护中的科学技术问题。目前海洋湿地保护的基础研究还非常薄弱，特别是对海 洋湿地的结构、功能、演替规律和价值等方面缺乏系统、深入的研究，制约了海 洋湿地保护与管理的运行，而且从事海洋湿地研究的人才严重缺乏，海洋湿地保 护、管理的技术手段也比较落后，缺乏现代管理技术和手段，所有这些都是资金 匮乏所导致。12 海洋湿地保护应以政府投入为主， 要将生物多样性保护经费纳入各级政府的 财政预算。 但是长期以来， 各级政府均未将生物多样性保护经费纳入其财政预算， 这已经对生物多样性的保护带来了一定的负面影响。 许多项目由于缺少经费而不 能实施， 有些已经实施的项目亦因缺少稳定的后续资金， 而不能达到预期的目标。 如现有的海洋湿地自然保护区绝大多数经费短缺， 单靠各主管部门有限的经费资 助很难进一步搞好海洋湿地自然保护区的建设与管理。 （四）研究我国海洋湿地法律保护的意义 11 刘小春等： “我国湿地保护的法律现状及其完善研究” ， 科技广场 ，2006 第 12 期，第 25 页。 12 吴仲明，前注8，第 43 页。 西南政法大学硕士学位论文 10 据美国科学家研究，每公顷湿地生态系统每年创造的价值达 4000 美元 14000 美元以上，分别是热带雨林和农田生态系统的 27 倍和 45160 倍。这是 超出人们想象的研究结果，但这是有科学依据的研究结果，这一研究结果发表在 世界最权威的自然周刊，其发表前后在科学界内外均引起轰动，其结论是经过反 复推敲的。13湿地的价值直接表明，对海洋湿地进行研究必然具有重要的意义。 1改善生存环境，维护生态安全 海洋湿地与人类的生存、繁衍、发展息息相关，是人类最重要的生存环境之 一，它在抵御洪水、蓄洪防旱、控制污染、调节气候、促淤造陆、美化环境等方 面有其他系统不可替代的作用，受到世界范围的广泛关注。然而，由于自然因素 和人为的不合理、过度开发利用，海洋湿地资源已遭到了严重的破坏，海洋湿地 的功能也日趋衰减，人类的生存环境日益恶化。 在我国，天然海洋湿地数量锐减，质量下降的趋势仍在继续，海洋湿地生态 系统面临着严重的威胁。长期以来，有些地方一直把海洋湿地当作荒滩、荒地、 荒水，无度、无限制地开发利用，破坏了大量海洋湿地资源。为了捍卫人类生存 环境和生态安全，合理利用和保护海洋湿地刻不容缓。 2合理利用保护海洋湿地资源，促进区域经济的可持续发展 人们在认识到海洋湿地的生态效益的同时， 也认识到了海洋湿地巨大的经济 效益。然而，在人们长期的海洋湿地利用过程中一直存在着与保护海洋湿地的冲 突，海洋湿地的开发利用往往伴随着海洋湿地资源的破坏和生态环境的恶化。事 实证明，在过去的生产生活中，大量的围垦、捕捞和城市化进程中，给区域内湿 地的数量和质量都带来严重的破坏。同时，海洋湿地资源的枯竭也制约了区域经 济的可持续发展。 而如今，保护湿地作为我国的一项重要政策，使湿地经济效益和生态效益的 冲突变得更为突出。实质上，湿地的这双重效益并不是矛盾的，只要协调好利用 和保护的关系，可以促进区域经济的可持续发展。如加强对海洋湿地资源的动态 研究，和合理利用与保护及人类活动对海洋湿地的影响的研究，对区域经济的可 13 王刚，前注10，第 3 页。 我国海洋湿地法律保护制度研究 11 持续发展具有极其重要的战略意义。 二、国外海洋湿地法律保护以及我国海洋湿地立法模式 的合理选择 （一）美国海洋湿地保护立法