（法学专业论文）论我国环境监管中的政府职责.pdf

摘要 随着我国经济的迅速发展，人类与自然环境之间的和谐关系遭到严重破环， 环境污染严重影响人类的生活质量、生产活动和身心健康。为了国民经济的可 持续发展、践行科学发展观和维护全国人民的根本利益，保护自然环境，构建 资源友好型社会势在必行。为了建设社会主义生态文明，实现国民经济的持续 健康发展，必须要把环境保护工作放在经济发展的突出位置，这就要求强化政 府在环境监管中的监管职责，充分发挥政府的社会管理和公共服务职能，有效 的保护自然环境，从而更好的维护人民生产生活活动和保护人民身心健康。 我国学者对有关环境法的研究不断深入，对我国环境立法的建设和发展也 起到了促进作用。但现行研究在政府在环境监管方面的职责方面却少有涉及， 而由于环境资源具有社会公共性，这就必须要靠政府的监管才可以使环境资源 得到有效的利用和保护。因此本文从政府在环境监管中的职责切入，通过完善 政府的环境监管职责，来有效的保护自然环境。 本文主要从政府的环境监管职责方面入手，首先论述政府环境监管职责的 权力来源：法理依据即行政公产理论、立法依据和我国现阶段环境保护立法现 状、现实需要；其次分析我国政府环境监管职责的行使过程中存在的问题：我 国环境管理体制存在职能交叉和对乡镇地方及区域环境管理不够等问题、制订 的环境标准严重落后现实发展的需要、环境行政监督和环境影响评价制度中存 在的职责分工不明确等问题、在政府环境监管失位后的救济途径缺乏，环境赔 偿标准过低等问题；第三部分是政府环境监管职责的完善建议：先是对政府的 环境管理体制进行调整，明确国家环境保护部和地方环境保护管理部门的职能 分工、建立区域性的环境督察中心以及强化对乡镇基层环境监管的力度；其次 是建立科学的测评体系，制订和更新国家的环境标准；再次是完善许可证制度， 强化环境行政监督；对我国环境影响评价制度中的公众参与原则和环境影响评 价制度的责任体系的完善提供建议；最后是提高环境赔偿的标准和建立环境公 益诉讼保护公民环境权利。只有充分发挥政府在环境监管中的职责，才能有效 的保护生态环境维护社会公共利益。 关键词：环境监管；政府职责；环境公益诉讼 a bs t r a c t ： w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m y , t h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i p b e t w e e nh u m a na n dn a t u r a le n v i r o n m e n th a sb e e no u to fb a l a n c ea n ds e v t 既- e e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nh a sa f f e c t e dl i f eq u a l i t y , p r o d u c t i o na c t i v i t i e sa n dp h y s i c a l a n dm e n t a lh e a l t h w i t ht h ep u r p o s ef o rm a i n t a i n i n gas u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h e n a t i o n a le c o n o m y , p u t t i n gt h es c i e n t i f i ct h o u g h to fd e v e l o p m e n ti n t op r a c t i c ea n d s a f e g u a r d i n gt h ef u n d a m e n t a li n t e r e s t so ft h ep e o p l ea l lo v e rt h ec o u n t r y , i ti sam u s t t o p u tt h ep r o t e c t i o n o fn a t u r a le n v i r o n m e n ta n dt h ec o n s t r u c t i o no fa r e s o u r c e - f r i e n d l ys o c i e t yo nt h ea g e n d a i no r d e rt ob u i l du ps o c i a l i s te c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o na n dr e a l i z eas u s t a i n a b l eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y , w om u s tp l a c ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n t oa no u t s t a n d i n gp o s i t i o na m o n g s t e c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h i s d e m a n d st h a t g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y o f e n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o ns h o u l db es t r e n g t h e n e d ，t h a tg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni n s o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c es h o u l db eb r o u g h ti n t of u l lp l a ya n dt h a tt h e n a t u r a le n v i r o n m e n ts h o u l db ee f f e c t i v e l yp r o t e c t e d o n l yi nt h i sw a yc a nw eb e t t e r s a f e g u a r dp e o p l e sp r o d u c t i o n , l i f e , a n da c t i v i t i e sa n dp r o t e c tt 1 1 e i rp h y s i c a la n d m e n t a lh e a l t h i nr e c e n ty e a r s ，m a n yc h i n e s es c h o l a r sh a v es t u d i e sf u g t h e ri n t ol a w sr e l a t e d e n v i r o n m e n t , w h i c hp l a yap o s i t i v er o l ei nt h ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to f e n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o ni nc h i n a h o w e v e r , t h ee x i s t i n gr e s e a r c h e sh a v er a r e l y t o u c h e du p o n g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y o fe n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o n a s e n v i r o n m e n t a lr e s o u r c 销a l es o c i a l l ya n dp u b l i c l yo w n e di nn a t u r e ，w em u s tr e l yo n g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nt om a k eg o o du s eo fe n v i r o n m e n t a lr e s o u l c e sa n dp r o v i d e e f f e c t i v ep r o t e c t i o nf o rt h e m t h i st h e s i ss t a r t sf r o mg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o n t h ef i r s tp a r td i s c u s s e st h es o u r c e so fg o v e r n m e n t sp o w e ro v e rt h er e s p o n s i b i l i t yo f e n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o nw h i c hc a nb ed i v i d e di n t o ，r e s p e c t i v e l y , t h el e g a lb a s i s w h i c hi st h et h e o r yo fp u b l i cp r o p e r t ya d m i n i s t r a t i o n ，l e g i s l a t i v eb a s i s ，t h ec u r r e n t s t a t u so fc h i n a sl e g i s l a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，a n di t sp r a c t i c a ln e e d s t h e s e c o n d p a r ta n a l y z e st h ep r o b l e m s i nt h e p r o c e s so fe x e r c i s i n gg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o n ：t h e r ee x i s to v e r l a p p e df u n c t i o n sa n d i i i n a d e q u a t ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti nt o w n sa n d r e g i o n s i nc h i n a s e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e m ；t h ed r a f t e de n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d sa l ef a r b e h i n dt h er e a ln e e d so ft h ed e v e l o p m e n t ；e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n a n de n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t s y s t e mh a v en o c l e a rd i v i s i o no ft h e i r r e s p o n s i b i l i t i e s ；t h e r el a c k sr e l i e fc h a n n e l sw h e ng o v e r n m e n ts u p e r v i s i o ni so u to f p o s i t i o n ；a n dt h es t a n d a r d sf o re n v i r o n m e n t a lc o m p e n s a t i o na r et o ol o w e t c t h et h i r dp a r ti ss o m e ，a d v i q 嚼f o rp e r f e c t i n gg o v e n l i l l e n t sr e s p o n s i b i l i t yo f e n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o n ：t h ef i r s to n ei st oa d j u s tg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n ts y s t e m ,c l e a r l yd e f i n i n gt h ed i v i s i o no ff u n c t i o n sb e t w e e nt h e d e p a r t m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dt h el o c a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n d e p a r t m e n t s ， e s t a b l i s h i n g r e g i o n a l c e n t e r so fe n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o n a n d s t r e n g t h e n i n gt h ef o r c eo fe n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o no v e rv i l l a g e sa n dt o w n s ；t h e s e c o n do n ei st oe s t a b l i s has c i e n t i f i ce v a l u a t i o ns y s t e m ，t of o r m u l a t ea n du p d a t e n a t i o n a le n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d s ；t h et h i r do n ei st oc o n s u m m a t el i c e n s es y s t e m ，t o c o n s o l i d a t ee n v i r o m e n t a la d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o na n dt op r o v i d ea d v i c ef o r i m p r o v i n gt h ep r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dt h eo b l i g a t i o ns y s t e mi nc h i n a s e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m ；t h el a s to n ei st oe n h a n c ee n v i r o n m e n t a l c o m p c n s a t i o ns t a n d a r d sa n dt o e s t a b l i s he n v i r o n m e n t a lc o m m o n w e a l 1 i t i g a t i o ni n o r d e rt o p r o t e e tc i t i z e n s e n v i r o m e n t a l r i g h t s o n l yw h e ng o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o ni sg i v e nf u l lp l a y , t h ee c o l o g i c a l e n v i r o n m e n tc a nb ee f f e c t i v e l yp r o t e c t e da n d p u b l i ci n t e r e s t sc a nb es a f e g u a r d e d k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o n ；g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i q r , e n v i r o n m e n t a l c o m m o n w e a lp u b l i c - i n t e r e s t sl i t i g a t i o n i l i 引言 引言 近年来，随着我国经济的迅速发展，人类与自然环境之间的关系失去平衡， 环境污染严重影响人类的生活质量、生产活动和身心健康。大气污染、水体污 染、土壤污染、固体废弃物污染、土壤污染等环境污染事故频繁发生。出现了 一系列的血铅超标事件，如长青镇东岭集团冶炼公司范围内两个村庄7 3 1 名儿 童接受血铅检测后，确认6 1 5 人血铅超标、四川隆昌发生近百名儿童血铅超标 事件、湖南郴州数百名儿童血铅超标事件、广东清远市血铅超标事件等等。这 些层出不穷的环境污染事件严重危害了人类的生产、生活和身心健康。保护自 然环境，构建环境友好型社会关系到全社会人民的切身利益和中华民族的生存 和发展。为了建设社会主义生态文明，实现国民经济的持续健康发展，必须要 把环境保护工作放在经济发展的突出位置，必须强化政府的环境监管职责。只 有充分发挥政府的社会管理和公共服务职能，才能有效的保护自然环境，从而 更好的保障人民生产生活和保护人民身心健康。 改革开放以来，我国政府一直比较重视环境保护，1 9 8 3 年把环境保护当做 国家的基本政策，陆续出台了一系列有关环境保护的法律、法规如水污染防 治法、大气污染防治法、环境影响评价法、海洋环境管理法、土地管 理法、森林保护法环境影响评价法、清洁生产法、节能法等。近年 来我国学者对环境法的研究不断深入，武汉大学环境法研究所的韩培德、吕忠 梅等人发表了不少论文，并出版了环境资源法论丛。也有部分硕士研究生选 择了环境法作为毕业论文。这其中包括湘潭大学覃志军的重大环境污染事故 罪研究，其从刑法学的角度论述了环境污染事故罪的基本理论，并论证了通过 加重刑罚来减少环境污染事故。内蒙古大学的米娜在环境损害赔偿研究中， 就环境污染事故的损害赔偿问题做了研究。中国政法大学的梁曦的论文环境 侵权免责事由研究对环境污染侵权的免责事由做了分析。这些都是结合刑法 学、民法学来研究环境法，本文以行政法学为切入点，从政府环境监管职责的 研究为出发点展开论述。 论我国环境监管中的政府职责 本文通过对我国近年来环境污染事故的分析研究，表明环境污染事故频繁 发生的根本原因，是一些地方政府注重经济发展、片面追求g d p 而忽视环境保 护，甚至一些地方政府不履行在环境监管中的职责，环境保护执法履行失当， 因此本文通过对政府在环境监管中的法理依据、立法依据和必要性以及我国政 府环境管理体制的特征及其缺失、以及我国现行环境标准的制定现状和完善、 现行环境影响评价制度特征及不足还有我国在发生重大环境污染事故后民众的 救济渠道的途径和完善等来进行分析研究，以期找到既让国家充分行使环境监 管职权合理保障民众的环境权利，又能促进经济发展的康庄大道。 2 一、政府环境监管职责的权力来源 一、政府环境监管职责的权力来源 环境污染问题的产生由来已久，随着人类社会对自然环境的影响日渐明显， 环境污染的问题也越愈发突出。环境污染问题经历了漫长的发展阶段，大致上 可以分为三个阶段：分别是原始社会时期、农牧业社会时期和机器大工业时期。 在原始社会时期人类改造自然的水平较低，社会发展程度有限，人类活动对自 然环境的影响较小，人类对自然环境的破坏尚未超出自然环境的承受能力，这 个时期基本上没有对自然环境造成危害结果。从原始社会到1 8 世纪6 0 年代产 业革命以前，人类社会处于传统的农牧业社会时期，人类的生活方式发生了巨 大的变化，对自然环境的破坏性也愈发严重，特别是随着人口的增加和城市的 出现以及古代战争的破坏，导致一些地区的森林被破坏、草场退化、水土流失 现象严重，人类活动频繁的地区的自然环境遭到严重破坏。特别在一些大城市 周围，因为人口拥挤，生活垃圾的大量排放，导致城市的生活环境严重恶化， 水污染现象严重，我们国家的长安城在1 0 世纪左右就因为水资源遭到严重破坏 而不得不向西南迁移。环境污染问题的第三阶段也就是1 8 世纪6 0 年代至今的 机器大工业时期。自产业革命发生后，人类社会进入一个高速发展的时代，人 类的科学技术水平迅速发展，出现了机器制造机器的情况，种类繁多的机器被 制造出来，在一定程度上代替了手工劳动。人类对自然资源进行了掠夺式的开 发利用，对环境造成了严重的破坏，同时随着化工产业的发展，很多有毒有害 甚至是无法降解的化学物质进入到自然环境。这些化学物质在自然环境中不断 的扩散、迁移和累积，对人体的健康造成了严重的威胁。由此引发一系列的比 较典型的环境问题被我国学者成为“八大公害事件 。愈演愈烈的环境污染问题 要求政府要强化环境监管职责来保护我国的自然环境。 ( 一) 政府环境监管职责的法理依据 近年我国行政法学界流行一种新的理论即行政公产理论，行政公产是指行 政主体给公众提供的供直接使用的财产或公务用的财产。良好的社会管理和提 供优质的公共服务是政府的职责之一，环境作为我们生产生活必不可少的要素， 3 论我国环境监管中的政府职贡 要求环境这种公共产品具有社会性。在此基础上发展出来的就是“环境公众财 产 理论。因此一方面政府作为社会公众授权行使社会管理权的行政机构，应 该责无旁贷的负有为广大公众提供有益于公众身体健康符合国家环境标准的环 境公共产品。另一方面从环境资源的自身特点来看，环境资源具有开放性和非 稀缺性，所以在相当长的一段时间内，公众认为环境资源是大家所共有的，每 个人都可以无限制的加以开发和利用。随着科学技术的发展，人类改造利用自 然的程度超过了自然的承受力，对自然环境造成一系列破坏性后果，而环境保 护必然涉及到各方面利益特别是经济利益。因为社会中每个个体都在追求利益 的最大化而忽视全社会的整体利益，所以当环境保护被提上公众议程上时，必 然会涉及社会各方面利益的权衡和舍弃，然而作为社会个体来说，每个个体都 不会主动的放弃自己的经济利益而选择去保护环境。这也完全符合经济学的观 点，即在经济活动领域内，支配每个个体行为的是市场自发的价值规律，如果 没有市场外部的强制性力量，人们在主观上不会去考虑自己的行为对社会利益 所产生的不利的影响，而去改变自己的行为。 环境资源的这些的特征决定了只 有被公众授权管理的行政机关即政府才能对人们开发和利用自然环境进行积极 干预，政府对环境资源进行监管，才是最有效的保护环境的途径。将环境保护 确认为政府进行社会管理的一项基本职责，为公众提供适宜生活和发展的环境 当作一项公共服务的基本内容，即是把环境当做一项行政公共财产来对待。 ( 二) 政府环境监管职责的法律依据 在1 9 8 3 年的第二次全国环境保护会议上，环境保护被正式确立为我国的基本 国策。二十多年来，我国关于环境保护的法律、法规得到迅速的发展，已经初 步建立了具有中国特色的环境与资源法体系，并确立了我国环境保护的基本原 则和基本制度，在我国环境法体系中还规定了政府在环境管理中应该承担的监 函。环境公众财产”理论认为，在作为人类赖以生存的基本条件诸如空气、阳光等环境要素，已经受到严 重破坏的情况下，以至威胁到人类的正常生活的情况下，不能再被视为“自由财产”，不能成为所有权的 客体。就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，环境资源应该是人类的“共享资源”，是全人类的 公共财产，任何人不能任意对其占有、支配和损害。作为公共财产，应当由代表全体公民意志的机构来管 理，并且将公民参与等有效机制引入决策的方法好程序当中，这样才有利于环境这种公共财产的品种得以 维护和提高。汪劲：中外环境影响评价制度比较研究刁不境与开发决策的正当法律程序，北京大学出 版社2 0 0 6 版，第5 3 页。 政治学领域的公共选择理论同样认为人主要是自私的动物，人不太关心是否会损害别人，但是人人都想 为自己牟利，即使损害他人和和会利益也在所不惜，只要这种行为不会导致他人、社会或国家的有效报复 张干帆：宪法学导论原理与应用 ，北京大学出版社、法律出版社2 0 0 4 版，第4 4 页 4 一、政府环境监管职贡的权力来源 管职责。我国环境法体系主要包括四个方面：宪法中关于环境保护的规定，最 具代表性的是宪法第2 6 条规定：环境保护基本法中对政府法律责任的规定， 环境保护法对我国环境保护的管理体制、基本制度以及法律责任等等都做了全 面的规定，环境保护法是我国其他单行环境法律法规的立法依据，在我国环境 法体系中占有重要地位；环境保护单行法律、法规如水污染防治法、大气 污染防治法、环境影响评价法、海洋环境管理法、土地管理法、森林 保护法等都对政府在环境保护中的法律责任进行了规定；第四方面就是国家 环境标准，我国的环境标准体系也是政府有关环境管理部门对环境的监管标准， 同时对社会公众而言，这些环境标准也是衡量政府环境管理部门的监管是否到 位，所提供的环境这种公共财产的质量是否达标的依据。 ( 三) 强化政府环境监管职责的现实需要 随着人类社会对自然环境的影响日渐加剧，由此产生了一系列的环境问题。 特别是自产业革命发生后，人类社会进入一个高速发展的时代，马克思曾经说 过资本主义二百年所创造的财富要远远大于过去几千年所创造的财富。在创造 财富的同时人类也大幅度破环着自然界的和谐。由此引发一系列的环境问题比 较典型的被我国学者称为“八大公害事件”。固环境污染事件是指因为人类活动 引起的直接或间接地向环境排放超过自然环境的自净能力的具有破坏性或污染 性的物质或能量，破坏大气、水资源等自然环境而使自然环境的质量下降，从 而有害于人类社会的生存与发展和其他动植物正常的生长发展的现象。在日本， 环境污染问题被称为公害问题。 环境污染会对自然环境和人类社会造成直接的 破坏和影响，如酸雨就是大气中的酸性物质降落到地面而导致水体和土地等自 然环境的酸化，从而直接危害人类的身体健康和生态环境。而臭氧层的破坏更 是使太阳辐射中的紫外线危害更加严重，大气层中的臭氧每减少1 ，直接照射 到地球表面上的紫外线就会增加2 ，而这将会导致人类皮肤癌的发病率增加约 m 国家保护和改善生活环境，防止污染和其他公害宪法第2 6 条 留马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件、水俣病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、痛痛病 事件、洛杉矾光化学烟雾事件。吕忠梅：环境法新视野，中国政法大学出版社2 0 0 0 版，第1 8 页。 固日本环境基本法第2 条第3 款继承公害对策基本法第2 条的规定作出了“所谓公害，是指伴随着事业活 动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、振动、地面下沉以及恶 臭造成的与人的健康或生活环境相关的损害的”的定义。【日】原田尚彦著于敏译环境法，法律出 版社1 9 9 9 版，第4 页。 5 论我国环境监管中的政府职责 4 。另外，臭氧层的破坏还会损害海洋生物、陆地动植物的生长，更会破坏人 们的免疫系统，使人们患上白内障和呼吸道疾病的可能性大大增加。而环境污 染给生态系统和人类社会造成的间接危害更大，而且其造成的危害性后果也更 加难以消除。如水资源的污染造成的饮用水质量下降，将会威胁人们的身体健 康，甚至会引起胎儿早产或者畸形等。如发生在1 9 世纪6 0 年代日本的水俣病 现象i 环境污染带来的人们韵身体健康损害在我国近年来也是触目! 惊心。比较 典型的就是一系列的血铅事件。环境污染事件往往引起大规模的群体性事件， 综观近年来我国环境污染事故，就会发现近年来环境污染事故频繁发生，很多 都引起了大规模的群体性事件，后续处理问题又引发大规模的群众信访事件。 据国家信访局统计，环境污染引发的群体性事件以年均2 9 的速度递增，对抗 程度明显高于其他群体性事件。环境污染事故造成的损失之大、危害之深和影 响范围之广令人触目惊心，并呈快速增长的趋势，引起社会高度关注。这所有 的一切都说明我国的环境污染问题已经成为制约我国经济社会健康发展、提高 人民生活水平的重要问题。因此加强政府在环境监管中的职责，为公众提供良 好的环境资源和生产生活环境已经势在必行。 6 二、政府环境监管职责中存在的问题 二、政府环境监管职责中存在的问题 改革开放以来，随着经济的快速发展，环境污染问题也日趋严重。为了维 护人民群众的切身利益，给人民群众生产生活创造一个良好的自然生态环境， 我国政府越来越重视环境保护工作。如1 9 8 3 年的第二次全国环境保护会议上， 环境保护被正式确立为我国的基本国策，紧接着也陆续出台了一系列关于环境 保护方面的法律、法规。为了更好的履行国家环境监管职责，我国政府更是在 2 0 0 8 年将国家环境保护总局升格为国家环境保护部。虽然我国政府为保护环境 做了一系列的工作，但是从现实效果来看我国环境保护工作还存在很多问题。 本文将从我国环境管理体制、国家在制定环境标准、环境行政许可及行政监督、 环境影响评价制度和环境监管失位的救济缺失这五个方面来进行分析我国政府 在履行环境监管职责过程中所存在的问题。 ( 一) 政府环境监管体制存在的问题 我国政府在1 9 7 2 年联合国人类环境会议后，就由国家计委牵头成立了国 务院环境保护领导小组筹备办公室。两年后，国务院环境保护领导小组正式成 立，下设办公室负责日常环境管理工作。与此同时，一些地方政府也比照中央 政府的模式，相继成立了地方环境保护领导机构。经过几十年的发展，我国已 经建立了一种横向联合各个政府工作部门成立的统一监督管理与分级、分部门 监督管理相结合的管理体制。为了更好的进行环境管理，我国在2 0 0 8 年还正式 成立了国家环保部。环保部的成立反映了我国对环境保护的重视。同时也进一 步加强对环境统一监督和管理，避免各横向部门管理部门和环境管理部门之间 职能交叉、互相扯皮的现象。 由于很多环境污染事故都具有区域性、流域性的特点如大连海域污染事件、 松花江流域水污染事件等，因此国家环境管理应坚持宏观和微观并重的原则， 重视区域环境问题。我国为了解决区域环境问题已经设置了相应的强有力的跨 。2 0 0 8 年3 月1 5 日上午9 时，第十一届全国人大会议第五次全体会议表决通过了关于公国务院机构改革 方案的决定，中华人民共和国环境保护部在万众瞩目中终于正式成立，原环境保护总局不再保留。王彬辉、 杨惜春，与自然和谐相处中国环境法治6 0 年检视，浙江工商大学出版社，2 0 0 9 年9 月版，第2 8 2 页。 7 论我国环境监管中的政府职责 区机构，目前，我国环保部根据我国环境问题的区域性特点设立了五个督察中 心，它们分别是华东环保督察中心、华南环保督察中心、西南环保督察中心、 西北环保督察中心和东北环保督察中心。上述五个国家环保督察中心是国家环 境保护部派出的执法监督机构，是国家环境保护部的直属事业单位。它们在所 辖区域内的环境保护问题都承担相应的职责。五大督察中心成立以来，取得了 一 。一些成绩，及时处理了一批突发性的环境污染事件，在打破区域保护主义一安 定受害群众情绪、维护社会稳定等方面，都起到了重要的作用。由于五大环境 保护督察中心成立时间的比较短，在机构的设置、地位、职能范围和与地方政 府和地方环境保护部门的协调等方面都存在着弊端，因此发挥环保督察中心的 职能受到了掣肘，其作用难以得到有效的发挥。 ( 二) 政府制定环境标准存在的问题 我国环境立法的有一个基本原则就是预防原则。预防原则是通过国家立法 机关和环保主管单位通过制定环境标准的方式来实现的。同时预防原则也是各 国环境立法所遵循的一个基本原则。在日本根据环境基准法就把环境标准 分为包括人体健康项目和有关生活环境项目的环境标准两类。我国的环境标准 体系经过3 0 多年的发展已经初具规模，形成了一整套的国家环境标准体系。 环 境标准主要包括两大类就是：污染物排放( 控制) 标准和环境质量标准，此外 我国环保部门和有权的立法机关也制定了一些在具体实施环境检测和技术分析 时，所要依据的方法。因此我国的环境标准还存在这一些基础性、方法性的技 术规范。然而由于我国处于社会经济的快速发展时期，国家环境标准体系还有 很多值得商榷之处。 首先，我国现行的国家环境标准和国际通行的环境标准不一致，很多方面 落后于国际环境标准。因此在我国现阶段若不制定严格的国家环境标准，不缩 小和西方先进发达国家有关产品环境标准的巨大差距，不仅不能打破西方发达 。环境标准是指为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境 检测方法、以及其他需要的事项，按照法律规定的程序制定的各种技术指标与规范的总称。汪劲：环境 法学，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 0 1 页 国家环境标包括国家环境质量标准、国家污染物排放( 控制) 标准以及国家环境监测方法标准、国家环 境标准样品标准、国家环境标准基础标准等五类。按照标准化法( 1 9 9 8 ) 年的规定，中国的国家标准 分为强制性标准和推荐性标准( 其他标准) 之分。其中“保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律、 行政法规规定强制执行的标准就是强制性标准。汪劲：环境法学，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 0 2 页 8 二、政府环境监管职贾中存在的问题 国家设置的绿色贸易和生态环境方面的贸易壁垒，更是难以在竞争日益绿色化、 生态化和环境化的国际市场上获得更多市场份额；同时制订较高的国家环境质 量标准还可以非常有效的防止西方发达国家通过自由贸易和投资的形式转移废 弃物、污染等。同时在国家环境标准方面还有一个很受广大学者质疑的作法就 是征收超标排污费。本来超标排放污染物就是违法，然而征收超标排污费无疑 为超标排放披上一个合理的外衣，这即不合法理，更有悖于国家制定强制性污 染物排放标准的初衷。其结果只能变相鼓励一些污染严重的企业在守法成本低 于违法成本时进行超标放，必然造成严重的环境破坏。由此可知我国的环境质 量标准和污染物排放( 控制) 标准还没有能完全的转化为具有约束力和强制效 力的法律法规，这说明有必要进一步提高国家环境标准的法律地位、来保护国 家生态环境和打击污染企业。 其次，我国环境标准特别是污染物排放( 控制) 标准远远滞后于现实的发 展：一些污染物排放标准在制定和长期实施后一直都没有得到修订，由于制定 环境标准时技术水平和环境利用方式不断发展，它们在时间上不相适应的。因 此很多环境标准要求的控制水平落后于现实发展，对行业环保技术进步的促进 作用明显不足。在我国现行的国家环境标准中，还广泛存在这2 0 世纪8 0 年代 初期颁布实施的国家环境标准标准。我国环境标准还存在着在常规的环境影响 评价中，主要是注重控制污染物的排放物浓度这一技术性指标，而是轻视污染 物对人民身体健康和生态环境长期累积所造成的不利影响，特别在一些广大城 镇地区没有对整个生态系统、当地环境状况、当地农作物生产的造成整体性的 评价。而与此相反的是国外的一些作法，例如美国的环境标准监管经验就是规 定日最大环境容许排放量，而这种对排放总量的控制就是根据当地生态环境和 生态系统的转化、吸纳能力来计算的，这就充分考虑了人居情况，把环境看成 一个整体。再看我们国家的很多环境标准基本上是没有这样的科学分析和评估， 这就造成了一个看起来是悖论的情形，那就是一些地方的企业所排放的污染物 是完全合乎国家环境标准的，但是这达标排放却是已经给广大人民带来严重的 损害这种情形典型的例证就是血铅事件。 。我国现行环境保护法第2 8 条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事 业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理。”汪劲：环境法学，北京大学出版社2 0 0 6 年版， 第2 0 9 页 9 堡垦里堑垄竺篁! 塑墼堕坚重 最后，我国环境标准体系的科学性、完整性、系统性、协调性尚待提高， 很多环境标准适用范围存在很多重叠和空缺现象。一些行业型污染物排放标准 数量少，覆盖面不大。环境标准的科学性不足以使人信服，在制定环境标准时 开展的基础研究比较少。在制定强制性的污染物排放标准中，对污染物排放控 制水平的经济成本和技术水平以及可行性的研究分析不足。甚至在一些国家环 境标准在使用牛还会出现几个国家环境标准一起配套使用的情况，因此国家环一 境标准之间的协调性和关联性非常重要。要对我国环境标准体系加以调整，使 之形成一个有序的体系。 ( 三) 政府环境行政许可及监督存在的问题 随着我国行政许可法的颁布，行政许可在国家履行环境监管职责的过程中 得到了体现，那就是我国的环境许可证制度。环境许可证制度作为我国对行政 管理人从事某种影响生态环境的生产经营活动的一种法律上的认可同时也是对 环境行政管理中的相对人和生态环境都是一种保护。环境许可证制度在国家环 境行政管理中发挥着越来越重要的作用。我国的环境许可证制度对于我国保护 国家自然生态资源和维护生态平衡，促使企业、社会合理的利用自然资源、优 化配置资源进行可持续发展有着重要的保护作用。同时环境许可证制度也是我 国环境保护政策的一大措施，是对排污者进行监管的重要手段。我国的环境许 可证制度是指有关环境许可证的申请、审核、暂停、废止、吊销、收回、限制、 修改、变更以及为环境许可证规定一定条件的各种活动的总称。本文的前半部 分就论述了环境资源这类行政公共财产单纯的依靠企业的道德约束和市场价值 规律是无法有效保护和利用的，因此在环境资源的保护和利用中要调整许多相 互冲突的利益关系来维护公共利益保护环境资源使其不受、免受反社会的破坏 性行为的开发和利用，这就要求由政府直接采取行政管理的手段来进行管理和 保护，这就是环境许可证制度的理论来源。然而我国环境许可证制度还存在很 多问题没有界定如在申请环境行政许可证时应该遵循的程序要求，受理申请行 哜境保护许可证制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审 查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措旌。它是环境行政许可的法律化，是环境管理机 关进行环境保护监督管理的重要手段。采取环境保护许可证制度，可以把各种有害或可能有害环境的活动 纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在国家规定的范围内。有利于对开发利用环境的各种活动进行 事先审查和控制。便于发证机关对持证人实行有效的监督和管理。吕忠梅：环境法原理，复旦大学出版 社2 0 0 6 年版，第2 9 0 页 1 0 三：堕堕堑望竺篁婴重! 堡垄堕塑璧 政许可证的受理时间、处理规定，在遇到有竞争性和数量限制的环境行政许可 时应该遵循什么原则来进行处理等方面都没有做出规定。 当前我国新出台一系列重大有关环境问题的政策、法律为环境管理工作提 供了良好的外部环境。但是目前我国的环境行政权运行效果欠佳，突出的一点 就说环境行政监督权。环境行政监督权是环境行政权的重要组成部门，是环境 行政管理部门行使环境行政权的有效保障，也是维护优良环境的重要手段。在 环境行政监督权的运行过程中，非常容易受到地方政府领导的不当干预。同时 由于一些企业家本身拥有人大代表或者政协委员的职务，他们很容易以其政府 工作人员的身份对环境行政监督权的运行进行非法干预，我国环境监管行政主 体行政不作为的客观上大量存在，这些违法或不适当履行环境管理行政行为的 存在损害了环境法律的严肃性和环保部门的执法形象，导致环境监督管理权很 难得到有效的发挥。诸如近年来发生的一系列的血铅事件以及紫金矿业6 号渗 漏观察井和排洪洞被人为非法打通而造成的强烈水污染案等延续性的环境污染 事故，如果地方环境行政主管部门严格履行环境行政监督权对这些具有污染可 能的企业进行强制性的现场检查、监测等就可以在很大程度上避免发生这类环 境污染事故，从而更好的维护广大人民的生命健康和财产安全。因此有必要在 政府在履行环境监管职责的过程中的行政监督工作做更细致和更加严格的规 定。 ( 四) 环境影响评价制度存在的问题 2 0 0 2 年l o 月全国人大常委会正式通过了环境影响评价法这标志着我国 环境影响评价制度正式确立。然而据国家环保总局的资料显示，许多重大工程 项目都是未经环评审批就违法开工，因此国家环保部门掀起一轮又一轮的“环 评风暴 。环保部门的积极行使权力也显示了我国环境评价制度在实践中并没 毋所谓环境行政监督权，首先是指环境行政主体依法拥有的对各类环境行政相对人实施监察和督促对权 力，它是环境行政管理权的重要组成部分。根据环境法律、法规和规章关于实施环境行政监督的有关规定， 结合国家环境行政主体实施行政监督活动的实际，我们认为环境行政监督权主要包括决定权、检查权、查 档权、责令权、强制权、建议权等。刘志坚：环境行政法论，兰州大学出版社2 0 0 7 年版，第2 8 5 页。 最近的“环评风暴”是2 0 0 9 年6 月1 1 日，国家环境保护部紧急叫停“鲁地拉水电站”、“龙开口水电站” 等五个未通过环境影响评价擅自建设或没有严格遵守环评要求的项目，并全面中止“金沙江中游水电开发 项目”以及华能、华电、山钢等“肇事集团i ”除新能源及污染防治项目外所有建设项目的环境评价审