（经济法学专业论文）我国银行监管法制的若干问题研究.pdf

哈尔滨翻至大学硕士学位论文 摘要 中国加入w t o 以来，根据入关承诺及国际法惯例，我国金融市场将逐步放 开，金融全球化日渐深入。同时，国内商业银行所面临的政策风险、经营风 险、国际金融市场风险复杂多变，竞争压力巨大，尽快提高银行内部管理水 平和抗风险能力的任务同益加重。基于这种新的环境及趋势的变化，如何提 高银行监管水平和效率、正确选择监管取向、促进银行业竞争力全面提升， 成为一个十分紧迫的问题。 本文在深入分析了国际银行监管法制历史沿革及其利弊的基础上，对我 国银行监管法制进行了全方面比较完整的论述，对当前监管法制的现状和存 在的问题进行了反思，并结合当今的最新趋势和自己专业的特点，特别是银 监会成立以来的监管理念和中国银行业监督管理法的精神概要，提出了 一些关于改进银行监管的新措施，并与我国当前的银行监管的具体实践相结 合，解决实际工作中的问题。 作为我的论文的创新之处，本文将全面阐述银行监管理论的基本内容、最 新发展以及银行监管法制的配套措施在我国的应用，侧重于进行国际与国内 的银行监管法制之间的对比研究，逐步探索提高我国银行效率和依法监管的 最佳结合途径。文章从我国银行监管法制的现状及存在问题、我国外资银行 准入监管制度存在的问题与政策、我国银行公开披露制度三个方面进行分论 述，对中国人民银行法、商业银行法两大现行银行监管基本法制逐章 逐条地进行剖析，对其中的不协调、不合理之处以及监管法制在构建、运用 监管手段方法上的缺漏和适应银行业国际化方面存在的不足进行全面研究。 除此之外，本文还专门对外资金融机构驻华代表机构管理办法中关于外 资银行市场准入法制体例和业务范围规定上的欠缺进行了分析论证，对外资 哈尔滨_ 程大学硕士学位论文 银行市场准入申请与批准程序的规则缺漏、许可费用制度空白、许可撤销制 度方面的缺陷等具体问题进行深入研究。 在对银行信息公开披露的意义及各国银行法制进行阐述的基础上，借鉴 国际特别是香港的信息披露法制，对公开披露的信息要求、披露的程序要求、 公开披露的保障机制等实际问题进行了全面论述。更为难得的是文章在对我 国银行监管法制、外资银行市场准入、银行公开披露制度三个方面的现状和 问题进行分析论述的同时，均结合国际金融监管法制发达国家和地区的先进 经验和我国的监管法制特点，提出了自己观点并加以论述。应该说，对上述 三个方面的探讨和研究，对我国银行业的法制监管工作具有一定的理论意义 和现实意义。 关键词：w t o ；监管法制；商业银行 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c ec h i n aj o i n e dw t o ，t h ec o m m i t m e n ta n di n t e r n a t i o n a ll a wc o n v e n t i o n a c c o r d i n gt oe n t e r i n gt h eg a t t ，t h ef i n a n c i a lm a r k e to fo u rc o u n t r yw i l lu n l o c k p r o g r e s s i v e l y ，f i n a n c i a lg l o b a l i z a t i o ni sd e e p e n e dd a yb yd a y m e a n w h i l e ，p o l i c y r i s k ，b u s i n e s sr i s k ，i n t e r n a t i o n a lr i s ko ff m a n c i a lm a r k e tt h a tt h ed o m e s t i c c o m m e r c i a lb a n kf a c e sa r ec o m p l i c a t e da n d c h a n g e a b l e ，t h ec o m p e t i t i o np r e s s u r e i se n o r m o u s ，t h et a s k so ft h em a n a g e m e n tl e v e la n da b i l i t yt or e s i s t r i s ka r e a g g r a v a t e dd a yb yd a yt oi m p r o v ei n s i d et h eb a n ka ss o o na sp o s s i b l e o nt h e b a s i so f s u c hn e we n v i r o n m e n ta n dc h a n g eo f t r e n d ，h o wi m p r o v eb a n ks u p e r v i s e c o m p e t e n c ea n de f f i c i e n c y ，c o r r e c tt oc h o o s eo r i e n t a t i o no f s u p e r v i s i n g ，p r o m o t e b a n k i n g sc o m p e t i t i v e n e s st op r o m o t ei na 1 3 a l l - r o u n dw a y ，b e c o m eav e r yu r g e n t p r o b l e m t h i st e x ti so nt h eb a s i so fa n a l y s i n gi nd e p t ht h ei n t e r n a t i o n a lb a n ka n d s u p e r v i s i n gt h eh i s t o r ye v o l u t i o na n dp r o sa n dc o n so fl e g a ls y s t e m ，h a v e s u p e r v i s e dl e g a ls y s t e ma n dc a r r i e d o nt h ew h o l er e s p e c tm o r ei n t a c t a r g u m e n t a t i o nt ot h eb a n ko fo u rc o u n t r y ，h a v er e v i e w e dc t l r r e n ts i t u a t i o na n d e x i s t i n gp r o b l e mo fs u p e r v i s i n gl e g a ls y s t e m a tp r e s e n t ，c o m b i n et h en e w e s t t r e n d sa n do n e 。so w ns p e c i a l i z e dc h a r a c t e r i s t i c sn o w a d a y s ，e s p e c i a l l ys i l v e rc a l l s u p e r v i s ep r i s o nm a n a g e m e n ts i n c et h ee s t a b l i s h m e n to f r e a dw i t hs p i r i t u a lo u t l i n e o n ”c h i n ab a n k i n gs u p e r v i s el a wo fm a n a g i n g ”，p u tf o r w a r ds o m ea b o u t i m p r o v i n gt h en e wm e a s u r et h a tt h eb a n ks u p e r v i s e ，c o m b i n ew i t hc o n c r e t e p r a c t i c ew h i c ht h ep r e s e n tb a n ko fo u rc o u n t r ys u p e r v i s e s ，s o l v et h ep r o b l e mt h a t i n t h er e a l w o r k 哈尔滨上程大学硕士学位论文 i n n o v a t i o na sm yt h e s i s t h i st e x tw i l le x p l a i ni na na l l r o u n dw a yt h eb a n k s u p e r v i s e st h eb a s i cc o n t e n t ，l a t e s td e v e l o p m e n ta n da p p l i c a t i o ni no u rc o u n t r yo f s u p p l e m e n t a r ym e a s u r et h a tt h eb a n ks u p e r v i s e dl e g a ls y s t e mw h i c hw i l lm a n a g e t h et h e o r y ，l a yp a r t i c u l a re m p h a s i so na n dc a r r yo nw o r l da n dd o m e s t i cb a n ka n d s u p e r v i s et h ec o n t r a s tb e t w e e nl e g a ls y s t e ma n db e t w e e nh i s t o r ya n dn o wo f s u p e r v i s i n gl e g a ls y s t e mt os t u d y ，e x p l o r ep r o g r e s s i v e l yt h a ti m p r o v e st h e e f f i c i e n c yo fb a n ko fo u rc o u n t r ya n db e s tc o m b i n a t i o nw a yt os u p e r v i s ei n a c c o r d a n c ew i mt h el a w t h ea r t i c l e s u p e r v i s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fl e g a l s y s t e ma n dh a sp r o b l e m sf r o mt h eb a n ko fo u rc o u n t r y ，o fo u rc o u n t r yf o r e i g n c a p i t a l sb a n ka c c u r a t et oe n t e rs u p e r v i s o r ys y s t e me x i s t i n gp r o b l e ma n dp o l i c y o fo u rc o u n t r yb a n kr e v e a ls y s t e m3i si ti si te x p o u n dt h ef a c tt od i v i d ei n t ot og o o np u b l i c l y ，t o 。c e n t r a lb a n kl a w ”，”c o m m e r c i a lb a n kl a w ”t w oh e a v yc u r r e n t b a n ks u p e r v i s eb a s i c l e g a ls y s t e mc h a s ec h a p t e ra n a l y z eo n eb yo n e ，i ti s i n c o n g r u o u sa m o n gt h e mc o r r e c t l y ，u n r e a s o n a b l ep l a c ea n d s u p e r v i s i o ni n s t r u c t u r e ，i si ts u p e r v i s em e a n sg a p sa n do m i s s i o n sa tt h em e t h o da n da d a p t a t i o n e n o u g ht oe a r l yo no v e r a l lr e s e a r c ht ou s el e g a ls y s t e m i na d d i t i o n ，t h i st e x t ，s t i l l s p e c i a l l yt o ”m a n a g e m e n tm e t h o do fr e p r e s e n t i t i v eo r g a nt oc h i n ao ff i n a n c i a l i n s t i t u t i o no ft h ef o r e i g nc a p i t a l s ”c h i n as t i p u l a t e sa b o u tm a r k e ta c c e s sl e g a l s y s t e ms t y l eo ft h ef o r e i g nc a p i t a l sb a n ka n db u s i n e s ss c o p ew h a tw a sd e f i c i e n t a n da n a l y s et h a ti sp r o v e d ，a p p l ya n ds a n c t i o nt h er e g u l a rg a p sa n do m i s s i o n so f t h ep r o c e d u r et ot h em a r k e ta c c e s so ff o r e i g nc a p i t a l sb a n k , p e r m i tt h ee x p e n s e s s y s t e mb l a n k ，p e r m i tc a n c e l l i n gs u c hc o n c r e t ep r o b l e m sa st h ed e f e c to ft h e s y s t e m ，e t c t of u r t h e ri n v e s t i g a t e o nt h eb a s i so ft h et h i n gt h a tt h em e a n i n gr e v e a l e dt ot h ei n f o r m a t i o no ft h e b a n kp u b l i c l ya n dl e g a ls y s t e mo fb a n ko fv a r i o u sc o u n t r i e sa r ee x p l a i n e d ，d r a w l e s s o n sf r o mw o r l de s p e c i a l l yh u n gk o n gi n f o r m a t i o na n n o u n c i n gl e g a ls y s t e m ， 哈尔滨工程大学硕士学位论文 r e q u i r e t oi n f o r m a t i o nt h a tr e v e a l p u b l i c l y ，p r o c e d u r er e q u i r e ，s e c u r i t y m e c h a n i s mt h a tr e v e a lp u b l i c l y ，e t e p r a c t i c a lp r o b l e mt h a tr e v e a lg oo ni na n a l l - r o u n dw a ye x p o u n d i n gt h ef a c t i ti st h a tt h ea r t i c l ei ss u p e r v i s i n gl e g a ls y s t e m t ot h eb a n ko fo u rc o u n t r yt h a ti ti sr a r ee v e nm o r e ，f o r e i g nc a p i t a l sb a n km a r k e t a c c e s s ，b a n kr e v e a ls y s t e mt h r e ec u r r e n ts i t u a t i o na n di s s u eo fr e s p e c ti si t a n a l y s ew h i l ee x p o u n d i n gt h ef a c tt og oo np u b l i c l y ，c o m b i n et h ea d v a n c e d e x p e r i e n c eo fi n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw i t hd e v e l o p e da n di n t e r n a t i o n a l a n dr e g i o n a ll e g a ls y s t e ma n ds u p e r v i s i o n l e g a ls y s t e mc h a r a c t e f i s t i co f0 1 1 1 c o u n t r y ，h a v ep r o p o s e do n e so w nv i e wa n dd e s c r i b e s h o u l ds a y ，t ot h e d i s c u s s i o na n ds t u d y i n go fa b o v e m e n t i o n e dt h r e er e s p e c t s ，h a v ec e r t a i nt h e o r y m e a n i n ga n dr e a l i s t i cm e a n i n gt ot h el e g a ls y s t e ms u p e r v i s i o no ft h eb a n k i n go f o u rc o u n t r y k e y w o r d s ：w t o ；s u p e r v i s el e g a ls y s t e m ；c o m m e r c i a lb a n k 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用已在文中指出，并与参考文献相对应。除文中己 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经公开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明法律结果由本人承担。 作者( 签字) ： 日期：乃，年瑚诉 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 本课题的研究背景 随着金融全球化的深入，银行监管问题无论是在国内或国际社会都已经 成为颇受关注的问题。银行机构规模化、新型金融工具不断滋生及金融机构 之间的竞争的激烈化，使得银行业风险日益增长，尤其是8 0 年代以来的数次 银行倒闭及其引发的金融危机，迫使各国重视对银行的监管及银行监管法制 的完善。 具有资本主义意义的银行监管法制的发展可以追溯到1 6 9 4 年英国议会 以敕令设立英格兰银行，并赋予该银行以垄断发行货币权和银行监管权。到 1 9 世纪4 0 年代时，英国制定了英格兰银行条例，美国则于1 8 6 3 年通过 了国民通货法，第二年修改为国民银行法，这标志着具有近代意义的 银行监管法制在英国、美国的形成。进入2 0 世纪3 0 年代，由于世界性经济 危机的蔓延，各国纷纷加强了监管银行业的立法工作。美国尤为如此，先后 推出了1 9 3 2 年联邦住房放款银行法、1 9 3 3 年银行法、1 9 3 4 年国民 住房放款法。大陆法系国家的德国也发布了商业银行管理的法令一银 行法( 于1 9 3 5 年1 月1 日生效) ，意大利1 9 3 6 年颁布了银行法，瑞士、比 利时也在1 9 3 5 年先后制定了银行法。到了2 0 世纪7 0 年代以后，因国际银行 业的迅猛发展，银行业内部竞争及银行与非银行金融机构竞争日益激烈化， 新兴金融工具、金融产品不断出现，致使各国银行监管法制的发展呈现出一 些新的特点和趋势，这些趋势尤其在英、美、德、法、新加坡等银行监管法 制相对完善国家中表现突出，同时也在很大程度上影响着发展中国家银行监 管法制的发展。 哈尔滨i 一程大学硕士学位论文 1 1 1 银行监管法制体系日趋完善和庞大 传统上的银行监管法制主要表现为确立监管主体的法律地位、监管的具 体权责及被监管银行的义务、责任等内容的中央银行法，如美国1 9 1 3 年联 邦储备法、英国1 9 4 6 年英格兰银行法。随着银行业务的日益丰富及相关 风险的增加，各国越来越重视对银行的一些特定业务或行为监督的的法制系 统化。如美国在2 0 世纪6 0 年代以前就推出了联邦存款保险公司、实行商业 银行与投资银行分野的1 9 3 3 年银行法，禁止持股公司跨越州界控制子公 司非银行业务的1 9 5 6 年银行持股公司法等，到了6 0 年代以后则相继出 台了1 9 6 6 年银行合并法、1 9 6 8 年消费信贷法、1 9 7 0 年银行持股公 司修正法、1 9 7 5 年社区再投资法。川1 9 8 3 年国际贷款监督法、1 9 8 7 年公平竞争银行法、1 9 9 1 年加强对外资银行监督法。1 9 9 4 年旱格尼 尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法。此外，还有联储制定的大量规章。 同样英国的监管法制在2 0 世纪7 0 年代以后有1 9 7 1 年国民储蓄银行法、 1 9 7 4 年消费者信贷法、1 9 8 5 年委托储蓄银行法1 9 8 6 年金融服务业 法、1 9 8 7 年银行法、1 9 9 3 年洗钱规则、1 9 9 4 年毒品交易法等。 英国1 9 9 3 年洗钱规则旨在于为银行控制其洗钱违法行为确立了一些基本 程序；而1 9 9 4 年的毒品交易法则是为了惩罚那些给毒品交易及交易费用 提供协助的银行予以惩罚，后者在一定意义上已把对银行的监管法制目标拓 展到维护一般性的社会利益了。德国的银行监管法制主要有：1 9 5 7 年联邦 银行法、1 9 6 2 年银行法，1 9 9 1 年消费信贷法、1 9 9 4 年的会融服务 法，还有德国银行监管办依授权所制定的诸多监管规则，主要涉及报告和豁 免、高风险、审计报告、月收入等规则。银行监管法制体系的完善和庞大既 是银行业自身不断丰富、创新的必然，也是国家追求社会安全的反映。随着 银行向社会生活各角落进一步拓展及有关风险相应滋生和增加的同时，银行 监管法制也必然做出反应，因此银行监管法制体系将更加庞大化。 2 哈尔滨 ：程人学硕士学位论文 1 1 2 监管法制中具体的监管法制呈多元化发展 监管法制多元化首先突出地表现为国家专门监督机制、银行内控机制及 自律机制的并举。众所周知，传统上的监管法制比较偏重国家专门监督机制 一一中央银行的专门监督，该机制有较多优点，即一是代表国家行使监督权， 具有权威性和有效性，二是作为常设性的法定机制易于维护监督的恒长性和 稳定性，三是专门化的监督机制往往更利于突出技术和人才方面的优势。i z l 正因为如此，各国的监管法制都为这一专门性的国家监督机制赋予了极为重 要的地位。但是，由于银行的自主性及业务的复杂化、多样化、内部工作人 员的道德风险等因素的存在及法定监管主体的力量、能力等的局限，使得专 门的国家监管机制并不能保证监督的真正有效实现，特别是在新型金融工具、 金融产品大量出现的今天，银行风险更易于引发，各国日益重视内部监督机 制、自律监督机制的法制化。如德国银行监督局颁布了对经营余融交易的 信用机构业务管理的基本要求，该规则对管理层的自我监督和控制、风险控 制和风险管理、操作程序的监督与牵制、内部审计人员的再监督等作了系统 的规制。美国对商业银行的内部监控机制的法定要求也可在1 9 7 8 年的美国联 邦储备委员会制定的统一鉴别法中得到体现，该文件规定了对商业银行 的检查主要包括资本充足度、资产质量、管理水平、赢利水平、和流动性五 个方面。其中管理水平的内容和指标要求j 下是商业银行内部控制机制的具体 反映，这些内容和指标有：( 1 ) 董事会的组成及各董事的管理、决策水平； ( 2 ) 部门管理者的领导能力、经验及技巧业务丌拓能力与员工的关系等；( 3 ) 银行职员的业务素质、组织状况及培训工作情况：( 4 ) 银行内部的风险控制 系统是否完善：( 5 ) 银行的金融服务创新能力、吸引客户、处理突发事件的 能力等。哪内部控制机制的受重视程度及其规范化有助于促成银行资产安全 及提高效率，督促各级管理人员和工作人员严格遵守银行的各项管理政策和 工作程序，防范各种违规或越权行为，预防风险，消除隐患。 哈尔滨t 程人学硕士学位论文 正由于银行内部控制机制极为重要，巴塞尔银行监管委员会1 9 9 7 年9 月通过的有效银行监管的核心原则为“内部控制”设了专项，提出两个 原则。原则1 4 指出：“银行监管者必须确定银行是否具备与业务性质及规模 相适应的完善的内部控制制度。1 4 1 这应包括对授权和职责分配的明确安排； 将银行承诺、付款和资产与负债账务处理方面的职能分离，对上述程序的交 叉核对；资产保护：完善、独立的内部或外部审计，以及检查上述控制措施 和有关法律规章遵守情况的职能。”原则1 5 指出：“银行监管者必须确定银行 具有完善的政策、做法和程序，其中包括严格的了解你的顾客的政策，以促 进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被犯 罪所利用。这两项原则不仅把内部控制制度的完善及其落实之监督职能赋予 各国法定监督主体，而且对具体的内部控制制度的构造作了要求。同样，银 行同业的自律机制也日益纳入了监管法制体系中。法国1 9 8 4 年银行法便 强制要求所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶属于法国信贷机构协会 的中央组织机构。该法所确立的同业组织的中央机构有大众银行同业公会、 国家信贷互助联盟、中央城乡互助信贷联盟，这些成员机构依法配合国家银 行监管机关实现监督管理职能，并可依法律、规章对其成员机构在经营管理 方面的行政、技术及财务进行监督，并可给予相应的纪律处分。香港则以l 9 8 1 年银行公会法案确立了银行同业组织一银行公会的法律地位，并要求 所有持牌银行均须加入。法案在构筑公会的组织结构时，明确了银行公会的 职能：( 1 ) 在与港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议，并负责监督 执行；( 2 ) 在取得财政司同意后，制定有关银行业务的规章，如银行可以支 付的最高利率、银行收取的担保最低收费等等；( 3 ) 调查处理会员银行的违 章事件和会员银行的投诉、纠纷；( 4 ) 帮助会员解决业务问题；( 5 ) 帮助对 外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。【5 】 艮显然，法定而系统的同 业组织的自律机制有助于补充权威性监督主体监督之不足，尤其是有助于保 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 障银行纪律和道德标准的维护。当然，也有一些国家，如美国、日本，尚未 对同业组织自律机制给予法制上的重视。 1 2 不同国家监督法制的趋同化 银行监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相呼影响、相 互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，银行监管法制 形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式以非制 度化著称，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类；一是以美国为代表的美国 模式则法网周密、机构林立、监管严厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。传 统上的英格兰银行在履行监管职责时形成了“非正式监管”的风格，这种风 格不以严格的法律、规章为依据，而往往借助“道义劝说”、“君子协定”等 来达到目的。而美国的银行监管不仅有大量的法规为依据，而且联邦储备委 员会所制定的管理条例甚为详尽，这些条例按2 6 个字母次序编号排列，其内 容极为广泛而详细。自2 0 世纪7 0 年代以来，两种模式的趋同因素增加。英 国1 9 7 9 年银行法以制度化的文件确立了英格兰银行监管权的合法性，1 9 8 7 年银行法则进一步赋予英格兰银行以广泛的权力，诸如获取信息、履行 调查、要求对第三者披露信息等方面的权力均得到拓展。英国监管模式向美 国模式靠拢，在一定程度上是来自欧盟内欧陆国家监管法制的影响。与此相 应，美国也在反思自己传统模式的不足，正是美国学者艾仑指出：“严格管制 的长期趋势直到2 0 世纪7 0 年代晚期才结束。猛烈上升、变化剧烈的市场利 率再加上通讯、数据处理方面的主要技术革新，使许多管制对吸引存款机构 产生了有害的影响，使他们处于了不利于竞争的地位。实际上，8 0 年代和9 0 年代早期是一个放松管制的时代，甚至还有进一步放松管制的议论，商业银 行寻求地域上的全面放松管制以及更多的保险和投资银行的特权。1 9 8 0 年 对存款机构放宽管制与货币控制法肯定了不同金融机构业务交叉的合法 性，走上了放松监管之路。同时，在监管的方式方法上也有灵活化的趋向。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 在监管制度的具体选择上，英国模式更是明显地接受美国模式的影响，特别 足在欧洲金融市场一体化的进程中，必须对制度化的欧陆国家的规则作出反 应。不同国家在银行监管风格及具体制度上的趋同化，一方面源于金融市场 的国际化发展，这种发展使得银行业的竞争已不限于国内，而是拓展到国际 层面。不同的监管制度对银行参与国际竞争的成本及其他影响是不一样的， 为更有利于国内银行在国际竞争中取得优势地位，国内监管法制必然做出优 化选择，学习和借鉴他国的相关制度。银行监管法制趋同化的另一重要动因 则是与金融市场国际化相伴生的金融风险国际化所造成的不同国家必须对金 融监管法制作出有利于国际金融秩序稳定和安全的选择。 1 2 1 银行监管法制的国际化 在传统上，银行监管法制对于特定国家而言本是其主权范围内的问题， 在制度选择与安排应由主权国家自己决定。但是随着全球经济一体化，银行 业务走向国际化一银行业务满足国际贸易支付和融资、国际资本的流动、 国际旅游、国际劳务合作等方面的需要；银行机构国际化一银行为适应国 际业务的需要而不断地在海外设立分支机构，从而使银行成为以母国银行为 中心的多层次、多方位分支银行经营机构的大系统；管理的国际化一一用国 际化的管理手段、方法、理念来管理国际化银行。银行国际化使得银行风险 全球化，规避特定国家监管容易化，因此银行监管法制也必然走向国际化。 当代银行监管法制的国际化主要表现在如下几个方面：其一，巴塞尔银 行监管委员会及其制定的文件影响拓展。巴塞尔银行监管委员会自1 9 7 5 年成 立以来，通过了一些有广泛影响的关于银行国际监管的文件，如1 9 7 5 年对 银行的外国机构的监管，后于1 9 8 3 年5 月修订，该文件所提出的资本分类、 风险权重的计算标准、1 9 9 2 年资本_ - _ 资产标准比率和过渡期实旌安排等对 许多国家的监管法制产生了巨大的作用。到1 9 9 7 年g 月，巴塞尔银行监管委 员会在世界银行和国际货币基金组织香港年会上，向世界各国的银行监管当 6 哈尔滨丁程人学硕士学位论文 局推出了有效银行监管的核心原则，文件针对有效银行监管的条件、审批 程序、持续监管手段以及监管权力等方面提出了2 5 个原则。1 9 9 9 年2 月， 巴寒尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合公布了多元化金 融集团监管的最终文件，该文件第一次对多元化金融集团( 指主要业务至少 涉及银行、证券和保险中的两个领域) 的监管提出指导原则。1 9 9 9 年6 月3 日关于修改1 9 8 8 年巴塞尔协议的征求意见稿出台，即新资本协议， 该协议旨在改进监管部门所规定的资本标准对风险的反映方式，建立一个灵 活的能反映银行风险的资本框架，以形成更为全面的风险管理方法。 6 1 虽然 这些文件并不具有法律约束力，但是这些规则的广泛影响则反映了国际社会 对银行监管法制国际化理想的追求，况且这些规则也因其长期而广泛的影响 可能发展为国际习惯法。其二，区域范围的国际化。欧盟范围内的银行监管 法制一体化最具成效。早在1 9 7 7 年1 2 月欧共体便通过了关于协调有关从 事信贷业务机构的法律法规的行政规章的理事会指令，到8 0 年代则相继推 出：关于对信贷机构进行统一监管的指令( 1 9 8 3 年) 、关于协调有关从 事信贷机构业务的法律、规则和行政规章以及修改8 0 欧共体指令的第二项理 事会指令( 1 9 8 9 年) 、关于信贷机构自有资金的理事会指令( 1 9 8 9 年) 、 关于信贷机构清偿比例的理事会指令( 1 9 8 9 年) ，9 0 年代则有洗钱指令 ( 1 9 9 1 年) 、联合监督指令( 1 9 9 2 年) 、投资服务指令( 1 9 9 3 年) 、信 贷机构的集中风险指令( 1 9 9 3 年) 、资本充足指令( 1 9 9 3 年) 、存款保 证体制指令( 1 9 9 4 年) 、谨慎监管指令( 1 9 9 5 年) 等。从指令的名称可以 看出，欧盟范围内的监管法制国际化已经较为深入。北美范围内的美国、加 拿大、墨西哥三国也通过北美自由贸易协定对金融服务贸易规则、设立 资格、跨境服务、国民待遇、最惠国待遇、透明度、争议的解决等问题作出 了规定，这些规定虽不象欧盟范围内的统一化协调之努力，但是在协调东道 国监管特权与保障市场准入的自由上迈出了一步。很显然，区域范围内的监 哈尔滨工程大学硕十学位论文 管法制国际化有助于全球化的国际化。其三，全球性的监管法制国际化发展 一一1 9 9 4 年服务贸易总协定及f c a 协议有关银行监管的规制的影响。由 于w t o 是一个拥有成员极为广泛的国际性组织，其委员文件一g a t s 是具备 法律约束力的国际条约。该文件在五个方面报含了银行监管问题，即市场准 入、国民待遇、最惠国待遇、透明度、和发展中国家的特殊待遇，其中最关 键的是市场准入、国民待遇、最惠国待遇。当然在这些内容的具体规制上， 因各国现有法制及经济发展水平差异太大，以至无法作出统一的要求。“每个 国家在签字的时候都允许有一次机会列出其现有的或将来可能有的规定从而 使其退出最惠国协定。”有关透明化的规定仅仅只限于要求国家公开那些可能 会阻碍贸易的规定，成员国可以在本地公开并且不做大量宣传；世界贸易组 织又于1 9 9 7 年1 2 月1 3 日签署了专门针对金融服务的协议一金融服务协 议( f s a ) ，f s a 协议将g a t s 扩展到金融服务方面，它在一个全面的最惠国 待遇基础上把全球的银行保险、证券和金融信息贸易的9 5 以上都纳入了w t o 的管理和争端解决体制之内。m 众所周知，w t o 的法律体系在成员广泛性基础 上所构筑的法律机制之协调、统一及争端解决机制的先进性都将有利地推动 银行监管法制国际化进程，特别是有助于具有强制效力的统一的监管国际规 则之形成和发展。其四，双边协作所产生的有关银行监管法制的协定也在增 多。1 9 9 5 年2 月1 3 日美国和日本所达成的日本政府和美国政府关于金融 服务的有关措施就是其中较为成功的例子，该协定把跨国金融交易的诸多 监管问题作了协调，这也是美国下决心打开日本金融市场及日本迫于压力作 出让步的产物。 诚然，银行监管法制国际化的序幕已经拉开，由于这种国际化更多是减 少、消除国内法制对外国银行进入国内市场的限制或者推行较为严格和规范 的银行监管标准，以致国际化进程受到来自新兴市场国家的抵制和反对，因 此对银行监管法制国际化不能持过于乐观的态度。但是，这一趋向却给各国， 8 哈尔滨工程大学硕士学位论文 尤其是新兴市场国家的银行监管法制的变革带来冲击。 1 2 2 革新传统监管手段和突破传统方法受到关注 综观各国银行监管法制的发展历程，监管手段经历了由简单向复杂化的 发展历程。诸如市场准入监管、稽核检查、行政处罚、调查统计、信息披露、 审慎法规和要求的制定与实施等方法在各国传统银行监管法制中却得到了较 为普遍的反映。但足这些传统监管手段也由简至繁、由粗到细的发展，如谨 慎要求中的资本充足度标准在上个世纪的美国，是按商业银行所在地的人口 来规定银行应持有的资本量；在2 0 世纪3 0 年代以前的几十年是采用资本 存款来确定；二战期间以资本风险资产来确定；由于过去比率过于简单和笼 统，至2 0 世纪5 0 年代美联储依风险不同把商业银行资产分为6 类，分别规 定不同的资本资产比的权数，最后将各类资产应保持的资本数量相加：在 6 0 、7 0 、8 0 年代还采用过综合分析法和资本分两级计算的方法等：进入9 0 年代，开始接受巴塞尔协议方法的影响。 在传统监管手段进行革新的同时，一些新手段滋生或传统上未被广泛重 视的手段得到推广。尤其是2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家追求金融自由化 使得银行业务大量交叉渗透，金融创新层出不穷，金融衍生工具令人目不暇 接。金融衍生工具的风险性和复杂性加大了金融( 含银行) 监管的难度。针 对金融衍生工具内外风险，1 9 9 3 年7 月，美国联邦储备委员会前任主席沃尔 克主持的一个研究机构提出了监管衍生工具的四项原则；1 9 9 3 年7 月美国 g 一3 0 集团发布了“关于衍生工具内容风险管理的措施建议”；1 9 9 4 年7 月 2 7r ，巴塞尔银行监管委员会和国际证券业协会组织联合颁布了对金融衍生 工具风险管理的监管规定；1 9 9 4 年1 2 月香港金融管理局发布了有关金融衍 生工具风险管理的建议，这些针对金融衍生工具的监管措施与传统银行 监管手段相较而言的突出之处在于强调对直接参与交易员及交易主体的管理 层赋予各项具体义务，同时极为关注交易记账、信息体系的监管。 9 哈尔滨_ 程大学硕士学位论文 存款保险制度则是一一种发展较早的而至近才得到普遍关注的监管手段。 吲早在2 0 世纪3 0 年代，存款保险制度就在美国诞生。1 9 3 3 年联邦存款保 险法确立了美国联邦存款保险制度的基本特征，试图通过存款保险公司的 设立来保障存款人利益、改进对银行的监督，法律要求投保银行( 和其他金 融机构) 有义务如实向联邦存款保险公司报告经营情况。虽然该手段对稳定 美国银行制度起了积极作用，但一直至2 0 世纪7 0 年代以前尚未得到其他国 家的足够关注。到1 9 7 1 年日本公布了存款保障法，1 9 7 6 年联邦德国建立 起“存款保险基金”，英国则在1 9 7 9 年银行法确立了“存款保护委员会 和董事”的法律地位。迄今为止，许多国家已将存款保险制度纳入了银行监 管法制体系中。 此外，还在市场退出、危机处理等方面推陈出新。 1 2 3 追求效率的法制价值取向促成了放松监管之趋势 银行监管法制在价值取向上虽仍然以安全为立足点，但是效率优先所促 成的放松管制则是基本趋势。众所周知，安全是法律的基本机制取向。银行 监管法制所追求的安全之价值目标，既含纳了银行自身的经济安全及相关交 易主体( 诸如银行的储户，以银行为中介的结算客户等) 的经济安全，也包 括这些特定个体和个体集合而成的社会整体所整合而成的社会整体的经济安 全。银行监管法制的安全价值需求根源于银行及银行业务所内蕴的诸种风险 之存在。各国银行监管法制中的市场准入、信息披露、市场退出、稽核审查、 审慎要求等制度都旨在降低和防范银行风险。但是过多地顾及安全需求势必 增大银行及其交易的成本，从而使银行及其交易效率受到侵蚀。因为银行及 其交易的效率最大化实现需以降低交易成本、节省交易时间为基础，而对银 行的监管则必然蕴含银行交易成本的提高，诸如资本充足度的要求、法定准 备金比率的设计等，银行将不得不为这些准备做出时间和资金上的安排，增 大了银行交易的成本。从自由与效率的联合机制来看，监管法制的严格化导 哈尔滨工程入学硕士学位论文 致银行的自由受到约束，况且监管法制的实施过程还可能因监管主体对其权 力的运用之不当而于扰银行交易的实现，这就是监管法制限制自由进而影响 影响银行主动性、积极性、创造性的发挥。正如哈耶克所说，文明的历史就 是进步的纪录，人类的进步，不管是物质方面的还是精神方面的进步都是自 由的结果。【9 】由自由而促成进步是一个经验的过程。自由人的行为构成对各 种生活方式的实现。如果个人是自由的，他们既可以追求不同的目标，又可 以以不同的方法实现统一目标。正因为严格监管的法制会妨碍银行及其交易 的效率之实现。在当代银行监管法制中不少国家开始重视监管的放松。美国 自2 0 世纪8 0 年代以来，银行监管法制走上放松监管的道路。1 9 8 0 年存款 机构放松管制和货币控制法取消了对存款利率的限制、取消或修改了对某 些贷款利率的限制、扩大存款机构的资金来源和扩大储蓄与贷款协会的资会 使用业务范围。1 9 8 2 年加恩一一圣杰曼吸收存款机构法给储蓄和贷款机 构及储蓄银行与银行相似的业务范围，该法对于取消金融管制，促进存款机 构业务多样化，加强金融机构之间的竞争方面，起了重要作用。1 9 8 6 年联 邦存款保险公司改进法在收购及合并监管上允许所有储蓄机构与国民银行 之间在银行合并条例范围内相互收购或合并；允许所有投保机构在某些情况 下兼并或与其他保险基金的成员合并。1 9 9 4 年里格一尼尔银行跨州经营与 跨州设立分行效率法解除了麦克法登法和1 9 7 6 年道格拉斯修正法 中有关银行经营地域范围的限制，允许银行在