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新农村建设背景下的农村治理结构研究 以吉林省通榆县向海乡为个案 摘要 农村治理结构是目前我国村治研究的重要概念，是我农村民主建设的重要体现，是我 国基层治理的重要组成部分。本文的农村治理结构，包括政策制定者、公共服务提供者、 农民三方，以及三方在农村治理的情境中结成的对立统一关系。 自“三农问题 提出以来，我国多年来一直致力于农村基层的体制改革，2 0 0 6 年2 月2 1 日，党中央国务院又下发了中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干 意见的一号文件，自此，我国农村工作正式进入了全面建设社会主义新农村的新阶段。 新农村建设是一次对我国农村体制的深化改革，是一次优化我国农村治理结构的机 遇。它不仅为我国农村社会发展提出了重高的目标，也对我国农村的社会民主建设提出了 更高的要求。而农村的治理结构正是我国农村民主制度的载体，是我国农村基层民主的重 要体现。 目前，在我国实施的“乡政村治 农村治理结构中还存在着较多的失范行为，而这些 缺失正是影响我国新农村民主制度建设的重要因素。这些问题不解决，我国农村基层的民 主制度建设就不完全，我国实施的社会主义新农村建设就得不到进一步的保障。所以，完 善农村治理结构，不断提高乡村治理水平，既是建设社会主义新农村的重要内容，也是建 设社会主义新农村的动力支撑和重要保障。所以，发现与解决我国农村治理结构当中存在 的失范行为，不仅关系到我国社会主义新农村建设的成败，也关系到我国农村社会学的进 一步发展与壮大。 本文以功能主义为基础，并且以吉林省通榆县向海乡为个案进行了一系列的实地考 察，力求将社会学理论与中国的农村治理结构现状相结合，为我国新农村建设提供理论支 持，为我国基层民主建设提供有益借鉴。 此篇文献分为五个部分：第一部分为引言部分，介绍论文研究的背景和意义，界定农 村和农村治理结构概念，说明研究思路、方法和结构；第二部分为农村治理的理论综述部 分，研究国内外学者的相关研究，并对其做出一定的评价；第三部分为我国农村治理结构 的历史回顾，研究村民自治组织的诞生、作用，以及村民自发的其他组织在农村治理结构 中所起到的作用，了解我国农村治理结构的变迁，研究我国农村治理结构的特点、框架以 及农村组织的特点；现代化、城市化、以及农村劳动力转移和农村政策对我过农村治理结 构的影响；第四部分，研究吉林省通榆县向海乡的治理结构现状；第五部分，研究向海乡 存在的问题；并做出解决问题的对策，提出自己的观点与看法。 关键词：新农村建设，农村，治理结构，问题 r e s e a r c ho nc o u n t r y sid eg o v e r n a n c es y s t e m0 nt h e b a siso fn e wc o u n t r y sid ec o n s t r u c t io n - x i a n 曲a iv i l l a g eo ft o n g y uc o u n t y , j i l i np r o v i n c ea sac a s e a b s t r a c t c o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e mi sn o wa r li m p o r t a n tc o n c e p ti nc h i n a sc o u n t r y s i d eg o v e r n a n c e ，t h em a i n s y m b o lo fc o u n t r y s i d ed e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o na n da l le s s e n t i a lp a r to fc h i n a sb a s i cg o v e r n a n c e t h e c o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e mi nt h i se s s a yi n c l u d e st h ef o l l o w i n g3a s p e c t s ：p o l i c ym a k e r , s u p p l i e ro f p u b l i cs e r v i c ea n df a r m e r s t h e3a s p e c t si n t e r r e l a t ee a c ho t h e ri nt h ec o n t e x to f c o u n t r y s i d eg o v e r n a n c e s i n c et h ep r o p o s a lo ft h r e e - d i m e n s i o n a lr u r a li s s u e sc o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e r s ，c h i n a h a sb e e nr e f o r m i n go nb a s i cc o u n t r y s i d eg o v e m a n c ef o rm a n yy e a r s o nf e b r u a r y2 1 ，2 0 0 6 ，t h es t a t ec o u n c i l i s s u e d “s e v e r a lm e a s u r e so np r o p e l l i n gn e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o nb ys t a t ec o u n c i lo f p e o p l e s r e p u b l i co fc h i n a a n ds i n c et h e n ，c h i n e s ec o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o ns t e p p e di n t oan e w e r a n e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o ni sad e e pr e f o r mi nc h i n a sc o u n t r y s i d es y s t e m sa n dag o o do p p o r t u n i t yt o b e t t e rc h i n a sc o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e m n o to n l yd o e si ts e tu pag r a n dg o a lf o rc h i n a sc o u n t r y s i d e d e v e l o p m e n t , b u ta l s o i sah i g h e rr e q u i r e m e n to nc h i n a ss o c i a ld e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o n a l s o ，t h e c o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e mi st h ec a r r i e ro fc h i n a sc o u n t r y s i d ed e m o c r a t i cs y s t e ma n dt h em a l ls y m b o l o fc h i n a sc o u n t r y s i d eb a s i cd e m o c r a c y n o w , t h e r ea r ea l s os o m eb e h a v i o rd e v i a t i o n si nc h i n a sp r a c t i c eo fc o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e ma n d t h e s ed e v i a t i o n sa r et h em a i nf a c t o r sa f f e c t i n gn e wc o u n t r y s i d ed e m o c r a t i cs y s t e mc o n s t r u c t i o n i ft h e s e p r o b l e m sc a n n o tb es o l v e d ，t h eb a s i cc o u n t r y s i d ed e m o c r a t i cs y s t e mc o n s t r u c t i o nc a n n o tb ec o m p l e t ea n di ti s l a c ko fg u a r a n t e et ot h en e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n s ot ob e t t e ra n di m p r o v et h ec o u n t r y s i d e g o v e m a n c es y s t e mi sn o to n l y am a i nc o n t e n to fn e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o nb u ta l s ot h e m o m e n t u ma n dg u a r a n t e eo ft h ec o n s t r u c t i o n t of i n da n ds o l v et h ed e v i a t i o n si nt h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i o n i st h ek e yt ot h es u c c e s so fn e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o na n di sr e l a t e dt o t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a s c o u n t r y s i d es o c i o l o g y t h ee s s a ya p p l i e ss o c i o l o g yt h e o r i e si nt h er e s e a r c ho fc h i n a sc o u n t r y s i d eg o v e m a n c es y s t e ma n di sb a s e d o nt h es t r u c t u r a lf u n c t i o nt h e o r y t h ee s s a yn o to n l yr e c o u n t st h er e s e a r c ho u t c o m e so fs c h o l a r sh o m ea n d a b r o a d , b u ta l s ot h ea u t h o rt a k e sx i a n g h a iv i l l a g e ，t o n g y uc o u n t y , j i l i np r o v i n c ea sac a s ea n dc a r r i e so u ta s e r i e so fr e s e a r c ht h e r e t h ea u t h o rm a k e sc o m b i n a t i o no fs o c i o l o g yt h e o r ya n dc h i n a sc u r r e n tc o u n t r y s i d e g o v e r n a n c es y s t e ma n dt r i e st om a k es o m ec o n t r i b u t i o n st ot h et h e o r yo fn e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o na n d o f f e rs o m eu s e f u lr e f e r e n c e sf o rc h i n a sb a s i cd e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o n t h ee s s a yi sd i v i d e di n t o4p a r t s t h ef i r s t p a r ti st h ei n t r o d u c t i o nt oi n t r o d u c et h eb a c k w o o da n d s i g n i f i c a n c eo ft h ee s s a y , d e f i n et h ec o n c e p t so fc o u n t r y s i d ea n dc o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e m ，a n dt o c l a r i f yt h ep r o c e s s ，m e t h o da n ds t r u c t u r eo ft h er e s e a r c h t h es e c o n dp a r ti st h es u m m a r i z a t i o no fc o u n t r y s i d e g o v e r n a n c es y s t e mt h e o r i e s t h et h i r dp a r tr e c o u n t sh i s t o r yc h i n a sc o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e m ， r e s e a r c h e so nt h eo c c i t r r e r l c ea n de 毹c t so fa u t o n o m o u sf a r m e r sa s s o c i a t i o na n do t h e ro r g a n i z a t i o n sa n d u n d e r s t a n d st h ec h a n g e so fc h i n a sc o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e m t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tc h i n a s c o u n t r y s i d eg o v e r n a n c es y s t e m ，a n di t sf e a t u r e s ，f r a m e w o r k sa n dc o u n t r y s i d eo r g a n i z a t i o n s f e a t u r e s t h e f i f t ht h ea u t h o rt a k e sx i a n g h a iv i l l a g e ，t o n g y uc o u n t y , j i l i np r o v i n c ea sae a s et os t u d yt h eg o v e r n a n c e s y s t e mt h e r ea n df i n do u tp r o b l e m s f o c u s i n go nt h e s ep r o b l e m s ，t h ea u t h o rp r o p o s e si d e a sa n do p i n i o n s k e yw o r d s ：n e wc o u n t r y s id ec o n s t r u c tio n ，c o u n t r y sid e ，g o v e r n a n c es y s t e m ，p r o bie r a 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得吉林农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 学位论文作者签名：青史宇等字日期：加g 年乡月2 ) 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解吉林农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存、汇编学位论文。同意吉林农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文 的全部或部分内容。( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 学位论文作者签名裔蚺 导师签名： 签字日期：汐粥年分月2 7 日 签字日期：加够年月2 7 日 吉林农业大学硕士学位论文 新农村建设背景下的农村治理结构研究 第一章引言 1 1 研究的背景 自上世纪8 0 年代，中国改革开放以来，我国国民经济持续较快发展，工业化、城镇 化步伐加快，但城乡发展不平衡加剧，收入差距进一步拉大。现在，我国的城镇化率仅为 4 3 ，大部分人口还生活在农村。即使将来城镇化率达到6 0 以上，全国也还有6 亿左右 的人口生活在农村，农民依然是十分庞大的社会群体。近些年来，尽管我们作了很大努力， 但长期形成的工农失调、城乡失衡的状况还没有根本改观，城乡二元经济结构还没有改变， 有些方面还在加剧。如果城乡差距进一步扩大，农村不能摆脱落后面貌，我国就不可能成 为真正意义上的现代化国家。( 宋洪远，2 0 0 3 ) 为此，在党的十六大上，中央提出解决“三 农 问题必须统筹城乡经济社会发展；十六届三中全会又将统筹城乡经济社会发展放在了 “五个统筹”之首；十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了著名的“两个趋势论断； 十六届五中全会上，中央正式提出要“建设社会主义新农村 。 建设社会主义新农村，促进城乡经济社会协调发展，是贯彻落实科学发展观的重大 举措，是实现我国社会全面协调可持续发展的必经之路。首先，要实现我国社会的全面发 展，必须着眼于所有城镇乡村共同发展，重视把农村社会的全面进步，切实把农村社会发 展的解决我国农村存在的发展问题，为我国农村可持续发展创造条件。其次，推进新农村 建设是落实“五个统筹”，推进城乡统筹发展的必然选择。虽然我国近些年一直致力于解 决我国城乡发展不平衡的“二元结构问题，但这种二元结构的现状还没有在根本上得以 解决，如果农村不能摆脱落后面貌，我国就不可能成为真正意义上的现代化国家。我们要 准确把握我国的基本国情和经济社会发展的规律，确保社会主义新农村建设与工业化、城 镇化同步推进，把农业和农村发展纳入整个现代化进程，让亿万农民共享现代化成果。再 次，推进社会主义新农村建设，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力。扩大国内需求， 是我国经济发展的长期战略方针和基本立足点。我国农村人口占大多数，是消费潜力最大 的消费群体，是经济增长最可靠、最持久的动力源泉。推进社会主义新农村建设，加快农 村经济发展，增加农民收入，使亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求， 拉动整个经济的持续增长。特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、通信等建设，既 可以改善农村的生产生活条件和农民的消费环境，大大释放消费潜力，又可以消化当前 部分行业的过剩生产能力，促进相关产业发展。推进社会主义新农村建设，激活农村的巨 大需求，不仅是解决当前经济发展突出矛盾和问题的应对之策，更是保持国民经济平稳 较快发展的长久之计。 农村的各种组织，作为农村社会的管理组织制度和社会控制机制的重要组成部分，是 新农村建设的重要组织保障，各种组织之间的关系构成了农村的治理结构，农树治理结构 吉林农业大学硕士学位论文新农村建设背景下的农村治理结构研究 对新农村建设有着重要的意义。首先，构建合理的农村治理结构，是维护我国农村社会的 稳定发展的重要要求。农村社会组织之间的矛盾与冲突，是造成我国农村社会不稳定的主 要因素，所以协调农村各个组织之间的关系，是维护我国农村社会“长治久安”的重要课 题。因此，优化农村治理结构与维护我国社会长期稳定的发展具有重大的意义，与新农村 建设的成败有着直接的关系。其次，构建合理的农村治理结构，是引领我国农村社会的新 农村建设导向的重要要求。我国的新农村建设，是具有中国特色的社会主义新农村建设， 优化农村的治理结构，使农村社会的各个农民组织和政府达成一致，是我国新农村建设的 导向要求，也是新农村建设的性质要求，所以农村治理结构对我国的建设有着直接的影响。 再次，构建合理的农村治理结构，是建构和谐社会发展的重要要求。农村的治理结构是农 村社会各个组织之间的关系，合理的农村社会结构，有着协调农村社会各个组织之间关系、 解决各个组织之间以及组织内部存在矛盾的功能，所以构建科学合理的农村治理结构，对 我国和谐社会的发展有着极为深刻的意义。 1 2 概念界定 1 2 1 农村 广义的农村概念应该包括农村社会以及农村社区。“农村社会是指生活在农业劳动为 基础的人们，因业缘与地缘等关系连接而成的社会共同体。也就是生活在农业地区集中居 住的居民，因一定的社会关系而组成的社会共同体。而农村社区多是指一定范围区域内的、 农民共同生活、学习、工作和栖息的一个有秩序的空间群落是由有共同地缘的农村文化、 习俗、信仰、价值观念、消费习惯、基本生活设施、经济社会生活所构成的地域空间。” ( 徐云池，1 9 9 9 ) 而在本文认定的农村，是相对于城市的概念，是行政区的微观概念。是 具体指在我国行政体制中，县( 含县和县级市、区) 以下的行政区与村民自治的区域性小社 a 石o 1 2 2 农村治理结构 “治理一词本意是公共权力对社区事务的控制、管理、组织等。一般的说公共权 利包括国家权利和社会自治权力俩部分。 ( 贺学峰，2 0 0 0 ) 本文的农村治理结构，包括政 策制定者、公共服务提供者、农民三方的关系。而农村治理结构反映的则是这三方面的不 同结合模式，即政策的制定者政府、公共服务提供者农村自治组织、农民利益代表者三方 面构成不同组织治理模式。我国农村治理结构是由乡政府、农民自治组织以及农民自发组 织构成的基本框架。 1 2 3 新农村建设 2 0 0 5 年1 0 月，党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展 第十一个五年规划的建议中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历 2 吉林农业大学硕士学位论文新农村建设背景下的农村治理结构研究 史任务 。自此，我国进入了全面建设社会主义新农村阶段，根据党中央国务院的要求， 新农村建设应该包括：积极推进城乡统筹发展；推进现代农业建设；加快农业科技进步； 全面深化农村改革；大力发展农村公共事业；加快发展农村文化教育事业；千方百计增加 农民收入等五个方面。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是对新 农村建设的具体要求与真实写照。( 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年 规划的建议，2 0 0 5 ) 1 3 研究方法 基于本选题的研究内容和研究范畴，本研究主要采取个案研究的方法，文献研究方法、 无结构访谈法和问卷法相结合的办法，将定性研究和定量研究相结合取得真实的第一手材 料，综合分析农村治理结构中存在的问题及原因，求证解读农村治理结构的创新模式。 ( 一) 个案研究，个案研究又称个案调查是从研究对象中选取一个或几个个体( 如个人、 家庭、社区等) 进行深入、细致地调查。它能够深入了解“社会事实 ，获得详实的第一 手资料，如果个案选择得当，通过一个个活生生的个案分析比较，即使得不到一般规律性 的结论，也会获得对“社会事实”生动形象的认识。 ( - - ) 文献研究法，文献研究法就是通过对文献的考察，认识一般性的研究问题，树立 研究方向，帮助研究者树立理论研究导向的过程。 ( 三) 问卷调查和无结构访谈法相结合的办法。根据研究对象的特殊性，为了调查结果 的科学性和准确性，本文设计了针对农民的调查问卷，以及针对乡村干部的访问提纲，力 求真实而完整的反应个案乡镇的农村治理结构的现状，已得到真实有效的结果，最终为新 农村建设中农村治理结构改革提出有益借鉴。 第二章国内外农村治理的文献综述 2 1 国外相关研究及其评价 美国学者罗吉斯等人认为，“社会变迁 是社会系统结构和功能的更替过程。在美国乡 村社会中，有七个方面的转变直接冲击了乡村社会制度。即：( 1 ) 人均农业生产能力提高， 农业人口下降。( 2 ) 农业部门和非农业部门的联系加强。( 3 ) 农业生产趋向专业化。( 4 ) 在美国转变为一个大众社会的过程中，乡村和城市价值观的差距正在逐渐缩小。( 5 ) 随着 大众传播和交通运输的改善，地方群体的重组，农民的社会关系更加开放。( 6 ) 乡村制度 中出现集权化趋势。( 7 ) 乡村社会组织的变迁还包括初级关系重要性在降低，而次级关系 的重要性在提高。( 罗吉斯，1 9 8 8 ) 美学者欧博文认为，在我国治理体制中，村民自治制度受到农民和干部的实旅主要存 在两个方面的问题：一方面，自治组织要完成上级政府的任务；另一方面，要实现提高公 众政治参与战略，在二者之间找平衡往往会与村干部与村民的利益发生冲突。虽然发生冲 3 吉林农业大学硕士学位论文 新农村建设背景下的农村治理结构研究 突的原因各不相同，但这些原因都会加剧冲突。( 欧博文，1 9 9 4 ) 虽然欧博文认识到了在自治组织推广的问题与缺失，却忽略了我国民主制度的“一元 性 ，即无论政府组织、还是农村自治组织，都代表我国人民的根本利益，在农民、村干 部和政府之间在根本利益上是一致的。 美国学者g r e g o r ya r u f 对四川省眉山县桥楼村的研究，发现：该村集体兼企业的主 要管理职位大都由与村支书和村干部有关系的人员担任。企业办公人员中的4 8 来自村支 书所在的郝姓家族，2 8 属于与郝姓家族联姻的人员。在剩下的1 0 个办公人员中，有一半是 与村支书有紧密关系的人员。( g r e g o r ya r u f ，1 9 9 8 ) 2 2 国内相关研究及其评价 国内学者的关于农村治理结构的研究大多集中在：冲突理论、功能理论，以及社会控 制论三个理论视角。而在这三种不同理论都存在着不同的问题。在现今学者针对农村治理 的研究中，主要以“强化村民自治，配合以政府管理”与“强化政府管理；配合以村民自 治”两种呼声最高，其中有很大数量的学者以功能范式作为介入研究的主线，但其中绝大 多数人却忽略了对控制结构或者说治理结构本身的研究。在功能主义中，结构是一定功能 的表达，功能是一定结构的诉求。而忽略结构本身，片面的追求功能，就会进一步造成错 误。一是价值取向先行，即价值取向在研究结论之前，在研究未出结果以前，研究者已经 将自己的价值取向确定，从而导致研究结果带有浓重的研究取向色彩，偏离事实轨道。二 是研究理论偏执。研究者在研究问题时片面的追求理论诉求，从而忽略的本土情结，造成 理论脱离实践、背离实践的问题。三是缺乏对特殊现象的理解。对于特殊现象的出现，以 及即时问题的出现缺乏正面的理解，从而导致研究结果的偏离或片面。所以，笔者认为对 于农村治理情况的研究，必须以农村治理结构为起点。 2 2 1 冲突理论在农村治理结构研究中的应用及其评价 在应用冲突理论的研究中，学者普遍认为，我国农村治理结构当中普遍存在以国家政 权或村委会为主的“公共权威为乡村治理主体弱化，强势群体吞噬弱势群体权利的情况。 由于乡村的文娱生活匮乏，以及一些基层政权的弱化，使宗族组织和黑恶势力获得了生存 的空间并重新抬头。近年来，一些地方宗族势力操纵选举，与村民自治交叉运行，甚至公 开与村党政组织抗衡。( 赵业标，2 0 0 6 年；寇翔，2 0 0 5 年；甘庭字、徐薇、廖祖君，2 0 0 6 年) 也有学者认为，乡一村关系失调的根源在于宏观体制中存在的问题，而乡政府组织与 村民自治组织之间的矛盾冲突只是宏观体制困境在微观层面的映射。( 毛飞，2 0 0 3 年) 乡 政府组织与村自治组织之间关系的紧张，除了二者之间的利益分割和争夺之外，更在于它 们的权力运行机制不同，一种是自下而上，一种是自上而下，乡、村正是这两种运行机制 的交接点。村委会为了坚持村民自治就要抵制村民不认同的乡镇政府的强制性指令和不合 4 吉林农业大学硕士学位论文新农村建设背景下的农村治理结构研究 乎民意的“死 任务，而乡镇政府为了贯彻上级的指令和任务就必须干预村民自治的一些 事项，这正是乡一村关系紧张的关键所在。( 冯毓奎，2 0 0 3 年) 乡政府组织与村自治组织之 间关系的内在矛盾实际上是国家、集体和个人三者之间具体利益的矛盾，乡镇主要代表国 家利益或以国家名义运用其权力，村民自治主要反映和表达集体和村民的意愿和要求，当 这三者的利益关系紧张时，冲突就会显现。( 王雅珍，2 0 0 2 年) 党支部与村委会没有根本 的利害冲突，在本质上党支部与村委会具有共同的社会基础、共同的利益要求、共同的奋 斗目标并共同生活于一个社区，矛盾的根源在于两委管理机制不同和对权力的认识不同造 成的。( 白占群，2 0 0 2 年) 村党支部与村民自治组织的权力界限模糊，造成二者之间权 力与权威的矛盾冲突，以致在实践过程中相互侵占对方权力。( 崔永军，庄海茹，2 0 0 6 年) 这种研究多建立在农村组织与农村政府、农村自治组织于其他组织、以及政府与农民、 政府与农民组织之间的冲突与矛盾的基础之上，研究农村治理结构中不同组织之间、不同 组织与农民之间的矛盾冲突，其错误在于忽略了大多我国基层治理结构的“一元二体性 ， 即各级组织利益与人民的根本利益一致，在管理方式上采取民主管理与政府管理相结合的 方法，割裂了农民与各级组织之间的关系，将农民与各级在组织、各级组织与政府对立起 来。 2 2 2 功能理论在农村治理结构研究中的应用及其评价 在应用功能主义的研究中，有学者认为：乡镇治理结构的不合理主要体现在“压力型 体制上。由于没有完备的政府功能( 如无相对独立的决策和司法机构) ，乡镇政府缺乏足 够的施政能力，乃至每个部门都要完成对口上级部门下达的各项“指标”和“任务 。为 了自身的政治利益，乡镇干部会强调一些政绩工程，要乡镇一级在上级政府下达的任务基 础上达标升级，最终使得乡镇政府在国家政权与乡村社会、责任与能力之间处于十分尴尬 的境地。( 徐勇，2 0 0 2 年；郑风田，李明，2 0 0 6 年；赵树凯，2 0 0 6 年) 也有学者认为： 由于乡政权与村自治组织的自治的权力来源不同，形成了在现行理结构中权责分界不清和 运行的种种摩擦。村委会实际上同时承担了自治和行政双重职能，而且现行制度安排并没 有明确区分两者的界限。在实际运作中，当两种职能发生矛盾时往往是自治职能让位于 行政职能，其后果既抑制了村自治组织的积极性，又削弱了乡镇行政的效能。( 顾阳，2 0 0 6 年) 这种研究多立足与农村治理结构功能发挥不完全的基础之上，却忽略了我国农村治理 结构是“政府农民 构成的双重治理结构，仅仅注重了各级组织在农村治理结构中 的功能，却忽略了农民作为农村治理结构的重要组成部分的本身功能体现。 2 2 3 社会控制理论在农村治理结构研究中的应用及其评价 在应用社会控制理论的研究中，有学者认为：从村委会与乡镇政府的关系看，当前村 委会没有摆脱与乡镇政府的行政隶属关系，实际仍受乡镇政府的领导。村民组织法虽 5 吉林农业大学硕士学位论文新农村建设背景下的农村治理结构研究 然规定了乡镇政府与村委会二者之间是指导与被指导的关系，但这种规定是非常粗略和原 则化的，既没有明确规定“指导、支持和帮助 的内容、方式和方法。也没有明确规定 “协助的范围和方式。粗略和原则化的规定导致规范乡、村关系的制度供给不足和制 度空隙过大，拥有强大资源优势和高度组织化的乡镇政府便可以较为便利、有效地利用这 一制度空隙，影响村民及其自治组织。( 崔永军、庄海茹，2 0 0 6 年) 也有学者认为：一方面，乡镇政府作为国家基层的行政机关，承担着依法对本行政区 域内各项工作实施行政管理的职能，这就导致了乡镇政府往往忽视了指导和帮助的功能， 而片面地强化对基层的直接控制和行政领导，进而弱化了村民自治，使村民自治机构成为 乡镇政府的附属物，在一些地方导致村民自治几近名存实亡。另一方面，代表农民利益的 农村自治组织，往往会寻求扩大自治权利，抵制或拒绝乡镇政府的依法行政和宏观指导， 片面地强调自主性，从而造成乡镇政府行政管理功能的萎缩，导致了乡政与村治关系的脱 节。( 李翔，2 0 0 6 年) 。 还有学者在村党组织与村民自治组织的层面，对农村的治理结构做出了社会控制理论 分析。他们认为：的由于党的领导和村民自治在农村基层事务的组织管理上存在着权力重 叠，从而出现了强调党的领导就会弱化村民自治、强调村民自治就会弱化党的领导的”二 元悖论”局面；( 李聚云，2 0 0 3 年) 关于村党组织和村自治组织之间的关系，由于村委会大 多处于行政化或半行政化状态，因此村委会与党支部的关系问题，实质上是党政关系问题； ( 叶富春，2 0 0 3 ) 这种社会控制理论大多立足与政府组织的管理与整合，这种由上而下的控制机制，往 往易于政府对农村社会的治理与控制，但往往易于忽视农村由农民到政府的反向整合机 制，而正是这种政府与农民才构成我国农村治理结构对农村社会的控制功能。 第三章中国农村治理结构的历史逻辑 对于中国农村治理结构的历史逻辑的研究，是对我国治理农村治理结构变迁的追述， 是为了更好的了解我国农村治理结构的历史。从而充分认识我国农村治理结构的现状，以 及在我国农村治理现状中存在的历史遗留问题。 3 1 农村治理的历史回顾 3 1 1 改革开放前的我国农村治理状况 在新中国建立之初，从1 9 4 9 年新中国建立至! u 1 9 5 6 年社会主义改造基本完成，是国家权 力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权的过程。在这个过程 中，政府经济职能的范围和强度自然是越来越大，至1 1 j 1 9 5 8 年农村实行“政社合一的人民 公社后，各级政府已经完全成为整个社会经济的主宰。当然，政府经济职能无限度地扩大 和侵占私人决策领域，是为了达到以下三个目的：( 1 ) 保证政府最大限度的索取剩余并将 其投入到经济建设去；( 2 ) 保证投资和国民经济高效率地运转，以加速经济发展；( 3 ) 保证 6 吉林农业大学硕士学位论文 新农村建设背景下的农村治理结构研究 高积累、低消费水平下的社会稳定。人民公社虽然是控制农民的有效组织，但却不是激励 农民生产积极性的有效组织，人民公社集体经营效益的低下和农民长期处于贫困状态，导 致中国共产党在1 9 7 8 年以后很快就放弃了人民公社制度，而恢复了家庭经营和多种经济成 分并存。 3 1 2 改革开放后的我国农村治理状况 在我国上世纪7 0 年代末8 0 年代初结束了“大集体时代以后，农村家庭联产承包制建 立了起来，在这种经济环境下，1 9 8 2 年我国修改宪法，确定农村村委会是农村基层村民自 治组织。1 9 8 7 年1 1 月2 4 日第六届全国人大常委会颁布中华人民村民委员会组织法( 试 行) ，并在大多数省份开始推广与实行，1 9 9 8 年1 1 月4 日第九届全国人大常委会第五次 会议审议通过取消“试行 颁布新法，村民自治制度自此进入了国家强制推行阶段，村民 自治组织也进入了全面普及的阶段。自此人民公社制度全面解体，取而代之的是乡镇政府 和“村民自治组织 ，即原来的公社这一级机构转变为乡镇政府，而原来的大队和小队则 转变成“村民委员会 和“村民小组 ，这是一种由政府自上而下推动的农村治理结构变 迁。其目的是，在基层的农村建立“自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织， 并通过村民选举为这种自治赋予“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 的内涵， 以保障乡村的政治稳定。 农村开始实行村民自治和基层选举以来，国家行政权威似乎是从乡村基层向上收缩到 乡镇一级，村一级权威的来源也似乎是从国家行政权威转向了全体村民的认可程度。权威 授予来源的改变无疑会使村一级决策向地方利益共同体的要求方面发展。这些变化在一定 程度上改变了乡村治理的方式方法。目前，随着国家财政加大对农村的转移支付，建立社 会主义新农村的首要问题也从以前的经费不足问题，发展成为如何有效地对接乡镇政府与 村民自治组织以及农民的其他组织，使村民自治组织和其他非政府组织能够真正发展起 来，从而真正发挥自我管理和监督政府的作用，使其更加符合新农村建设的民主要求。 当代中国，村党支部和村委会作为村级组织的主导力量，是农民政治经济社会文化生 活的组织者、管理者，担负着贯彻和落实党和国家方针政策、动员，组织农村社会力量参 与国家现代化建设，推动农村经济发展，稳定农村社会政治秩序的重要任务，是我国农村 实行民主制度组织建设的核心，是新农村建设民主要求的主要承担者和实施者，有对村庄 社会治理和控制的社会功能。 3 2 农村治理结构的特点 我国的“集体主义治理结构模式 ，是典型的集体企业、基层党组织、村民自治组 织“三合一”的农村管理模式，是政府管理与村民自治管理相互重叠的管理模式，是对生 产合作社时期农村管理体制的一种延续，虽然这种农村治理结构与我国普遍实行的“乡政 村治”治理模式并存，但属于特殊化范畴还不能具有代表性。 7 吉林农业大学硕士学位论文 新农村建设背景下的农村治理结构研究 而具有代表性的“乡政村治 的农村治理结构则具有典型的“一元二体 性特征。其 中“一元是定性的概念，所谓一元性是指中华人民共和国的一切权利属于人民，国家权 力和村委会的权力来源于人民，即乡政权组织与村民委员会的产生和来源性质相同，二者 来源于人民，服务于村民。所谓二体性是建筑在管理形式层面上的，是指乡政权执行机构 乡政府，和村民自治执行机构村委会分属不同的组织系统、且产生程序也不同。 从组织构成来看，乡政权组织是由乡人大、乡政府组成，乡党委属于政权的领导力量，它 属于“准权力机构 。而村民自治组织中村民委员会和村民小组是其工作机构，村民会议 和村民代表会议是其权力机构。从其产生方式来看，前者是间接选举产生，后者是直接选 举产生。二是其具体职能目标不同，乡政府作为“准权利机构 其职能和目标是提供公共 产品、社会服务；而村民自治组织则具体负责农村社会，具体的说是村庄社区发展的具体 事务。 3 3 中国农村治理的模式 在目前，我国农村一般通行两种治理模式，一种是存在普遍争议的“集体主义治理结 构模式”，另外一种是市场经济条件下的“乡政村治的治理结构模式”。集体主义治理模 式是典型“三合一 的组织结构，即党的基层组织、村民自治组织与集体企业组织重合在 一起，构成了政府与村民自治组织、村民自发组织“三位一体”的管理模式，其代表着集 体经济时代的管理体制和管理结构。( 乔新生，2 0 0 3 ) 较为典型的代表有：华西村、大邱 庄、南街村等。虽然这种管理体制存在着种种的不足与争议但其最大的贡献在于为我们提 供了一种不同于现行的“乡政村治”农村发展模式。而“乡政村治 ，则是我国农村管理 里中普遍存在的管理模式，是建筑在家庭联产承包责任制与农村村民自治基础上的管理模 式。这种管理模式是在乡镇建立基层政权，对本乡镇事物行使国家行政管理职能，但不直 接参与具体基层管理事物；乡以下建立村民自治组织村民委员会，对本村事物行使自 治权。这样在基层存在农村管理体制中存在两种不同层面且相对独立的行政管理权，一种 是自上而下的乡镇政府( 代表国家 的行政管理权，令一种是村民委员会( 代表村民) 的 自治权。( 徐勇，1 9 9 7 ) 3 4 农村治理结构框架 在我国目前的农村治理结构中，“乡政村治”的治理结构占主体地位，“乡政村治 即是指国家在乡镇一级设立乡村基层政权，依法对乡村进行行政管理，乡镇以下建立农村 自治组织，对村庄实行村民自治，村民依法行使民主自治权利。这种治理格局，使村级成 为基层民主的组织载体，使之与农民经营权的取得和经济发展相适应。 3 4 1 政府组织 所谓政府组织，就是执行政府功能的组织。广义的讲政府组织，就是指政府在一定时 8 吉林农业大学硕士学位论文 新农村建设背景下的农村治理结构研究 期内，根据国家、社会发展的需要，在社会生产和社会生活等领域承担的职责和义务的正式 组织，而在国家政府对社会管理所进行的管理活动和所体现的功效与作用。从狭义角度讲， 政府组织是指国家行政机关，是依法行使管理对国家的政治、经济以及社会事务管理、控 制的组织。政府组织是政府的神经系统，科学界定并履行政府职能，对于合理发挥政府管理 的作用，有效开展各项管理活动有着十分重要的意义。 本文界定的政府组织，是在我国农村行使国家社会事物管理权威的基层政府机构，具 体的代表乡镇基层的行政管理机关。 3 4 2 村民自治组织 在我国，村民自治组织具体的指是村民根据法律规定，在一定区域内进行自我管理、 自我服务、自我教育的一种组织，它包括村民代表会议，全体村民大会和村委会，是我国农 村民主制度的集中体现，它实现了农民民主制度对农村社会的社会管理和社会控制功能。 4 4 3 其他组织 其他组织就是在我国农村普遍存在着的政府组织与自治组织之外的农民组织类型，它 应该包括村党组织，以及村民自发组织。在这些组织中既有政府承认的正式组织，也有官 方未经认可的非正式组织，既有以血缘关系组成的宗族组织，也有以地缘关系以及业缘关 系组成的民间组织，这些组织大多以宗族或者行会的形式出现，在农村的治理结构中占有 一定的地位，对农村的治理结构有不可忽略影响，在新农村背景下的农村治理结构中有着 巨大的作用。 3 5 村民自治组织与政府组织、其他组织的关系 村民自治组织与政府组织、村党组织、以及农民其他