（政治学理论专业论文）政府机关后勤体制改革研究.pdf

内 容 提 要 随着我国市场经济体制的逐步完善和政府机构改革的进一步深化 政府机关 后勤体制改革进入了攻坚阶段改革的实质性问题诸如后勤经济发展国有资产 盘活政府采购制度实行等渐渐浮出水面本文的目的是梳理出一个比较系统 全面的机关后勤改革理论为改革的持续发展提供操作平台 本文主要采用规范分析的方法即从制度层面来研究这一问题本文认为 总体而言机关后勤体制改革基本定位座标有二1 管理高效率低成本2 机关后勤服务社会化因我国原有机关后勤体制弊端丛生效率低下改革是历 史和现实的必然选择围绕改革的核心问题必须解决以下难点一实现机关后 勤管理科学化二加快实行政府采购制度三发展机关后勤服务联合协作 四 健全国有资产管理制度 a b s t r a c t with the perfection of chinese market economy system and the deepening of government apparatus reforms, government logistics structural reforms are getting into the stage of storming heavily fortified points. some substantive problems such as the development of logistics economy, administration of state-owned property, implement of government purchasing system have arisen. the goal of this article is to found a systematic and comprehensive theory of government logistics reforms, which is the cornerstone of continued development of reforms. the article mainly adopts standard analysis. we think the government logistics system reforms need reach high efficiency, low cost in management and the socialization of the logistics service. because of the abuses in the original government logistics system, the reform becomes the inevitable choice. during the reforms, we must settle the following questions: i, the science of government logistics management, ii, the implement of government purchasing systems, iii, the coordination of logistics service, iv, the improvement of state-owned property regulatory regime. 1 政府机关后勤体制改革研究 导言 邓小平同志指出后勤工作也是一门学问也需要学习也能出人才不 钻进去是搞不好的 1 同时在新的历史时期后勤工作的对象发生了变化,内 容也发生了变化后勤工作的方法和手段也要发生变化因此要向前看就 要及时地研究新情况和解决新问题否则我们就不可能顺利前进 2 当前随着 我国市场经济体制的逐步完善和政府机构改革的进一步深化 政府机关后勤体制 改革进入了攻坚阶段改革的实质性问题诸如后勤经济发展国有资产盘活政 府采购制度实行等渐渐浮出水面 如何看待和解决这些问题不仅关系到原有的改 革成果的巩固而且涉及改革持续发展的方向和动力政府机关后勤体制改革是 一项复杂的系统工程改革的全面展开必然带来各种利益关系的调整对机关后 勤工作产生重大而深远的影响 所以加强对这一课题的研究无疑具有较大的现实 意义 本文旨在通过回顾机关后勤体制改革的发展历程 阐述后勤改革的必然性 目标内容等问题力图构建出一个较全面系统的机关后勤改革理论体系并 探讨改革中产生的热点和难点问题的对策 本课题主要采用规范分析的方法即从制度层面来研究这一问题通过分析 政府机关后勤体制的应然( 这一体制应该或应当是什么样的)和政府机关后 勤体制的实然这一体制实际上是什么样的来探讨政府机关后勤体制发展 的基本规律 古云兵马未动粮草先行说的就是后勤的重要地位“后勤”一词源于 希腊文,意思是“计算的科学”我国诸子百家对“后勤”虽各有论述,然一言以蔽之: 即后备供应 19 世纪 30 年代,拿破仑的政史官若米尼在总结征俄战争失败的经验 教训中最先使用了“后勤”这一概念,意思是后方勤务,并以此作为军队术语可见 “后勤”最早出现于军队我国古代的宫廷内务政权衙门的粮饷保障及军队中的 1 邓小平文选第二卷人民出版社 1 9 8 3 年 7 月第一版第 5 6 页 2同上书第二卷 1 4 9 页 2 柴草粮食军需等均属后勤工作的范围近代又称庶务总务行政事务 机关事务等机关后勤则借用了军事后勤的含义指为机关 1 提供保障和服务的 活动 机关后勤体制就是机关后勤系统的机构设置 职能和权限设定 运作方式 以及相应制度的总和具体包括以下三个方面 一是后勤机构设置它包括两个方面的内容1设置哪些机构设置何种 性质形式的机构从现实情况看后勤机构包括从事后勤管理工作的单位和从 事具体服务工作的单位两类后勤服务单位的定性也多种多样有的是企业有 的是自收自支的经济实体有的是定额补贴的事业单位机关后勤系统的一般组 织结构可分为决策和指挥执行和服务监督和信息三个子系统2怎样确 定系统的组织结构即各个后勤机构处于什么样的关系中这种结构选择是保证 整个后勤系统有序化的基础并决定系统的功效一般可从纵向和横向来分析研 究组织结构问题纵向指把系统各个机构分成若干个层级层级间的关系 怎样建立每个层级的管理幅度多大横向指同层次各机构之间的协作与制约 关系 二是后勤系统职能权限划分机关后勤系统的职能在当前情况下有三类管 理职能对机关后勤工作进行管理属于行政性质的管理服务职能为机关办 公及职工生活服务经营职能这是机关后勤改革中出现的新职能向市场提供 服务后勤系统职能的确定无论在质还是量上要与组织机构的设置相适应后 勤系统职能明确后需进一步细化分解到各个组成机构中去也就是所谓任务 组织落实这种分解和落实是系统职能实现的前提条件只有后勤系统中的每 一个具体单位有了明确而足量的职能其设置才是有意义的权力是履行职能的 必备手段无论是后勤系统还是其它各个组成单位要有效地履行其职能必 须有适当的权力后勤系统的权限划分是指在系统内各单位间权力分配要合 理要与其职能地位相适应权限不仅包括权力划分还包括责任的划分权 力与责任是不可分的权力也不仅仅指机关行政授权还包括服务单位的自主经 营权管理权 三是运作方式的选择机关后勤系统实现其管理服务经营职能的方式 包括动力来源各机构间的相互作用和运转程序对系统内部的调控方法对整 1 本论文所指的机关特指政府行政机关 3 个后勤工作的管理手段等内容都需要在改革中精心设计机关后勤体制也表 现为一个规章制度体系后勤机构的设置职能的明确权限的授予运转的程 序都要通过一系列的规章制度加以固定并维系其稳定因此机关后勤体制 改革从某种意义上讲也是一个新的规章制度的建立和完善的过程 机关后勤是党政机关的一个子系统它需要满足机关这个主体对它的要求 受其决定还要受到国家经济体制政治体制对它的制约因此机关后勤体制 改革需要放到机关乃至社会的大系统中定位 明确它们对机关后勤体制提出的要 求从当前的具体历史条件出发机关后勤体制改革要着重解决以下三个问题 一是适应社会主义市场经济的发展及其体制的建立适应政府机构改革的需要 二是能够有效地克服旧体制下存在的弊端 三是要有利于机关后勤改革目标的实 现 总体而言机关后勤体制改革基本定位座标有二 1管理高效率低成本即建立一个廉价后勤的问题正如党的十五 大指出的那样根据精简统一效能的原则进行机构改革建立办事高效 运转协调行为规范的行政管理体制 1 机关后勤管理的高效率低成本始终是 我们改革的目标和归宿 而且随着改革的不断推进 机关后勤的弊端如人员臃肿 素质低下办事拖拉管理不科学等严重影响了工作效率的提高因此解决这 一问题已刻不容缓 2 机关后勤服务社会化机关后勤服务社会化的含义首先是承认后勤服务 的商品属性即按照社会主义市场经济通行的方式遵循商品交换的一般原则及 其客观规律依据价值规律转变服务运行机制提供有偿服务其次是实现后 勤服务的经济效益即改变原有的管理服务方式按照社会服务市场的价格和内 容签订服务合同为机关开展政务活动提供服务再次是减轻行政和财政负担 即承担后勤服务职能的人员不占用行政编制和事业编制不吃财政饭这事实上 是一个政府与企业政府与社会的关系问题长期以来在行政权力支配一切的 背景下政府全面介入社会生活的每一个角落管理着许多不该管又管不好的事 1 高举邓小平理论伟大旗帜胜利前进学习党的十五大会议精神新华出版社1 9 9 7年版第 30 页 4 情机关后勤服务社会化就是要剥离机关和后勤的不同职能在体制上 实行小机关大实体或多实体大服务的模式在运行机制上后勤实体按 企业化运行人事上实行竞争上岗干部聘任制职工合同制财务上改拨款制 为有偿服务收费制同时广泛吸收社会力量社会资源参与后勤改革从而使 机关后勤服务社会化最大限度地发挥行政经费的使用效益 确保国有资产保值增 值并实现后勤资源的优化配置 一 我国机关后勤体制的发展历程及评价 一我国机关后勤体制的发展历程及特征 1 革命战争时期的机关后勤体制 我们党和国家现行的机关后勤工作是在革命战争中产生和发展起来的2 0 世纪二十年代为了保障革命政权军队和革命战争的胜利我们党有了自己的 机关后勤工作这一时期整个国家处于半殖民地半封建社会生产力低下经 济很落后 我们党领导的各个革命根据地又处在敌人经济封锁下和封闭落后的地 区几乎都是自给自足的自然经济当时革命政权或革命军队所需的物质保障 或者靠人民群众支援 或者靠自己动手因陋就简地生产 或者靠从敌人手里缴获 一切政治和经济活动都是为了保证革命战争的需要和革命战争的胜利 受当时政 治环境和经济条件的限制各个革命根据地的后勤保障程度和情况不完全相同 没有统一的制度和规定基本是配给制供给式的后勤这不仅适应当时的政治 经济环境而且为保证革命政权的活动和革命战争的胜利作出了自己的努力和 贡献 2 计划经济条件下的机关后勤体制 新中国成立后基于当时的政治经济条件对社会主义的本质和经济规律认 识不深 受原苏联经济模式的影响把高度集中的计划经济当作社会主义的同义 词 把商品经济或市场经济当作资本主义特有的经济形式从而形成了高度集中 统一的计划经济体制这种体制的特点是经济成分单一不允许其它经济成分 存在高度集中实行单一的指令性计划经济依靠行政指令进行管理靠行政 4 情机关后勤服务社会化就是要剥离机关和后勤的不同职能在体制上 实行小机关大实体或多实体大服务的模式在运行机制上后勤实体按 企业化运行人事上实行竞争上岗干部聘任制职工合同制财务上改拨款制 为有偿服务收费制同时广泛吸收社会力量社会资源参与后勤改革从而使 机关后勤服务社会化最大限度地发挥行政经费的使用效益 确保国有资产保值增 值并实现后勤资源的优化配置 一 我国机关后勤体制的发展历程及评价 一我国机关后勤体制的发展历程及特征 1 革命战争时期的机关后勤体制 我们党和国家现行的机关后勤工作是在革命战争中产生和发展起来的2 0 世纪二十年代为了保障革命政权军队和革命战争的胜利我们党有了自己的 机关后勤工作这一时期整个国家处于半殖民地半封建社会生产力低下经 济很落后 我们党领导的各个革命根据地又处在敌人经济封锁下和封闭落后的地 区几乎都是自给自足的自然经济当时革命政权或革命军队所需的物质保障 或者靠人民群众支援 或者靠自己动手因陋就简地生产 或者靠从敌人手里缴获 一切政治和经济活动都是为了保证革命战争的需要和革命战争的胜利 受当时政 治环境和经济条件的限制各个革命根据地的后勤保障程度和情况不完全相同 没有统一的制度和规定基本是配给制供给式的后勤这不仅适应当时的政治 经济环境而且为保证革命政权的活动和革命战争的胜利作出了自己的努力和 贡献 2 计划经济条件下的机关后勤体制 新中国成立后基于当时的政治经济条件对社会主义的本质和经济规律认 识不深 受原苏联经济模式的影响把高度集中的计划经济当作社会主义的同义 词 把商品经济或市场经济当作资本主义特有的经济形式从而形成了高度集中 统一的计划经济体制这种体制的特点是经济成分单一不允许其它经济成分 存在高度集中实行单一的指令性计划经济依靠行政指令进行管理靠行政 5 计划配置资源资产所有权与经营权统一国家直接管理企业不承认商品生产 和商品交换用产品调拨制代替商品交换制排斥价值规律和经济杠杆对生产的 调节作用企业生产甚至人民生活的各个方面都由计划统国家包这种体制 对于恢复经济发展生产建设工业稳定社会巩固政权曾经发挥了积极的作 用但是随着形势的变化和时间的推移这种过分集权管得太严统得过死 排斥市场机制的计划经济体制导致生产效益低产品品种少质量差社会主 义缺乏生机和活力的弊端明显地暴露出来阻碍了生产力的发展依附于这种经 济体制之上的机关后勤工作经费财政拨物资计划调一切国家包全凭等 靠要加之商品相对匮乏社会第三产业很不发达机关的后勤保障任务全 靠机关自己解决 也就逐步形成了封闭式 供给制 福利型 小而全的机关后勤 机关对后勤只有服务的要求没有核算的意识主要靠行政方法进行管理职工 吃住行用医等一切生活服务, 几乎都被看作某种待遇和福利这在当时 的条件下对巩固政权稳定职工队伍保证机关工作的运转曾经起到了积极 作用同时也逐步暴露出这种与高度集中的计划经济体制相适应的机关后勤 不计成本不讲核算资源闲置浪费高消耗低效率消费性依赖性福利 性单纯靠行政管理手段组织运行缺乏生机与活力等弊端制约了机关后勤生 产力的发展与提高 3 经济体制改革中的机关后勤体制 党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的 战略决策确立了对外开放对内搞活的方针提出在党和国家工作各个方面进 行改革率先在农村推行的家庭联产承包责任制极大地解放了农村生产力促 进了农村经济的巨大发展乡镇企业异军突起吸纳了农村剩余劳力为促进农 业工业和整个国民经济发展开辟了新路1 9 8 4年发展到以城市为重点以增 强国有经济活力为中心的全面经济体制改革阶段为适应经济体制改革的要求 我国相继进行政治体制改革实行政企分开权力下放精简机构转变政府职 能改革人事制度用工制度分配制度推行公务员制度等使政治体制改革 与经济体制改革相互配合相互促进 在国家经济体制改革和政治体制改革的推动下机关后勤作为经济体制改革 的一部分和政府机构改革的重要内容 为适应建立社会主义市场经济体制的要求 6 和政府机构改革的目标从机关后勤工作的实际出发按照积极稳妥因地制宜 的原则从局部的探索性改革向全面的整体的改革推进和发展这一时期的机关 后勤工作不仅受国家经济和政治体制改革的推动适应了国家经济体制和政治 体制改革的进程 而且发展了后勤经济 机关后勤经济实力和保障能力大大提高 并为进一步深化机关后勤体制改革 发展后勤经济事业积累了经验 创造了条件 在革命战争年代产生计划经济体制下发展起来的机关后勤工作虽然对 革命战争的胜利和建国以后政府工作的顺利开展曾经发挥过重要的保障作用 但不能不带有自然经济和产品经济的色彩 从而形成了传统机关后勤固有的特征 和积弊不改革难以为继不改革没有出路其特征如下 1 资源配置靠计划拨款 机关后勤服务以机关自我消费为目的 后勤服务所提供的劳动是为了本单位 自身的需要机关后勤部门没有自身利益采取的是实报实销的办法没有严格 的核算经费财政拨物资计划调一切国家包全凭等靠要成为传统 机关后勤的一个典型特征 2 行政管理手段占主导地位 从组织机构上看机关后勤部门是按行政建制设立其领导成员是由机关任 命的行政官员从业务范围看机关后勤部门的工作任务职责服务范围都由 上级或机关确定 从经费 物资来源上看 基本上依赖于国家的计划拨款 物资 设备的购进与消耗全靠国家计划分配从内部运行方式看机关后勤部门在劳动 用工人事管理工资奖金分配内部机构设置财务支配等各方面均受机关的 行政制约 3 福利色彩浓厚 机关后勤的福利性是由供给制演变而来的长期以来我国分配制度实行的 是低工资加供给制的办法 机关后勤部门不得不采取增加职工生活补贴和改善机 关服务设施等福利性措施以增强机关凝聚力稳定职工队伍保证机关职能活 动的正常开展 这种福利性具体体现在三个方面 一是国家提供的后勤服务设施 在实际使用中转化为机关职工的福利二是后勤人员的无偿劳动基本上由国家 拨付给后勤人员的工资被转化为机关职工的福利 三是通过国家资金投入兴办农 场或副食品生产基地以农副产品的形式补贴职工生活 4 封闭型的大而全小而全 7 在高度集中内部封闭运行的计划经济条件下几乎所有的机关都建有一套 门类齐全自成一体的大而全小而全后勤服务机构和服务设施形成自 我封闭的后勤管理服务体系一是后勤设备设施和固定资产为部门所有资产流 动十分困难服务的需求得不到调剂这是机关后勤大而全小而全的基 础 二是机关后勤服务对象是单一的 只对机关提供服务 是垄断的 独此一家 别无选择社会的服务企业进不来三是后勤服务质量水平价格等都缺少对 比和竞争得不到检验导致了在管理上的落后和封闭服务上的低质量和低效 率 二传统机关后勤体制的弊端 1 高投入低产出经济效益低下 在计划经济体制条件下机关后勤工作的经济属性未被认识或重视每个机 关都把后勤部门当作一项福利事业来办只强调服务保障不讲求经济核算对 后勤投入产出后勤劳动生产率和服务成本如何没有考核要求这种状况带来 三个突出问题一是机构臃肿大小机关各设一套后勤服务机构形成庞大的后 勤服务队伍二是设备利用率低浪费严重各个机关都强调本单位的需要只 图方便自成系统即使同在一个大院办公的行政机关后勤服务都不能集 中统一使许多服务设施设备闲置不能充分发挥出社会效益和经济效益造成 极大的浪费三是固定资产家底不清管理不严国家为保障机关工作运行投资 形成的固定资产在长期的实际使用中不提折旧不创造收益更疏于珍惜和 管理从而造成固定资产家底不清管理混乱闲置浪费流失和被侵占的问 题普遍存在 2缺乏动力机制劳动效率和服务质量不高 在传统的机关后勤体制下机关后勤部门被当作安置人员的场所没有相应 的责任缺乏动力和活力主要表现在第一缺少自主机制机关后勤部门管 理与服务职能不分在管理中主要使用行政手段统得过死限制了机关后勤服 务单位积极性的发挥第二缺少利益驱动机制由于国家和机关对后勤服务单 位实行统收统支大包大揽职工的贡献大小劳动效率和服务质量高低不与个 人的经济利益挂钩形成后勤服务单位吃机关大锅饭后勤职工捧铁饭碗 的状况第三缺少竞争机制经费上有保障服务上只对机关无竞争对手 8 无经营风险使机关后勤服务单位远离竞争环境竞争本能逐渐消失缺少竞争 压力是机关后勤服务单位劳动效率和服务质量低于社会同行业的一个重要原 因 3福利性因素不断增加加重了国家和机关的负担 各单位为了缓解机关职工工资偏低以及物价上涨幅度高于工资增长幅度所 造成的心理失衡和实际困难通过后勤部门采取各种方式增加福利补贴必然导 致通过后勤服务为职工提供的福利 设施包容过多服务成本不断增加国家和 机关的负担越来越重随着机关 后勤福利因素的加大使得职工对机关的依赖 不断加强降低了职工对于改革的心理承受力机关福利化因素的增加对内服 务不以盈利为目的使后勤服务单位缺少积累缺少自我发展的能力 4单位所有封闭式自我服务体系影响统一市场的形成 部门之间划地为牢使得市场服务业接收不到机关后勤服务需求的信号造 成单位需求与社会生产的脱节自我服务的封闭性使机关与市场联系的渠道不 通畅社会主义统一的市场被肢解 5物质资源配置不合理影响第三产业发展 一方面各个部门和单位依赖国家投入发展改造服务设施另一方面社会 整体服务设施投资不足形成行业结构不平衡重复建设过剩与短缺并存一 些本可以为社会服务的设施在部门封锁下失去了社会功能和价值 造成社会资源 的浪费和成本的增加后勤服务的非商品化也影响后勤服务产业的规模效益 进一步抑制了社会第三产业的发展 传统的机关后勤管理体制单纯的行政管理方法封闭式的自我服务运行方 式分配中的平均主义人财物资源配置不合理已严重阻碍了机关后勤生 产力的发展机关后勤工作的经济性质和后勤服务的商品价值在市场经济条件 下要求打破自我封闭自我服务的格局使后勤服务走向市场获得广阔的发展 空间社会第三产业的发展各类专业服务公司的涌现管理服务手段的科学 先进 冲击着机关后勤体制的传统模式而机关后勤服务部门固守机关内部市场 都已十分困难更不可能扩展外部市场促进机关后勤事业的发展在这种情况 下机关后勤体制改革已成为机关后勤内在的迫切要求 9 二机关后勤体制改革的必要性及依据分析 社会主义市场经济体制的确立和政府机构改革的稳步推进 从根本上动摇了 传统机关后勤体制赖以存在的基础这既给机关后勤改革提出了挑战也为机关 后勤改革提供了强大的动力推进机关后勤改革是形势发展的迫切需要 一建立社会主义市场经济体制是机关后勤体制改革的深层动因 社会主义市场经济是开放型的经济它否认地域封闭要求统一开放的市 场它强调平等竞争价值规律等价交换原则追求以最小的投入获得最大的 产出 我国社会主义市场经济体制的建立和发展使传统的机关后勤体制愈来愈 不适应形势的发展变化 机关后勤工作长期沉淀下来的种种弊端必须通过改革来 解决 如何适应社会主义市场经济体制的要求建立起一个与之相适应的机关后 勤管理体制和运行机制走出封闭分割的状态面向内外两个市场开展有偿 服务和经营服务如何进一步改变传统的后勤关系管理方法和服务方式在机 关与后勤服务部门之间建立新的核算关系实现服务劳动补偿改变管理与服务 不分 直接管理与间接管理不分的状况按照市场经济的原则和价值规律来组织 机关后勤服务活动 如何打破自我封闭和自我服务的传统格局使自己的劳动产 品进入市场参与社会生产的大循环以较小的投入获得较大的产出如何建立 起新的管理体制和运行机制解放和发展机关后勤生产力已成为机关后勤面临 的紧迫任务 二加快发展我国第三产业是机关后勤体制改革的间接动因 长期以来我国第三产业不仅落后于发达国家而且也落后于欠发达国家 与经济的迅速发展和日益提高的人民生活水平的要求不相适应 目前发达国家的 第三产业增加值占国内生产总值的比重超过 60%中等发达国家约达到 50%左 右一般发展中国家也占 35%左右而我国 1997 年第三产业增加值在宏观经济 总量中只占 32.1% 1 形成我国机关后勤小而全封闭式的自我服务格局与 我国第三产业不发达有很大关系反过来将现在拥有的大量机关服务设施向社 会开放走向市场又会加快第三产业发展成为推动第三产业发展的重要方面 军中央国务院关于加快发展第三产业的决定要求机关利用现有的服务 1 钱淦荣主编邓小平理论概论中国财政经济出版社 1 9 9 9 年版第 9 2 9 3 页 10 设施和服务队伍直接为社会经济发展服务打破了小而全封闭式自我服务 体系逐步实现服务社会化推动第三产业发展机关后勤事业要发展也需要 参与市场竞争不断开拓服务领域发展壮大自己创造条件逐步实现后勤服 务社会化 三政府机构改革是机关后勤体制改革的直接动因 政府机构改革要求机关转变职能理顺关系精兵简政提高效率实行政 事政企分开政府机构改革的实施将使机关后勤系统内部及与机关的关系发 生显著变化机关后勤工作作为政府机关工作的组成部分机构改革不能不触及 后勤改革后勤改革的状况如何又反过来影响机构改革因此机关后勤体制改 革被历史地纳入机构改革的范畴成为机构改革的配套改革按照政府机构改革 的目标 也必然要求机关后勤部门本着精简 统一 效能的原则 实行政企分开 政事分开后勤管理职能与服务职能分开使后勤管理机构和后勤服务机构按照 各自不同的性质特点运转同时要求机关后勤服务在机构编制经费上与 机关分开改为事业单位使用事业编制实行独立核算在保证为机关服务的 前提下对机关实行有偿服务对外开展经营服务逐步实现服务社会化从而 使机关从庞杂的具体事务中解脱出来达到精简行政机构和行政编制提高行政 效率的改革目的 我国目前进行的经济体制和政治体制改革是对传统体制的重大变革 作为整 体改革一部分的机关后勤体制改革 必须服从和服务于国家的政治和经济体制改 革 适应社会主义市场经济的要求和加快发展第三产业的需要 这是时代的要求 历史的必然 机关后勤体制改革不仅具有改革的客观性和必然性而且具有改革的依据 和现实条件 一理论依据 从生产力与生产关系的相互作用看 马克思主义认为 生产力决定生产关系 生产关系必须适应生产力发展水平生产关系对生产力的适应状况如何对生产 力的发展起着促进或者阻碍作用实践证明高度集中的计划经济体制已经束缚 了我国社会生产力的发展不改革传统的计划经济体制建立社会主义市场经济 体制我国的经济就不能快速持续健康地向前发展同样不改革计划经济 体制下形成的机关后勤体制建立适应社会主义市场经济的机关后勤体制难以 11 解放和发展机关后勤生产力从改革与发展的关系看我国进行的各方面改革 是社会主义制度的自我调整和完善改革的目的是解放和发展生产力增强综合 国力提高人民生活水平我们进行机关后勤体制改革正是为了克服传统后勤 体制下所出现的各种弊端调整理顺完善各方面关系提高机关后勤人财物 的综合效益增强机关后勤经济实力和保障能力更好地为机关工作和职工生活 服务 从机关后勤经济属性看所谓经济就是以最小的投入最低的消耗取得 最大的经济和社会效益机关后勤改革正是要从根本上改变机关后勤工作中高 投入低产出高成本低效益高消耗低效率的状况向优质高效低耗 转移形成投入产出的良性循环 从机关后勤服务劳动的性质看马克思指出服务是商品服务有一定的 具有使用价值想象或现实的和一定的交换价值 1 这一论述为机关后勤服务 机构划出行政序列成为独立的事业法人按照商品生产和市场规律组织机关后 勤服务参与市场竞争走商品化市场化专业化社会化的道路奠定了理论 基础 从管理和服务的关系看既然机关后勤服务具有商品属性属于经济活动范 围客观上要求对传统的管理体制管理方法组织结构服务方式财物关系 进行相应的调整和改革 二政策依据 十一届三中全会以来党中央和 1 9 8 3年中央书记处就明确指出机关后勤服 务工作要逐步社会化1 9 8 9年中编委批准了国务院机关事务管理局根据中央和 国务院领导的指示制定的中央国家机关后勤体制改革的意见提出机关后勤 改革的目标是实现后勤服务工作社会化把管理职能和服务职能分开1 9 9 2年 中共中央国务院关于加强发展第三产业的决定要求以社会化为方向打 破小而全大而全的封闭式自我服务体系改革机关后勤服务1 9 9 3年党 中央 7 号文件确定机关后勤服务机构改革要分为三步走同年 9 月国务院领 导批准了由中编办和国管局联合制定的国务院各部门后勤机构改革实施意见 简称中编办 3 3 号文件提出以管理科学化服务社会化为方向改革机关后 1 马克思恩格斯全集第 2 6 卷人民出版社 1 9 8 5 年版1 4 9 页 12 勤管理体制和机构1 9 9 8年 1 1月国务院机关事务管理局中央机构编制委员会 办公室又颁布了关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见对改革的 目标原则内容作了具体的部署 三 勤体制改革的现状分析 一政府机关后勤体制改革20年的成就及存在的问题 2 0 年来在国家经济体制和党政机构改革的推动下机关后勤改革和发展 取得了如下成绩 1 改革了计划经济体制下的后勤管理体制初步形成了新的后勤管理体制 这就是按照政事分开政企分开和精简统一效能的原则实行机关后勤管理 职能和后勤服务职能分开将管理职能改由机关行政机构承担后勤服务职能划 出行政序列由新成立的事业性机关服务中心承担机构编制经费与行政分 开 为建立适应社会主义市场经济要求的后勤管理体制和服务运行机制为后勤 服务向社会化发展创造了条件 2 初步建立了适应社会主义市场经济要求的后勤服务运行机制后勤服务 开始向市场化企业化社会化转变机关后勤服务单位从机关行政序列分离出 来变为独立核算的事业单位具有事业单位法人资格明确了机关行政管理部 门与服务部门的责权利关系规范了后勤服务的行为落实了后勤服务单位 的各项自主权改革和健全了后勤服务部门财务管理制度人事劳动管理制度 收入分配制度和资产经营管理制度引入了市场机制竞争机制制约机制为 后勤服务注入了生机和活力初步形成了自主经营独立核算自我约束自我 发展的新型运行机制开始成为事业法人主体和市场竞争主体 3 促进了机关后勤经济的发展增强了保障能力和经济实力机关服务中 心作为事业单位开展对外经营服务和兴办经济实体扩大了服务领域和发展空 间 推进了两个根本性的转变 开始了由封闭的自我服务向事业开放型的经营服 务转变由粗放型向集约型的转变由分散的小实体多行业向支柱产业规模经 营转变后勤经济的发展将成为发展社会第三产业的一支重要力量 4 提高了后勤队伍的素质后勤部门广泛开展精神文明创建活动增强了 12 勤管理体制和机构1 9 9 8年 1 1月国务院机关事务管理局中央机构编制委员会 办公室又颁布了关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见对改革的 目标原则内容作了具体的部署 三 勤体制改革的现状分析 一政府机关后勤体制改革20年的成就及存在的问题 2 0 年来在国家经济体制和党政机构改革的推动下机关后勤改革和发展 取得了如下成绩 1 改革了计划经济体制下的后勤管理体制初步形成了新的后勤管理体制 这就是按照政事分开政企分开和精简统一效能的原则实行机关后勤管理 职能和后勤服务职能分开将管理职能改由机关行政机构承担后勤服务职能划 出行政序列由新成立的事业性机关服务中心承担机构编制经费与行政分 开 为建立适应社会主义市场经济要求的后勤管理体制和服务运行机制为后勤 服务向社会化发展创造了条件 2 初步建立了适应社会主义市场经济要求的后勤服务运行机制后勤服务 开始向市场化企业化社会化转变机关后勤服务单位从机关行政序列分离出 来变为独立核算的事业单位具有事业单位法人资格明确了机关行政管理部 门与服务部门的责权利关系规范了后勤服务的行为落实了后勤服务单位 的各项自主权改革和健全了后勤服务部门财务管理制度人事劳动管理制度 收入分配制度和资产经营管理制度引入了市场机制竞争机制制约机制为 后勤服务注入了生机和活力初步形成了自主经营独立核算自我约束自我 发展的新型运行机制开始成为事业法人主体和市场竞争主体 3 促进了机关后勤经济的发展增强了保障能力和经济实力机关服务中 心作为事业单位开展对外经营服务和兴办经济实体扩大了服务领域和发展空 间 推进了两个根本性的转变 开始了由封闭的自我服务向事业开放型的经营服 务转变由粗放型向集约型的转变由分散的小实体多行业向支柱产业规模经 营转变后勤经济的发展将成为发展社会第三产业的一支重要力量 4 提高了后勤队伍的素质后勤部门广泛开展精神文明创建活动增强了 13 贯彻执行党的路线方针政策的自觉性增强了爱岗敬业无私奉献全心全 意为人民服务精神激发了广大职工建设社会主义搞好服务工作的积极性促 进了廉政勤政建设塑造了机关的新形象新风貌 5 建立了全国性的后勤联系网络改革开放打破了后勤部门的封闭状况 开辟了地区系统行业之间的联系学习和合作1 9 9 5年成立了全国机关 事务工作协会成为后勤部门联系交流的组织核心随之带动了省区市及 系统行业建立起相应的组织现在全国已有省级机关事务工作协会 1 6个通过 这些联系网络沟通了政府部门与社会以及后勤系统之间的联系促进了后勤战 线互相学习互相支持共同发展 机关后勤改革与发展取得了很大成绩但是在前进中还存在不少困难和问 题 机关后勤改革和发展的任务还很繁重新一轮机构改革既对机关后勤提出了 新要求也提供了新机遇需要我们在做好机构改革中后勤保障工作的同时抓 住机遇深化机关后勤改革住房制度改革公务用车改革社会保障制度改 革政府采购改革的推行有许多新的课题需要我们去研究和探索机关后勤管 理科学化和服务社会化进程中许多深层次的矛盾和问题 还需要我们经过进一步 改革去加以解决建立适应社会主义市场经济体制符合机关后勤实际反映机 关后勤工作规律办事高效运转协调行为规范的机关后勤管理体制和与社会 化相适应的机关后勤服务体系转换运行机制转变增长方式创新制度还需 要我们做大量的开拓性的工作面对 2 1世纪和知识经济的到来还需要我们 进一步提高机关后勤队伍的整体素质在各方面做好充分的准备 二机关后勤发展的基本态势 适逢新世纪之际我们在回顾机关后勤改革发展基本历程的同时还应该看 到随着经济全球化趋势的凸现知识经济初见端倪综合国力竞争日益激烈 迫切要求我们在全面把握机关后勤发展的基本态势中推进后勤体制改革 这是建 立与社会主义市场经济体制相适应的后勤保障体制的需要 也是新形势下机关建 设和后勤事业发展的内在要求 1 福利后勤的弱化和市场后勤的出现这将是世纪之交机关后勤发生的最 为显著的变化计划经济时代所形成的以封闭式供给制福利型为主要特征的 14 传统后勤体制造成了机构臃肿资源浪费效益低下等多种后果这种体制 既严重地阻碍着机关后勤资源的合理配置又直接制约着后勤保障水平的提高 随着社会主义市场经济体制的确立和国际交往的日趋扩大 特别是随着开放的市 场体系城乡社会化综合服务体系和新型社会保障体系的确立客观上要求市场 后勤的出现要求在后勤服务的具体实践中通过市场这双看不见的手来对资源 进行合理的配置 在机关与后勤部门之间建立完备的商品交换关系促使后勤服 务商品化经营市场化运作和货币化交换适应这种形势的变化现阶段机关后 勤体制改革的一项重要任务就是要改变现有后勤经费拨付方式建立和完善结 算制度改革后勤经费的预算分配制度把财政对后勤服务单位的按人员编制数 拨付的定额补贴经费改为根据后勤服务支付费用的商品交换方式 实行后勤服务 的商品化货币化这是建立市场后勤的根本前提也是推进后勤服务社会化 解决深层次矛盾的关键 2 单位后勤的缩小和规模后勤的产生以单位为规模的传统后勤模式造成 了人财物的巨大浪费同时也造成了新的分配不公和社会不平等世纪之交 的机关后勤要坚持管理科学化服务社会化的方向要加强宏观管理实现两个 根本性转变提高服务的社会经济效益就必须在组织形式上有所转变就必须 适应市场经济体制的要求摈弃小而全大则全自我服务的单位式后 勤建设开放的规模后勤即要打破独家办后勤的传统格局加强部门之间 行业之间区域之间的联合实现后勤资源的合理配置与优化促使后勤规模经 济效益的产生 现阶段机关后勤体制改革与发展的一个重点就是要借鉴我国国有 企业加强后勤服务设备设施的宏观调控, 积极探索一切有利于后勤生产力发展 的管理体制运行机制经营方式和公有制的实现形式努力提高后勤管理和服 务水平促使后勤服务走产业化专业化联合发展的道路就中央国家机关的 实际情况看为了配合规模后勤的建设目前要重点抓两件事情一是组建专业 化服务公司现有中央国家机关的后勤服务力量要打破单位制为特征的固 有模式结合自身的优势努力创造条件在物业管理汽车运营接待服务 餐饮印刷幼教等方面实行资产重组优势互补联合发展二是以政府采 购的形式开展定点服务结合各部委后勤服务力量的特点就会议接待汽车 维修等方面竞争择优确定服务项目与场所充分发挥后勤资源的效益 15 3 体力后勤的萎缩与知识后勤的崛起马克思在 1 8 4 7 年写的哲学的贫困 一书中有一个统计数字英国 1 7 7 0年由科学技术造成的劳动生产率与手工劳动 造成的劳动生产率相比是 4 1 而经过产业革命到 1 8 4 0 年这个比例则变为 1 0 8 1 1 在 2 0 世纪世界大工业劳动生产率的提高只有 2 0 % 左右靠采用新的 科学技术取得由于 2 0 世纪中期发生了新技术革命到 7 0 年代这个比例就上 升为 6 0 % 8 0 % 2 有观点认为知识是 2 1 世纪经济增长的关键因素正是由于这 种知识经济浪潮的冲击人类社会正在从发展资源经济步入发展知识经济的时 代以往在短缺经济时代形成的以落后的技术手段开发资源以量的扩大为目 标的粗放型发展模式已经难以适应时代的变化 知识经济不仅对人类的生产和生 活方式将产生深远的影响 而且对于机关后勤的运作机制和发展模式也将产生深 远的影响可以这样说展望世纪之交最令人激动的将是知识后勤的崛起知 识后勤的产生使人们对传统后勤的生产方式经营形式运行机制和管理体制有 了新的要求以前那种靠资源的堆砌来进行的粗放式后勤服务劳动已经不能适 应时代发展的需要因此伴随知识经济时代的来临尽快地实现后勤管理手段 的科学化管理方法的现代化管理技术的智能化与管理效果的最优化就成为 后勤发展面临的一项十分紧迫的任务正由于此我们认为世纪之交的机关后 勤 要大力培养掌握现代技术知识的专门人才不断提高后勤服务劳动及产业的 知识化程度 努力使后勤服务由劳动密集型向知识密集型转化由资源堆砌型向 技术进步型转化只有这样才能使后服务单位所拥有的人才资源设备设 施释放出最大的潜能产生最大的效果 4经验型后勤的摈弃和法制后勤的实现邓小平同志曾经指出把整个 后勤工作管好是一个新问题需要有适应新情况的一系列制度后勤工作要制 定具体的办法措施制度章程建国后机关后勤管理与服务工作取得了许 多令人鼓舞的成就但比较而言后勤法规制度体系的建设相对落后人们在后 勤领域还不习惯法制化运作不习惯用法律来调适各种后勤社会关系党的十五 大明确提出要依法治国其核心就是加强社会主义法制建设巩固社会主义的制 度适应法制社会与法制经济发展的要求机关后勤工作也应该从反腐倡廉维 护国家长治久安的高度借鉴国外政府后勤管理法制化的先进经验坚决摈弃凭 1 马克思恩格斯选集第 4 卷人民出版社 1 9 8 5 年版第 1 3 5 页 2 赵家祥主编马克思主义哲学原理经济科学出版社 1 9 9 9 年版2 2 6 页 16 经验办事情拍脑袋作决定的做法变经验型后勤为法制后勤概而言 之世纪之交的机关后勤工作应构筑这样一种模式机构依法设立服务依法提 供生活依法保障整个后勤服务劳动在法制的轨道上运行适应后勤管理法制 化的发展趋势机关后勤工作的一项重要任务就是要加强后勤管理的规范化制 度化建设为下一步实施机关后勤的依法管理依法服务依法保障奠定坚实的 基础 四政府机关后勤体制改革的对策分析 机关后勤改革涉及三个层面管理服务和经营并以管理高效率低成本 和后勤服务社会化为核心深化改革促进发展的关键在于以这两个核心问题作 为重中之重和突破口解决与之密切相关的理论和实践问题 一关于提高管理效率降低成本的思考 1 实现机关后勤管理科学化浅析 1后勤管理科学化的涵义及其作用 后勤管理科学化即是要从机关后勤事业单位的实际出发以市场为导向 以现代管理理论为基础采用先进的技术手段对各项工作实施管理搞好组织 决策指挥协调和监督实现效益最大化和管理体制及经济增长方式的根本性 转变 使后勤管理模式 运行机制能适应后勤本身生存与发展的需要和社会环境 的变化从而为后勤部门带来最活跃的生机 后勤管理科学化是后勤服务社会化的基础和必然要求没有先进的管理社 会化就难以展开社会化实践离开先进的管理很难获得成功美国当代管理权威 杜拉克说管理是促成社会经济发展的最基本的关键因素所谓发展中国家 并非发展落后而是管理落后 1经济的发展 固然需要丰富的经济资源和先进 的技术但更重要的还在于组织经济的能力即管理能力管理本身作为一种经 1 转引自古燕明后勤管理科学化诌议中国后勤改革与发展第二届征文集 1 9 9 8 1 9 9 9中国轻工 业出版社第 2 6 5 页 17 济资源在社会中发挥着愈来愈重要的作用因此后勤管理科学化是后勤改革 乃至后勤服务社会化成败的关键 2后勤管理科学化的制度设计 后勤管理科学化是伴随着后勤管理体制的转变而确立的自 1 9 8 3年以来 三次政府机构改革都对后勤体制改革提出了明确的要求和目标特别是 1 9 9 8 年 3 月的九届人大一次会议之后全面推动并加快了政府机关事业单位后勤体 制改革的步伐十几年来随着政治经济体制改革的不断深化后勤传统的行 政化福利性供给型封闭式的后勤管理体制正逐步向企业化经营性效益 型开放式转变管理模式的变化要求后勤的组织结构产品结构及资产结构 等要与后勤企业化社会化的服务体系相适应从而巨大地推动了后勤管理科学 化的迅速发展 从现实和发展的眼光看 后勤管理科学化的构建要实现以下三点 a 制度化制度化建设是科学化管理的基础建立和完善各项科学合理 的管理制度就能在千头万绪的管理活动中有据可依有章可循并取得驾轻就 熟事半功倍的效果从后勤目前的实际出发最根本的制度应该包括a 目 标管理责任制和承包经营责任制机关服务中心或其它单位后勤部门应加强各 项规章制度和基础管理工作对各部门各岗位定员定岗定责实行干部聘 任制和工人劳动合同制分类管理对管理服务经营部门按照工作性质的 不同 分别实行目标管理责任制和承包经营责任制签定目标责任书和承包经营 合同明确主要工作任务各项考核指标工作保证条件奖惩办法责权 利界定清楚使人人有压力个个有指标从而调动大家工作的积极性增强主 人翁责任感提高工作效率保证各项目标的完成b 按企业财务制度要求建 立的后勤财务管理制度要实现自负盈亏参与市场竞争就必须按企业经营管 理机制运行改革现有的后勤财务管理办法参照企业财务制度建立服务中心或 单位后勤的财务管理制度与此相适应一是要完善成本核算制度除工资进入 成本外 对所有日常的耗费作全面测算 分摊到每个人头 进入成本 逐月扣除 二是要按工资总额的比例提取养老金医疗保险金事业基金福利基金以及工 会费用等从长计议为今后的发展打好基础二是加速折旧提高固定资产折 旧率使国有资产保值增值c 建立合理的