（环境工程专业论文）安徽省主体功能区规划的环境政策研究.pdf

安徽省主体功能区规划的环境政策研究安徽省主体功能区规划的环境政策研究 摘摘 要要 我国“十一五”规划纲要首次明确提出，将国土空间划分为优化开发、重点开发、 限制开发和禁止开发四类主体功能区，形成合理的空间开发结构。党的十七大报告进 一步明确提出，到 2020 年，基本形成主体功能区布局。 主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等， 将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。划分主体功能区主要应考 虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结 构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素。由于安徽省不同区域的环 境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，不同地区的经济社会发展水平也 不尽一致。 我省主体功能区分布主要为：优化开发区位于沿淮河中下游的安徽段两侧分布， 该区域伴随着城市工业化、城镇化的高速发展，不同程度出现了环境污染持续加重； 重点开发区位于巢湖经济圈和皖江经济开发区。该区域是安徽省经济发展的重点，城 镇密集，工业发达，污染较为严重；限制开发区位于淮北平原基本农田保护区、大别 山水源涵养与生物多样性保护区、皖南山区水土保持与生物多样性保护区、华阳湖群 洪水调蓄与生物多样性保护区、巢湖流域上游面源污染控制重要生态功能保护区，这 些区域生态环境极敏感，对于维护和保持区域生态服务功能都有重要作用；禁止开发 区位于黄山九华山风景名胜区及自然与文化遗产保护区、天马和鹞落坪国家级自然 保护区，这些区域植被覆盖率高，生态环境条件优越，生态系统保存良好。 在推进主体功能区形成过程中，针对不同区域政策的有效性，应实行区域差别化 的环境政策。 对于重点开发区实行严格的污染物排放和环保标准， 加强区域规划环评， 建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，大幅度减少污染排放；对于优化 开发区实行严格的建设项目环评制度，制定具有针对性的污染物排放标准，发挥环境 保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，做到增产减污；限制 开发区实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式， 同时进一步完善经济补偿政策等配套政策，确保生态功能的恢复和保育；对于禁止开 发区严格禁止环境污染的基础上，开展生物多样性评价，建立并完善生态补偿政策及 有关财政支持制度，提高区域生态环境质量。 关键词：关键词：安徽省 环境承载能力 主体功能区 环境政策 study on the environmental policy of priority zone planning in anhui province abstract the outline of the 11th five-year plan of china first and clearly stated that national land space should be divided into four priority zones: optimal development zone, key development zone, restricted development zone and prohibited development zone, to form a reasonable space exploitation structure. the report of the 17th peoples congress of the communist party of china further clarified that china would basically form the layout of priority zones by 2020. the priority zone is a space unit to determine one specific area as one specific main functional type based on the carrying capacity of environment, existing development density and development potential etc in different areas. priority zone division should mainly considered the ecological conditions of nature, carrying capacity of soil and water resources, geographical features, environmental capacity, existing development density, economic structure characteristics, the status of population aggregation, level of participation in international division of labor and other factors. since there are significant differences of environmental capacity, environmental characteristics, ecological functions in different regions of anhui province, the economic and social development are not the same in the different regions. distributions of the priority zones of anhui province mainly are as follows: optimal development zone, located along at both sides of the huaihe river in anhui section, cities in this zone are increasingly being polluted along with the high speed development of industrialization and urbanization; key development zone, located in chaohu economic circle and wanjiang economic development zone, this region is the important zone of economic development in anhui province, with concentrated cities and towns, developed industries, and the pollution is relatively more serious; restricted development zone, seated in basic farmland protection area of huaibei plain, water resources conservation and biodiversity protection area of the dabie mountain area, water and soil conservation and biodiversity protection area in southern anhui mountainous area, flood store and regulation and biodiversity protection area of the huayang lake group, important ecology function protection area of the lake chaohu basin upstream surface source contamination control, ecological environments of these region are extremely sensitive, are very important to maintain regional ecology service function; prohibited development zone, located in the scenic, natural and cultural heritage protection zone of huangshan mountain and jiuhua mountain, tianma and yaoluoping national nature protection area, the vegetation coverage of these regions is high, the ecological environment is superior, the ecosystem is well preserved. in the progress of promoting the formation of priority zones, according to the effectiveness of different regional policy, the regional differentiated environmental policies should be implemented. for the key development zone, implementing the strict pollutants discharging and environmental protection standards, strengthening environment impact assessment of regional planning, establishing and improving the permission system of environment access, environment elimination and pollutants discharging, greatly reducing pollutants discharging; for optimal development zone, implementing strict environment impact assessment system for construction projects, drawing up specific standards for pollutant discharging, making full use of the constraint and incentive functions of environmental protection policy, promoting the transformation of economic growth mode, achieving production increasing and pollution reducing; for restricted development zone, implementing more strict environment standards, restricting the irrational development mode by using the constraint function of environment policies, meanwhile, further improving such supporting policies as economic compensation policy and so on, assuring the recovery and conservation of ecological function; as for prohibited development zone, on the basis of strictly prohibiting environment pollutions, carrying out biodiversity assessment, establishing and perfecting the ecological compensation policy and relevant financial support system, enhancing the regional ecological environment quality. key words: anhui province; environmental carrying capacity; priority zones; environmental policies 插图清单插图清单 图 1-1 主体功能区环境政策技术路线8 图 3-12008 安徽省主要江河水质状况示意图22 图 3-2城市区域环境噪声平均等效声级排序24 图 3-3城市道路交通噪声平均等效声级排序24 图 3-420002007 年淮河流域断面水质类别比例年际变化27 图 3-52001-2008 年巢湖湖区高锰酸盐指数、总磷、总氮浓度年际比较29 图 3-62000-2008 年长江流域水质类别比例年际变化30 图 3-7 主体功能区分布示意图37 表格清单表格清单 表 2-1国家环境保护的主要对策、方案和计划11 表 2-2安徽省环境保护的主要对策、方案和计划14 表 3-1安徽省各地级市生态环境状况综合评价结果25 表 4-1主体功能区环境政策定位39 表 4-2主体功能区的特征41 表 5-1优化开发区环境政策方案及实施力度52 表 5-2重点开发区环境政策方案及实施力度53 表 5-3限制开发区环境政策方案及实施力度55 表 5-4禁止开发区环境政策方案及实施力度56 独独 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 合肥工业大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：戴晓峰 签字日期：2010 年 6 月 10 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 合肥工业大学 有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权 合肥工业大 学 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文者签名： 戴晓峰 导师签名： 孙世群 签字日期：2010 年 6 月 10 日 签字日期：2010 年 6 月 10 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 电话： 通讯地址： 邮编： 1 第一章第一章 绪绪 论论 胡锦涛总书记在十七大报告中指出，“加强国土规划，按照形成主体功能区 的要求，完善区域政策，调整经济布局”。编制主体功能区规划，是我国区域经 济整体战略的落实和细化，是贯彻落实科学发展观的重要举措，是关系我国现 代化建设全局的战略任务。其主要目的是以最少的资源消耗、最小的环境代价， 实现区域经济社会的最好发展。 主要任务是根据不同区域的资源环境承载能力、 现有开发密度和发展潜力来确定主体功能区的定位，合理划分优化开发、重点 开发、限制开发和禁止开发的区域，统筹谋划经济布局、人口分布、资源利用、 环境保护和城镇化格局，明确各地开发方向，控制开发强度，规范开发秩序， 完善开发政策，逐步形成可持续发展国土开发格局。 1.1 研究背景研究背景 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要1提出， 编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和 区域政策。编制全国主体功能区规划是“十一五”规划中的一项新举措，涉及各 地区自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平，涉及全国人口分布、国土 利用和城镇化格局，涉及国家区域协调发展布局等。 编制主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构 建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务 的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载 能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生 态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打 破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域 调控2。 全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成， 分国家和省级两个层次编制。按照国务院办公厅关于开展全国主体功能区划 规划编制工作的通知 （国办发200685 号）和国务院关于编制全国主体功能 区规划的意见 （国发200721 号）的要求，由国家发改委牵头，组织开展国家 主体功能区规划的编制工作；按照皖政200791 号文和皖发改规划函2007869 号文要求，由省发改委牵头组织开展安徽省主体功能区规划的编制工作。 1.2 主体功能区的内涵及特征主体功能区的内涵及特征 主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区 域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间 整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展 2 方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元，具 有鲜明的特性。不同类型的主体功能区具有不同的发展要求。3 主体功能区划主要具有以下几个方面的特征： 基础性特征。主体功能区是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开 发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层 面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、 城镇建设和人口分布的基础。 综合性特征。主体功能区划既要考虑资源环境承载能力等自然要素，又要 考虑现有开发密度、发展潜力等经济要素，同时还要考虑已有的行政辖区的存 在，是对于自然、经济、社会、文化等因素的综合考虑。 战略性特征。主体功能区划事关国土空间的长远发展布局，区域的主体功 能定位在长时期内应保持稳定，因而是一个一经确定就会长期发挥作用的战略 性方案。 1.3 研究的必要性研究的必要性 当前，我国发展的主导目标，仍然是加快城市化和工业化持续、健康、协 调的发展，而面临着的核心问题是在大规模工业化和城市化的进程中，出现了 一系列空间开发无序的问题。空间开发无序的问题突出表现在两个方面：一方 面是城市化的盲目性，另一方面是区域开发的无序性4。 城市化的盲目性在于5，人们忽略了每一个城市有自身发展的条件和发展 的规律，盲目的追求把城市做大。一些城市可能不具备做大的条件或者不具备 按照这么高速度做大的条件，人为的要把城市做大，势必就会造成形式上的城 市规模在扩大，而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人 口，土地从形式上划成了城市用地，但新增城市人口并没有实现在就业上有保 障地转换，他们也并没有因为人和地被城市化了，而真正享受到城市生活的质 量和城市发展的效益。6所以，这种城市化是盲目的，人们忽略了每个城市自 身的发展条件的约束和城市自身发展的规律，而盲目的追求做大城市。 另一方面是关于区域开发的无序性7。区域开发的无序在发达地区和欠发 达地区有着不同的表现形式。在欠发达地区，突出表现为不应该开发的区域盲 目开发。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。我们国家的 一些生态脆弱地区以及具有生态重要性的区域，比如说长江8、黄河的上游地 区9，黄土高原地区10，喀斯特地区，盲目开发地下矿产资源，盲目走城市化 的道路，盲目进行大规模的工业建设，甚至盲目的对生态进行改造通过引 水工程去营造人为的生态环境和生态系统，等等人类活动，付出了昂贵的代价， 许多教训的事例已经见诸报端。比如说昆明滇池的污染11，现在治理所需要的 投入，远远是我们过去盲目发展获得的那点经济收益所无法弥补的。在发达地 3 区，区域开发的无序性表现为其目前的发展还没有真正意义上摆脱传统经济增 长模式，还是以环境污染、大量占用土地资源、大量消耗淡水资源获取经济增 长， 导致这些地区的发展一直在不高的水平上徘徊。 比如说珠江三角洲地区12， 在不断增加高新技术产业和现代服务业比重的同时，传统产业也还在发展，相 互混杂分布在狭小的地域空间上。 其重要的原因之一，就是环境约束、资源约束没有能够发挥应有的作用。 由于忽视目前环境和资源不可再生的缘故，就必然导致地区整体功能的提升是 一个缓慢的过程。在目前的发展阶段，长三角13和珠三角经过 20 年高速增长 之后，就应该开始进行产业结构转型和升级，占据世界经济发展的制高点，承 担更高层次的功能。但事实上，发达地区没有摆脱传统的发展路径，依然沿用 着过去大量消耗资源和破坏环境的低层次发展模式，资源、环境消耗还在不断 扩大，整体的发展效益是不高的，在全球系统内的竞争力无法迅速提升。欠发 达地区，特别是生态脆弱14和生态重要性大的区域，盲目的以资源环境为代价 获取很小的经济收益，不仅损害了当代人生存利益和对人居环境的需求，而且 阻碍了整个中华民族的可持续发展，危害到后代人生存和发展的基础。 安徽省同样存在这以上几种问题，一些地方超强度开发，有的城市摊大饼 式的发展，甚至生态脆弱的区域也存在着盲目开发的现象，这严重超过了当地 的资源环境承载能力。这种状况持续发展下去势必影响安徽省的可持续发展， 因此编制安徽省主体功能区规划，可以根据经济、人口、资源、环境这些条件 来优化经济布局，合理发挥不同地区的经济发展、人口集聚、社会事业和生态 保护的功能，从而实现可持续发展战略。 推进形成安徽省主体功能区是促进安徽区域协调发展的战略措施。15在那 些开发密度已经比较高，资源承载能力正在减弱的地区，要实行优化开发，提 高经济发展的质量和效益。在那些资源条件较好，发展潜力又比较大的区域， 要实施重点开发，17逐步缩小区域发展差距。在那些重要的生态功能区、生态 环境比较脆弱的地区，要通过限制或者禁止开发，促进环境保护和社会进步。 安徽省当前正处在工业化、城镇化进程加快的阶段，必须合理规划国土开发， 引导不同区域的产业相对集聚发展，人口相对集中居住，促进经济社会、人口、 资源、环境相协调，促进生产要素在空间上优化配置和跨区域合理流动，形成 区域分工协作、优势互补、共同发展的格局。18 1.4 研究依据研究依据 1.4.1 国家环境法规、条例、办法、规划及相应文件 （1） 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ； （2） 国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知 （国 办发200685 号） ； 4 （3） 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见 （国发200721 号） ； （4） 中华人民共和国环境保护法 ； （5） 国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知 （国发200715 号） ； （6） 国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定 （国发200539 号） ； （7） 中华人民共和国水污染防治法 ； （8） 中华人民共和国大气污染防治法 ； （9） 中华人民共和国环境噪声污染防治法 ； （10） 中华人民共和国固体废物环境污染防治法 ； （11） 中华人民共和国清洁生产促进法 ； （12） 中华人民共和国环境影响评价法 ； （13） 中华人民共和国放射性污染防治法 ； （14） 中华人民共和国自然保护区条例 ； （15） 国家环境保护“十一五”规划 ； （16）其它国家环境法规、条例、办法及相关文件等。 1.4.2 安徽省环境法规、条例、办法、规划及相应文件 （1） 安徽省国民经济和社会发展第十一个五年规划 ； （2） 安徽省人民政府转发国务院关于编制全国主体功能区规划意见的通 知 （皖政200791 号） ； （3） 关于省主体功能区规划政策研究报告和数据采集分工的通知 （皖发 改规划函2007869 号） ； （4） 安徽省人民政府贯彻国务院关于落实科学发展观加强环境保护决定 的实施意见 （皖政200671 号） ； （5）安徽省人民政府关于加强节能工作的实施意见（皖政2006117 号） ； （6） 安徽省淮河流域水污染防治条例 ； （7） 安徽省巢湖流域水污染防治条例 ； （8） 安徽生态省建设总体规划纲要 ； （9） 安徽省农业生态环境保护条例 ； （10） 安徽省环境保护“十一五”规划 ； （11） 安徽省生态功能区划 ； （12） 安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例 ； （13） 安徽省清洁生产审核暂行办法 。 1.5 环境政策研究意义环境政策研究意义 一是最大限度降低对生态环境的破坏。在那些开发密度已经比较高，资源 5 承载能力正在减弱的地区，要实行优化开发，提高经济发展的质量和效益。19 在那些资源条件较好，发展潜力又比较大的区域，要实施重点开发，逐步缩小 区域发展差距。在那些重要的生态功能区、生态环境比较脆弱的地区，要通过 限制或者禁止开发，促进环境保护和社会进步20。 二是加快转变经济发展方式的必然要求。发展是硬道理，发展必须建立在 科学合理、有序适度开发的基础上。21安徽省当前正处在工业化、城镇化进程 加快的阶段，必须合理规划国土开发，引导不同区域的产业相对集聚发展，人 口相对集中居住，促进经济社会、人口、资源、环境相协调，促进生产要素在 空间上优化配置和跨区域合理流动，形成区域分工协作、优势互补、共同发展 的格局。 三是实现人口分布与资源环境承载能力合理配置的要求。编制主体功能区 规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据 资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。 四是打破传统的行政区界限， 实施更为科学和贴合实际的环境政策的需要。 安徽省各地发展条件和发展基础差异较大，发展阶段和发展中存在的问题也不 尽相同，如果不考虑区域特点和差别，用同一标准去衡量各地的发展，评价就 难以做到客观公正，用同一政策去指导各地发展，措施往往也缺乏有效性。推 动形成主体功能和发展方向，有针对性地制订区域政策，实行绩效评价，有利 于促进区域的科学发展、和谐发展、协调发展。 1.6 对于本研究对于本研究“环境政策环境政策”的界定的界定 环境经济政策是指按照价值规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费， 保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的 协调发展。环境经济政策的原理主要是环境价值和市场刺激理论，借助环境成 本内部化和市场交易等经济杠杆调整和影响社会经济活动当事人。与传统的行 政手段相比，环境经济手段具有节省费用、促进新的污染控制技术、清洁技术 和产品开发、具有行为调节和资金配置功能、企业更多的灵活性、可以直接和 间接增加财政投入等优点。 环境经济政策一般具有以下三个功能：一是刺激作用。即当人们的行为符 合环境保护、可持续发展的要求时，行为人将获得相应的经济利益；22反之， 行为人将会受到相应的经济处罚。通过环境经济政策给市场经济主体施加一定 的经济刺激，促使人们主动而不是被动地保护环境。23二是筹集资金，用于环 境保护及可持续发展建设。三是协调作用。此外，实施环境经济政策，还可以 兼顾公平与效率24 。 从我国的污染减排的形势要求和国际环境管理手段发展的趋势来看，环境 经济政策对实现环境保护的历史性转变以及实现污染减排目标都将起着重要的 6 支撑作用。环境经济政策是建设环境友好型社会、实施可持续发展战略的必然 要求。 环境经济政策主要包括投资政策、财税政策、生态补偿政策、信贷金融政 策、收费政策，等等。25目前世界各国特别是发达国家通常采用的环境经济政 策手段和工具主要有：明晰环境和资源的产权，收取污染税、资源税和排污费、 资源补偿费等环境税费，利用环境贴息贷款、环境基金、股票等金融、财政手 段及证券与押金制度、责任赔偿等26 。 从“环境政策”的一般概念来理解，环境政策应该包括：环境管理政策（包 括环境污染管理政策以及生态建设与保护政策等） 、环境经济政策（包括环境投 资政策、环境产业政策、环境税收政策、环境金融政策等） 、环境技术政策、环 境贸易政策、环境教育政策、环境公众参与和舆论监督政策等；从狭义概念理 解，环境政策等同于环境保护政策，主要包括环境管理、环境经济和环境保护 技术三大基本政策。从环境政策概念的内涵来看，采用其作为省级主体功能区 规划配套政策显然过于宽泛27 。 从政策实施在我省不同区域上的差别性来看，环境政策中的一些内容不具 有或基本不具有在各类主体功能区设计差别性政策的可能性和必要性。如环境 贸易政策和环境外交政策基本是在国家层面，而不具有落实到省级各类主体功 能区政策的意义；而环境教育政策、环境公众参与和舆论监督政策等在国家、 地方层面是一致的，而且按照构建主体功能区的基本出发点推进公共服务 均等化，这些应该由政府提供的公共服务，也不应该具有区域差别化政策含义。 同时，从政策内容上，若按照环境政策的一般概念，与其它子课题及政策 研究存在着许多交叉的内容。如在财政政策中将会涉及到限制开发和禁止开发 区域财政转移支付的标准、方式和规模，作为当地实施生态环境保护的补偿等 内容；28在投资政策中会包括政府投资用于加强限制开发、禁止开发区域的公 共服务设施和生态环境建设的内容；在产业政策中会重点研究提出按照主体功 能区及产业政策区域化的要求，明确不同主体功能区鼓励、限制等分类指导的 产业目录及措施，优化开发区限制占地多、消耗高、污染重的一般加工业的发 展等；在土地政策中也应包括保障生态用地的政策；在人口政策中，应该针对 禁止开发区提出生态移民的政策；在绩效评价中也会包含对限制开发和禁止开 发区域，突出生态环境保护等评价29 。 由以上内容可能看出，若沿用环境政策的一般概念进行研究，其不仅涉及 到环境管理的政策，也会直接涉及财政、投资、产业、土地和绩效评价等子课 题研究的政策，与这些政策出现较为严重的重复。 1.7 研究的内容研究的内容 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见中提出的环境保护政策内 7 容为：根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。 优化开发区要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重 点开发区要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区要坚持保护优先， 确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区要依法严格保护。 本研究对于上述内容的理解为：一是明确了各类主体功能区政策实施的基 本目标；二是优化开发区和重点开发区主要都是控制环境污染问题；三是限制 开发区和禁止开发区以生态保护为主；四是在优化开发区主要依靠提高标准， 削减污染物排放量。 按照课题布置的要求，本研究中依然采用“环境政策”的提法，不过使用其狭义 的概念。并以不与其它子课题研究的政策过多重叠为基本原则，研究和提出我 省各类功能区的环境政策。本研究主要内容包括： 我省主要环境政策的制定进行回顾和评价； 实施主体功能区环境政策的目的和意义 提出构建适用我省主体功能区实施的环境政策体系基本思路及框架； 对于相关环境政策在不同主体功能区实施的政策总体取向和实施力度进行 分述，为开展分类指导提供依据； 提出政策保障机制。对于一些需要通过机制、体制创新实施的政策，以及 需要开展后续深入研究逐步出台的政策提出建议。 8 图 1-1 主体功能区环境政策技术路线 主体功能区环境政策研究课题 的确定 政策研究的必要性 准备阶段 （文献、资料的收集） 外国在主体功 能区政策设计 上的经验 我国现阶段的环 境状况 我国以往在主 体功能区上的 探索 公众参与论证 主体功能区环境政策制定 各主体功能区特点分析 主体功能区环境政策选择 主体功能区环境政策出台 环境影响 评价政策 污染物控 制政策 生态建设与 保护政策 环境标准 9 第二章第二章 环境政策的回顾与评价环境政策的回顾与评价 经过 30 多年的发展，我国环境政策逐步得到完善，已经形成了以中华人 民共和国环境保护法为统领，各类专项法律和法规、规章为支撑，政策性文 件为补充，较为成系统的环境政策体系。 2.1 目前国内外主题功能区环境政策的研究成果目前国内外主题功能区环境政策的研究成果 2.1.1 国外环境政策的研究 从发达国家的实践历程可以看出，建立和实施一套全方位、多领域的宏观 环境经济政策，能以较低的成本达到有效控制污染的目的。 早在上世纪 70 年代初，发达国家就积极应用环境经济政策来实现经济与环 境的均衡发展，取得了成功。1972 年经合组织（oecd）首次提出了“污染者付 费原则”，在以后的 20 多年中，西方发达国家对市场机制和财税政策进行了基 于环境考虑的一系列改革30-33 。 目前，世界各国总结出来的环境经济政策主要基于两类理论： 第一类是基于新制度经济学观点，即“科斯手段”。认为环境问题说到底还是 市场产权界定不清，因此要明晰产权，包括所有权、使用权和开发权。应建立 环境产权市场，例如可交易的许可证制度与排放配额等。 第二类是基于福利经济学观点，即“庇古手段”。认为通过征收税费的办法就 可以把环境代价转化为企业的内部成本，迫使企业治理污染。其中有税收制度 和收费制度。还因此衍生出其他一些手段，如罚款手段、金融手段、财政手段、 资金赔偿手段、证券与押金制度等。实则国际上真正成功的只有环境税收、环 境收费、超标罚款、绿色金融、财政补偿与排污权交易。 综合来看，各国的环境经济政策都具有几个共性： 其一，普遍体现为一种政府对经济间接的宏观调控。通过确定和改变市场游 戏规则来影响污染者的经济利益，调动污染者治污的积极性，让污染者也来承 担改善环境的责任。 其二，根据“污染者付费”原则，利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企 业将污染成本内部化，从而达到事前不得不自愿减少污染的目的，而不是事后。 其三，政府部门间在环境问题上的政策协调越来越紧密，都倾向一种混合的 管理制度。随着环境政策纳入到能源、交通、工业、农业部门的政策中，环境 政策与部门宏观发展政策一体化的趋势越来越明显，客观上把经济手段与行政 监管更有效地结合起来。 其四，逐步从“秋后算账”向“全程监控”转变。这种转变使得某些类型的经济 手段，如产品收费、注册管理费、清洁技术开发的补贴和押金制度等能够发挥 更大的作用。 10 目前世界各国通常采用的环境经济政策手段和工具主要有： 明晰环境和资源的产权，收取污染税、资源税和排污费、资源补偿费等环境 税费，利用环境贴息贷款、环境基金、股票等金融、财政手段及证券与押金制 度、责任赔偿等。 丹麦的能源税在世界上所有不可再生能源像石油、 煤和天然气中是最高的。 这些能源税在 20 世纪 70 年代晚期的石油危机中就已设置，因为石油价格的上 涨影响了丹麦，当时，丹麦对外资源依存度高达 95。80 年代，这些税率有所 增长，用来维持价格激励，抵制国际市场上原油价格的下跌。90 年代，能源税 开始被看作基本的政策工具用以抵制气候变化，也作为相对减少丹麦对外资源 依存的工具。1992 年对家庭征收二氧化碳税，1993 年将其扩大到企业。在 1994 和 1998 年环境税成为生态税改革第一阶段的组成部分。 这些改革包括逐渐增加 二氧化碳税，修改工业企业能源税的征收，废除了温室气体税收的补偿和开征 了二氧化硫排放税。而导致温室效应的能源消费税率对家庭和企业是一样的。 如果达到了强制性环境协议标准，那将可能包括能源审计，并有义务根据特定 的标准来投资治理34-36 。 英国是最早的工业化国家之一，对经济发展造成的环境问题的治理，包括 资源枯竭，污染和农地的锐减有着丰富的经验。1996 年，英国开征了垃圾场税， 作为一种激励去减少被填埋废物的数量。税率设定在每吨非惰性废物1 英镑， 直到 2004 年，每年增加 1 英镑，而惰性废物每吨 2 英镑。2004 年 4 月开始， 对每吨聚合物或浓缩物征收 16 英镑的税，用来补偿包括噪音、灰尘、视觉入 侵、对生物多样性破坏的环境成本。对以上产品征税的环境收益通过聚合物价 格表现出来，反映了他们真正的社会和环境成本，也鼓励人们使用可循环回收 的聚合物。 垃圾场税已经成功改变了人们的行为，这种变化会通过税收水平 的增加而持续。许多公司现在正投资物质再生利用设备，这些看上去受垃圾场 税而直接驱使的。尽管仅有 29的公司积极开发物质再利用、回收，在征税之 前将之降到最小化，64的公司已经关注再利用、回收，或者说由于而使自己 的废物排放最小化。 经济合作与发展组织(oecd)许多成员国针对农药、 化肥、 含铅汽油、 电池、 包装材料等许多会产生污染的产品征收产品税，刺激生产者和消费者转向无污 染、少污染产品的生产和消费。从 20 世纪 90 年代起，oecd 国家开始绿化其 税制体系，实行绿色税制改革，以制定可行的、对保护环境有效的政策。同时 绿化财政体制。在充分考虑财政条款所要达到的非环境目标的基础上，取消或 者调整对环境有害的财政条款，如对环境有害的免税或补贴。 美国的排污权交易政策开始于 20 世纪 70 年代， 这一真正以市场为导向的环 境经济政策，目前实施范围已涵盖了全美国。在这一政策的推行过程中，1979 年美国国家环保局又通过了排污银行计划。按照这一计划，各污染源可存入某 11 一时期富余的排污权，以便在将来的合适时间出售或使用。美国日益完备的排 污交易政策引起了金融机构的强烈兴趣和参与欲望，“污染物排放削减信用”成 为交易中的媒介或通货，银行方面则要参与排放削减信用的贮存与流通。 早在 1992 年， 韩国便意识到减少废弃物和废弃物的再利用对经济发展的重 大意义。于是韩国首先立法制定了“废弃物预付金制度”，后改为“废弃物再利用 责任制”。这一制度规定，废旧的家电、轮胎、润滑油、日光灯、电池、报纸、 金属制品、玻璃制品等 18 种材料必须由生产单位负责回收和循环利用。回收和 循环利用废旧物品都有一定的比率，例如，玻璃制品的回收和再利用率必须达 到 80，如达不到这一比率，政府将课以罚款。为确保废旧物品的回收，韩国 成立了 11 家回收和处理废弃物的合作社。 生产厂家把回收和处理废弃物的责任 交给合作社，依据废弃物的品种和重量缴纳分担金。 此外，环境经济赔偿制度也是环境经济政策中必不可少的一项内容。日本 企业曾为环境污染付出沉重的代价。四日市石油联合生产工厂由于二氧化硫排 放严重威胁居民健康，根据相关法律，从 1974 年起，每年对患病者进行补偿的 费用高达 13.31 亿日元，这一制