（宪法学与行政法学专业论文）公交线路调整过程中的公共利益探析——以松江区的公交线路开辟过程为考察对象.pdf

公交线路调整过程中的公共利益探析 以松江区的公交线路开辟过程为考察对象 ( 硕士论文摘要) 专业： 宪法学与行政法学 研究方向：行政法学 作者姓名：陈振字 指导教师：朱芒教授 在提倡可持续发展的当下中国，“公共交通优先”成为了一个时髦的话语， 地面公交( 包括公共汽车、电车) 是公共交通系统中与人们日常生活关系最为密 切的交通方式。地面公交运营的主要特点是其有固定的运营线路和停靠站点，人 们的出行与公交线路的走向和站点的设置密切相关。所以如何合理地设置公交线 路方能体现“公共交通优先”的精神，便成为摆在政府面前一个亟待解决的课题。 按照相关规范性法律文件的规定，公共交通是城市重要的基础设施，是关系 国计民生的社会公益事业，故地面公交线路的调整( 包括线路的开辟、变更、延 伸) 应当以体现公共利益为导向。由于公共利益是一个抽象的概念，在具体的线 路调整过程中人们对公共利益的内涵多有争议。学者的论述和相关的法律规定都 没有对公交线路调整过程中的公共利益予明确的界定。于是笔者另辟蹊径，考察 因其合法性而被视为体现了公共利益的线路调整行为，1 希望借助对个案中公共 利益内涵和形成机制的解读，为化解公交线路调整过程中的纷争提供有效的途 径；也希望能为日后对公交线路调整过程中公共利益的深入探讨有些许裨益。 为了实现这一研究目的，笔者以合法性为标准选取了松江区最近的一次线路 开辟过程作为考察对象，从实体和程序两个方面对分析对象进行全面的考察。 1 j e 内在的逻辑是公共交通的公益届性，要求公交线路的调整要体现公共利益的要求，唯有体现了公 共利益要求的线路调整行为方为合法的行为，其逆向命题便是合法的线路调整行为是体现了公共利益的行 为。 在对公共利益内涵讨论中，笔者首先经过对相关法律规定的推导构建了“公 共利益是利益权衡结果”的理论假设，然后用实证的方法分析了此次线路开辟过 程中所涉及的利益类别及其相互关系，完成了对理论假设的证实，认为公交线路 调整过程中的公共利益是在对市民、政府和公交公司三者利益进行权衡的基础上 实现的。 在对公共利益的形成机制的分析中，笔者从目的价值的角度将此次线路开辟 程序区分为作为过程程序和作为装置的程序两个部分，并且重点分析了以利益表 达为目的的装置程序在实际运作中的实现情况及其对最后公共利益形成的影响， 认为社会公众、两会代表以及公交公司通过装置程序的对公共利益的最后形成产 生了不同程度的影响。 在结语部分，笔者提出了化解那些因公交线路调整而引发的纷争的新路径， 即由原来的实体的争论转为对线路调整程序正当性的考察。同时指出如何改革公 交运营体制以及构建市民参与的回应机体制，是值得我们进一步研究的课题。 【关键词】公交线路公共利益利益权衡装置程序 t h ep u biicln t e r e s tint h eb u sr o u t e a d ju s t m e n tp r o c e d u r e t a k e _ t h er o u t eo p e n in gins o n g ji a n gd is t r i c ta st h es a m p i e s p e c i a l i t y：c o n s t i t u t i o n a ll a wa n da d m i n i s t r a t i v el a w d o m i n a n c eo fr e s e a r c h ：a d m i n i s t r a t i v el a w a u t h o r ：c h e nz h e n y u s u p e r v is o r ：p r o f e s s o rz h um a n g n o w a d a y st h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti sa d v o c a t e di nc h i n a ，s o t h e p u b l i ct r a n s p o r tp r i o r i t y ”h a sb e c o m ef a s h i o n a b l ew o r d s t h eg r o u n d p u b l i ct r a n s p 。r t a t i o n ( i n c l u d i n gb u s e s ，c a b l ec a r s ) i st h em o s to r d i n a r y t r a n s p o r t a t i o nm o d e i nt h e p e o p l e sd a i l yl i r e a n d t h em a i n c h a r a c t e r i s t i co ft h eb u sr i d i n gi st h a ti th a st h ef i x e dr o u t ea n ds t o p s ， s oi th a sae l o s ec o r r e l a t i o nb e t w e e nt h ed e s i g no ft h er o u t ea n dt h e p e o p l e sc o n v e n i e n c e t h e r e f o r ei ti sa nu r g e n tt o p i cf o ro u rg o v e r n m e n t t od e s i g nt h er o u t e st h a ta r ea c c o r d i n gw i t ht h ed e m a n do ft h ep u b l i c t r a n s p o r tp r i o r i t y a c c o r d i n gt ot h ec o r r e l a t e dl a w s ，t h em a s s t r a n s i ti st h ec i t y i m p o r t a n ti n f r a s t r u c t u r e a n di t i st h ep u b l i cu t i l i t yr e l a t i n gt o n a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d t h e r e f o r et h eb u sr o u t e a d j u s t m e n t ( i n c l u d i n gr o u t eo p e n i n g ，c h a n g ea n de x t e n d s ) m u s tt a k et h e p u b l i ci n t e r e s ta st h eg u i d a n c e a st h ep u b l i ci n t e r e s ti sa na b s t r a c t c o n c e p t ，p e o p l eo f t e nh a v ed i s p u t e so v e rt h a tw h a ti st h ep u b l i ci n t e r e s t i nt h ec o n c r e t er o u t ea d j u s t m e n tp r o c e d u r e b o t ho fs c h o l a r s1 i t e r a t u r e a n dt h ec o r r e l a t e dl e g a lr u l e sh a v en o tg i v e nt h ee x p l i c i ti m p l i c a t i o n o ft h ep u b li ci n t e r e s ti nt h eb u sr o u t ea d j u s t m e n tp r o c e d u r e t h e r e u p o n t h ea u t h o ru s ea n o t h e rm e t h o dt oi n s p e c tac o n c r e t ea d j u s t m e n tb e h a v i o r t h a th a sb e e n m a n i f e s t e da st h ep u b l i ci n t e r e s tb e c a u s eo fi t s l e g i t i m a c y 1t h ea u t h o rh o p e st h ea n a l y s i so ft h ec o n n o t a t i o na n df o r m i n g m e c h a n i s mo fp u b l i ci n t e r e s ti nt h ec a s ec a nb eu s e f u lt or e s o l v et h e d i s p u t ea n dt op r o m o t et h ed i s c u s s i o na b o u tt h ep u b l i ci n t e r e s ti nt h e b u sr o u t ea d j u s t m e n tp r o c e d u r e i no r d e rt or e a liz et h isp u r p o s e ，t h ea u t h o rs e l e c t e dt h er o u t e o p e n i n gi ns o n g j i a n gd i s t r i c ta st h ei n s p e c t i o no b j e c ta c c o r d i n gt ot h e l e g i t i m a c ys t a n d a r d ，a n dc a r r i e do nt h ec o m p r e h e n s i v ei n s p e c t i o nf r o m e n t i t ya n dt h ep r o c e d u r eo ft h ea n a l y s i so b j e c t i nt h ed i s c u s s i o no ft h ep u b l i ci n t e r e s tc o n n o t a t i o n ，t h ea u t h o r f i r s tc o n s t r u c t e dt h et h e o r ys u p p o s i t i o nt h a ti s ”t h ep u b l i ci n t e r e s ti s ab a l a n c eo fi n t e r e s t s ”a n dt h e nt h ea u t h o ra n a l y s e dt h ed i f f e r e n t i n t e r e s tc a t e g o r i e sa n dt h er e l a t i o nb e t w e e nt h e m t h er e s u l to ft h e a n a l y s i si st h et h a tt h e o r ys u p p o s i t i o nh a db e e np r o v e d t h ea u t h o r t h o u g h tt h ep u b l i ci n t e r e s ti nt h eb u sr o u t ea d j u s t m e n tp r o c e d u r ei sa b a l a n c eo ft h r e ed i f f e r e n ti n t e r e s t s i n c l u d i n gt h ec i t i z e n s ，t h e g o v e r n m e n t sa n dt h eb u sc o m p a n y si n t e r e s t i no r d e rt oa n a l y s et h ef o r m i n gm e c h a n i s mo fp u b l i ci n t e r e s t ，t h e a u t h o rd i v i d e dt h ep r o c e d u r ef r o mt h eg o a lv a l u ea n g l e ，t a k i n gt h ep r o c e s s p r o c e d u r ea n dt h ei n s t r u m e n tp r o c e d u r ea st h et w op a r t s a n dt h e nt h e a u t h o ra n a l y s e dt h ea c t u a lo p e r a t i o no ft h ei n s t r u m e n tp r o c e d u r ea n di t s i n f l u e n c eo nf o r m i n gt h ep u b l i ci n t e r e s t t h ea u t h o rt h o u g h ta l lo ft h e c i t i z e n s ，t h eb u sc o m p a n ya n dt h er e p r e s e n t a t i v e so fs o n g j i a n gd i s t r i c t p e o p l e sc o n g r e s sa n dp o l i t i c a lc o n s u l t a t i v e c o n f e r e n c eh a v eh a dt h e v a r y i n gd e g r e ee f f e c to nf o r m i n gt h ep u b l i ci n t e r e s t f o rt h ea t t r i b u t eo ft h ep u b li ct r a n s p o r ti st h ep u b l i cu t i l i t y ，t h eb u sr o u t ea d j u s t m e n t m u s tt a k et h ep u b l i ci n t e r e s ta st h eg u i d a n c e s oo n l yt h eb u sr o u t ea d j u s t m e n tw h i c hr e f l e c t s t h ep u b l i ci n t e r e s ti sl e g i t i m a t e t h e r ei t sr e v e r s i o np r o p o s i t i o nw a st h a tt h el e g i t i m a t er o u t e a d j u s t m e n tb e h a v i o rh a sm a n i f e s t e dt h ep u b l i ci n t e r e s t 2 i nc o n c l u s i o n ，t h ea u t h o rp r o p o s e dr e s o l u t i o nt ot h ed i s p u t eo v e r t h eb u sr o u t ea d j u s t m e n t t h em e t h o di st oi n s p e c tt h ep r o c e d u r ei n s t e a d o f t h ee n t i t y a tt h es a m et i m e t h ea u t h o rp o i n t e do u tt h e r et w ot o p i c s t h a th o wt or e f o r mt h ep u b lict r a n s p o r t o p e r a ti o ns y s t e ma n dh o wt o c o n s t i t u t et h er e s p o n d i n gs y s t e mt ot h ec i t i z e n s p a r t i c i p a t i o na r e w o r t hf u r t h e rs t u d y i n g 【k e yw o i d s 】b u sr o u t e p u b l i ci n t e r e s tb a l a n c eo fi n t e r e s t i n s t r u m e n tp r o c e d u r e 公交线路调整过程中的公共利益探析 以松江区的公交线路开辟过程为考察对象 序言：研究的出发点j 予吾：竹冤日习出友点 一、问题的提出及研究目的 在提倡可持续发展的当下中国，“公共交通优先”成为了一个时髦的话语， 不光常见诸报刊、网络等媒体，也频频出现在不同级别、不同部门的政府文件之 中，1 也是近年来“两会”的热门议题。2 城市公共交通是由公共汽车、电车、轨 道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，可以为城市居民 提供低价、安全、环保的乘车服务，也可以有效缓解大城市的交通拥挤、减轻对 城市环境的污染。在整个公共交通系统中，地面公交( 包括公共汽车、电车) 是 使用量最大，最为经济实惠的交通方式，与人们日常生活的关系也最为密切。3 地 面公交运营的主要特点是其有固定的运营线路和停靠站点，人们的出行与公交线 路的走向和站点的设置密切相关。所以如何合理地设置公交线路方能体现“公共 交通优先”的精神，便成为摆在政府面前一个亟待解决的课题。 按照建设部关于优先发展城市公共交通的意见( 建城 2 0 0 4 1 3 8 号) 和上 海市公共汽车和电车客运管理条例等相关规范性法律文件的规定，公共交通 是城市重要的基础设施，是关系国计民生的社会公益事业，4 也就是说公共交通 是为公共利益、公众服务的事业，那么地面公交线路的调整( 包括线路的开辟、 变更、延伸) 自当体现公共利益的要求。市民和政府有关部门在这点上业已达成 1 笔者查阅了近两年来政府有关公共变通发展的文件，“公共交通优先”常常出现于文件的主体部分。 典型的可参见上海市公共交通白皮书( 沪府1 2 0 0 2 1 3 5 号文) ， 1 - 海城市交通“十一五”规划纲要( 2 0 0 6 年2 月7 日) 。在论文撰写接近尾声的时候，适逢国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要在十届人 大四次会议上得以通过，“十一五”规划纲要明确规定耍“优先发展公共交通，完善城市路网结构和公 共交通场站”。 2 就拿今年上海市( 2 0 0 6 年) 的“两会”来说，市交通部门收到人大和政协关于“公交”的议案和提 案以及人大代表、政协委员的有关意见共1 0 0 多条。参见新郊区呼唤“新交通，载解放日报2 0 0 6 年0 2 月】2 日第7 版。 3 虽然近年来北京、上海、南京等太城市开始大力发展轨道交通，使人们的远距离出行更为便捷，但 是地面公交仍然以其覆盖面的广度和深度而成为城市公共交通的基础。 4 参见建设部关于优先发展城市公共交通的意见( 建城 2 0 0 4 1 3 8 号) 第一条；上海市公共汽车和 电车客运管理条例第四条。 了共识，但是由于公共利益这个概念所具有的抽象属性，在具体公交线路调整过 程中，市民、政府以及公交公司对于线路调整是否体现了公共利益的要求多有争 议。据新华网2 0 0 5 年7 月2 0 日报道，河北省石家庄市在2 0 0 5 年相继对市内多 条公交线路进行了大幅度的调整，结果引发了市民的广泛争议，市民认为此次公 交线路的调整违背了公共利益，其理由是此次调整行为造成了部分市民出行的不 便；而公交公司和政府公交管理部门则认为此次调整是遵循公共利益的结果，其 理由是此次调整行为是依据线网规划作出的。5 那么此次线路调整是否体现了公 共利益的要求呢? 可以预见的是不同的人们基于各自的立场会给出不同的答案。 之所以会得出不同的答案，其原因就在于公共利益这个概念所具有的不确定性， 如果能够确切定义公共利益的内涵，市民与政府的纷争就可以通过理性地评判予 以解决。 长久以来，有诸多学者也一直在探究“公共利益是什么? ”这个法学中的歌 德巴赫猜想，经过多次的尝试之后，学者们多认为公益的概念是无法予一个放诸 四海皆准的绝对适用之定义。6 而相关的规范性法律文件也没有对公交线路调整 过程中的公共利益给予明确的界定，按照建设部城市公共汽电车客运管理办法 ( 以下简称客运管理办法) 和上海市公共汽车和电车客运管理条例( 以下 简称客运管理条例) 有关规定，政府有关部门在设置公交线路时要依据线网 规划并且兼顾城市发展和公众出行的需要，7 这只是描述了在调整公交线路过程 中必须考虑的因素，不能解决类似于在石家庄公交线路调整过程中留给市民的困 惑。8 那么公交线路调整过程中的公共利益到底是什么呢? 笔者发现无法通过学 者的论述和相关的法律规定给公交线路调整过程中的公共利益予明确的界定。但 是不容否认的是，在我们身边有诸多公交线路的调整行为因为其具备的合法性而 被视为体现了公共利益，9 那么在这些实际的个案中所体现的公共利益是什么 呢? 这些公共利益又是如何形成的呢? 笔者作此文的目的正是在于回答这两个 杨守勇、董智永：城市规划“唯上不顾下”，公交线路“缩水”受质疑，载新华网 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m f o c u s 2 0 0 5 - 0 7 1 9 c o n t e n t，( 访问日期：年1 2 月日) 。_ 3 2 3 4 9 0 9 h t m 2 0 0 55 6 参见陈新民：德国公法学基础理论，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第2 0 4 页。 7 参见城市公共汽电车客运管理办法( 建设部2 0 0 5 年第1 3 8 号令) 第十三条和上海市公共汽车 和电车客运管理条例( 该条例于2 0 0 0 年颁布，2 0 0 3 年予以修正) 第八条。 8 相关的规范性法律文件没有明确在线网规划、公众出行和城市发展之间发生冲突时候的取舍标准。 9 笔者认为合法的线路调整行为在事实上应当被视为体现了公共利益的行为，具体论证见下文“研究 对象”部分( 第5 页) 的论述。 4 问题，具体而言笔者是期望通过解读个案中已被合法化了的公共利益的内涵及其 形成机制，为化解类似于石家庄发生的那些因公交线路调整而引发的纷争，为日 后探讨公交线路调整过程中的公共利益提供些许帮助。 二、研究对象、研究方法与文章结构 ( 一) 研究对象 为了实现考察具体个案中公共利益的内涵及其形成机制这一目的，首先要做 的是选择体现了公共利益的线路调整活动。由于公共利益本身所具有的不确定 性，这个选择过程也就不可能借助公共利益的内涵得以实现，在此笔者以合法性 为标准以选取分析对象。其内在的逻辑是公共交通的公益属性决定了公交线路的 调整要体现公共利益的要求，也就意味着唯有体现了公共利益要求的线路调整行 为方为合法盼行为，其逆向命题便是合法的线路调整行为是体现了公共利益的行 为。”依此判断标准，本文所选取了松江区最近的一次公交线路开辟过程作为研 究对象，通过分析此次公交线路开辟过程中线路走向和站点设置的变化情况以考 察体现在分析对象中已经被合法化了的公共利益的内涵及其形成机制。 之所以选择松江区最近的一次线路开辟过程作为研究对象，除了合法性的考 虑以外还基于以下两个方面的考虑： ( 1 ) 松江区是一个正处于城市化进程中的郊区，其新城区是上海未来重点 发展的“一城九镇”中的那个唯一的“城”，城市化的进程必然伴随着对于公共 交通需求的不断增加。但松江的城市化又呈现出其特有的一面，那就是松江大学 城的建设，松江大学城数十万学子的出行无疑加大了对公共交通的需求。由于松 江区内尚未有轨道交通运营，1 1 目前在松江运营的公共交通工具主要是出租车和 公共汽车。出于经济的考虑，公共汽车便成为松江市民和数十万学子的首选公共 交通工具。由于市民出行对公共汽车的依赖性较强，公交线路的调整，在松江往 往较市中心区更引人关注，利益冲突更为激烈，而激烈的利益冲突则有助于分析 行政行为一经作出便具有公定力和确定力，在未经法定程序由法定机关予以撤销和改变之前，便可 将该行政行为视为合法的行为。所以公交线路的调整行为只要来被有权机关予以撤销之间便是一个合法的 行为，公交线路的调整该体现公共利益的要求，如果线路调整计划得以施行而未被有权机关予以撤销，我 们使可认为该线路体现了公共利益的要求。 ”规划中的轨道交通9 号线计划于2 0 0 7 年底建成，9 号线建成后将穿越松江区贯穿松江新城，是新城 对外辐射的客运主通道，同时也将成为联系大学城、松江新老城区以及铁路松江站的南北客运主通道。 5 的进行。 ( 2 ) 松江区市民对于政府活动的关注程度高。松江区政府门户网站上专门 开辟了市民b b s “松江大家谈”，其中还专门辟有“公共交通大家谈”的版 块，市民可以经过极为简单的“非实名”的注册便可以在论坛上留言，松江各部 委还建立了发言人制度，随时回答市民的提问。在“公共交通大家谈”版块，作 为版主的建委发言人1 2 和市民就公交线路设置等问题开展了广泛的讨论，故此在 市民和政府在一定程度上已经实现互动的地区，市民更乐于参与政府决策，利益 的充分表达是本文得以顺利进行的前提。 ( 二) 研究方法 本文采用实证的研究方法，按照本文主旨的要求，笔者考察个案的两个方面， 一个方面是从实质意义上考察个案中公共利益的内涵；另一个方面是从程序的角 度考察公共利益的形成机制。 为了使本文的研究能够在一定的框架内进行，笔者在对个案中公共利益的内 涵作实证分析之前先作如下理论假设： 前文已经论及相关的规范性法律文件要求公交线路的开辟需依据线网规划 并且考虑城市展和公众出行的需要，按照“依法律行政”的要求，政府有关部门 在开辟具体的线路时必须同时考虑这三个因素，可以想见的是在一个具体的调整 行为中，这三个因素不可能始终一致，时而会发生冲突，1 3 从利益的角度看，这 三个因素的背后体现了政府和市民的利益，1 4 由于法律没有规定处理利益冲突的 规则，政府公交管理部门只能依据不同情况进行利益衡量。有学者也认为公共利 益只能在个案中通过利益权衡的方法予以获得，指出公共利益唯有在利益存有冲 突的时候方有可能实现，”公益原则实质上是一种利益冲突之衡量。1 6 故笔者假 ”经过调研得知，作为“公共交通大家谈”版主的建委发言人1 8 时是负责此次公交线路开辟工作的具 体人员，他们定期整理市民对于公交线路的意见和建议，以此作为其拟定公交线路初步走向的一个重要信 _ 包来源。 ”就像石家庄的线路调整过程中公众出行的需要和线网规划就出现了冲突。 ”线网规划和城市发展因素背后体现了政府的利益，而公众出行则反映了市民的利益，关于因素和利 益的分析见本文第二章( 第1 5 一1 8 页) 。 ”参见f r a n kj s o r a u f ：t h ep u b l i ci n t e r e s tr e c o n s i d e r e d ，t h ej o u r n a lo f p o l i t i c s ，v o l1 9 ( 1 9 5 7 ) 。p p 6 2 2 - - 6 3 3 。 ”胡建淼、邢益精：关于“公共利益”之探究，载中国法学会行政法学研究会编：修宪之后的中 国行政法一中国法学会行政法学研究会2 0 0 4 年年会论文集，中国政法大学出版社2 0 0 5 年版，第4 3 0 页。 6 设在具体的公交线路调整过程中的公共利益是对不同利益进行权衡后的结果( a b a l a n c eo fi n t e r e s t s ) ，即公共利益不是某类具体利益的体现，而是在不同利益间 进行权衡后获得的，是对不同利益进行调和后的结果。 在此假设的前提之下笔者对个案的分析按照以下逻辑结构进行：1 、分析作 为考察对象的公交线路开辟过程是否涉及到多方利益? 2 、如果涉及到了多方利 益，接着分析不同类别的利益对公共利益最后形成的影响，考察其是否符合公共 利益是利益权衡的理论假设。 ( 三) 文章结构 本文分为五个部分，各部分的论证结构如下： 在序言部分，笔者表明了本文的研究目的即通过个案的实证分析研究公交线 路调整过程中公共利益的内涵及其形成机制，并且经过对相关的规范性法律文件 的推导构建了“公共利益是不同利益间权衡结果”的理论假设，为文章主体部分 的展开奠定了基调。 第一章的主要内容是介绍分析对象的基本情况，包括此次线路开辟的背景及 过程、线路开辟计划的拟定及变更的相关情况，为实证分析建立基本的素材。 第二章的主要任务在于分析个案中公共利益的内涵，笔者首先分析了此次线 路开辟过程中所涉及的不同利益及其不同利益间的相互关系，在此论证的基础上 完成了对“公共利益是不同利益间权衡结果”的理论假设的证实，揭示出了公共 利益在个案中的内涵。 第三章的主要内容是对公共利益的形成机制的分析，在此部分笔者从目的价 值的角度将此次线路开辟程序区分为作为过程程序和作为装置的程序1 7 两个部 分，并且重点分析了装置程序在实际运作中的实现情况及其对公共利益最终形成 的影响。 在结语部分，笔者首先提出了化解类似于石家庄发生的那些因公交线路调整 而引发的纷争的新路径，即由原来的实体争论转为对线路调整程序正当性的考 察。其次笔者指出了公交运营体制的改革以及市民参与回应机体制的构建是两个 值得我们进一步研究的课题。 7 关于作为过程的程序和作为装置的程序的具体内容在本文第三章( 第2 8 3 0 页) 有详细的介绍。 7 第一章分析对象的基本情况 一、此次线路开辟的背景及过程 按照上海市客运管理条例的规定，市交通局负责制定公交线路开辟、调 整的年度计划，但此次松江区的线路开辟具体由区建委负责，这是基于市交通局 和松江区政府在2 0 0 4 年4 月签订的关于松江区城市交通管理职能调整试点的 协议而作出的安排。该协议出台的背景是原来施行的全市公交由市交通局统一 管理的一级管理体制，已经不适应郊区快速发展的需要，为了促进郊区的公共交 通建设，上海市从2 0 0 4 年开始对原有的交通体制作了调整，对松江等l o 个区县 的交通实行市、区两级管理体制，将部分职权下放，充分发挥区县改善公共交通 的积极性。根据协议，市交通局将松江区域内公共汽电车线路、站点的开辟、调 整，组织招投标和具体实施等职能委托给松江区政府实施，”按照松江区政府内 部的职责分工，具体由松江区建委负责实施线路开辟等相关事项。 松江城区在此次条线路开辟之前总共有9 条公交线路，1 9 线路多在老城区运 营。近几年松江区的城市建设获得了较快发展，新建了很多居民小区，松江新城 也初具规模，人口大量导入，但是公共交通没有跟上城市快速发展的步伐，原有 的线路设置，已经不能满足市民日常的出行需求。增辟公交线路已经成为松江市 民和区“两会”代表关注的热点，2 0 区政府在取得市交通局的委托授权后，便准 备着手开辟部分公交线路，改善市民尤其是新城区市民的出行条件。 区建委结合市民来信来电和区“两会”提案所提意见，同时考虑到政府有关 部门的要求，“经过实地勘探调研，准备在松江区新辟5 条公交线路，并于2 0 0 5 年初草拟了5 条公交线路的基本走向，初步选定了5 条线路的起点和终点站。初 步计划草拟完成以后，区建委将草拟的线路开辟计划发送给区交警支队、松江区 内主要的公交公司( 松江大众、巴士四汽2 2 ) 征求意见，并且通过召开正式的研 “参见关于松证区城市交通管理职能调整试点的协议，该协议作为“沪交办 2 0 0 4 第2 7 9 号”文件 的附件予以下发。 ”这是指线路的首末站以厦整个线路的运营路线都设置在松江的线路，不包括连接松江与其他医县的 公交线路。 2 0 据调研所获的相关统计资料，2 0 0 4 - - 2 0 0 5 年度区建委接到的有关开辟公交线路的来信来电( 包括网 络论坛) 多达5 0 0 多人次，在2 0 0 5 年召开的区“两会”期间，代表们有关公共交通的提案有1 8 件，占建 委所收到提案的4 0 左右。 2 1 作为旅游线路开辟的松江1 1 路首先是由区旅游委员会提出的，并且作为松江区2 0 0 5 年的政府实事 工程予以落实，其他几条线路的开辟计划草案主要是依据市民和“两会”提案所提的意见予以实施的。 卫两家公司的全称分别为上海松江大众公共交通有限公司和上海巴士四汽公共交通有限公司。 8 讨会2 3 和非正式的电话沟通等方式，在原有方案的基础上对线路走向，首末站点 的设置进行了部分的修改。2 0 0 5 年4 月上旬，区建委在松江区门户网站、松江 报等媒体刊登了松江区新辟公交线路方案意见征询通知，公开向市民征求 对5 条拟开辟线路的意见，意见征询到5 月1 5 日结束，期间共收到市民意见近 1 0 0 多条，在征询市民意见的同时，区建委再次进行了实地勘查，征询了交警部 门的意见，对线路做了部分修改后决定正式开辟松江1 0 、1 1 、1 2 路。同时考虑 到客流不足和公交配套设旌不全的原因，决定暂缓开辟松江1 3 、1 4 路。2 0 0 5 年 8 月开始组织线路的招投标工作，经专家评定后决定松江1 0 路、1 1 路由松江大 众运营，松江1 2 路由巴士四汽运营。而后两家中标公司，分别将运营线路站点 设置计划、票价表和时刻表等具体运营方案上报至区建委、区交警支队审批， 2 0 0 5 年1 2 月1 2 日三条公交线路正式开始运营，至此此次公交线路开辟工作完 成。 二、线路的基本走向及开辟原因 区建委在松江区新辟公交线路方案意见征询中指出：“为了进一步完善 我区公共交通现状，方便居民出行，结合居民来信来电及“两会”提案所提出的 意见、建议，经过一个阶段的调研、现场踏勘，我委设想新辟5 条公交线路。” “在城市交通网上，一则注明为来源于松江区建设和交通委的消息则说“为优化 松江公交线网和缓解松江地区市民出行难的问题，日前松江区新辟的公交1 0 路、 1 1 路和1 2 路正式开通营运”据这两条消息，可以归纳出此次开辟线路的目的 主要有以下两个：一是优化线网结构、改善松江区公共交通现状；二是方便市民 出行。具体到不同的线路其动因分别为：” 1 、区建委在松江区新辟公交线路方案意见征询中指出：开辟松江1 0 路的目的在于该解决晨星小区、荣乐路沿线小区、花园浜小区的居民出行，贯通 荣乐路并连接工业区，方便居民上下班。但是在城市交通网发布的公交松江 d 研讨会由松江区建委组织，参加的部门包括区交警支队、在区内运营的公交公司。 2 4 松江区新辟公交线路方案意见征询， h t t p ： v w s o n g 1 i a n g g o v c n ：8 8 w w w c o n t e n q s p ? i d = 1 5 1 1 0 1 & c a t e g o r y l d = 1 5 1 1 0 1 & n a m e = & c o n t e n t i d = 4 0 5 5 5 2 0 1 ( 访问日期：2 0 0 5 年l o 月1 日) 。 玎公交松匹1 0 路、l l 路、1 2 路本月正式开通营运，载上海城市交通网 h t t p ：w w w j ts h c n n o d e 9 i n d e xh t m ，( 访问目期：2 0 0 5 年1 2 月3 0 日) 。 参见松江区新辟公交线路方案意见征询、公交松江1 0 路、1 1 路、1 2 路本月正式开通营运。 9 l o 路、1 1 路、1 2 路本月正式开通营运的消息指出开辟松江1 0 路的目的“在 于解决晨星小区、荣乐路沿线小区的居民出行，贯通荣乐路并连接工业区，方便 居民上下班。”相比前后两则消息，我们可以发现后者( 2 0 0 5 年1 2 月) 没有将 解决花园浜小区居民的出行纳为开辟松江1 0 路的目的，而前者( 2 0 0 5 年4 月) 则认为开辟1 0 路的目的含有方便花园浜小区居民出行。 2 、松江1 1 路涵盖了松江区大部分旅游景点，开辟的动因在于连接区各旅游 景点及宾馆，解决建设中的莱顿小城、花城新村、星辰园等居民出行，贯通人民 路全线。 3 、区建委在松江区新辟公交线路方案意见征询中指出开辟松江1 2 路是 根据本次“两会”提案要求填补文诚路的交通盲点，连接沿路的方松街道服务中 心、血站、救护站、嘉和广场商务中心、大卖场等居民生活设施，缓解谷阳北路 公捷苑、天乐小区的居民出行难的问题，同时连接区政府行政中心与原政府办公 楼。在城市交通网上发布的消息则没有将“缓解谷阳北路公捷苑、天乐小区的居 民出行难的问题。连接区政府行政中心与原政府办公楼”继续视为其开辟线路的 目的。 4 、松江1 3 路、1 4 路。在松江区新辟公交线路方案意见征询松江区建 委准备开辟5 条线路，但是区建委经过慎重考虑后以松江1 3 、1 4 路的开辟条件 暂不具备为由，暂缓开辟这两条线路，2 7 实际开辟3 条线路。原定计划中，开辟 松江1 3 路的目的是解决新城区居民上下班出行的问题，改善荣乐路拥堵；松江 1 4 路则是根据“两会”提案要求，解决玉树路隧道以南的居民出行难问题，填 补西林北路、玉树北路的交通盲点。 三、线路开辟计划的变更及其原因2 8 根据调研获得的访谈资料和相关会议记录，此次线路开辟过程中，线路开辟 ”建委发言人在回答网友提出的问题：“1 3 、1 4 路的运营到底不具备什么具体条件? ”时指出：“公交 线路的开辟是基于客流的需求以及公交配套设施健全的前提下才能满足的，就目前的状况来说，1 3 、1 4 路 的客源还不充足，另外，公交基础设施的还没有配套建设，如公交枢纽站，候车亭等，因此在上述条件尚 不成熟的情况下，暂不考虑开通1 3 、1 4 路。”h t t p ：f o r u ms o n g j i a n g g o v c 吖v i e w t o p i c p h p ? t = 1 1 5 5 8 ，( 访问日 期：2 0 0 6 年2 月7 日) 。 h 以下部分主要是根据2 0 0 6 年1 月1 6 日对松江区建委交通项目办的陈主任和工作人员王某的访淡资 料和他们提供的会议记录进彳亍的整理。( 2 0 0 6 年2 月9 日经王某审阅后进行初步修改，并于2 0 0 6 年2 月2 7 日经王某再次审阅后定稿) 建委的这两位工作人员具体负责此次的公交线路开辟的工作，在松江区新辟 公交线路方案意见征询公布的联系人也正是他们。 1 0 计划的变更主要有以下几个方面： 1 、松江l o 路的走向从草拟到最后的开辟没有大的改变，其变动主要在于线 路起点站和终点站的位置，起点由仓汇路( 花园浜小区) 改为乐都路。原因是计 划中选定的起点站的旁边新建了小学和菜场，考虑到学校和菜场附近人流量比较 大，原定计划中可用作公交起点站的部分用地不得不用作道路通行，余下的空地 不能满足公交起点站的用地需求；同时考虑公交车辆在起点站掉头作业比较频 繁，可能会危及小学生的安全。基于以上考虑，建委认为原来选定的起点站的位 置已经不适宜作为1 0 路的起点站，故改变了起点站的位置，此次更改使起点站 远离了花园浜小区，以致计划中方便花园浜小区出行的目的没有实现。2 9 2 、松江1 0 路的终点也由原来的预定地点前移了2 0 0 米，这是因为交警部门 认为计划中的公交终点站处于道路的拐角又没有红绿灯，而终点站公交车辆出入 掉头作业比较频繁，存在着安全隐患，建议建委将该站点迁移，建委听取了交警 部门的意见，对该站点做了变动。 3 、在最初的草拟计划中，松江l l 路的终点设置在“青青旅游世界”，后来 交警部门建议将其终点站延伸到余山，交警部门的理由是计划中设置在“青青旅 游世界”的终点站附近没有足够可利用的道路，公共汽车必须要原路掉头，这样 会造成交通拥堵，另外交警部门建议既然公交线路已经开辟到青青旅游世界，作 为旅游线路的1 1 路延伸到余山会更好，既可以避免出现交通拥堵的情况也可以 为公交公司增加客源，建委听取了交警部门的意见，予以更改。 4 、松江1 1 路在2 0 0 5 年4 月份的松江区新辟公交线路方案意见征询中 计划的起点站是在中山东路( 方塔公园、松江宾馆) ，最终将1 1 路的起点站设置 在了松汇东路，这是因为区建委考虑到松汇东路交通枢纽站较之计划中的起点站 更符合设置起点站的要求，并且也有利于吸引客源，为来松江旅游的市民提供方 便。 5 、松江1 2 路的首末站的选址没有较大变化，但其线路走向由“思贤路一谷 阳路一中山路”改为“思贤路一人民路一其昌路一谷阳路一中山路”，线路走向 的变化比较大。这个变化主要是听取了区人大代表、) 。( 居委会主任y 某的意见 2 9 松江区建委在2 0 0 5 年4 月份的松江区新辟公交线路方案意见征询中明确指出开辟松江1 0 路的 目的之一是方便花园浜小区居民的出行，而其在2 0 0 5 年1 2 月发布的松江1 0 路正式运营的通知中则不再表 示方便花园浜小区居民的出行是其日的所在。 1 1 后予以更改的。y 某在2 0 0 5 年的区人大会议上以提案的形式向政府反映其居住 的x x 小区居民出行困难，希望政府能够开辟公交线路，为该小区的居民出行提 供便利。区建委在答复该代表的提案时指出，x x 小区居民出行问题已经纳入此 次线路开辟计划，y 某在听取计划后指出，如果将原有线路由“思贤路一谷阳路” 改为“思贤路一人民路一其昌路一谷阳路”会更合理，他认为这样的话可以为 x x 小区更多数人的出行提供方便，虽然改变后的确会给居住在小区北部的部分 居民的出行会带来不便，但他建议区建委开辟公交线路应当考虑多数人的出行， 如果那部分居民对线路更改有意见或者对此进行上访的