（环境与资源保护法学专业论文）我国环境影响评价制度研究.pdf

摘要 摘要 环境与人类生活息息相关，随着经济的发展和社会物资的丰富，人类对清洁、优 美、舒适的环境追求也越来越高，重视程度也越来越强。特别是进入2 0 世纪，环境问 题已经成为影响人类生存和发展的关键因素，全球环境管理的观念也发生了重大变化， 要解决环境问题必须从经济层面入手；还要从长远考虑与人体健康有关的难于解决的环 境问题。新形势下，中国提出了，在发展中走出一条科技含量高、经济效益好、资源消 耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化的道路，建设全面小康社 会的目标为环境保护工作指出了明确的发展方向。为了从源头上控制污染，创造一个良 好的人类生存空间，实现真正意义上的可持续发展，就必须对政策、规划和拟开发等建 设项目进行环境影响评价。使环境影响评价制度成为加速经济发展，维护国家环境安 全，走新型工业化道路，实施可持续发展的推进剂。但是，世界各国随着经济发展的不 同，环境影响评价制度也不尽相同。本文介绍了环境影响评价的内涵和国外环境影响评 价立法状况以及发展趋势和我国环境影响评价制度应借鉴之处，阐述我国环境影响评价 制度的运行情况和环境影响评价法目前还存在的一些问题，还应该从哪些方面解 决，使得该法进一步完善，操作性更强，笔者谈了一下初步设想，以便更好地处理经济 发展与环境保护的关系，在发展经济中解决环保闽题，在保护环境中发展经济，实现可 持续发展战略，达到经济、环境、社会协调发展。 关键词环境影响评价制度研究 ：= ： 奎! ! 竺兰奎兰堡圭兰竺兰兰：= ：一：! 一= = ： a b s t r a c t e n v i r o n m e n th a sae l o s er e l a t i o n s h i pw i t hp e o p l e sd a i l yl i f e w i t h e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n da b u n d a n c eo fs o c i a lg o o d sa n dm a t e r i a l s ，p e o p l e m a d em o r ee f f o r t st op u r s u eac l e a n ，b e a u t i f u la n dc o m f o r t a b l ee n v i r o n m e n t e s p e c i a l l y ，w h e ne n t e r i n g2 0 t hc e n t u r y ，e n v i r o n m e n t a lp r o b l e mh a sb e c o m et h e k e yf a c t o rw h i c h i n f l u e n c e dh u m a nb e i n g ss u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t tt h e s a m e t i m e ，t h ec o n c e p t o f g l o b a l e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n th a sc h a n g e d d r a s t i c a l l y a st h er e s u l t ，w en e e dt ot a k em e a s u r e sf r o me c o n o m i cl a y e r s t o s o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s f o rt h e l o n gt e r mc o n s i d e r a t i o n ， w ea l s o n e e dt os o l v et h ec h a l l e n g i n gp r o b l e m sw h i c ha r er e l a t e dt oh u m a n sh e a l t h u n d e rt h en e ws i t u a t i o n ，c h i n ap r o p o s e san e wi n d u s t r i a l i z e dw a y ，w h i c h i n v o l v e sh i g ht e c h n o l o g y ，g o o de c o n o m i cb e n e f i t s ，l o wr e s o u r c ec o n s u m p t i o n ， m i n i m a le n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n da d v a n t a g e o u sh u m a nr e s o u r c e s t h ea i mo fe s t a b l i s h i n ga na l l a r o u n da f f l u e n ts o c i e t ys h o w st h ec o r r e c t d e v e l o p m e n td i r e c t i o nf o re n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw o r k i no r d e rt oc o n t r o l p o l l u t i o nf r o mt h es o u r c e ，t oc r e a t eag o o d1 l y i n gs p a c ef o rt h ep e o p l e ，a n d t or e a l i z et h et r u es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ， w en e e dt om a k e t h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n to nc o n s t r u c t i v es u b j e c t s ，s u c ha sp o l i c y m a k i n g ，l a y o u ta n de x p l o i t a t i o n t h r o u g h t h i se f f o r t ，w ec a r lp u s hf o r w a r d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， m a i n t a i n c o u n t r y s e n v i r o n m e n t a ls a f e t y ， g oan e w i n d u s t r i a l i z e d w a y a n da c t u a l i z es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t w h i l et h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t s y s t e m i nd i f f e r e n t c o u n t r y h a st h e d i f f e r e n tw a y t h ep a p e rh a si n t r o d u c e dt h ec o n n o t a t i o no fe n v i r o n m e n t a l i m p a c te v a l u a t i o na n df o r e i g nl e g i s l a t i v es t a t u s a sd e v e l o p m e n tt i d ew h i c h c a nb eu s e df o rr e f e r e n c e t h es a m et i m e ，i t e x p a t i a t e dt h ec i r c u l a t i n g s i t u a t i o n1 fe n v i r o n m e n t a l i m p a c t e v a 】n a t i o n s y s t e m a n dt h e e x i s t i n g p r o b l e m s i ta l s oi n d i c a r e dh o wt o s o l v et h ep r o b l e m st of u r t h e rp e r f e c tt h e l a w ，s t r e n g t h e nt h em a n i p u l a t i o n ，b e t t e rd e a l i n s w i t ht h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h ea i mo ft h e p a p e ri s t od e v e l o pt h ee c o n o m yi ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o i la n dr e a l i z et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt a c t i ct og a i nt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n ta m o n g e c o n o m y ，e n v i r o n m e n ta n ds o c i e t y k e y w o r d se n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e ms t u d y 1 绪论 1 1 研究背景和动因 1 绪论 中国是世界上最大的发展中国家，人口众多，人均资源不足，技术相对落后，管理 水平不高，这是我国的基本国情。随着社会经济的快速发展，特别是工业化和城市化迅 猛发展，生态环境破坏和污染与日俱增。如何妥善处理经济、社会、环境协调发展，一 直是我们不断探索和解决的重大问题。目前，环境污染和生态破坏己经成为影响我国国 民经济和社会发展的重大问题。为使这一现状得到改观，通过国内外的实践证明，我国 必须走“预防为主”的路。要做到“预防为主”，在规划、建设项目实施之前对该项目 进行环境影响评价是其具体体现。环境影响评价( e i a ) 作为实施可持续发展的最有效 的手段之一，它的产生和发展，是人们正确认识环境与经济之间关系的必然结果。环境 影响评价是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决 策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提，并已成为世界各国环境管理体系 的一项基本法律制度。环境影响评价制度在预防因规划和建设项目实施后对环境造成不 良影响，促进经济、社会和环境的协调发展方面起到了巨大的作用。因此，对环境影响 评价制度的研究是环境法体系得以完善和发展必不可少的重要环节。 我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一，1 9 7 9 年通过的中 华人民共和国环境保护法( 试行) 首次将对建设项目进行环境影响评价作为法律制度 确立下来。之后，国家又先后通过了一系列法律和部门行政规章等形式对环境影响评价 作出相应规定，在不同领域得到了迅速发展。但随着经济技术的进步和我国加入世贸组 织的要求，只对单一的建设项目进彳亍环境影响评价和只散见于各单行法中规定环境影响 评价制度已很难适应社会发展和可持续利用自然资源的需要，必须将环境影响评价的制 度层面上升为法律层面。于是1 9 9 8 年开始着手制定环境影响评价法，经历4 年多的 时间，直到2 0 0 2 年1 0 月第九届人大常委会第3 0 次会议才通过，于2 0 0 3 年9 月1 日丌 始实施。该法将环境影响评价范围扩展到对政府规划的环境影响评价，标志着我国环境 与资源立法步入一个新的历史阶段，是我国环保法制建设的重大突破。 但在2 0 0 4 年国家环保总局对无视环境影响蜂拥而上的电站项目进行了清查，严肃 处理了6 8 家环境影响评价不合格单位；今年又有3 0 个超亿元的大型项目被叫停。那 么，在我国环境影响评价制度确立2 0 余年，环境影响评价法实施一年多的今天，无 视环评擅自开工的现象仍然严重，对此我们应当认真反思。于是笔者萌生了探讨一下我 国环境影响评价制度的运行情况，存在的问题，如何进一步完善我国环境影响评价制 度，谈谈一下自己的初步设想。 ：一：一：一： = ：查尘薹些奎兰型茎堡兰圣：= ： ：一 ：一： 1 。2 研究的方法和意义 本文主要运用了分析比较和历史考察的研究方法对环境影响评价制度进行了探讨。 分析比较的方法，是环境法学研究诸多方法中应当倍加推崇且在本文中努力运用的 研究方法，是发展和完善我国环境影响评价法律制度不可或缺的方法论之一，是贯穿始 终的基本的研究方法。我国环境影响评价制度不是独创的，而是引用国外的经验发展起 来的。通过介绍国外环境影响评价制度的立法状况和我国的运行情况，分析了国外环境 影响评价制度的发展趋势，总结了我国应当在哪些方面借鉴外国的。 历史考察的方法，在分析事物的时候，通过历史考察，不仅可以明确所要研究的事 物在某个历史时期的状态和特征，而且可以寻找其发生、发展的变化轨迹，从而综合、 全面地了解该事物的发展规律和趋势。本文运用了历史分析的研究方法阐述我国环境影 响评价制度从依政策评价到依法评价，从末端治理到源头控制，从不完善到完善三个方 面论述了我国环境影响评价制度的发展历程。 本文的意义是通过建立、完善环境影响评价制度可以促进我国各级政府决策的科学 化、民主化。使该法能够执行起来更加得心应手，达到其真正的立法目的，实现真正意 义上的可持续发展具有实际经济价值。在环境方面可以预防大规模的环境问题，保护可 持续发展的生态环境基础：在经济方面，可以避免环境恶化所造成的巨大经济损失，并 间接推动经济良性增长：在社会方面可以提高社会各界的环保意识、科技意识和民主意 识，进而推动社会进步；在政治方面，可以通过决策方式改革和鼓励公众参与决策，促 进政府的改革，有利于建设社会主义法治国家和发展社会主义民主政治；在科技方面， 促进了国家环境科学技术、监测技术、预测技术的发展，对规划和建设项目提出了超前 的污染预防对策和措施。因此，环境影响评价制度对我国可持续发展战略的实施和现代 化进程的全面推进意义重大。 2 环境影响评价的内涵和意义 2 环境影响评价的内涵和意义 2 。1 环境影响评价的内涵 “环境影响评价”的概念最早是1 9 6 4 年在加拿大召开的国际环境质量评价学术会 议上首次提出来的。当时人类还把自然界当作物质资源的无尽的供应者，为人类欲望所 利用，按人类要求而丌发。各种开发项目，单纯按照会计科目来评估，没有考虑非现金 收益的经济价值，更没有考虑对环境的影响。1 9 6 6 年l o 月，在美国众议员所属科学 研究开发小组委员会进行的进展报告中，首次正式采用了“环境评价”这一术语。在世 界范围内，美国首开环境影响评价制度先河，于1 9 6 9 年制定了国家环境政策法 ( n a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp o l i c ya c t ，n e p a ) ，首次以法律形式规定了环境影响评价 ( e i a ) 制度。由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类活动的侵害具有科学 的预见性，这项制度很快就在世界范围广泛传播，为许多国家环境立法所确立。我国是 1 9 7 9 年环境保护法( 试行) 中首次适用环境影响评价制度，2 0 0 2 年1 0 月，九届全 国人大党委会第三十次会议通过了环境影响评价法，2 0 0 3 年9 月1 日起实施。 环境影响评价，又称环境影响质量预测评价，是指在一定区域内进行规划开发建设 活动之前，对拟开发或建设的项目的选址、设计、施工和建成后可能对周围环境产生的 不良影响进行调查、预测和评估，并提出防治环境污染和破坏的对策、措施，对防止和 减少环境损害制定最佳方案，进而把人为活动对环境的影响减少到最低限度的活动。环 境影响评价制度则是指有关环境影响评价的范围、内容，编制、审批环境影响报告书 ( 表) 、登记表的程序、法律后果等一系列法律规定的总称。环境影晌评价法律制度是 环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，”1 是国家通过立法对环境影响评价的对 象、范围、内容、程序等进行规定，并形成的有关环境影响评价活动的一套规则。”1 环境 影响评价是在长期进行环保活动的实践中发展出来的一种科学方法或者说是一种技术手 段，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制，通过这种方法或手段来预防或者减轻 环境污染与生态破坏。这种方法是随着理论研究和实践经验的发展，随着科学技术的进 步，不断改进、发展和完善。只有当环境影响评价被吸纳进环保法体系，作为开发建设 活动和制定方针政策的重要依据，并通过法律规定了相应的程序，以及违反环评要求的 法律责任时，才能被称为“制度”。因此，环境影响评价制度，是环境影响评价活动在 法律上的表现；是环境立法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体体现； 是我国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关“环境影响评价”制度的产物：是避 免“先污染、后治理；先破坏、后恢复”的有效武器，此制度已成为我国环境管理工作 中的一项重要法律制度。其目的在于使环境保护与经济发展相协调；使行政机关对环境 价值的考虑科学化、民主化、制度化、职能化。我国环境影响评价法中所称环境影 响评价，主要包括以下四个方面：第一、评价的对象是拟订中的政府有关的经济发展规 划和建设单位兴建的建设项目；第二、评价单位要分析、预测和评估所评价对象在其实 施后可能造成的环境影响；第三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第四、环保部门对规划和建设项目实施后的 实际环境影响，要进行跟踪监测和评价。“ 2 2 确立环境影响评价制度的意义 2 2 1 有利于经济建设与环境保护协调发展 在传统建设项目决策时，考虑最多的因素是经济效益和经济增长速度，很少考虑对 周围环境的影响，结果导致经济发展和环境保护的尖锐对立。实施环境影响评价制度以 后，就可以在建设项目决策时，不仅只注重经济效益，还会考虑建设项目时对周围环境 的影响，并且可以对影响起到反馈作用，从而采取必要的防范措簏，促进环境与发展的 综合决策，真正把经济效益和环境效益统一起来，把经济发展和环境保护协调起来。 2 2 2 有利于从源头控制 环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则的重要法律制度。环境影响评价过程是 人类认识生态环境和经济活动相互制约、相互影响的过程，进而合理地布局工农业生 产、城市和人口结构。在规划和建设项目实施之前，通过评价确定环境保护政策，进行 科学管理，从决策源头防止环境污染和生态破坏，并且控制新污染、保护生态环境方面 作用非常突出，从而把人类经济活动对环境的影响减少到最低限度，避免造成危害事实 后而无法补救。 2 2 3 有利于促进产业结构合理布局 环境影响评价为城市和地区以及工矿企业的经济合理布局、发展方向和规模、系统 的科学管理提供了科学依据。通过环境影响评价工作，对工业项目可能带来的不利环境 影响，指出应该采取的防治办法，尽可能做到环境保护与生产发展统一协调，对环境保 护措施作出环境经济效益分析，通过“先评价，后建设”，推进了产业合理布局和企业 优化选址，使建设单位对新建项目是否存在环境污染问题，存在的问题应如何解决、采 取什么样的技术措施做到了心中有数。对于落实环境保护基本国策和实旎可持续发展战 略意义深远。 2 2 4 有利于促进人与自然和谐发展 环境影螭评价是极其重要的防患于未然的环境保护措施，在环评工作中，着眼于让 人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产、生活的 目标。通过环境影响评价，可以事先就该规划和建设项目对环境的影响切实的自我调 查、预测和评价，国家要根据评价结果，妥善考虑因规划和建设项目的实旌所发生的环 境问题而采取的必要措施，从而促进可持续发展。在经济快速发展中努力控制污染物排 放总量，促进经济结构调整；重点解决一批危害人民群众健康和生产生活的突出环境问 题；尊重自然规律，遏制人为生态破坏，促进人与自然的和谐发展。 2 环境影响评价的内涵和意义 2 3 实施环境影响评价制度坚持的原则 2 3 1 科学性原则 环境影响评价工作的科学性，指在环境影响评价工作中必须客观地、实事求是地来 认识开发活动对环境的影响及其环境对策。在开发决策时，无论出于何种目的，经常会 出现只顾经济效益而忽略环境效益的倾向。这时环境影响评价工作必须不怕压力，不被 迷惑，坚持从国家的长远利益出发，客观地得出自己的结论。”1 这就要以科学性为前 提，充分发挥环境影响评价的作用，才能保证环境影响预测和决策分析的可靠程度。 2 3 2 综合性原则 环境影响评价的综合性是指在环评工作中不仅要注意一切活动对单个环境要素和过 程的影响，而且尤其要注意开发活动对各要素和过程间相互联系和作用的影响。环境是 一个整体，各环境要素和过程之间存在着密切的联系和作用。这就要求在环境影响评价 过程中，即要注意开发活动对单个环境要素和过程的影响，还要注意环境对策的后果及 环境影响的社会经济后果。”1 不适当的环境对策可能造成多次环境问题，而环境问题又 往往引起社会经济方面的问题。所有这些只能从环境是一个整体的观点进行综合分析研 究才能解决。我们无论是开展经济建设还是开展环境保护：无论是制定东部发展战 略，还是制定西部大开发战略；无论是进行国家产业结构调整，还是确定区域投资策 略，都离不开综合决策，需要从全局的高度，从区域可持续发展的高度进行决断。 2 3 3 实用性原则 环境影响评价工作的实用性是强调必须按开发决策的要求来确定环境影响评价工作 的内容、深度，力求工作内容精练，耗资较少，周期较短，以适应开发决策的需要。” 环境评价应着重研究那些因开发活动而产生影响环境的因素、变化、过程和后果，研究 的方向也应根据开发决策的需要来决定。 3 外国的环境影响评价制度及其借鉴 “他山之石，可以攻玉”。为了借鉴其他国家已经取得的经验和成果，有必要充分 了解一些主要国家有关环境影响评价的产生、立法及其实施情况。 3 1 外国环境影响评价制度的立法状况 3 1 ，1 美国 美国1 9 7 0 年开始实施的国家环境政策法被作为“保护环境的国家基本章程”， 并把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。1 9 7 0 年4 月3 日美 国开始执行的改善环境质量法是国家环境政策法( n e p a ) 的很好补充。该法授 权国家环境质量局为环境质量委员会提供专业管理人员。1 9 7 7 年，纽约州还制定了专门 的环境质量评价法；1 9 7 8 年美国环境质量委员会颁布了国家环境政策法实施条 例为其提供了可操作的规范性标准和程序，规定联邦的行动有四类：官方政策，正式 规划。行动计划，具体项目。规定对可能影晌环境的活动和项目都要进行环境影响评 价。环评报告一般分六类：单项工程的环评报告；政策性的环评报告；整体性的 环评报告：遗补性的环评报告；增加新内容的环评报告；后续性的环评报告。” 到2 0 世纪7 0 年代末美国绝大多数州，不论是邦一级还是州一级法律都建立了较完备的 环境影响评价法律体系。评价对象和范围已经涉及具体的建设项目以及立法、规划计 划、重大经济技术政策的制定和开发区的建设等宏观活动。经历了一个从单个项目的环 境影响评价一一规划计划层次一一政策法律层次一一战略环境评价采纳和实施的发展过 程。”1 美国的环境影响评价制度，不仅为实施国家环境政策提供手段，而且为实现国家 环境目标提供法律保障，一直是美国环境政策的核心制度，在美国环境法中占有特殊的 地位。实践证明，环境影响评价制度自产生至今，对美国的环境一直发挥着重要作用， 它规定的环境影响评价制度迫使行政机关将对环境价值的考虑纳入决策过程，使行政机 关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标，改变了过去重经济轻环保的行政决 策方式。 3 1 2 日本 日本从7 0 年代开始到9 0 年代，在某些部门和地区实行环境影响评价制度，相继三 次提出环境影响评价制度的相关内容，并一次比一次完善。日本政府1 9 8 1 年就曾向国 会提请内阁会议审议的环境影响评价法案，当时并未通过，现虽已通过，但至今尚 未生效。1 9 9 3 年日本的环境基本法第2 0 条专项规定推广环境影响评估，要求从事 变更土地形状、新设工作物及其他类似事业者，事先要进行调查、预测与评估，并据此 推展相关的环境保全。日本1 9 9 7 年6 月制定的环境影响评价法共8 章6 l 条，对环 境影响评价的适用范围和对象，环境影晌评价准备书制作前的程序( 包括建设项目的确 3 外国的环境影响评价制度及其借鉴 定、方法书的制作和环境影响评价的实施) ，环境影响评价准备书的制作、内容和提 交，环境影响评价书的制作与修改，修改建设项目内容时的环境影响评价及其他程序， 环境影响评价书的公布及审查，环境影响评价及其他程序的特例( 包括城市规划中规定 的对象项目，港湾规划的环境影响评价及其他程序) ，以及细则等作了详细的规定。 3 1 3 俄罗斯 俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1 9 8 4 年公布了联邦环境影响评价条例，将 环境影响评价范围确定为五大类：一是部门和地区社会经济发展构想，规划( 包括投资 规划) 和计划；二是自然资源综合利用和保护纲要；三是城市建设文件“城市总体规 划，详细规划方案和纲要等”；四是关于研制新技术、新工艺、新材料和新物质文件； 五是建设投资的前期设计方案论证文件，既有经济和其它项目，又有联合体的新建、改 建、扩建和技术改造的技术经济论证文件和设计方案。很显然，饿罗斯环境影响评价的 对象不仅包括具体建设项目，而且包括规划、计划等经济技术决策方案。”“ 3 。1 。4 瑞典 瑞典1 9 6 9 年的环境保护法、1 9 8 7 年第1 2 号法律自然资源管理法第5 章对 环境影响评价作了明确规定，要求“开发设旄或措施的许可申请应当包括环境影响评 价”( 第5 章第1 条) 、开发活动必须依法“进行环境影响评价”( 第2 条) 、“环境影响 评价应当做到对开发计划的整体评价”( 第3 条) 。根据瑞典环境法的规定，一切开发建 设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告( 自1 9 9 1 年 起) ：政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用。更重要的是资源与环境的 保护；当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感 的生态环境和珍稀物种处于优先地位。 3 。1 5 加拿大 加拿大是以议会通过决议的形式实行环境影响评价制度的，在执行上比法律强制程 序更具有灵活性。关于环境影响评价的法规包括：环境影响评价法( 1 9 9 2 年3 月通 过，1 9 9 5 年修改) ，要求将可持续发展战略直接考虑到环境影响评价的实施程序之中。 规定了提高内阁审议的所有联邦政策和规划提案都需要经过非立法性的环境评价程序。 加拿大还制定了一系列相关条例来规范环境影响评价，如1 9 9 4 年综合研究名录条 例；1 9 9 4 年纳入环境影响评价的名录条例( 1 9 9 8 年修改) ；1 9 9 6 年的境外项目环 境评价条例；1 9 9 7 年的环境评价程序和要求中有关联邦机构协调的条例等等。 3 1 。6 其它国家 德国于1 9 9 0 年颁布的环境影响评价法，对环境影响评价的内容、程序做了详细 规定，统一了过去各单行法中的有关规定；该法明确规定环境影响评价的目的是调查、 描述、评估工程对环境的影响，以便政府决定是否许可该工程的进行。法国于1 9 7 6 年 ： ：一：一=：童兰型篁耋堡圭兰些兰一一= ! ：= ：一：。：一一= ： 通过的自然保护法第2 条规定了环境影响评价锖4 度，又在次年公布的1 1 4 1 号政令 中，对评价的范围、内容、程序作了具体规定，并补充规定了该法强制执行的措施。泰 国的国家环境质量法( 1 9 9 2 年) 明确规定了环境影响评价的准备和审议程序，包括 负责审议环境影响报告书的机构，审议和批准的最后期限及申诉程序；还制定了专门的 管理办法，详细规定哪些项目需要进行环境影响评价，并列出了政府批准的有资格编制 环境影响报告书的咨询者。赞比亚的环境保护和污染控制法( 1 9 9 0 年) 规定，不仅 建设项目要进行环境影响评价，规划和政策也要进行环境影响评价，议会可以“确定需 要进行环境影晌评价的项目、项目类型、计划和政策”。此外，还有阿尔及利亚的环 境影响评价法( 1 9 9 0 年) 、捷克共和国的国家委员会环境影响评价法( 1 9 9 2 年) 、 匈牙利的环境影响评价管理办法( 1 9 9 3 年) 、印度尼西亚的环境影响评价管理办 法( 1 9 9 3 年) 和环境影响评价法( 1 9 9 4 年) 、尼泊尔的国家环境影响评价指南 ( 1 9 9 3 年) 、纳米比亚的环境影响评价政策( 1 9 9 4 年) 等专门的环境影响评价法 规，均对环境影响评价作了具体的规定。1 9 9 6 年欧盟委员会建议制定一项关于成员国的 计划和规划的环境影响评价程序的指令，要求其成员国最迟在1 9 9 9 年底开始实旋。 到1 9 9 6 年初，有7 0 多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环 境影响评价方法，有3 0 多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的 环境影响评价程序已得到广泛应用，已构成环境与发展之间关系的重要纽带。目前，世 界上已有1 0 0 多个国家、地区和国际组织采用了环境影响评价制度。 3 2 外国环境影响评价制度发展趋势及借鉴 环境影响评价制度经过几十年的迅速发展，在不断向正确方向迈进，已成为环境管 理的最有价值的工具之一。由于世界各国经济发展的水平不同、产生环境问题的特点不 同、实旄环境法的背景不同，因此，有关环境影响评价制度的立法也有较大的差异。分 析国外的发展情况，还有许多值得我国借鉴的。纵观各国，发达国家的环境影响评价高 效取决于三个基本机制，即公众参与、内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这 些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用，这也是我国 环评机制应借鉴的。作为环境法和可持续发展战略的重要法律制度，国外环境影响评价 法律制度的发展趋势主要体现在以个几方面： 3 2 1 由建设环评向战略环评发展 近年来，世界上许多国家和地区逐步认识到单独对建设项目进行环境影响评价已适 应不了社会发展和可持续利用自然资源的需要，强调对政策法律等宏观性、战略性行为 的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。英、美、欧盟等发达国家 将环评对象提升到政府的计划、规划和政策中。称为“战略环境影响评价”。通过环境 影响评价的实践证明，国外的环境影响评价制度的发展趋势是强调对政策法律等宏观 性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具；使环境影 响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。诚如我们共同的未来所指出的 “范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目，而且也应用于政策和规划，尤 3 外周的环境影响评价制度搜其借鉴 其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。实践证明，虽然对具体建 设项目进行环境影响评价较之对宏观行为进行评价，更具有可操作性和简便易行，并且 也取得了一定成效：但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引 起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、事半功倍的效益。 3 。2 2 强调对经济、社会和环境发展的一体化评价 使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。威尔逊认为：“全世 界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各 国进行可持续发展。”1 3 2 3 不断提高环境影响评价的实效性 从上个世纪7 0 年代开始，联合国环境署( u n e p ) 就强化世界范围内的环境意识， 开始考虑开发项目的其它价值损益。到1 9 8 0 年，世界银行和其他多边银行之类的开发 援助机构，陆续把批准开发资金的贷放与对提议项目的环境影响评价结合起来。1 9 8 7 年，布伦特兰委员会呼吁，在各级政府中都要制订完善的环境影响评价程序。联合国环 境和发展大会的( 2 1 世纪议程进一步强调了对有效的环境影响评价过程和一体化的环 境与发展的需要。是，不断完善对具体建设项目的环境影响评价。 3 。2 。4 公众参与机制成为全球公认的环保准则 许多国家的法律规定公众参与环境影响评价的过程，并对评价项目发表评论，特别 是有的国家的法律明确规定了公民的环境知情权，以及参与环境影响评价报告的讨论 权、建议权等具体权利。如德国的环境影响评价法中规定举行环境影响评价报告的 听证会或审议会，吸收公众参加，听取并如实记录公众的意见，特别是不同意见。“美 国公众有较强的环保意识，在许多环保问题上公众参与对决策有很大的影响。首先，公 众参与评价对象的广泛性，包括对人类环境质量有重大影响的立法活动、官方政策、正 式计划和规划等。其次，公众参与评价的现实性，在环评草案阶段，当局会广泛征求公 众和利害关系人的意见，并在规定的9 0 天内拿出最终的环评报告。再次，公众参与的 有效性，在国家环境政策法程序实施条例中对公众意见做了详细的规定。 = 皇= = = 一： ：一：= 一= ：至兰型竺篓銎兰鲨篁圣= = = = = 竺! = = ! ：! = = = = 一= 4 我国环境影响评价制度运行的情况及存在的问题 4 1 我国环境影响评价制度的运行情况 我国是最早实行建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一，环境影响评价制度 作为我国一项最基本的环境保护法律制度，经过2 0 多年的发展，随着我国环境保护事 业的发展不断得到充实、完善，在我国的可持续发展中发挥着越来越重要的作用。 4 1 1 由依政策评价到依法评价 1 9 4 9 年到1 9 7 3 年召开第一次全国环境保护会议期问，中国工业化程度不高，环境 污染尚不严重，人们对环境问题的认识还不足，因此，环境立法零星，且主要只针对破 坏环境的行为，尚未引进环境影响评价制度的概念“”。1 9 7 2 联合国人类环境会议以 后，环境影响评价的概念开始引入中国，在报刊和学术会上开始宣传和倡导环境影响评 价，并开展了环境质量评价及其方法的研究。1 9 7 3 年“北京西郊环境质量评价研究”协 作组成立，开始进行环境质量评价的探索。1 9 7 7 年中国科学院召开了“区域环境学”讨 论会，推动了大中城市环境质量现状评价，也开展了松花江、图门江、自洋淀、杭州西 湖等重要水域的环境质量现状评价。1 9 7 8 年1 2 月3 1 日，中共中央批转的国务院环境保 护领导小组环境保护工作汇报要点中，首先提出了进行环境影口向评价工作的意向。 例如：“选择厂址要注意到保护环境，合理布局。工程项目的设计文件要包含环境保护 篇章，阐明企业建设前的环境状况，设计所采用的主要保护环境措施，建成后环境质量 状况的预计以及企业环境保护管理机构的设置等内容。”1 9 7 9 年4 月，国务院环境保护 领导小组在关于全国环境保护工作会议情况的报告中，把环境影响评价作为一项方 针政策再次提出。在国家的支持下，北京师范大学等单位率先在江西永平铜矿开展了我 国第一个建设项目的环境影响评价工作。1 9 7 9 年1 1 月在南京召开的中国环境学会环境 质量评价学术座谈会上，总结了这一阶段环境质量评价的工作经验，编写了“环境质量 评价参考提纲”，为各地进行环境质量现状评价研究提供了方法。在做了许多区域和一 些大型工程项目的环境质量评价工作，在大量的实践工作中，促进了理论研究工作的进 展，为完善我国环境影响评价工作起到了推进作用。 t 9 7 9 年9 月，中华人民共和国环境保护法( 试行) 颁布，规定：“一切企业、事 业单位的选址、设计、建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新 建、改建和扩建工程中，必须提出环境影响报告书，经环境保护主管部门和其他有关部 门审查批准后才能进行设计。”至此，我国环境影响评价制度正式建立起来。之后，国 家又先后通过了一系列法箨和部门行政规章等形式对环境影响评价作出相应规定，在不 同领域得到了迅速发展。 4 我国环境影响评价制度运行的情况及存在的问题 4 1 2 从末端治理到从源头控制 我国实施建设项目环境影响评价制度多年，历来在环境保护上贯彻的是“预防为 主，防治结合”的原则，但实际上长期局限在贯彻“末端控制”为指导思想的污染排放 控制上，在管理上主要抓环评的审批和竣工验收两个环节，注重污染物处理和治理设施 的控制，很少体现“源头控制”。在生态遭到破坏时，已是项目竣工时，尤其是对自然 保护区、生态功能示范区、湿地珍稀植物及栖息地的破坏己不可逆转。建设项目环境影 响评价又处在决策链的末端，无论环评结果如何，均难以影响最初决策和生产力的布 局。这种偏重“中末端治理”的模式，效果不尽人意。”既不利于预防优先的原则和源 头控制的原则，也不利于清洁生产推广，难以把污染控制延伸到对原料、技术、生产领 域的管理，更难以推广到消费环节。当年淮河流域搞乡镇企业，没有做环境影响评价， 污染相当严重，水质达到4 类以上，成为三江三湖治理的重点。在治污过程中所花费的 资金比搞乡镇企业所创造的效益还多，淮河水依然没有复原。“因此，环境管理如不从 政策、规划和建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会陷入防不胜防，治不胜治 的环境污染严峻局面，侧重决策源头控制，减轻项目及工程对环境的污染和生态破坏。 今年初北京圆明园对湖底防渗、整修驳岸、调整植被、整理山形水系进行整治工程，在 没有环境报告就开工，被国家环保总局被迫“叫停”，并责令圆明园管理处在4 0 天内补 办环评手续后才能继续开工。由此可见，在政府决策时，特别是出台产业政策、区域规 划、资源开发和城市建设时都要进行环评，并引入谁决策谁负责的制度，让决策者在制 定政策的同时就把环境、生态问题考虑进去。这样才会减少环境先破坏后治理的情况， 使经济能够可持续发展。环境影响评价法中把土地利用的有关规划，区域、流域、 海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建 设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入了环境影响评价范围，并相应规定了必要的 程序和法律责任。只有这样我们才能从根本上控制生态环境问题的产生，把环境问题堵 截在行动之前，从而使实施可持续发展战略有了可靠的保障。 4 1 3 从不完善到完善 1 9 7 9 年保护法颁布实施以后，国家又先后通过了一系列法律和部门行政规章等 形式对环境影响评价作出相应规定，在不同领域得到了迅速发展。 4 1 3 1 有关环境影响评价制度的相关规定 1 9 8 1 年国家计委、建委、经委和国务院环境保护领导小组联合发布的基本建设项 目环境保护管理办法中对环境影响评价的范围、内容、程序及管理做了具体规定，形 成了环境影响评价制度的初步轮廓。1 9 8 6 年国务院对该办法作了修改，并颁布了 建设项目环境保护管理办法，首次较详细地规定建设项目环境影响评价制度的实施 办法。它把实行环境影响评价的范围从原来的基本建设项目上扩大到所有对环境有影响 的建设项目。并针对过去实施环境影响评价的经验，对评价内容、程序和法律责任等作 了修改和补充。“6 明确了各部门职责，对环境影响报告书的编制、内容、审批、时限、 评价单位资质职责、法律责任等内容也做了明确规定。成为具体执行环境影响评价制度 ：一：= = = 一：一：些苎兰奎兰堡圭茎竺篁i ；：! 一：! = 一：= = ：一： 依据的主要文件。1 9 8 2 年在基本建设环境保护法中对环境影响评价制度做了调整。 1 9 8 2 年在中华人民共和国海洋环境保护法第六条、第九条和第十条规定，海洋工程 建设项目的主管单位、开发海洋石油的企业或其主管单位，必须进行环境影响评价，并 编制海洋环境影响报告书，报环保部门审批。1 9 8 4 年在水污染防治法第十三条： “新建、扩建、改建直接或间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，必须遵 守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”该法对水治理环境影响评价作了专门规 定。在环境行政管理方面，1 9 8 6 年制定的对外经济开放地区环境管理暂行规定第四 条规定：对外经济开放地区进行新区建设必须作出环境影响评价，全面规划、合理布 局。这是我国最早制定的有关战略环评的规定“”。1 9 8 6 年国家环保局发布了建设项 目环境影响评价证书管理办法( 试行) 规定只有具有建设项目环境影响评价资格证书 的单位才能开展环境影响评价工作。1 9 8 7 年国家计委、国务院环委会发布的建设项目 环境保护设计规定，对申领评价证书的条件和程序、设计要求等作了明确规定。 1 9 8 9 年颁布的中华人民共和国环境保护法中第十三条第二款规定“建设项目的环境 影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经 项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经 批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”自此我国建立了正式的环境影响评 价制度。 2 0 世纪9 0 年代初，国内经济发展呈现新的速度，外商投资项目和国际金融组织贷 款项目明显增加，各类经济技术开发区遍地开花，自然资源开发强度不断加大，这些对 环境影响和冲击也在增加。为了适应新的经济发展形势，针对部分地方政府为了吸收外 资而擅自免除环境影响评价程序的问题，原国家环境保护局和对外经济贸易部1 9 9 2 年 联合发布了关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知。该通知明确要求：“凡 对环境有影响的外商投资建设项目必须遵