（环境与资源保护法学专业论文）我国可再生能源立法研究.pdf

摘要 中国经济的快速增长与高能耗、高污染的矛盾目趋严重，开发利用可再生能 源为从根本上解决这些问题提供了新的思路。要大力发展可再生能源，必须有坚 实的法律来推动，而一部法律的制定和实施需要理论上的深入研究。基于此，作 者对我国可再生能源立法展开研究。根据我国可再生能源立法研究现状提出了本 文的研究目的：明确可再生能源法律特征，深入探讨可再生能源立法理念和宗旨， 完善可再生能源法律制度体系。在明确可再生能源法律概念的基础上，但对可再 生能源法律特征进行分析，将可再生能源法律特征阐述为公共物品性、可持续性 和不稳定性。可再生能源独特的法律特征决定了需独特的理念和宗旨来指导立 法，可持续发展是可再生能源立法理念。可再生能源立法宗旨由初级目标、中级 目标和终极目标构成。原则是立法目的的具体体现，可再生能源立法原则有利益 平衡原则，综合性原则、鼓励与强制相结合原则。我国可再生能源基本制度框架 应以中国国情为依据，贯穿可持续发展理念，体现可再生能源立法原则，在此基 础上综合描画制度构建思路。文章将可再生能源法中的制度归纳为国家目标 制度、经济激励制度、市场开拓制度和研究开发制度四个方面，指出现有制度设 置存在诸多不足，应通过建立可再生能源配额制、系统效益收费制和绿色电价制， 对我国可再生能源法律制度加以完善。 关键词：可再生能源；可持续发展：立法；法律制度 a b s t r a c t t h ec o n t r a v e n t i o nb e t w e e n e c o n o m yd e v e l o p m e n t a n d e n e r g y c o n s i m r i e e n v i r o n m e n tp o l l u t i o ni se v e ns e v e r e r e n e w a b l ee n e r g yw i l ls o l v et h e s ep r o b l e m s t o t a l l ya n du l t i m a t e l y l a u m a a k i n gi st h em o s te f f e c t i v em e a s u r ew h i c h c a l lp r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t o fr e n e w a b l ee n e r g y a n dt h e o r yi s n e c e s s a r yw h e nal a wi s c o n s t i t u t e da n di m p l e m e n t e d a c c o r d i n gt ot h es i t u a t i o no fl e g i s l a t i v er e s e a r c ho f r e n e w a b l ee n e r g yi no u rc o u n t r y , t h ea u t h o rc l a r i f i e dt h ep u r p o s eo ft h i sa r t i c l e d e f i n i t u d e st h el e g a lf e a t u r eo fr e n e w a b l ee n e r g nm a d et h el e g i s l a t i v ep u r p o s em o r e c l e a r l y , c o n s t r u c t e dt h ei n s t i t u t i o n a ls y s t e mo f r e n e w a b l ee n e r g y t h ec o n c e p t i o no f r e n e w a b l e e n e r g yi sc l e a r , b u t t h el e g a lf e a t u r eo fi th a sn o tb e e nd i s c u s s e d y e ti nl a w c i r c l e i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rd e f i n i t u d et h el e g a lf e a t u r eo fr e n e w a b l ee n e r g y ： c o l n l t l o n s ，c o n t i n u a n c ea n di n s t a b i l i t y i t sl e g a lf e a t u r ed e c i d e st h el e g i s l a t i v ei d e aa n d p u r p o s e ，t h et h e o r yo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti s t h el e g i s l a t i v ei d e a ；l e g i s l a t i v e p u r p o s ei sc o n s t r u c t e db yt h ei n i t i a lp u r p o s e ，i n t e r m e d i a t ep u r p o s ea n df i n a lp u r p o s e l e g i s l a t i v ep r i n c i p l ei st h er e p r e s e n t a t i o no fp u r p o s e ，i ti n c l u d e ss e v e r a lp r i n c i p l e s t h ep r i n c i p l eo fb e n e f i tb a l a n c e ，t h ep r i n c i p l eo fi n t e g r a t i o n ，a n dt h ep r i n c i p l eo f o b l i g e d n e s sa n di n s p i f i t m e n t t h ei n s t i t u t i o n a ls y s t e mo f r e n e w a b l ee n e r g yi no u r c o u n t r ys h o u l db a s e o nt h en a t i o n a ls i t u a t i o n ，c o n s i d e rt h e t h e o r yo fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ta n dl e g i s l a t i v ep r i n c i p l eo f i t t h ec o n s t i t u t i o no f t h el a w c a nb er e d u c e d t of o u rp a r t s ：g e n e r a lp u r p o s eo ft h ec o u n t r y ，e c o n o m i c a li n s p i r i t i n gi n s t i t u t i o n ，t h e i n s t i t u t i o no fm a r k e td e p l o i t a t i o na n dr e s e a r c h & d e v e l o p m e n t f i n a l l yi ta n a l y z e st h e c o n s u m m a t i o no fi n s t i t u t i o ns y s t e m ，m a i a a i yi n v o l v e ds y s t e mb e n e f i t sc h a r g e ，r e n e w a b l e p o r t f o l i es t a n d a r da n dg r e e r lp r i c e k e y w o r d s ：r e n e w a b l ee n e r g y ；s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ；l e g i s l a t i o n ；l e g a li n s t i t u t i o n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 学位论文使用授权说明： o s 匀z6月a 日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 础垫 年月山e t 引言 ( 一) 本文研究动机 二十多年的经济改革和国家开放使得中国飞速发展，同时也使我们这个有着 千年农业传统的国家变成了能源消耗大国，二氧化碳的排放量跃居全球第二位； 能源消耗多，废气排放多，产出率低，现状无法令人骄傲。如何解决经济增长与 环境保护的矛盾? 如何保持经济的持续增长又不愧对子孙后代? 这两个问题引 起了人们深深的思索。纵观全球，2 0 0 4 年，全球油价大幅度上涨，出于能源安 全的考虑，各国都在积极寻找新的可替代的能源，可再生能源开发利用问题受到 普遍关注。2 0 0 5 年2 月1 6 日京都议定书正式生效，成为具有约束力的国际 法律文件，各国在减少二氧化碳等六种工业废气的排放，以防止在并不久远的将 来发生全球性环境灾难的问题上达成共识。至此，能源安全与环境保护的要求为 可再生能源的发展带来了新的契机。可再生能源的开发利用为解决我国发展道路 上的“能源瓶颈”问题提供了新的思路，而促进可再生能源开发利用最有力的手段 莫过于切实有效的法律推动。基于此，笔者开始了本文的写作。 ( 二) 我国可再生能源立法研究现状 一部法律从制定到实旌需要大量的理论研究作为支撑，而我国法学界对可再 生能源的探讨正处于起步阶段，没有形成成熟的理论。对可再生能源本身特征研 究的欠缺导致可再生能源法律理念的错位，理念的错位又使得可再生能源的丌发 利用缺乏一个完整的具有现实可操作性的制度体系的构建。 1 可再生能源法律定义无争议，法律特征研究欠缺 1 9 8 1 年在内罗毕召开的新能源和可再生能源会议上将可再生能源定义为“新 的可更新的能源资源采用新技术和新材料加以开发利用，它不同于常规的化石能 源，可持续发展，几乎是用之不竭，消耗后可得到恢复和补充，不产生或很少产 生污染物，对环境无多大损害，有利于生态良性循环。”各国能源立法中虽然对 可再生能源的称呼各不相同，有的称为“非常规能源”、有的称为“非化石能源”， 但在定义中都强调能源的“可更新”、“直接获取性”，认为可再生能源一般包括风 能、太阳能、地热能、海洋能以及小水电。我国对可再生能源的法律定义参考其 它国家的模式，在内容上采取内涵定义和外延定义的结合，在形式上采用一般条 款式、列举式、排除式的混合。法学理论界对可再生能源的法律定义基本没有什 么争议，但对可再生能源法律特征的研究尚未启动。可再生能源不同于煤炭、石 油等常规能源，后者属于矿产资源，在开发利用上主要受( i f 产资源法的调整， 它的稀缺性和对国家经济的重要作用决定了其只能属于国家所有。而可再生能源 具有公共物品的性质，无法对其划分权属。在可再生能源的可持续供应中又存在 着不稳定因素，这些独特的法律特征要求建立一个独立的立法体系对其进行调 整。但目前对可再生能源法律特征的分析欠缺，对可再生能源本身认识不足。 2 立法性质及立法宗旨明确，但其理论研究有待深入 与常规能源相比，可再生能源价格高，投资成本大，收回成本周期长，单靠 市场机制不利于它的成长发展，需要政府长期稳定的政策激励。目前我国可再生 能源的利用开发处于萌芽时期，立法应立足于通过制度设计促进其成长，激励其 发展。明确其“促进”法的性质，有利于开宗明义地对可再生能源投资者进行鼓励， 它不是强制企业做什么，而应是为开发利用可再生能源创造一个良好的条件，它 同( i i 洁生产促进法一样，应当是一部鼓励性质比较明显的法。虽然在可再 生能源法中没有将“促进”这样的字眼放在标题中，但法条中规定的大多是激励、 引导、鼓励的制度。可再生能源法的促进法性质在法学界已基本达成共识。可再 生能源未单独立法前没有自己独立的立法宗旨，有关可再生能源的规定散见于各 个法律。在节约能源法中涉及可再生能源的有关规定最多，如第1 1 条规定“国 务院和省、自治区、直辖市人民政府应当在基本建设、技术改造资金中安排节能 资金，用于支持能源的合理利用以及新能源和可再生能源的开发。市、县人民政 府根据实际情况安排节能资金，用于支持能源的合理利用以及新链源和可再生能 源的开发。”该法条中开发利用可再生能源是为了实现节能的目的，简单地将发 展可再生能源视为“节能”的一种措施，没有认识到可再生能源的重要战略地位。 2 0 0 5 年2 月2 8 日出台的可再生能源法中规定了可再生能源法的宗旨，“为 了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全， 保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法”。但由于这个法律的出台极 为快速，法律理论上的研究没有跟上立法的实践，对立法理念、宗旨缺乏理论上 的深入探讨。 3 制度设计探讨开始，法律制度体系有待完善 2 目前介绍国外可再生能源制度的研究成果很多，但都是电力领域、能源领域 的专家、学者作出的，局限于从技术角度、能源角度、电力应用角度研究可再生 能源，对各可再生能源的利用分别进行技术上的介绍，从现有技术发展情况来分 析发展可再生能源的可行性。可再生能源法除第一章总则和最后一章附则外， 共有资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用 分摊、经济激励与监督措施、法律责任六章。这些法条大部分只是规定了大体的 制度框架，缺乏具体的实施制度。法学理论界对可再生能源法律制度的探讨只有 寥寥几篇文章，对于可再生能源法律制度的构建缺乏完整性、体系性，促进可再 生能源发展的实施制度有待完善。 ( 三) 本文研究目的 根据马克思主义经济学中上层建筑与经济基础的关系，符合生产力发展规 律，适应生产力发展要求的社会制度能促进生产力的发展，违背经济规律运转的 落后的社会制度，则将束缚生产力的发展。法律是上层建筑中最核心的要素，因 此要促进可再生能源的开发利用，最根本、最有效的手段就是制定法律，从体制 上对可再生能源的发展给予保障和激励。一部法律从制定到实施需要从法学的角 度对研究对象进行分析，研究各国有关的法律法规和制度，根据本国国情有选择 地吸取国外的优秀经验，避免法律与实际的脱节。本文试图对可再生能源立法进 行研究，将可再生能源从技术领域、电力领域引入到法学领域，为可再生能源法 律从制定到实施作法学理论上的探讨。 1 明确可再生能源法律特征 事物的特征是指使它区别于其它同类事物的内在本质。一个事物的法律特征 是其本身固有、确定的东西，无法主观想象、任意编造，只能科学地予以认识和 分析。可再生能源具有与常规能源截然不同的法律特征，正是由于其不同的特征， 决定了受法学和经济学两种不同理念的调整，需运用法律经济学的理论对其分 析，将可再生能源的调整纳入与常规能源不同的法律调整体系。本文在介绍可再 生能源法律定义后，通过与常规能源的对比分析，得出可再生能源独特的法律特 征。 2 深入探讨我国可再生能源立法理念和宗旨 立法理念是贯穿于法律始终的灵魂，是为立法活动指明方向的理性认识。它 反映立法主体根据什么思想、理论立法和立什么样的法，是执政者法的意识在立 法上的集中体现。我国可再生能源没有独立的立法理念，就不存在独立的法律。 立法基本原则是立法主体据以进行立法的重要准绳，是立法理念在立法实践中的 重要体现，反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重 什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映。本文将对可再生能源独特的立 法理念和原则作深入研究，为法律的实施作理论上的准备。 3 完善我国可再生能源法律制度体系 法律的生命力在于它在社会生活中的具体实施。我国可再生能源立法应以提 升可再生能源开发利用的经济效益、社会效益和生态效益为取向，力求立法效益 的最大化，同时体现现代市场经济体制的内在要求，依靠市场机制，将可再生能 源引入市场，通过市场竞争优化资源配置，在可再生能源法律制度设计中充分考 虑能源的分布情况、能源的生产能力、能源的保护及利用、电力购买、再发电等 等，构建兼顾效率与公平的法律制度体系，以保证制度的稳定性、持久性、可操 作性。 一、可再生能源与可再生能源立法 要对可再生能源立法进行科学的研究，首先必须明确可再生能源的法律定义 和法律特征，对国内外可再生能源的现有立法成果进行总结和梳理。 ( 一) 可再生能源法律定义与法律特征 1 可再生能源法律定义 国外在能源立法中都对可再生能源下了定义，规定了可再生能源的范围，表 述的大致内容雷同，但形式、方法不一。德国可再生能源法( e e g ) 第2 条 规定：“可再生能源指的是水能、风能、太阳能、地热能、垃圾和阴沟中沼气以 及矿山和生物瓦斯气以外的能源”。日本2 0 0 3 年实施的电力设施利用新能源 特别措施法中将新能源定义为“指风能、太阳能、地热能、水能、生物质能以 及以石油为热能源以外的能源且符合政令所规定者。”我国“可再生能源”法律定 义吸取了其它国家可再生能能源定义的优点，结合我国的历史背景，采用一般条 4 款式+ 列举式十排除式的定义模式，给予了可再生能源一个科学的定义，“本 法所称可再生能源是指下列从自然界直接获取的、可再生的非化石能源： ( 一) 风能；( 二) 太阳能；( 三) 水能( 利用水力发电的，电站总装机容量超过5 万 千瓦的除外) ；( 四) 生物质能( 通过传统燃烧方式利用秸秆、薪柴、人畜粪便 等除外) ；( 五) 地热能和地温热源的热能：( 六) 海洋能：( 七) 法律、法规 规定的其他可再生能源。” 这个定义围绕能源的“可再生”这个词，准确地将其 与生物学、可再生资源中的“可再生_ 词楣区别，突出了它在能源中的不同含义， 先通过一般条款揭示了可再生能源的内涵，阐明特质，通过列举外延使法律适用 范围更为清晰、重点更为突出。这种定义方法比较科学，得出的定义也相对充分 完整。 2 可再生能源法律特征 可再生能源的法律定义已然明确，但其法律特征的研究却相当缺乏。可再生 能源法律特征的研究意义重大，可再生能源作为能源的分支，既有一般能源的共 同点，又有其独特的特征，明确可再生能源的法律特征有利于确立可再生能源法 律的宗旨，得出适用于可再生能源开发利用的制度：同时有利于公众加深对可再 生能源的认识，更好地区分可再生能源，随着科学技术的发展，对新的可再生能 源也更方便认定。 ( 1 ) 公共物品性 亚当斯密曾提出，国家的职能包括建设并维持某些公共事业及某些公共设 旌( 其建设与维持绝对不是为任何个人或任何少数人的利益) 。 这里的“公共事 业及某些公共设施”就有一部分属于公共物品。所谓公共物品，是指这样一种产 品，即每个人对它的消费并不减少任何其他入也消费这一产品的机会。公共物品 ”国外可再生能源法律定义有四种类型：一般条款式与例举式的结合，在定义之后列举出能源形式：例举 式与排除式的结合通过与常规能源的比较得出可再生能源的定义井举出几种常见的形式：穷举式与排除 式的结合，将来源于化石能源和化石能源废弃产品的能源等排除在可再生能源之外：例举式，通过各法条 规定逐步碉确可再生能源的内涵和外延。参见肖江平肖乾雕：p 可再生能源”的法律定义，法学评论 2 0 0 4 年第2 期。 。可再生能源法( 草案征求意见稿) 中将电站装机容量在5 万千瓦以下的水力发电确定为小水电，列为 可再生能源的一种。人大常委会组成人员对此有不同意见，全国人大法律委员会经反复研究认为，水力发 电适用本法的问题，直由国务院能源主管部门进一步组织研究论证后作出规定，报国务院批准。2 月2 8 日 全国人大常委会1 4 次会议通过的这一法律采纳了这一意见。在正式出台的可再生能源法中规定“水力 发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准”。作者认为根据国外经验，应当将5 万千 瓦以下的水力发电作为小水电，采用与可再生能源类似的政策，因为大型的水电工程还是会对生态环境造 成破坏，如果对此不加以明确规定，盲目发展大型水电会对生态环境造成不利影响，不符合可再生能源法 的立法本意。因此，作者采纳可再生能源法( 草案征求意见稿) 中关于可再生能源的法律定义。 。亚当斯密：国富论，商务印书馆，1 9 9 6 年，第2 7 页。 有两个特性，一是消费上的非竞争性；二是享受上的非排他性。如太阳能，一 个人享受光照，并不导致其他人阳光供给的减少。任何人都不可能拥有它的所有 权，任何人都不能将他人享受阳光的权利作为商品在市场上交换，因为这从经济 上来说，是没有效率的。这种商品不可能在有效率的私人市场上找到。可再生能 源是人类生活离不开的自然资源，无处不在，但要使其成为人们所能利用的能源 不通过一定技术手段转化无法实现。也就是说可再生能源的“原材料”可再生 资源是经济学上无价值的公共物品，但通过技术转化所得到的可再生能源，却是 能够作为商品在市场上得到价值认可，它的所有权属于投资研究开发太阳能，风 能等资源使其实现能源价值的人。这同传统的常规能源有很大的区别，常规能源 主要指煤炭、石油、天然气等矿产资源，它是指除水以外的蕴藏在地表或地下、 海底地下各矿点和矿床内的可用作能源利用的固态、液态和气态的矿物原料。它 们都是经过地质作用形成的具有利用价值的物质富集物。它数量有限，在可预见 的年代内不可再生，它固定的、不可移动的物理属性决定了它属于不动产的性质， 能源对现代化工业的重要作用决定了能源矿产带有明显的战略性。常规能源的这 些特点决定了它只能由国家来拥有和管理，权属是国家所有，私人对它只有开采 权、使用权。可再生能源中风能、太阳能等属于气候资源，海洋能、地热能等属 于地理资源，这些都是全社会共同享有的产品，不能为其确定权属。开发利用者 将其将转化为可交易的能源( 主要指电力) 时，方从社会产品转变为私人商品的 性质。与常规能源有关的法律关系由矿产资源法调整，而可再生能源的开发 利用关系则不属于矿产资源法调整范围内。 ( 2 ) 可持续性 可再生能源区别于常规能源的最显著的特点就是它的可持续性，它“在充分 短暂、与人类相关的时间间隔内可自然更新。常规能源如煤炭、石油，大多属 于矿产资源，是经过若干地质年代形成的化石资源，在可预见的地质年代内，不 会再生。它的数量极其有限，不仅受制于技术手段的运用及其决定的勘探、开采、 加工、治炼等改善，也受制于资源市场动作及其决定的矿产资源交易规模的扩大， 参见田华峰：环境污染的国际政治经济学：经济全球化中的环保困境，世界经济与政治论坛，2 0 0 1 年 第3 期。 。【英1 朱迫丽丝：自然资源- 分配、经济学与政策。蔡运龙等译，商务印书馆，2 0 0 2 年，第2 6 页。 6 更受制于矿产资源本身的赋存的有限数量。矿产资源的有限性决定了它的稀缺 性、可耗竭性，一个国家矿产资源的丰富程度很大程度上制约了这个国家的经济、 军事的发展，因此各国的外交政策大半集中于获得这些资源的充分供应。矿产资 源的利用过程中会产生大量的有害物质，对环境造成污染，它的利用方式也是不 可持续的。可再生能源主要包括风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能、小 水电等，这些资源非常丰富，有的随着季节的变化循环往复，有的是永续不断的。 它是清洁无污染的能源，对环境的破坏极小，不会对环境构成威胁，破坏生态的 可持续性。从长期来看，这种能源不同于一次性能源，具有可持续性，用完之后 自然界还会不断地生产出来。 ( 3 ) 不稳定性 可再生能源从长期来看是可持续资源，太阳能、风能等都是取之不尽、用之 不完的，每天循环往复的产生。但它又具有一般能源的特点，只能使用一次，使 用过后，原来的实体立即消失，不能反复使用，也不易储存。从短期来看( 如一 天内) ，可再生能源又具有不稳定性：风力时强时弱，太阳光时有时无。可再生 资源中的气候性资源，主要指太阳能、风能，受气候、地理因素影响很大。如太 阳能发电的强度和时间会随着日照强度和时间的变化丽发生改变。不同的气候带 所受到的太阳光照时间、强度不同，海洋性、季风性城市天气变化大，阳光日照 3 小时左右，热带性气候阳光目照6 5 小时以上，阴天、昼夜变化和雨雪等降水 过程的影响，也会使利用目光发电受到定限制。又如风能，风力强度随季节 时间的改变而改变，不稳定性大，连续性、可靠性差，且时空分布不均。还有些 可再生能源同自然现象有关，如海洋能中的潮汐能，潮汐的发生是地球受月球和 太阳引力的影响而引起的涨潮时海水向岸边冲去，落潮时又退回海中，每天有规 律地往复运动。受海岸、港湾地形的影响，海面的高度在高潮和低潮时有很大差 别。潮汐能就是利用潮汐的涨落过程中海水大规模的流动所蕴含的巨大能量，来 推动机械装置或用来发电。 还有温差能，海水中储存着大量的以热能形式保存 的太阳能，主要表现为海水表层和深层间的温差。固由于一个地区所处的地理位 置决定了它的全年光照时间，风力强度，潮汐落差值等可再生资源的蕴含量，因 。肖国兴、肖乾刚：自然资源法，法律出版社，1 9 9 6 年，第3 1 4 页。 。黎健：关于合理开发利用气候资源问题的探讨，中国社会发展战略2 0 0 3 年第2 期。 。地球科学网络版( w w w n j u c d u c n n j u c ) ，2 0 0 5 年3 月5 日访问。 o 同上。 7 此可再生能源的获取从常年来看具有可持续性。但由于各种自然因素的影响，可 再生资源每天又呈现出不同的量，具有不稳定性，由于这种能源当时不收集利用 以后即不可能再利用，所以得到的可再生能源具有不稳定性的特征。 ( 二) 可再生能源立法现状 国外对可再生能源的立法最早始于1 9 7 3 年第一次石油危机，至今已形成了 多部法律、法规。我国可再生能源立法刚刚拉开序幕，可再生能源法律尚未进入 实旋阶段。 1 国外可再生能源立法现状 国外的可再生能源立法起步较早，经过多年的摸索形成了许多比较成熟的法 律法规。其中，美国、德国、日本开发利用可再生能源的工作做得比较好，制定 的法律、法规较多，采用的手段、措施也比较典型。 美国1 9 7 8 年由联邦能源委员会制定了公用事业政策法( p u i 冲a ) ，以 高昂的可避免成本来购买可再生能源产生的电力，大大激励了可再生能源发电系 统的发展。同年出台的能源税法为可再生能源提供了特别的税收优惠政策和 加速折旧方案。1 9 9 0 年大气洁净法修正案允许用户选择采用可再生能源电 力来达到减排二氧化硫的目的。日本推出了一系列新能源开发计划，1 9 7 4 年制 定新能源开发计划，即“阳光计划”，紧接着1 9 7 8 年实施节能技术开发计 划，即“月光计划”，1 9 8 9 年推出环境保护技术开发计划，此三个计划合 称为“新阳光计划”，通过政府、企业、大学联手致力于新能源技术开发研究。德 国1 9 9 0 年制定电力供应法，规定大中型电力用户按居民电价的9 0 支付风 能、太阳能、水力及生物质能生产的电力。1 9 9 8 年开始实施新能源经济法， 打破原有地域供电界限，允许电力公司自由使用现有电网，将生产的可再生能源 电力供给任意地区的客户。随着1 9 7 9 、1 9 9 0 年第二、第三次石油危机的发生， 国际上对能源利用与气候的关系日益关注，1 9 9 2 年在里约召开的联合国环发大 会上，一百六十多个国家签署了联合国气候变化框架公约，为采取稳定气候 变化的行动制定了议事日程。1 9 9 7 年1 2 月在日本京都召开的公约第三次缔约 国大会上，通过了京都协议书，确定了发达国家排放二氧化碳的具体数值目 标。为实现减排的目标，发展本国的可再生能源，各国修改各自的能源法，制定 。蒯茗：国外部分国家可再生能源政策及对我们的启示中国能源2 0 0 0 年第6 期。 。蒲俜：欧盟全球战略中的环境政策及其影响，国际论坛2 0 0 3 年第6 期。 8 新的法律、法规，有针对性地采取新的制度，促进可再生能源的利用发展。美国 1 9 9 2 年能源政策法中设立了全面鼓励可再生能源发展的制度，对不同种类 的可再生能源采取不同幅度的减免税、财政补贴制，并开放电网，鼓励电力供应 自由竞争。各州发布州政府令，采取系统效益收费制、可再生能源配额制、可再 生能源设备通行制等具体制度促进可再生能源发展。日本1 9 9 7 年通过新能源 法，规定电力公司要对用可再生能源设备生产的电力支付零售电价。2 0 0 3 年 开始实施电力殴施利用新能源特别措施法，以法规形式确定新能源的国家标 准，并规定电力公司有义务促进风能、太阳能等可再生能源发电。德国2 0 0 0 年 出台可再生能源法( e e g ) ，将可再生能源发电纳入公共电网并对经营者给 予补偿。o 德国、法国、丹麦等欧州六国在2 0 0 4 年6 月签署了一份旨在扩大在可 再生能源领域合作的协议，有越来越多的国家正加入到这个协议中。 2 ，我国可再生能源立法现状 自全国人大委员长会议于2 0 0 3 年6 月将可再生能源立法纳入五年立法规划 后，我国对可再生能源的专门立法紧锣密鼓地进行。2 0 0 4 年8 月，中华人民 共和国可再生能源法( 草案征求意见稿) 形成。同年1 2 月2 7 日，十届全国人 大常委会召开第十三次会议，对这部法律进行审议。2 0 0 5 年2 月2 8 同通过了中 华人民共和国可再生能源法，并定于2 0 0 6 年1 月1 日起施行。在中华人民 共和国可再生能源法中明确规范了政府和社会在可再生能源开发利用方面的责 任与义务，确立了一系列制度和措旌，包括中长期总量目标与发展规划、鼓励可 再生能源产业发展和技术开发、支持可再生能源并网、优惠上网电价和全社会分 摊费用、设立可再生能源财政专项资金等。这是第一部针对可再生能源开发利用 制定的专门性法律，将对引导和激励国内外各类经济主体参与开发利用可再生能 源，改善中国不合理的能源结构、增强国家能源安全，促进中国可再生能源发展 起到重要作用。在此之前节约能源法、电力法、中华人民共和国大气 污染防治法、水法等多部法律中都有关于促进可再生能源发展的相关法条。 在些部门规章和地方法规、政策中也有促进可再生能源开发利用的专门规定， 如国家经贸委资源节约与综合利用司在2 0 0 0 年8 月发布2 0 0 0 2 0 1 5 年新能源和 可再生能源产业发展规划要点、广东省制定的广东省节约能源条例等等。 。徐纪贵：德国能源政策浅析，德国研究2 0 0 3 年第3 期 二、我国可再生能源立法理念和宗旨 对可再生能源进行立法，首先必须确立可再生能源立法理念和宗旨，可再生 能源不同于常规能源的特征决定了可再生能源法必须有其独特的立法理念和宗 旨。 ( 一) 我国可再生能源立法理念 立法理念是立法主体据以进行立法活动的重要的理论根据，是为立法活动指 明方向的理论认识。它反映立法主体根据什么思想和理论立法、立什么样的法， 是执政者法的意识在立法上的集中体现，o 并通过基本原则等来体现和具体化。 因此，我国可再生能源立法首先必须明确立法的理念。开发利用可再生能源是可 持续发展的必然要求，立法是发展可再生能源的有力保障，因此，可再生能源立 法应体现可持续发展的立法理念，以实现经济、环境和社会的可持续发展。 i 开发利用可再生能源是可持续发展的要求 可持续发展的概念在1 9 8 7 年世界环境与发展委员会的报告我们共同的未 来中第一次提出，被阐述为“既能满足当代人需求，又不影响后代人满足其需 求能力的发展。1 9 9 2 年里约会议确立了全球可持续发展战略，世界各国接受 了可持续发展战略方针并开始付诸实践。2 0 0 2 年联合国可持续发展世界首脑会 议在南非约翰内斯堡举行，重点集中在能源等几大具体领域，提出到2 0 0 5 年开 始实施下一代人资源保护战略。可持续发展在我国被表述为科学发展观，“经济 发展和人口、资源、环境相协调，不断保护和增强发展的可持续性”。可再生能 源的公共物品性、可持续性的特征决定了可再生能源法的立法中必然要贯彻可持 续发展理念，这个理念同执政者所推祟的科学发展观一致，决定了它可以作为立 法指导思想。 ( 1 ) 有利于环境保护与能源安全 2 0 0 3 年国际卫生组织公布的世界上空气污染最严重的十个城市中有七个在 中国，且污染程度远远超过了国际卫生组织的标准。在污染物中以二氧化碳、二 氧化硫居多，这两项的排放量列居世界空气污染“黑名单”的第一位和第二位。环 境严重污染的现状与不合理的能源结构有直接的联系。我国现有能源结构以一次 。张义显：法理学，北京大学出版社，2 0 0 3 年，第2 7 5 页。 。吕忠梅：环境法法律出版社1 9 9 7 年，第2 5 页。 性能源为主，原煤占7 0 7 ，原油1 7 2 ，天然气3 2 ，其中燃煤占了能源的绝大 部分，而烟尘和二氧化碳排放量的7 0 ，二氧化硫排放量的9 0 ，氮氧化物排 放量的6 7 正是来源于燃煤。据国际能源理事会( i e a ) 估计，到二十一世纪 的第二个十年，世界上最大的发展中国家( 中国和印度) 的c 0 2 排放量的增长 速度将超过经济合作与发展组织( o e c d ) 成员中的已经实现工业化的国家。我 国自1 9 9 3 年就从石油出口国变成净进口国，现在每年进口已经将近8 千万吨， 占全国石油销售量的三分之一，2 0 0 3 年中国原油进口量高达9 1 2 2 万吨，加上成 品油以及液化石油气的净进口量，总的进口量已超过l 亿吨，。中国已成为仅次 子美国之后的第二大石油进口国。中国进口石油中有5 6 来自中东，2 3 5 来自 非洲，1 4 来自亚太地区，6 5 来自其他地区。中东地区局势动荡不安，油价涨 跌无常，1 9 7 3 年和1 9 7 9 年两次世界性的石油危机就因中东油价暴涨而起。中国 的石油进口9 0 以上依赖海上运输，也增加了能源供应的不安全性。三条主要航 线中东线，非洲线和东南亚线，除了从南美洲的委内瑞拉等国进口石油走太平洋 航线外，从其它地方向中国运输石油都必须经过台湾海峡和马六甲海峡，由于台 海局势和南海问题使未来中国海上石油运输线的通畅以及沿海石油储备基地的 建设充满不稳定和不安全因素，一旦发生意外事件，这两个海峡被封锁，中国将 直面巨大的能源压力。除了出于环境保护与能源安全的角度考虑，发展可再生 能源，实现能源结构调整也是北京市实现绿色奥运，科技奥运理念的重要保障措 施。从短期来看，发展天然气、电力等清洁能源是解决北京市能源问题的主要措 施，但长远来看。由于煤炭、天然气等化石能源的不可再生性，要从根本上解决 能源危机，只能依靠发展新能源和可再生能源。在绿色奥运概念中，绿色能源 即新能源和节能将是最主要、最突出也是最前沿的概念。 另外，全国经济发达地区电荒现象严重，华东地区尤甚。电荒问题产生的根 本原因是经济持续高速发展超出了原来的预测，电源和电网建设落后于电力需求 的增长。电力规划部门没有意识到可再生能源发电的作用，对电网建设作出了错 误的估计。例如浙江省许多小水电站在平时雨水丰富时可以并网发出许多电，电 。王金南、曹东等：能源环境与公众健康，经济研究参考2 0 0 4 年第8 4 期。 。田春荣： 2 0 0 3 年中国石油进出1 3 状况分析，国际石油经济2 0 0 4 年第3 期。 。夏立平：美国国际能源战略与中美能源合作，当代亚太2 0 0 5 年第1 期 。杨晓辉：中国石油战略的西南布局，当代亚太2 0 0 4 年第3 期。 王静：绿色奥运能源板块的新机遇，科技日报2 0 0 1 年9 月5 日。 力规划部门却没有把它统计在内，作出了不缺火电的判断。透视我国电力建设中 “电荒上电源建设项目电力过剩减少投资电荒”的怪圈，可再生 能源的开发利用为解决这一问题提出了新思路，结合各地气候特点利用风能、水 能等可再生能源配合火电发挥作用，调节峰谷。 ( 2 ) 有利于解决外部不经济性问题 在现实中，经常会有社会边际成本( 收益) 如空气污染，与私人边际成本( 收 益) 的违离，此时，自由市场均衡便产生外部成本的产品产量过高，而产生外部 收益的产品的产量过低，对于整个社会来说，外部不经济性会带来实质性的成本 消耗。从经济学的角度来说，减少环境问题的一种有效方法就是将外部成本内部 化，改变这种存在外部不经济性的状况，以便把成本和效益都计入到其引发者的 头上。通过采取各种直接或间接的措施，对社会各部门的成本和效益产生影响， 将环境成本内部化，并达到最终消除之的理想境地。常规能源的成本中包含环境 成本中的显性成本或机会成本，从目前的情况来看由于片面追求能源的“经济 性”，对常规能源的利用不加控制，对污染治理不力，环境成本所占的比例较大。 在市场经济杠杆失灵时，法律经济学对常规能源带来的外部不经济性问题有 三种解决方法。第一种，通过对利用常规能源的企业安装污染防治及二次资源综 合利用的技术设备，此时的电力价格= 电力生产成本+ 污染防治费+ 二氧化碳排 污费。以我国火力发电行业为例，其污染防治需通过安装烟气脱硫装置，但许多 火电厂却不愿安装，这是因为脱硫设旖的建设费与运转费大大高于二氧化硫排污 收费；安装烟气脱硫装置火电厂平均电价将上涨1 3 ，而长期每排放一公斤二氧 化硫只收0 2 元，而且脱硫电厂上网电价又无优惠。因此，许多电厂宁可交排污 费，也不上脱硫装置。此方法实效性不大。第二种，对污染企业征收环境税，通 过国家或政府采取税收的形式，将污染成本增加到产品的价格中去。此时的电力 价格= 生产成本+ 环境税( 包括硫化物和二氧化碳排污费) 。这种方法实际上是 缴费污染，企业会认为只要交了排污费，就可以正当合法的排污了。此种方法下 环境还是被严重破坏了，无益于环境恶化。而如果要求常规火电厂加装脱硫装置， 再加收二氧化碳排放税，火电的发电成本将高于可再生能源发电。第三种，开发 利用新的无污染的能源。电力价格= 生产成本+ 开发利用新能源的成本( 或绿色 能源证书价格) 。此种方法需要大量的研发资金。西部地区比较贫穷，但是资源 1 2 却很丰富，可开发的可再生能源量占全国总量2 3 以上，可再生能源丰富的西部 地区可以把这种资源当作种绿色商品出售，有钱无资源的地区可以出钱买，而有 资源没钱的西部地区可以获得丰厚的销售收入，这时资金从可再生资源少的地区 ( 主要是发达的东部地区) 流入到可再生资源多的地区。发达地区拿出一部分经 济损失和西部地区的可再生能源供给相交换，由于其承担的强制性绿色能源配额 与其常规能源的发电量及排污量有关，就会促使责任主体供电企业提高资源利用 率、减少污染，同时寻求最低成本、最高效率和最灵活的方式来完成配额标准， 他们可能会采取种种办法，如出借资金给可再生能源项目，寻求最合算的可再生能 源电力应用或是进入长期的购电承诺等。这就给可再生能源市场注入了活力，可 以促进对可再生能源开发利用的研究。而可再生能源作为一种可交换的经济资 源，西部地区可以利用收取的资金对提高可再生能源技术水平进行投资，降低成 本增加产出。促进地区之间资金和资源的交流，解决了地区间可再生能源资源与 经济发展水平的差异和资源资金错位问题。在一定时期内发电价格会高于前两种 方法，但却可以从根本上解决外部不经济性问题。西部地区开发利用可再生能源 效率技术到一定水平，东部地区可以将其中一些适合自身发展的技术方法引进过 来，如光伏发电，地热能等，减少对常规能源的依赖，减轻本地区的污染。 以上三种解决方法中前两种电力价格低于第三种，但不会减轻对环境的污 染，第三种方法从根本上消除了外部的不经济性问题。同时常规能源由于其储量 的有限性，资源的稀缺性必然造成其价格的上涨趋势，而可再生能源恒定可再生， 其价格成本只取决于它的开发利用成本，科学技术的发展会逐渐降低它的开发成 本，因此从中长期来看，可再生能源的价格可与常规能源竞争。发展可再生能源 是解决外部不经济性的有效方法。 2 立法是发展可再生能源的有力保障 促进可再生能源发展最有力的手段就是能源立法，通过法律来将可再生能源 的发展提升到一定的层面，引起全社会的关注，激发投资者对可再生能源的投资 兴趣。因此可再生能源立法是改善能源结构、促进可再生能源发展的必然要求。 通过立法也能够规范政府对可再生能源的管理，进而实现清洁生产的要求。 ( 1 ) 通过立法能够改善能源结构、促进可再生能源发展 从世界范围来看，各国在面对经济发展和环境保护、能源安全的矛盾中，不 约而同地选择了大力扶持开发可再生能源，出台了许多法律法律制度来鼓励和促 进各方主体对可再生能源的投资开发的积极性，使可再生能源产品的市场份额迅 速增大，取得了经济效益和环境效益的双赢。制定可再生能源促进法，以法律的 权威性指导产业投资的方向，形成鼓励可再生能源产业的投资体系，将有利于能 源产业发展的措施以法律的形式稳定下来，利于长期贯彻执行，为可再生能源的 开发利用创造一个良好的法制环境。国外的相关法律法规和制度可作为我国制 定可再生能源法的参考，国内各部委制定的规划是可再生能源立法宏观上的指 导，各地实施的具体制度为能源立法作了实践上的准备，这些都为制定法律促进 可再生能源发展创造了良好的外部条件。 ( 2 ) 通过立法能够规范政府对可再生能源的管理 可再生能源的发展离不开政府政策的扶持，政府主导着能源开发利用活动的 方向。行政手段是市场手段的有益补充，可再生能源在价格上与常规能源比短期 内不会有优势，在自由市场竞争中无法生存，这就需要政府在宏观上对市场