（宪法学与行政法学专业论文）政府信息公开诉讼相关问题研究.pdf

1 内容摘要 2008 年施行的中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称政府信息公开条 例 ） 和 2011 年施行的 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定 （以下简称审理政府信息公开案件若干规定 ）对当事人的主体资格、如何确定政府 信息公开诉讼受案范围等问题作了较详细的规定，具有一定的可操作性，能解决实践中 存在的一些问题。当然，任何规定都不会十全十美，它们也存在不足之处：一是没有规 定审理涉密政府信息公开案件时应适用的证明规则和“政府信息”所具备的特征；二是 没有明确的界定国家秘密和商业秘密，这样会造成实际操作中的不确定，在实践中无法 很好地保障公民的合法权益。实践中的这些困难让我们意识到，研究政府信息公开制度 的相关理论及其作用，探析我国现行政府信息公开制度优缺点、背后原因及对策，具有 较强的现实意义。本文以政府信息公开条例和审理政府信息公开案件若干规定 为基础，结合中华人民共和国行政诉讼法和审判实务探讨政府信息公开诉讼的相关 问题。 本文共有五部分： 第一部分为引言，重点阐述选题背景、研究意义和国内外研究现状，进而提出本文 的研究思路、方法和创新点。 第二部分对政府信息公开诉讼的相关内容进行梳理并简要介绍其特征。 其一是争议 内容具有事实性，其二是诉的利益具有双重性；受理政府信息公开案件是否超出行政 诉讼法规定的受案范围及如何确定政府信息公开诉讼的受案范围。 第三部分，主要探讨政府信息公开诉讼当事人的资格认定。对原告的资格认定分为 “依法向行政机关申请获取政府信息的申请人”和“认为政府信息公开后可能损害其商 业秘密、个人隐私的第三方”两种情形进行讨论，再依次对政府信息公开诉讼被告和第 三人在诉讼中可能遇到的特殊情形进行讨论。 第四部分，对行政诉讼法不能调整或难以调整的政府信息公开诉讼的审理规则 进行系统介绍。首先提出有些“涉密”案件可以不公开审理，且因特殊原因行政机关在 二审中提交的证明“信息涉密”的新证据应予以认定，再从案例入手探讨申请公开的信 2 息是否属于免于公开的范围及信息不存在的证明责任，并提出解决路径。 第五部分，重点介绍政府信息公开诉讼的法律适用问题，即政府信息公开条例 与档案法 、 保密法的适用选择，其中政府信息公开条例与档案法的适用 分申请公开业已归档、 尚未移交国家档案馆永久保存的行政机关档案的法律适用和申请 公开已经移交国家档案馆的行政机关档案诉讼的法律适用这两种情形探讨。 关键词：政府信息公开；信息公开诉讼；诉讼当事人；审理规则 1 abstract the implementation of the government information disclosure ordinance of the peoples republic of china in 2008 (hereinafter referred to as the government information publicity regulations) and supreme peoples court on several problems of government information public administration cases regulations in 2011 (hereinafter referred to as the provisions in cases involving the government information disclosure) has regulated the problems in details such as litigants main body qualifications and the acceptable cases scope of government information disclosure litigation, such regulations have operability and resolve some problems in practice. any regulations could not be perfect, of course, they also exist some shortcomings: one is the regulations do not set the proof rules on government information public courts when concerning secret matters and do not define the characteristics of government information, which will cause uncertainty in practice; second is the regulations do not set the boundary between state secrets and business secrets, which cannot properly protect the citizens legitimate rights and interests in practice. because of the difficulties in practice which has made us realize the theory and effect of government information disclosure system, it has greater realistic meaning to analyze the advantages and disadvantages, the causes and countermeasures of such system. this paper is based on the government information publicity regulations and provisions in cases involving the government information disclosure, combined with the administrative litigation law of the peoples republic of china and the trial practice of government information disclosure litigation to discuss related issues. here are five parts in this paper: the first part is introduction. to analyze the background, significant and research status at home and abroad of this topic, the author put forward the research ideas, methods and innovation. the second part is to arrange the contents and characteristic of government information disclosure litigation. first is the disagreement is factual, second is the dual nature of v. interests. whether the acceptation of the government information disclosure case beyond the scope of administrative litigation law and how to determine the accepting cases scope of government information disclosure litigation. 2 the third part is mainly talking about the litigants qualifications of government information disclosure litigation. the qualifications of plaintiff should be distinguished in the situation of “in accordance with law, apply to the administrative organ for access to government information of the applicant and believe that the government information disclosure could damage its business secrets and personal privacy of third party, and then to discuss the possible situation of defendant and the third party in government information disclosure litigation. the forth part is to introduce the rules of government information disclosure litigation which the administrative litigation law could not or hard to adjust. first is the heard in private session when the case concerning the secret matters, and the re-identified the new proofs which the administrative organs submit in the second trail, based on the cases to discuss whether the information belongs to the freedom of disclosure and the burden of proof, finally put forward the resolving methods. the last part is mainly focus on the application of government information disclosure litigation, the application among government information disclosure regulations, archives law and secrets act. between the government information disclosure regulations and archives law, it should be discussed in apply for public file already, has not yet been handed over to the national archives of the permanent administrative organs archives legal application and apply for open has been handed over to the national archives administration files suit the applicable law such two situations. key words: disclosure of government information;information disclosure litigation;contesting party;the hearing rules 1 目目 录录 引引 言言 . 1 一、政府信息公开诉讼特征和受案范围一、政府信息公开诉讼特征和受案范围 . 3 （一）政府信息公开诉讼的特征 . 3 （二）政府信息公开诉讼的受案范围 . 5 二、政府信息公开诉讼的当事人二、政府信息公开诉讼的当事人 . 8 （一）政府信息公开诉讼原告的资格认定 . 8 （二）政府信息公开诉讼的被告 . 12 （三）政府信息公开诉讼的第三人 . 13 三、政府信息公开诉讼的审理规则三、政府信息公开诉讼的审理规则 . 14 （一）基本审查方式公开或不公开审查 . 15 （二）二审提交新证据的认定 . 16 （三）信息不存在的证明责任 . 20 四、政府信息公开诉讼的法律适用四、政府信息公开诉讼的法律适用 . 27 （一） 政府信息公开条例与档案法的适用 . 27 （二） 政府信息公开条例与保密法的适用 . 29 参考文献参考文献 . 31 政府信息公开诉讼相关问题研究 1 引 言 在信息化时代，信息成为重要的资源，对人们的生活影响越来越大，公开政府信息 己成为普遍趋势。我国于 2008 年施行中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称 政府信息公开条例 ）后，引起了社会的广泛关注。它的颁行，在理论上丰富了具体 行政行为的内涵，对公民、法人和其他组织的合法权益注入了新的理解。由于政府信息 公开诉讼不同于传统的行政诉讼， 实体和程序都独具特点， 从而引发了许多用现行的 中 华人民共和国行政诉讼法 （以下简称行政诉讼法 ）无法解决但又亟待解决的问题。 例如，受理政府信息公开案件是否超出了行政诉讼法规定的受案范围；审判中如何 认定证明被申请信息“涉密”的证据及法律适用等。实践中存在的这些难题需要我们进 一步深入研究理论，解决实际问题，丰富现有行政诉讼理论。 政府信息公开诉讼不是我国特有，国内外学者早已有相关研究。国外的研究学者多 倾向于详细解读各国政府信息公开诉讼制度， 且侧重于研究美国的信息公开诉讼制度和 日本的诉讼制度。周汉华教授详细阐释了日本行政机关拥有信息公开法第三十六条 对诉讼管辖的特别规定。1王名扬先生著的美国行政法一书中介绍了美国信息公开 诉讼和反信息公开诉讼，分析了美国情报自由诉讼的意义、法院的管辖、当事人、程序 特点等主要制度。2杨伟东教授分析情报自由诉讼和其他诉讼的区别，指出情报自由诉 讼侧重于从原告出发设置诉讼程序，是情报自由公开的重要保证。3赵正群教授研究信 息公开诉讼对于反腐败的法治意义，对发展我国信息公开与反腐倡廉具有借鉴意义。4 针对国内政府信息公开诉讼问题研究的专著有李广宇的政府信息公开诉讼理念、 方法、案例和许莲丽的保障公民知情权:政府信息公开诉讼的理论与实践 。李广宇 多注重本土研究，主要以政府信息公开条例为视角，结合行政诉讼法阐述政府 信息公开的受案范围、当事人、证据问题、司法界定、司法审查等问题。针对政府信息 公开诉讼的原告资格，李广宇提出了自己的观点：将获取政府信息资格与政府信息公开 1周汉华编： 外国政府信息公开制度比较，北京：中国法制出版社，2003 年版，第 134 页。 2王名扬著： 美国行政法（下），北京：中国法制出版社，2005 年版。 3杨伟东：“美国情报自由诉讼评述.政治与法律”，1999 年第 4 期。 4赵正群、段银萍：“日本以信息公开诉讼反腐败的经验及其法治意义”，天津市政法管理干部学院学报，2008 年第 1 期。 西南政法大学硕士学位论文 2 诉讼的原告资格进行区分，被申请公开的信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要有 关是申请人能获取被申请信息的条件，是行政诉讼实体审查所要解决的问题，而不是审 查原告资格时需要注意的问题。5许莲丽多采用对比研究的方法，重点介绍国外的制度 及其对我国的借鉴意义。6章剑生教授论述了政府信息公开诉讼对于保证知情权的重要 意义。7章志远、吕艳滨围绕信息公开请求权提出信息公开的概念，总结政府信息公开 诉讼的特征和特殊规则。8 上述列举的著作和观点多是在 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干 问题的规定 （以下简称审理政府信息公开案件若干规定 ）颁布实施之前的，研究颁 布实施之后产生的新问题的著作较少。本文将运用实证研究法和比较研究法，主要研究 审理政府信息公开案件若干问题施行后的政府信息公开诉讼亟需厘清或解决的问 题，包括受理政府信息公开案件是否超出行政诉讼法规定的受案范围，如何确定信 息公开诉讼的当事人，信息公开诉讼中的特殊审理规则适用的情形， 信息公开条例 与档案法 、 保密法之间的冲突与适用等。笔者期冀通过对政府信息公开诉讼的相 关问题进行细化并深入研究， 尤其是在证明责任上会通过案例分析的方式讨论实践中的 具体问题。 5李广宇： 政府信息公开诉讼理念、方法、案例 ，北京：法律出版社， 2011 年版。 6许莲丽： 保障公民知情权:政府信息公开诉讼的理论与实践 ，北京：中国法制出版社， 2011 年版。 7章剑生：“知情权及其保障以政府信息公开条例为例”，中国法学 ，2 008 年第 4 期。 8吕艳滨主编： 行政诉讼法的新发展，北京：中国社会科学出版社， 2008 年版，第 175 页。 政府信息公开诉讼相关问题研究 3 一、政府信息公开诉讼特征和受案范围 政府信息公开条例没有对政府信息公开诉讼进行概念界定。本文将政府信息公 开诉讼界定为：公民、法人或其他组织认为行政机关或法律、法规授权的组织的政府信 息公开行为（作为或者不作为）侵犯其合法的权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由 人民法院对被诉具体行政行为的合法性进行审理并作出裁判的活动。 政府履行信息公开 义务和履行告知义务都可以让相对人获知信息， 但行政机关履行或不履行政府信息公开 义务与行政主体在实施行政处罚等具体行政行为过程中履行或不履行告知义务而引发 的行政诉讼不同，提起诉讼的时间也不同。政府信息公开请求权是一项独立的实体性权 利非附属的程序性权利， 即政府信息公开诉讼只要行政机关没有履行信息公开义务申请 人就可以提起诉讼。 在具体行政行为过程中行政机关不履行告知义务而引发的行政诉讼 必须要等到行政主体的行为实施完毕后才能提起诉讼，且不能仅仅针对“未履行告知义 务”本身提起诉讼，而应该请求法院审查该行为因欠缺有效程序而确认其违法。 （一）政府信息公开诉讼的特征 1.争议内容具有事实性 在我国，就政府信息公开诉讼所涉及的争议内容而言，与以具体行政行为为争讼对 象的普通行政诉讼有明显的区别。 政府信息公开诉讼争议的主要内容是政府是否履行了 信息公开的义务，这属于事实行为而非具体行政行为。所谓行政事实行为通常是指行政 主体不以产生特定效果、而以事实效果为目的之行政行为形式。9该行为只导致事实上 的后果，该后果还可能是特定法律效果的条件。如在德国行政诉讼中，法院认为公开信 息行为是一种事实行为，诸如环境信息法上规定的环境信息诉讼、新闻法上的信息请求 权等都适用一般给付诉讼。10一般给付之诉（请求法院命令行政机关作出具体行政行为 之外的财产或非财产性给付为给付请求的一般给付诉讼）和课予义务之诉（请求法院命 令行政机关作出具体行政行为的课予义务诉讼）都属于广义的给付之诉。而德国将请求 9 翁岳生著： 行政法(下册) ，北京：中国法制出版社，2002 年版，第 900 页。 10 江必新、梁凤云： “政府信息公开与行政诉讼” ， 法学研究 ，2007 年第 5 期。 西南政法大学硕士学位论文 4 公开信息的诉讼适用一般给付诉讼的定位， 意在明确政府信息公开活动与传统的干预行 政或管制行政有区别；与狭义的“具体行政行为” 概念不相同。在政府信息公开诉讼 中，当事人双方争议的焦点就在于相关信息是否应公开，即行政主体公布信息的这一事 实行为是行政信息公开诉讼的争讼对象。 2.诉的利益具有双重性 鉴于司法资源的有限性和法院对其提供司法救济加以保护的必要性， 当事人起诉必 须具有“诉的利益”作为受理案件的衡量标准。行政诉讼之诉的利益是指原告因法律所 保护或法律所调整范围之内的利益受到被诉行政行为的不利影响，与行政主体发生争 端，而诉诸法院寻求救济的必要性。11在传统行政诉讼法理论中，以诉讼是否直接关涉 原告的利益可以将行政诉讼区分为主观诉讼和客观诉讼。 主观诉讼是以维护公民自身具 体权益为直接目的的诉讼， 原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法上权益加以保护 的必要；而以维护公共利益或维持客观公法秩序为目的才是客观诉讼。但政府信息公开 诉讼的出现让主客观诉讼不再有径渭分明的界限。 在政府信息公开案件中， 相对人请求政府公开某项信息却遭到政府拒绝而提起行政 诉讼，在有的案件中申请公开的信息不仅仅涉及相对人自身对信息的需求，也与大众利 益相关。例如政府信息公开条例第九条规定的主动公开范围以及公开对象，都涉及 公众权益，而民众可以向行政机关申请公开，若不服行政机关的答复则可以提起诉讼。 因此，从政府信息公开制度本身来看，政府信息公开诉讼兼有私益和公益诉讼的属性。 信息公开诉讼的起诉主体相较传统的行政诉讼要更加广泛，在绝大多数情况下，当行政 主体应当依法主动向社会公开行政信息却没有公开时， 任意主体都可请求行政主体予以 公开，请求遭到拒绝后即可启动司法救济程序，不论其个人利益是否遭受损失，由此政 府信息公开诉讼呈现出了客观诉讼的特征。 12日本行政法学者盐野宏认为:“信息公开在 制定之初就将其基础置于民主主义之上。从这种观点来看，谁都可以请求信息公开，也 无需明确表示自己请求该信息的宗旨。 ” “在信息公开的情况下，即使是与请求人的主观 利益无直接关系的文书，也能成为请求的对象。关于具体的信息，虽然没有固有的主观 11行政法论丛 ，第七卷，北京：法律出版社，2004 年版，第 299 页。 12最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定第 3 条规定：公民、法人或者其他组织认为行政 机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府 信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。 政府信息公开诉讼相关问题研究 5 性利益， 却广泛地承认居民可以请求该信息公开。 信息公开制度的特色就在这里。 ” 13 许 多国家的行政诉讼类型从只承认主观诉讼逐渐扩大到承认客观诉讼和主观诉讼两种类 型。因为客观诉讼实质上是赋予公民监督权，以确保公法秩序，从根本上说仍然是对公 民权利的保护。14 （二）政府信息公开诉讼的受案范围 政府信息公开行政诉讼的受案范围，是指人民法院司法主管权的范围，即法院对哪 些信息公开的行政诉讼案件可以依据其权限对案件予以受理和审查。确定受案范围，从 民众角度来说，可以让公民、法人或者其他组织明确政府信息公开工作中的哪些具体行 政行为可以向人民法院提起诉讼，即获取政府信息方面受法律保护的范围和程度；从法 院角度来说，用以明确法院对行政机关哪些行为可以行使司法审查权。 受案范围被认为是行政诉讼制度中最重要的问题, 因为 “它与诉讼三方的主要人员 密切相关。对于公民来说,受案范围直接决定着其诉权大小；对于行政机关而言，则决 定着其作出的哪些行为接受法院的审查；而对于人民法院来说，意味着司法审查权的范 围。 ” 15政府信息公开条例第三十三条规定明确了行政机关有主动公开和依申请公开 信息的义务，赋予公民、法人或其他组织获取政府信息的权利，对行政机关信息公开行 为（作为或不作为）不服的民众提供了救济的权利，可以向人民法院提起行政诉讼。16 1.受理政府信息公开案件是否超出法定受案范围 对于法院受理政府信息公开案件是否超出行政诉讼法规定的受案范围，有学者 认为“法院受理与政府信息公开有关的行政案件，在理论上是基于行政机关的邀约，实 际上超出了行政诉讼法规定的受案范围” 。 17笔者认为，这种理解不准确。政府信息 公开诉讼出现较晚，与传统的行政诉讼受理产生不相适应的矛盾， 行政诉讼法第十 一条第（一）款所列举的可诉行政行为中无法找到与政府信息公开行为相匹配的内容， 13 日盐野宏： 行政法总论 ，杨建顺译，北京：北京大学出版社，2008 年版，第 217 页。 14 参见马怀德： 行政诉讼原理 （第二版） ，北京：法律出版社，2009 年版，第 101-102 页。 15 张树义主编： 寻求行政诉讼制度发展的良性循环 ，北京：中国政法大学出版社， 2000 年版,第 2 页。 16中华人民共和国政府信息公开条例第 33 条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息 公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查 处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法 申请行政复议或者提起行政诉讼。 17李广宇： 政府信息公开诉讼：理念、方法与案例 ，北京：法律出版社，2009 年版，第 20 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 法院在选择适用的法律依据时往往将目光投向第（一）款，却忽视了该条有关行政诉讼 受案范围的兜底条款规定18，它在实质上暗含了行政诉讼受案范围不只限于法条上所列 举的几种。至于作出哪种程度的扩大，在法律没有具体规定的情况下则取决于各种单行 法的具体规定。 政府信息公开条例就属于这一类单行法，它关于起诉权的规定激活 了行政诉讼法第十一条中的“休眠条款”，在实践中得以运用。因此，政府信息公开 诉讼有法可依，并没有超出法定的行政诉讼受案范围。 政府信息公开条例第三十三 条第（二）款肯定了政府信息公开的救济途径，肯定政府信息公开行为的诉讼地位。 19 也有学者认为行政诉讼法规定法院只审查行政机关具体行政行为的合法性，而 行政机关公开信息的行为并非针对特定对象作出，具有 “抽象行政行为”的特征，根据 行政诉讼法的相关规定抽象行政行为不具有可诉性。如果政府机关有主动公开信息 的义务但并没有实际履行，公民因此而提起诉讼，实际上就相当于对“抽象行政行为”提 起诉讼，人民法院受理主动公开政府信息的行为并没有诉讼法上的依据。虽然审理政 府信息公开案件若干规定第三条巧妙地对此进行转换，将一个在理论上不可诉的“抽 象行政行为”转换为“公民申请行政机关公开政府信息”的“具体行政行为”， 如果当事人对 行政机关的答复行为（作为或不作为）不服提起行政诉讼，法院就能够受理此类案件。 这类诉讼表面上看针对 “具体行政行为”，但其一旦进入诉讼程序，就实质而言等同于 对“抽象行政行为”进行诉讼。而且，从结果上看,这样诉讼有很强的“正外部性”，一个人 能申请政府公开，实际上意味着所有人都能依申请获取信息，向一个人公开就等于在履 行主动公开的义务，由此可得， 审理政府信息公开案件若干规定拓宽了行政诉讼 法所规定的受案范围。笔者对此并不认同，申请人依据审理政府信息公开案件若干 规定申请行政机关公开本应主动公开的信息，对行政机关不予公开的行政行为不服提 起诉讼，并不是民众因行政机关没有公开本应主动公开的政府信息而直接向法院起诉， 即在提起诉讼之前已存在行政机关不予公开的行为， 法院审理的是行政机关不予公开的 行为，而不是不予公开行为所涉及的内容（可能属于抽象行政行为） ，这两者有实质区 别，不能混同。 18行政诉讼法第 11 条第 2 款规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 19政府信息公开条例第 33 条第 2 款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体 行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 政府信息公开诉讼相关问题研究 7 2.受案范围的确定 审理政府信息公开案件若干规定 第一条列举了五种可以提起行政诉讼的政府信 息公开行为，包括拒绝履行、迟延答复、不符合申请要求、涉密行为、拒绝更正或转达。 其中，行政机关拒绝提供或逾期不予答复行为、拒绝更正或不予转送的行为都属于行政 不作为。如果公民、法人或其他组织认为行政机关的信息公开行为侵犯其合法权益造成 损害的， 可以单独或一并提起行政赔偿诉讼。 至于行政机关没有履行主动公开信息义务， 民众能否直接向法院提起行政诉讼的问题，司法解释采用了转换的方式：民众应先向负 有公开信息义务的主体申请获取相关政府信息，成为行政相对人，对行政机关的答复或 者逾期不予答复不服的，再针对行政机关的答复行为向人民法院提起诉讼。考虑到有些 起诉虽然与政府信息公开相关，但按照提起诉讼的实质及相关法律规定，难以被纳入到 政府信息公开诉讼的受案范围内。如审理政府信息公开案件若干规定第二条明确规 定“因申请内容不明确要求更改、补充的且对申请人的权利义务不产生实际影响的告知 行为；要求提供公开出版物的拒绝行为；要求行政机关按其要求为其制作、搜集信息的 拒绝行为；要求行政机关对信息进行汇总、分析或加工的拒绝行为；行政程序中的当事 人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关 法律、法规的规定办理的行为属于不予受理的情形” 。 20受案范围排除事项的条文未规定 兜底条款，防止司法实践随意扩大排除范围的可能。但是，需要注意的是在实践中因申 请内容不明确，行政机关应一次性告知申请人所有需要补充、更正的材料，否则多次要 求申请人做出更改、补充的重复告知是滥用行政职权的表现，应当允许行政相对人享有 诉讼的权利。 20审理政府信息公开案件若干规定第 2 条规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服，提起行政诉讼的，人 民法院不予受理： （一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充的告知行为； （二）申请公开的政 府信息已经向公众公开且行政机关已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的； （三）要求行政机关提供政府公 报、白皮书、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的； （四）要求行政机关为其制作政府信息，或者 要求行政机关向其他行政机关以及公民、法人和其他组织搜集政府信息，行政机关予以拒绝的； （五）要求行政机关 对若干个政府信息进行汇总、分析或者加工，行政机关予以拒绝的。 西南政法大学硕士学位论文 8 二、政府信息公开诉讼的当事人 正如前文所述,政府信息公开诉讼作为一种融主客观诉讼为一体的新型行政诉讼, 政府信息公开诉讼的当事人不能延用行政诉讼法上的规定认定。 （一）政府信息公开诉讼原告的资格认定 布莱克法律大辞典将原告主体资格解释为“某人在司法行政性争端中所享有的 将该争端诉诸司法程序的足够的利益， 其核心在于确定司法争端对起诉人是否有充分的 影响，从而使起诉人成为案件的正当原告” 。 21如果起诉人具有将争端诉诸司法的足够的 利益，符合原告主体资格，就可认为法院应对起诉人的利益予以保护。之所以要研究原 告主体资格， 是因为它可以确定司法审查的范围， 即法院对某一司法争端是否有审判权。 原告主体资格与起诉人实体诉讼请求没有直接关系。 原告主体资格包含属事因素和属人 因素这两方面的内容 , 属事因素指只有存在“司法性争端”的相对人才具有原告主体 资格，属人因素指只有与行政行为有“足够利益”的行政相对人才可以原告身份提起诉 讼。 22从行政诉讼法第二条可以看出，行政行为原告适格的要件之一是其“合法权 益”受到侵害； 行政诉讼法若干解释第一条和第十二条分别从“受案范围” 和“诉 讼参加人”的视角对原告资格从属事和属人两方面进行了界定，从正面确立了“与行政 行为存在法律上的利害关系”是原告资格的本质特征， “应当视为对我国行政诉讼原告 资格制度认识的一个新发展。 ” 23行政诉讼法若干解释第一条第（二）款关于受案范 围的排除，尤其是该款第 6 项明确将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际 影响的行为”排除，从反面“帮助我们更好地理解和把握什么是法律上的利害关系” ， 只有对当事人的权利义务产生了实际影响才被认为有法律上利害关系。 原告是否有主体 资格，我们可以从被诉的具体行政行为对当事人的合法权益是否产生了实际影响来判 断。如果对当事人的合法权益产生了实际影响，就有主体资格；反之，无主体资格。 24司 21 black law dictionary, 1979 the fifth edition, west publishing co1, pp11260 - 12611。 22夏锦文、高新华： “我国行政诉讼原告资格的演进” ， 法商研究 ，2001 年第 1 期。 23沈福俊： “论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展” ， 华东政法学院学报 ，2000 年第 5 期。 24李杰、王颖： “行政诉讼原告的主体资格” ， 人民司法 ，2002 年第 9 期。 政府信息公开诉讼相关问题研究 9 法实践也一直秉承具有诉的利益或法律上的利害关系的标准来认定原告资格。无疑，司 法实践的做法无法囊括政府信息公开诉讼中所有的原告。 1.依法向行政机关申请获取政府信息的申请人 依法向行政机关申请获取政府信息的申请人分为三种： 一是申请公开与其自身有关 信息的特定主体； 二是申请行政机关公开本应主动公开的信息的任意主体； 三是因生产、 生活、 科研等特殊需要申请信息公开的申请人。 第一种情形中，申请人要求公开的信息多与其人身权、 财产权相关，在其引发的 诉讼中无疑与行政机关决定公开与否的被诉行政行为具有法律上的利害关系, 起诉人的 原告主体资格符合行政诉讼法 和审理政府信息公开案件若干规定的规定，且行 政诉讼法和审理政府信息公开案件若干规定的规定比较一致, 在理论和实践中争 议均不大。 对于第二种情形，任意主体申请行政机关公开信息遭拒引起的诉讼中，申请人对被 申请公开的信息不必以实体法上的权利义务为必要条件， 即信息公开请求人不必证明其 本身与该信息有任何直接或间接关系，只要信息公开请求人向有关机关提出公开申请, 信息公开程序就会被启动。25审理政府信息公开案件若干规定第三条第（三）款规 定了申请前置程序， 民众认为政府应主动公开的信息未被公开应先向行政机关提出信息 公开的申请， 对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的， 才可以向人民法院提起诉讼。 26提出申请后的申请人转换成依申请公开情形，与第一种情形无异，在此就无讨论其原 告适格的必要。当然，我们也应认识到审理政府信息公开案件若干规定突破了传统 行政诉讼理论中关于原告资格的一般性限制，扩大了行政诉讼原告资格适用的范围。不 再强调对信息公开原告资格的限制已被诸多国家以立法形式加以确认， 并在审判实务中 广为适用。例如, 韩国修改前的信息公开法规定“请求人因信息公开的公共机关的 处分而受到法律上的利益侵害的时候才具有原告资格”, 新修改后的信息公开法则 在法律条文上删除了“法律上的利益”这六个字的限定，对原告资格的范围有所放宽。 25最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定第 3 条规定：公民、法人或者其他组织认为行政 机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府 信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。 26 同上。 西南政法大学硕士学位论文 10 27 对于第三种情形，学界对申请人申请信息公开是为了“自身生产、生活、科研等特 殊需要”是否是认定原告资格的必要条件存在争论。有学者认为， “为了自身生产、生 活、科研等特殊需要申请获取信息的民众，才可以成为申请政府信息公开的主体，即自 身生产生活、科研等特殊需要是认定原告资格的必要条件。申请政府信息公开之诉的原 告是申请政府信息公开的公民、法人或其他组织，因对行政机关的答复行为（作为或不 作为）不服，提起政府信息公开之诉，所以信息公开诉讼的原告主体资格理所当然应具 备与被申请公开的信息有关这个必要条件。 若对申请人与被申请公开的信息之间的联系 不加以规定和限制，只要申请人不服行政机关的答复就可以提起行政诉讼，并对提起的 所有行政诉讼不加以区分一律受理，会使政府信息公开条例对申请人与被申请公开 的信息有关的规定等同虚设，会降低政府信息公开条例的权威性，还会增加司法机 关的工作量和工作压力。另外，申请人提起政府信息公开诉讼进入审判程序后，法院对 案件实质内容进行审查，因原告与被申请公开的信息无关，法院多会支持行政机关的拒 绝公开行为，判决原告败诉。但原告提起行政诉讼时对判决结果有所期待，面对如此结 果在心理上不易接受。若在最初就限定信息公开诉讼的原告主体资格条件，申请人就不 会进入诉讼程序，也就不会有诉累” 。 28有学者认为， “认定政府信息公开诉讼的原告资 格时不必考量申请人申请获取信息是否是为了自身生产、生活、科研等特殊需要，若对 信息公开诉讼的原告资格加以上述条件的限制， 则是混淆了信息公开申请人资格与提起 信息公开之诉的原告资格” 。 29笔者赞成第二种观点。申请人向行政机关申请公开某一政 府信息，行政机关认为申请人所申请的信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关 而不予提供信息，这样就形成一个行政争议。被申请公开的政府信息与申请人生产、生 活、科研等特殊需要有关或无关是行政诉讼实体审查所要解决的问题，而不是审查原告 资格时需要注意的问题。申请人就行政机关拒绝公开的行为向法院提起诉讼，申请人此 时是具备行政诉讼原告资格的， 我们需要意识到获取政府信息的资格和行政诉讼中的原 告资格不是一回事。只要申请人向行政机关提出政府信息公开的申请，启动了政府信息 公开程序，就可成为政府信息公开行为的相对人，若申请人对行政机关的公开行为（作 为或不作为）不服，提起诉讼就无疑具有原告主体资格。在信息公开制度较为成熟的美 27 林宗浩： “韩国的信息公开法制” ， 行政法学研究 ，2006 年第 4 期。 28黎凤： “政府信息公开诉讼原告资格认定问题研究” ， 新西部 ，2011 年第 21 期。 29杨晓丹： “政府信息公开行政诉讼当事人若干问题的探讨” ， 福建农林大学学报 ，2010 年第 4 期。 政府信息公开诉讼相关问题研究 11 国，对情报自由诉讼原告资格的要求规定得更为宽松和广泛。美国普通行政诉讼要求当 事人起诉必须以其利益实际受到损害为前提，在政府信息公开诉讼中，虽然法院认为公 众对行政机关应主动