（环境与资源保护法学专业论文）流域管理机构法律职责研究——以淮河水利委员会为例.pdf

谨以此文献给我的母校中国海洋大学 刘祥宏 流域管理机构法律职责研究-以淮河水利委员会为例 学位论文答辩日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 独独 创创 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含未获得其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 - 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库 ，并通过网络向社会公 众提供信息服务。 学位论文作者签名： 导师签字： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 流域管理机构法流域管理机构法律职责研究律职责研究-以淮河水利委员会为例以淮河水利委员会为例 摘要摘要 流域是一个范围概念，指河流、湖泊的干、支流所覆盖的水域和沿岸的各相 关要素共同组成的自然单元。 水的流动性将流域范围内的各要素联系为一个统一 的整体，流域范围内各要素相互关联，密不可分。然而，当今以设置行政区域对 流域进行分割管理的管理模式是不符合自然规律要求的。 现今世界各国家普遍实 行的行政区域的设置割裂了流域的整体性特征，给流域管理带来很大的阻碍。这 样的管理模式很容易出现使流域范围内各行政区域利益方相互抢夺流域内水资 源等公共资源以及向流域内排污而不用付出相应的代价等问题。因此，对流域的 管理需要遵循流域的整体性这一自然规律， 要以整个流域为管理对象进行规划管 理。 这就要求打破传统行政区域的限制，建立以整个流域为管辖范围的流域管理 机构。 流域管理机构的法律职责设置是流域管理的核心问题，在宏观上，它可以决 定一个流域的管理模式；在具体的流域管理中，它决定着流域管理机构在流域管 理中发挥的作用。现阶段由于我国关于流域管理的法律法规不够健全等原因，我 国流域管理机构的法律职责存在很多问题。这些问题主要体现在两个方面：在法 律授权方面，我国法律法规对流域管理机构具体法律职责的规定不够明确和规 范， 这使我国流域管理机构在流域管理中出现法律地位不够明确、与其他部门权 力交叉、难以参与流域水污染管理等问题。在实践管理方面，我国流域管理机构 在实践中一直实施的一些管理行为和活动是缺乏法律依据的， 这不符合依法行政 的原则。 完善我国流域管理机构法律职责须要对我国相关流域管理的法律法规进行 修订和整合，完善我国流域管理法律体系。完善我国流域管理法律体系要把握好 目标和方向，为我国流域管理机构法律职责的完善提供良好的环境和空间。在具 体措施上要优先解决我国流域管理机构现阶段迫切需要解决的问题， 如增加我国 流域管理机构参与流域水污染防治的具体途径、 避免我国法律法规对多个涉水部 门的重复授权、区分流域管理机构和地方水政机关的职责和地位等。除了对流域 管理法律法规的整合与修订， 完善我国流域管理机构法律职责还需要完善相关的 流域管理机制，如确立流域管理机构的权威地位、构建民主、科学的流域决策机 制、 使用流域经济调控机制等。这些流域管理机制与流域管理机构法律职责密切 相关， 有些流域管理机制的构建需要流域管理机构发挥主要作用，还有些流域管 理机制的运行需要流域管理机构监督和管理。 我国在构建流域管理机制方面还缺 乏相应的经验，为此我们可以借鉴一下国外一些流域管理机构的做法。 关键词：关键词： 流域流域 流域管理流域管理 法律职责法律职责 the legal duties research of watershed management institutions - an example of the huaihe river water resources commission abstract the basin is a range concepts, including the areas that the runoff and tributaries of rivers and lakes flow through and the ecosystem composed of the relevant elements of the shore.the flow of water contacts the various elements within the basin range as a unified whole and the elements within basin are interrelated and inseparable.but,today to set the administrative area of the watershed management mode split management does not meet the requirements of the laws of nature.the setting of the administrative regions of the world generally exercised separates the basin of the integrated features and brings great obstacles to watershed management.this management model is prone to made the administrative area stakeholders snatch basin water resources of public resources with each other as well as to the watershed sewage without paying for that and other issues.therefore, watershed management need to follow the watershed integrity of the natural law, planning and management to the entire river basin management object. this requires breaking the limitations of the traditional administrative region and establishing the watershed management agencies that has the jurisdiction of the entire watershed. the legal responsibilities of the watershed management agencies set is the core issues in the watershed management. as the laws and regulations about watershed management in china are not sound enough at this stage, there are many problems in watershed management agencys legal responsibilities. these problems are mainly reflected in two aspects: the provisions of chinas laws and regulations on the specific legal responsibilities of the watershed management agencies authorized by law, is not clear enough and norms, which makes our watershed management institutions in watershed management, legal status be not clear enough, cross the power with other departments and difficult to participate in the management of basin water pollution. in practice management, some behavior and activities implementation of watershed management agencies in practice management is the lack of legal basis, which does not comply with the principle of administration according to law. improvement of watershed management agencies legal responsibilities need to revise the laws and regulations of watershed management and integration and improve watershed management legal system in china. to improve the legal system of chinas watershed management need a good grasp of the goals and direction which should provide a good environment and space for the perfection of the legal responsibilities of river basin management institutions in china . concrete measures should to be given to solve the problems of river basin management institutions that our urgent need to address in priority at this stage. for example ,to increase specific ways of watershed management agencies participating in the river basin water pollution control ,or to avoid a repeat of chinas laws and regulations on multiple wading sector authorization. in addition to the integration and revision of laws and regulations on watershed management, improving legal functions of the watershed management agencies also need to improve watershed management mechanisms, such as establishing the authoritative status of the watershed management agencies, establishing watershed decision-making mechanism,economic regulation mechanism. some of these watershed management mechanisms and river basin management institutions legal duties are closely related, and some of building of watershed management mechanisms require watershed management institutions to play a major role, and the run of the river basin management mechanism requires the supervision and management of the river basin management institutions. due to our lack of experience in the building of the watershed management mechanism, for which we can learn from the practice of some foreign countries. keywords: river basin watershed management legal duties 目录 引言 . 10 第一章 流域管理机构概述 . 11 第一节 流域管理机构的产生和发展 . 11 一、流域管理机构的由来. 11 二、流域管理机构的发展变化. 12 第二节 流域管理机构的主要类型 . 14 一、以权力配置为标准. 14 二、以具体组织形式为标准. 15 第三节 国外流域管理机构设置 . 16 一、美国田纳西河流域管理局. 17 二、澳大利亚墨累-达令河流域管理机构. 17 三、法国流域管理机构. 18 第二章 我国流域管理机构发展状况 . 21 第一节 我国流域管理机构的历史 . 21 一、我国流域管理机构定义. 21 二、我国流域管理机构发展历程. 22 第二节 我国流域管理体制 . 24 一、我国对流域水环境和水资源区分管理. 24 二、流域管理机构和环保部门在流域管理中的协作和冲突. 25 第三节 我国流域管理机构的法律职责 . 27 一、我国法律对流域管理机构法律职责的规定. 28 二、淮河水利委员会机构组成及其具体法律职责. 29 第三章 我国流域管理机构法律职责存在的问题 . 31 第一节 法律规定中存在的问题 . 31 一、流域管理机构法律地位不够明确. 31 二、流域管理机构与其他部门权力交叉严重. 32 三、流域管理机构缺乏参与流域水污染防治的途径. 34 第二节 实践中我国流域管理机构存在的问题 . 37 一、流域管理机构调解流域水事纠纷缺乏法律依据. 37 二、流域管理机构执法能力缺乏法律保障. 38 三、流域管理机构无法行使相对集中行政处罚权. 40 第四章 完善我国流域管理机构法律职责的建议 . 43 第一节 完善我国法律对流域管理机构的授权规定 . 43 一、明确流域管理机构的法律地位. 44 二、区分流域管理机构和地方水行政部门的地位和职责. 45 三、减少流域管理机构与其他部门的权力交叉. 46 四、注重流域法律法规之间的协调和统一. 48 五、增加流域管理机构管理程序和管理途径的规定. 49 第二节 完善我国相关流域管理机制 . 50 一、强化流域管理机构的权威地位. 50 二、构建多方参与的流域决策机制. 52 三、注重流域管理中经济手段的运用. 54 四、完善流域公众参与机制. 56 参考文献 . 58 致谢 . 62 个人简历 . 63 引言 人类早期对流域管理只是对防洪、供水、航运等简单的目标管理。随着工业 时代的到来，人类社会对流域内自然资源需求量迅速增加，人类带给流域生态环 境的破坏程度不断加大，人类开始重新考虑流域管理的方式是否科学、合理。经 过多年的实践和探索， 建立权威的流域管理机构对流域进行统一管理被证明为有 效的流域管理方式，并迅速普及开来。进行流域管理需要设立流域管理机构，而 流域管理机构的核心问题是其法律职责的设定。 一国法律对流域管理机构法律职 责的规定关系到该流域管理机构在流域管理中的角色定位及具体在流域管理中 的法律地位和作用。 中国有数千年治水的历史，不管是古代还是近代，中国在流域防洪、水利开 发、农业灌溉等方面都取得过巨大的成功。但是，在现代流域管理上，我国相较 于一些发达国家还处于落后的阶段。 我国流域管理机构法律职责设置上存在很多 问题，这些问题不仅体现在法律的规定上，在淮河水利委员会（以下简称淮委） 为代表的我国流域管理机构工作实践中也可以得到验证。 由于我国流域管理机构 成立时间较晚，一些涉水权力早已被其他部门机构分配完毕，我国流域管理机构 只能在部门之间的权力夹缝中生存。我国法律将我国设置的七大流域管理机构 1 性质规定为具有行政职能的事业单位， 进一步限制了我国流域管理机构在流域管 理中的法律地位和作用。 随着我国社会经济的高速发展，我国在流域管理中的问题也日益严重。我国 当今的流域管理机构法律职责设置已经不符合时代发展的要求， 更是远远落后于 一些发达国家。要改善当前状况就需要完善我国流域管理机构的法律职责设置， 通过对相关法律整合、 修订和对一些与流域管理机构法律职责联系密切的流域管 理机制地完善使我国流域管理机构在流域管理中发挥其应有的作用。 1 我国七大流域管理机构为：长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、海 河水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局。 第一章第一章 流域管理机构概述流域管理机构概述 流域管理机构这一个特殊的管理单元并不是很突兀地出现在人类社会中， 流 域管理机构是人类在漫长的对流域开发管理中总结和探索出的一种新的管理形 式，其产生和存在有社会必然性。随着各国对流域一体性的认识加深，流域管理 机构也由较早的单一职能向流域综合管理转变。 由于各国的国情和具体流域状况 不同，这使得各国最初设置流域管理机构的目的也不一致，导致了各种形态的流 域管理机构的存在。 第一节第一节 流域管理机构的产生和发展流域管理机构的产生和发展 人类对流域管理可以追溯到较早的封建王朝时期， 一些国家在古代已经开始 意识到流域的一体性，设置了有流域管理职责的一些官职和机构。如，我国在封 建王朝时期，已经按照水系设立了漕运总督和河道总督。这些古代意义上的“流 域管理机构”职能单一，设置目的比较直接，但体现了早期人类社会对流域管理 的探索。最早的现代型流域管理机构是美国的田纳西河流域管理局，它的产生为 探索现代流域管理打开了一扇窗户。此后，各国出于不同的目的纷纷设立的流域 管理机构已经摆脱了单一职能的局限，成为流域综合管理的主体。 一、流域管理机构的由来 对流域的开发和管理，在早期人类社会只是以发展航运、灌溉和防治洪涝灾 害等简单的单一目标为主。随着工业时代的到来，经济高速发展带来了人类社会 对自然资源的巨大需求，为提高资源开发程度、提高利用效率，对流域资源的综 合开发利用也在这时逐渐兴起。此时，一些较为先进的国家对流域的整体性已经 有初步的认识，但是对流域的管理目的依然是以开发资源为主。二十世纪初，欧 美一些国家为了最大限度地开发利用水资源， 开始对流域水资源和水利工程进行 整体规划，注重河流段的梯级开发，着眼于水工程的统一布局等。这些跨流域性 的行政职能使以前的行政区域管理设置难以适应， 各国开始探索和考虑建立新型 的行政管理单位，打破行政区域的限制，对流域进行统一地规划管理。 美国是世界上成立现代流域管理机构最早的国家。1933 年，美国成立了第 一个现代型流域管理机构，即田纳西河流域管理局。在 20 世纪 30 年代美国经济 危机时期，设立对流域综合开发利用的流域管理机构是罗斯福新政的重要内容。 田纳西河流域管理局设立之初的目的比较直接和简单， 就是为了用一种打破行政 区域限制的管理形式最大限度地整合流域内资源，振兴和发展区域经济。田纳西 河流域管理局经过多年的实践，在水资源开发利用、电力、农业等方面取得了辉 煌的成就。田纳西河流域管理局的设立改变了田纳西河流域贫穷落后的面貌，以 自主经营各项业务的收益设立了流域经济开发贷款基金， 为整个流域的经济发展 注入了新的活力。不得不说的是，田纳西河流域管理局是世界各国所设立的流域 管理机构中的特例，即使到如今设置流域管理机构已经成为流域管理趋势的阶 段，田纳西河流域管理局依然是独一无二的流域管理机构组织形式。田纳西河流 域管理局集中式的权力配置，如自主经营权、地方立法权等可以最大限度地打破 行政区域管理对流域的割裂。 以后其他流域管理较为先进的国家也纷纷探索建立 适合自己国情的流域管理机构。法国 1964 年颁布新水法将全国水系分为 6 大流 域，并建立流域管理委员会和水管局。80 年代澳大利亚在墨累-达令流域建立流 域委员会等。由于各国及各流域的具体情形不同，各国建立流域管理机构的主要 目的也不尽相同。如，澳大利亚墨累-达令流域流域管理主要面临的问题是由于 淡水资源的稀少而产生的水资源纠纷， 因此其管理机构设置的主要目的就是要协 调和解决流域内水事纠纷的问题。 二、流域管理机构的发展变化 二十世纪中期，流域管理开始注重流域生态保护，保护流域生态环境成为流 域管理机构的职责之一。随着工业迅速发展、大量农药在农业上的使用，环境污 染对生态环境和人类生活产生了巨大影响。美国生物科学家来切尔.卡逊发表了 全球第一部以环境污染为主题的著作寂静的春天 。这部振聋发聩的著作给全 人类敲响了警钟，随后环境保护也越来越受到重视。20 世纪 70 年代，人类环境 会议召开并发布了人类环境宣言 。随后，联合国规划署提出了“生态发展” 的发展概念，要求在追求经济利益的同时保护生态环境。80 年代，我国与世界 30 多个国家组织一起签署了世界自然资源保护大纲 。随后，我国国务院环境 保护委员会发布了中国自然保护纲要 。20 世纪 60 年代，流域管理也开始重 视流域环境保护的内容，并以法律文件的形式对流域环境进行保护。流域作为一 个统一的生态系统，其环境保护工作也应该以整个流域为对象进行，这是自然规 律的要求。对此，流域管理机构拥有天然的优势。1964 年，法国颁布法国水 法确定了流域治污目标并强调水污染的治理。在流域管理机构设置上，成立了 流域委员会和流域水资源管理局。美国颁布水资源规划法 ，要求建立流域管 理机构对区域经济发展、环境保护等方面进行综合规划。流域管理机构职能不再 只限于开发流域自然资源、 协调纠纷等， 开始成为流域环境保护的重要执行机构。 1987 年，世界环境与发展委员会提交的我们共同的未来报告，首次提 出了“可持续发展”概念，指出环境保护的根本目的是确保人类的持续存在和发 展。1992 年的环境与发展大会提出了采用系统和综合的观点来解决区域环境和 发展问题。在大会中，lee 认为环境保护不应该以行政单位来实施，而是应该以 流域为尺度进行。 21995 年，英国国家河流管理局发布了泰晤士河流 21 世纪日程 和发展战略，要求对流域水资源、水质、航运、自然灾害等目标进行流域统一规 划。 美国环境保护署强调流域的整体治理， 要求把流域的地表水、 地下水、 湿地、 空气等等要素统统考虑到规划当中去。为此，美国将全国划分为 15 个区，以流 域界限对区域自然、经济、社会信息进行整合，建立统一的流域基础信息平台。 流域管理一体化趋势加强， 流域管理机构开始注重在流域管理中的权威性和 领导地位。流域开发与保护并重的发展趋势使流域管理进一步走向一体化，分散 式的水政管理机关（机构）设置形式已经不适合流域管理一体化的趋势，各国纷 纷采取对流域进行统一管理的措施。70 年代，英国将 20 多个河流管理局和 150 多个地方管理局合并为 10 个，合并后的管理局对流域水质、水量等各方面进行 统一管理。20 世纪 70 年代，荷兰将拥有水资源管理职能的 2500 多个单位逐渐 合并为 66 个水务局，而且荷兰水资源管理部门和环境部门也合二为一。 3这种一 体化趋势使流域管理机构权威性和独立性进一步加强， 流域管理机构强调以整个 流域为对象的流域规划、开发、保护等对流域的综合管理。 流域管理机构的职能由单一向综合化转变。 进入 20 世纪末， 随着联合国 里 约环境与发展宣言 21 世纪议程等文件的签署，可持续发展理念被更多的国 家和群体接受。流域管理也加入了可持续发展的要求，流域管理机构的职责更加 多样化、综合化。 4流域管理机构不再局限于对流域资源的综合开发，而是将职 能扩展到流域资源开发、水污染防治、水土保持、湿地保护、生物多样性保护、 航运、防治洪涝自然灾害等多个方面。流域管理机构强调对流域进行统筹规划、 2 lee terence .1992.water management since the adoption of the mar del plata action plan: lessons for the 1990s. natural resources forum, 16(3):202-211. 3 参见朱传宝等： 荷兰一体化水管理对我国的启示 ，载中国水利科技信息网 http: ，最后访 问时间：2013 年 1 月 10 日。 4 参见杨桂山、于秀波等： 流域综合管理导论 ，科学出版社 2004 年版，第 9 页。 管理，强调流域可持续发展，注重流域资源分配的公平合理。流域管理机构的管 理手段也突破了单一行政手段的方式， 开始发挥经济手段在流域管理中资源配置 的作用。如，法国为实现市场调节在流域管理中的作用，建立比较齐全的流域自 然资源产权制度，采取对流域内用水收费、排污权交易等经济调节方式。流域管 理机构职能的多样化、综合化不仅提高了流域管理的成效，还为流域管理机构筹 措到了充足的资金，保证了流域管理的正常运行。 流域管理机构对流域的管理由微观管理向宏观管理转变。 流域管理机构成立 之初，管理内容偏向于对流域的微观管理。对流域水资源的微观管理涉及水资源 供给、防洪调节、湿地保护、城乡居民生活、工农业生产、商业服务等生态、社 会、经济发展的方方面面，要求流域管理机构深入各方面具体地管好水资源是不 现实的。 5随着流域管理机构在流域管理中的优势的显现，流域管理机构在管理 中的不足也被提出来。由于流域管理机构对流域的管理涉及面太广，事务过于具 体，使流域管理机构面临着缺乏资金保障、人员配置不足等管理问题。因此，流 域管理机构职能也发生转变，对流域管理由微观管理转向宏观管理为主。流域管 理机构职能由行政管理为主向流域内服务职能、 流域决策职能等宏观管理方向转 变。流域管理机构对流域的宏观管理内容主要有：根据流域自然状况和国家政策 方针对流域进行科学、合理规划；建立完善的流域水资源产权制度，运用经济手 段对流域进行市场化管理；强调服务职能，为流域开发管理各方参与者提供流域 各种信息和资金支持；平衡流域内区域利益，协调流域内各方参与者的矛盾和冲 突；保障流域内各行业对水质、水量的需求和供给等。 第二节第二节 流域管理机构的主要类型流域管理机构的主要类型 对流域管理机构类型的划分，可以采取不同的划分标准。其中，以流域管理 机构的权利配置和流域管理机构的具体组织形式为标准划分较为普遍。 以各国法 律授予流域管理机构的权力的大小和集中程度可以将流域管理机构划分为权力 集中型和权力分散型。 以各国流域管理机构的具体组织形式为标准则可以分为流 域管理局、流域协调委员会、综合性流域管理机构。 一、以权力配置为标准 根据国家赋予流域管理机构权力的大小和是否集中， 可以将流域管理机构分 5 田其云： 对我国水法关于水资源流域管理规定的思考 ，载现代法学2004 年第 2 期。 为权力集中型和分散型。 6这两种模式各有利弊。集中管理有利于决策效果内部 化、水资源利用效率较高和信息交流较充分，对水资源配置和运用情况易于合理 掌握和调度。不利的是可能导致公众参与减少、地方投资和积极性下降以及对用 户的需求和变动缺乏及时的调整措施。 7分散型可以较好地反映流域内各部门和 各行政区域的利益要求，利于平等协商解决流域内问题；缺点是议事机制效率低 下，流域整体开发执行力不足。 权力集中型流域管理机构具有较高的流域开发、管理、保护权限。国家往往 通过立法赋予这类流域管理机构在流域范围内高度自治的权力，其自主经营，财 务独立，有些还被授予了地方立法的权力。权力集中型流域管理机构设置的目的 并不是单一的流域水资源管理，其主要目的是通过对流域内资源的整合、开发以 达到推动社会、经济发展。这种类型的流域管理机构的代表是美国田纳西河流域 管理局， 田纳西河流域管理局成功开创了一种在流域管理和国家行政体制上的新 模式。在二战以后，权力集中型流域管理机构模式在急于改善社会经济状况的发 展中国家得到流行。印度、墨西哥、斯里兰卡、印度等相继建立了以促进流域经 济发展为目的的流域管理机构。 权力分散型流域管理机构没有权力集中型流域管理机构那样在流域范围的 广泛的权力，也缺少相对高度的独立性。这类流域管理机构在各国较为普遍，其 大都以各类流域委员会为主。权力分散型流域管理机构偏向于对流域的宏观管 理，注重对流域整体的科学、合理的规划，协调流域内各参与方的利益冲突，强 调流域范围内的服务职能。如，法国的流域水务局除负责流域水规划的审批和上 报外，同时又作为一个金融机构，代表国家接收地方省区上缴的部分税款，然后 根据需要，把这些资金再投资到新建水工程上去，通过更好地开发利用流域水资 源为社会服务。 美国特拉华河流域委员会可以以自己的名义向具有合法管辖权的 法院起诉，按照法院的诉讼手续和程序，强制流域内资源开发等活动遵循流域相 关法律的要求。 二、以具体组织形式为标准 根据流域管理机构的具体组织形式可以将其分为三种类型，即流域管理局、 6 邢利民： 国外流域水资源管理体制做法及经验借鉴 ，载生产力研究2004 年第 7 期。 7 邓可祝： 论我国流域管理法律制度的完善 ，载安徽工业大学学报2008 年第 4 期。 流域协调委员会、综合性流域管理机构。 8流域管理局属于政府的一个机构，直 接对中央政府负责，法律赋予其高度的自治权，在流域内经济、社会发展方面具 有广泛的权力。这类流域管理机构以美国田纳西河流域管理局为代表，其共同特 征是： 属于政府机构， 直接对中央政府负责； 在流域范围内具有广泛的法律授权； 具有高度的自治权和独立性；有专门经费配置，自主经营，资金充足。 流域协调委员会是流域范围内各行政区域的相关部门和人员通过建立流域 协议组成的流域协调组织。流域协调委员会委员由流域各利益相关方代表组成， 对流域内的决策或协调利益冲突采取协调一致或服从多数的原则。 流域协调委员 会主要职能是对流域内的水资源开发利用进行规划和协调。由于各国国情不同， 流域协调委员的主要权力配置也不一样。澳大利亚墨累-达令流域委员会主要职 能和目的就是要协调因流域内各方对稀缺淡水资源的抢夺而产生的矛盾冲突； 美 国密西西比河流域委员会职责就以工程管理和防洪等为主。 综合性流域管理机构的权力和职能配置不如流域管理局那样广泛和集中， 但 比流域协调委员会权力要大，职能也较综合。英国泰晤士河水务局是这类型流域 管理机构的代表。泰晤士河水务局负责流域内水资源的统一管理。其职权较为综 合，主要包括：保障流域内的工农业水量共给；水文水质检测；水污染治理；制 定水质标准；防洪抗旱；水产养殖等。这类流域管理机构的特点是：根据流域整 体性原则，对流域内水资源进行统一规划管理；控制水污染，保持生态环境是其 重要职责之一；是拥有部分行政职能的非营利性经济实体。 9 第三节 国外流域管理机构设置 国外的流域管理机构组织形式和职责权限各不相同、各有特色。 10美国田纳 西河流域管理局是经营管理的经济实体，具有很大的自主开发的权限，这有利于 流域开发的规划实施。 11澳大利亚墨累-达令河流域委员会调解纠纷采用委员会调 解、部长理事会调解、委员会仲裁的三级解决纠纷程序，这值得我们借鉴。日本 没有统一的行政机构负责流域治理工作， 而是更具法律规定和实际需求分别由农 林水产省和建设省主管部门主管。虽然实行的是多部门管理水资源的办法，但由 于日本较注重团队精神，职务协助制度非常完善，因而在多龙治水体制下，却能 8 参见王浩等： 流域水资源管理 ，科学出版社 2001 年版，第 25-31 页。 9 杨桂山、于秀波等： 流域综合管理导论 ，科学出版社 2004 年版，第 108 页。 10 余富基、周志勇、侯晓： 国外有关流域水管理委员会的立法概要 ，载水利法规2005 年 6 期。 11 陈湘满： 我国流域开发管理的目标模式与体制创新 ，载湘潭大学社会科学学报2003 年第 1 期。 做到有条不紊。 12下面对国外几个较为典型的流域管理机构的职责设置进行介绍。 一、美国田纳西河流域管理局 美国是进行流域管理较早及流域治理投资较多的国家，1930 年美国建立了 第一个流域管理机构，即田纳西河流域管理局。 13田纳西河流域管理局是权力集 中型的典型代表。田纳西河流域管理局在流域范围内具有广泛地职权，这“导致 了任何一位公司经理或民选政治官员都会嫉妒的经济和政治行为的独立性 （其）很少受到政府的控制。 141933 年美国国会通过的田纳西河流域管理局法 案授予田纳西河流域管理局全面规划、开发、利用该流域内各种资源的广泛权 力。田纳西河流域管理局法案给予田纳西河流域管理局高度的行政管理权力。其 职责涉及到流域内土地征购、 水资源开发、 水利工程建设、 资金募集、 农业规划、 地方立法等各个方面。田纳西河流域管理局在该区域范围内扮演了协调者、激励 者、整合者角色。 田纳西河流域管理局成立初期主要致力于田纳西河流域水资源的综合开发， 其后，其工作重心转移到电力和流域两岸的土地开发。在美国国会颁布清洁水 法后，田纳西河流域管理局又把工作重点放到治理流域水污染上。上世纪 90 年代，随着美国经济的高速发展，民众对环境质量的要求提高，田纳西河流域管 理局及时调整策略，着重流域的生态保护，大力发展生态旅游业。田纳西河流域 管理局的主要成功之处在于其在行政管理中有效地运用了经济手段。 其主要特点 为：田纳西河流域管理局不仅是美国联邦政府机构，还是自主经营的经营实体。 田纳西河流域管理局对流域电力、土地资源、生态旅游等的开发为其带来大量的 经济效益，而这些盈利又为流域管理提供了充实的资金。 二、澳大利亚墨累-达令河流域管理机构 澳大利亚采用了较为分散式的流域管理模式， 以澳大利亚墨累达令河流域 为例。1914 年，澳大利亚联邦政府、新南威尔士州政府、维多利亚州政府以及 南澳大利亚州政府共同签署了墨累河水协议（river murray waters agreement） 。 墨累达令河流域 1992 年协议建构和完善了部长理事会、流域委员会和社区咨 询委员会等三个机构，它们正是州政府间以及联邦、公众等多种利益主体真诚参 12 李运宝： 太湖流域水资源管理研究 ，上海交通大学硕士学位论文 2005 年。 13 王志宪： 流域管理发展动态及其所研究的关键问题 ，载国土与自然资源研究2004 年第 3 期。 14 美尼古拉斯亨利，项龙译： 公共行政学 ，华夏出版社 2002 年版，第 145 页。 与并展开平等协商的话语场所。 15其中，部长级理事会是该流域管理的最高决策 机构，主要负责对流域内的自然资源管理制定方针和政策。其成员由联邦政府和 流域内四个州的主管土地、水利、环境的部长组成。社区咨询委员会是部长理事 会的咨询协调机构，其成员来源较为广泛，有四个州的政府部门，还有一些地方 行会和一些环保组织等。该社区咨询委员会的职责为收集和协调各方面的意见， 保证各方面的信息交流。流域委员会作为部长理事会的执行机构，主要工作为向 后者及缔约方政府负责并报告工作。其成员来自四个州的环境、水利、土地等的 高级官员。 但是， 委员会主任一般由部长理事会任命持中立态度的大学教授担任。 流域委员会主要职责包括：就水、土地和环境的规划、开发和管理向部长理事会 提出建议；为实现流域资源的公平、高效和可持续利用，协助部长理事会采取措 施；协调上述措施的执行或在理事会的授权下执行上述措施；执行理事会做出的 政策和决议。 墨累达令河流域的平等协商的流域管理机构组织模式有着特有的优势， 在 流域管理中，各流域政府能平等地参与流域管理机构的决策并表达自己的呼声。 “参与可以说是一种价值”