（中外政治制度专业论文）英国地方政府“全面绩效评估”模式探讨以哈洛区的实践为例.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ”c p a ”m o d eo fb r i t i s hl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n - - - ac a s e s t u d y o n h a r l o wd i s t r i c tc o u n c i l at h e s i s s u b m i t t e di np a r t i a lf u l f i l l m e n to f t h er e q u i r e m e n t f 0 rt h em a s t e r sd e g r e ei np o l i t i c a l s c i e n c e b v v s u nq i - n a p o s t g r a d u a t ep r o g r a m c o l l e g eo fp o l i t i c a ls c i e n c e h u a z h o n gn o r m a lu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r ：g a ob i n g - x i o n g a c a d e m i ct i t l e ：p r o f e s s o r a p p r o v e d m a y 2 0 1 # 一， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工 作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 磊、奠珊p i 卫日期：i o l l 年月2 0 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和 借阅：学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其 它复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 储签名：汤珍妇p 日期：2 0 1 1 年5 月2 0 日 导师挠高象砸 日期：勿t l # - s - 月嘶 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程 中的规定享受相关权益。回意途塞握交卮进卮! 旦坐生；鱼二生；旦三生筮叠! 作者签名：南、奠勰p 日期：2 0 1 1 年5 月2 0 自 导师签名：南事雄 日期：加年r 月v 1 日 p 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 自2 0 世纪6 0 7 0 年代以来，西方国家都面临着经济发展迟缓、政府财力不 足、行政效率低下，失业人员增加和民众对政府普遍不满等严峻现实。为了解决 上述问题，西方各国兴起一股“政府再造 运动，把私营部门有效的管理理念、 理论、方法和技术引入到政府部门和再造政府。作为先进企业的成功经验绩 效评估应运而生，成为了政府改革的最重要的工具。自2 0 世纪8 0 年代以来，英 国在西方发达国家掀起的绩效评估浪潮中一直有突出的表现。本文采用实证的方 法，具体介绍了英国绩效评估的一种模式“全面绩效评估 的引入、推行及 其对促进公共服务质量和效益的影响。首先，文章介绍了选题的意义，国内外对 英国地方政府绩效评估研究的成果，与本文有关的几个基本概念和文章的基本结 构。然后介绍了英国地方政府绩效评估的发展历程，并评价其影响。接着详细考 察了“全面绩效评估”模式在个案区( 英国艾塞克斯郡哈洛区) 的引入、推行和 结果。最后，文章分析了“全面绩效评估”所取得的成效及优缺点，并在此基础 上，总结出英国地方政府绩效评估的一些启示。 总体而言，经过多年的实践，英国地方政府绩效评估逐渐走向成熟：评估主 体独立、权威，且出现了多个评估主体之间的协作；绩效评估过程及其结果公开 化、透明化，以及根据绩效评估结果奖罚分明；强化各方联合和公民参与。英国 绩效评估的这些特征，促进了英国公共服务质量和效益的显著改善，也提高了公 民在地方治理中的地位。 关键词：地方政府；政府绩效评估；全面绩效评估 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ab s t r a c t s i n c et h e19 6 0 7 0 s ，w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sh a df a c e ds e v e r ef i n a n c i a lc r i s i s ， m a n a g e m e n tc r i s i sa n dc o n f i d e n c e c r i s i s i nr e s p o n s et ot h ec r i s i s ，t h e yl a u n c h e da ”r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ”m o v e m e n t , i n t r o d u c i n gi d e a s ，t h e o r i e s ，m e t h o d s a n d t e c h n i q u e so fm a n a g e m e n ti np r i v a t es e c t o r st or e i n v e n tg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nc a m ei n t ob e i n g ，a n dt u m e di n t ot h em o s ti m p o r t a n tt o o lo fg o v e r n m e n t s r e f o r m i n g s i n c et h e19 8 0 s ，t h eu n i t e dk i n g d o mh a sb e e nr e m a r k a b l ei nt h ew e s t e r n c o u n t r i e so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i nt h i sa r t i c l e ，w eu s e de m p i r i c a lm e t h o d sa n d f o c u s e do n ”c o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ”( c p a ) ，o n em o d eo f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h eu k , i n t r o d u c i n gt h ef o r m a t i o no fc p a ，d e s c r i b i n gi t s i m p l e m e n t a t i o ni nac a s ea r e a , a n dd i s c u s s i n gt h ei t se f f e c t so np r o m o t i n gp u b l i cs e r v i c e a n de f f i c i e n c y f i r s t , w ei n t r o d u c e dt h es u b j e c ta n dr e s e a r c hm e a n i n go ft h i sa r t i c l e ，t h e r e s e a r c hw o r k so nb r i t i s hl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na th o m ea n d a b r o a d ，e x p l a i n e ds o m eb a s i cc o n c e p t s t h e nw ei n t r o d u c e dt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so f b r i t i s hl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a n dt h ei m p l e m e n t a t i o na n dr e s u l t s o fc p ai nt h ec a s ea r e a h a r l o wd i s t r i c tc o u n c i l ，e s s e xc o u n c i l ，b r i t a i n f i n a l l y ，w e a n a l y z e dt h ea c h i e v e m e n t s ，a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fc p a , s u m m a r i z e ds o m e e n l i g h t e n m e n to ft h eb r i t i s hl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o v e r a l l ，a f t e ry e a r so fp r a c t i c e ，t h e b r i t i s hl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nh a dm a t u r e d ：e v a l u a t o ri si n d e p e n d e n ta n da u t h o r i t a t i v e ，c o l l a b o r a t i o n b e t w e e ne v a l u a t o r sa r i s e s ；t h ep r o c e s sa n dr e s u l t so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na r eo p e n a n dt r a n s p a r e n t ，p e n a l t i e sa n dr e w a r d sa c c o r d i n gt oe v a l u a t i o nr e s u l t sa l ec l e a r ；t h ej o i n t o ft h ew h o l es o c i e t ya n dc i v i cp a r t i c i p a t i o na l es t r e n g t h e n e d t h e s ec h a r a c t e r i s t i c so f b r i t i s hl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na l en o to n l ys i g n i f i c a n t l yp r o m o t i n g t h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo fp u b l i cs e r v i c e so fu k , b u ta l s oi m p r o v i n gt h ep o s i t i o no f c i v i ci nl o c a lg o v e r n a n c e k e y w o r d s ：l o c a l g o v e r n m e n t , g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n , c o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 a b s t r a c t 目录 第一章绪论。 一问题的提出：为什么要研究英国的地方政府绩效评估? 1 二国内外关于英国地方政府绩效评估的研究成果2 ( 一)国内研究状况2 ( 二) 国外研究状况5 三几个相关的重要概念：6 四论文结构8 第二章英国地方政府绩效评估的发展 9 一撤切尔政府和梅杰政府时期的政府绩效评估实践9 二布莱尔政府时期的政府绩效评估实践和“全面绩效评估”模式的出台1 0 第三章。全面绩效评估一在哈洛区的引入 1 5 一英国中央政府积极推行“全面绩效评估 1 5 ( 一) 现实的困境和需要1 5 ( 二)民众对政府的运作越来越关注16 ( 三) 现代科学技术的支撑。l7 ( 四) 理论的不断发展1 7 二哈洛区引入“全面绩效评估的背景分析1 7 第四章g 全面绩效评估一在哈洛区的推行及成效 2 1 一哈洛区2 0 0 4 年的全面绩效评估成绩2 1 二哈洛区的恢复过程2 4 ( 一) 哈洛区复苏计划的制定2 4 ( 二) 哈洛区的复苏过程以联合计划和2 0 0 5 0 6 年财政预算为例一2 6 三哈洛区2 0 0 7 年的全面绩效评估成绩3 5 第五章。全面绩效评估一的成效及其启示 3 7 一“全面绩效评估 的成效3 7 二“全面绩效评估”的不足之处4 0 三“全面绩效评估模式的启示4 1 参考文献 在校期间发表的论文、科研成果。 致谢 4 4 4 7 4 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 第一章绪论 一问题的提出：为什么要研究英国的地方政府绩效评估? 自2 0 世纪6 0 、7 0 年代以来，严重的经济危机使西方国家经济出现滞涨，政 府财政收入减少。但西方国家的政府职能仍在不断扩张，政府机构臃肿、效率低 下，再加上人口老龄化导致政府的社会保障开支大幅度提升，都使得政府的财政 资源日益入不敷出；其次，政府规模的膨胀，再加上现代管理活动的极端复杂 性，管理技术的分工和专门化，使得政务官逐渐失去了对公务员的有效控制，这 都增加了管理和协调的困难。而政府部门的垄断性、低效性，以及官僚主义的盛 行和服务意识不足，从而使政府陷入管理危机之中。再次，政府的官僚主义和效 率低下，各国人民对此是深恶痛绝，猛烈抨击，公众对政府严重的不信任，从而 使政府陷入信任危机之中。 为了克服上述危机，西方各国兴起了一股“政府再造 运动：把私营部门有 效的管理理念、理论、方法和技术引入到政府和再造政府。西方各国普遍吸收和 借鉴先进企业的绩效评估经验，并将它作为一个实施政府变革、落实政府责任、 评价和改善政府管理的行之有效的工具。绩效评估在世界各国政府治理方面涌现 的“评估国( t h ee v a l u a t i v es t a t e ) 浪潮中，作为一种评价和改善政府绩效的实 用工具，逐渐在各国政府公共管理的实践中得到普遍应用，并日趋完善，实施效 果也日益显著。 我国作为一个发展中国家，同样面临着政府机构臃肿、效率低下、民众对政 府所提供的公共服务不满等问题。尤其是随着我国改革的深入开展，公众的民主 意识、监督意识越来越强，对政府公共管理在服务质量、办事成本及其效率等方 面的期望越来越高，旧的行政管理体制已经越来越不适应社会发展的需要，行政 体制的改革迫在眉睫。 与当代西方国家行政改革有区别的是，当代西方国家行政改革着重于政府组 织自身的结构化改造和内部管理机制的改善，但我国的行政改革较多关注的是机 构改革，政府职能转变，政府与企业、社会的关系等问题，较少关注和研究政府 内部管理机制，也没有一种有效的方法来评价政府的管理水平和管理效果，因而 就更谈不上改善和提高政府绩效了。因此，如何评价政府管理和改进政府管理绩 效，构建我国服务型、绩效型政府，提高效率，为社会民众提供满意的产品和服 务，将是我国政治实践长期要面临的重要课题。 本文就是在这样的国际和国内背景下进行英国地方政府绩效评估研究的，之所 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 以选定英国作为绩效评估的研究对象，主要是因为英国在长期的政府绩效评估过 程中，积累了丰富的经验，许多被实践证明卓有成效的好做法值得我们借鉴学 习，例如“全面绩效评估 ( c o m p r e h e n s i v ep o r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ) 模式对于改 善英国地方政府公共服务的质量和效益有很好的经验，值得我们去进行研究并加 以吸收。由此可见，研究英国地方政府绩效评估的经验及其对我国的启示，具有 重要的实践意义和学术价值。 二国内外关于英国地方政府绩效评估的研究成果 ( 一) 国内研究状况 在2 0 世纪7 0 年代末，西方发达国家就已经开始了政府绩效评估的研究。而 我国由于主客观条件的限制，在2 0 世纪8 0 年代中期才开始出现了一定数量的关 于西方国家政府行政改革和绩效评估的作品。根据其内容和视角，大致可以划分 为两类： 一类是侧重予介绍和研究2 0 世纪7 0 、8 0 年代以来英国地方政府的行政改 革，这方面的学术成果主要有： 周志忍的论文英国的行政改革与西方行政管理新趋势( 1 9 9 4 年) 集 中讨论了自撒切尔政府以来英国行政改革的历程、总体框架和主要的内 容； 卓越的论文撒切尔行政改革的思想与实践 ( 1 9 9 4 年) 介绍了撒切尔 政府行政改革的主要方面和内容； 杨光斌的论文中央集权与大众自治：英国中央一地方的新型关系以 财政变革为中心的分析 ( 1 9 9 5 年) 介绍了撒切尔上台后对英国中央和 地方的财政关系进行的一系列改革； 王皖强的博士论文国家与市场一一撤切尔主义研究( 1 9 9 5 ) 有一章 节专门讨论了撤切尔新保守主义的地方政府改革； 周志忍： 英国的行政改革与西方行政管理新趋势， 北京大学学报，1 9 9 4 年第5 期。 o 卓越：撒切尔行政改革的思想与实践，欧洲，1 9 9 4 年第2 期。 国杨光斌： 中央集权与大众自治：英国中央一地方的新型关系， 欧洲，1 9 9 5 年第 4 期。 固王皖强：国家与市场一一撤切尔主义研究，湖南教育出版社，1 9 9 9 年版。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 有： 于军编译的英国地方政府行政改革研究( 1 9 9 9 年) 比较系统地介绍 了英国近年地方行政改革的最新进展； 周志忍的论文英国公共服务中的竞争机制 ( 1 9 9 9 年) 介绍了英国政 府在公共部门和公共服务中引进竞争机制时所作的种种努力； 卓越的论文英国新公共管理运动走向分析 ( 2 0 0 0 年) 比较了不同阶 段英国公共服务改革的重点和趋势； 周志忍、高小平的论文可资借鉴的英国行政管理改革( 2 0 0 3 年) 介 绍了英国政府行政改革的主要内容、特点及其存在的问题，以及对我国行 政改革的一些建议； 周志忍的论文英国执行机构改革及其对我们的启示 ( 2 0 0 4 年) 介绍 了英国执行机构改革主要针对的问题，执行机构改革的原则、核心理念， 执行机构的改革趋势： 谢峰的论文英国工党的地方政府改革 ( 2 0 0 6 ) _ j e 要交代了工党上台之 后的地方政府改革的措施及动因； 赵光勇、饶义军的论文西方国家地方政府改革述评( 2 0 0 9 年) 介绍 了西方发达国家地方政府改革的背景、理论依据、演进路径以及共同的特 点。 另一类侧重于介绍和研究英国地方政府绩效评估，这方面主要的学术成果 周志忍的论文公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示 ( 1 9 9 5 年) 介绍了英国组织绩效评估的背景、主要内容、功能和技术方 法： 杜钢建的论文英国地方政府绩效评估的改革 ( 2 0 0 0 年) 梳理了英国 回于军：英国地方行政改革研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版。 圆周志忍： 英国公共服务中的竞争机制，中国行政改革，1 9 9 9 年第5 期。 卓越： 英国新公共管理运动走向分析， 中国行政管理，2 0 0 0 年第1 期。 周志忍、高小平：可资借鉴的英国行政管理改革，中国行政管理，2 0 0 3 年第5 期。 周志忍：英国执行机构改革及其对我们的启示，中国行政管理，2 0 0 4 年第7 期。 谢峰： 英国工党的地方政府改革) ， 学习时报，2 0 0 6 年1 1 月6 日第5 版。 o 赵光勇、饶义军： 西方国家政府改革述评，中国矿业大学学报，2 0 0 9 年第1 期。 周志忍：公共组织绩效评估英国的实践及其对我们的启示， 新视野，1 9 9 5 年 第5 期。 杜钢建： 英国地方政府绩效评估的改革， 小城镇建设，2 0 0 0 年第4 期。 、： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 地方政府绩效评估的发展历程并分析其得失； 王庆兵的论文英国地方政府公共服务改革：最佳价值模式的评析 ( 2 0 0 3 年) 重点介绍了英国绩效评估的一项重要措施最佳价值模 式的内容、运行、特点及其评价； 宁有才的论文英国政府绩效评估及其启示圆( 2 0 0 4 年) 重点介绍了英 国政府绩效评估的背景、特点、发展过程及其对我国的启示； 王雁红的论文英国政府绩效评估发展的回顾与反思 ( 2 0 0 5 年) 探讨 了英国政府绩效评估的发展历程、发展特点，以及绩效评估在英国政府部 门获得发展的原因； 徐长河、王锋利、陈宏彩的论文英国地方政府绩效考核考察报告 ( 2 0 0 6 年) 重点阐述了英国地方政府绩效评估的又一项重要措施全 面绩效评估模式的产生背景、框架结构、指标体系、运行机制及其对 我国的启示： 张志超、丁宏的论文英国地方政府绩效管理制度运作的经验与启示 ( 2 0 0 7 年) 梳理了英国地方政府绩效管理的发展历程，并具体介绍了最 佳价值模式的特点、绩效示标和运作方式； 陈宏彩的论文英国地方政府全面绩效考核体系及其借鉴意义 ( 2 0 0 7 年) 具体介绍了英国地方政府绩效评估的一项重要措施全面绩效评估 体系的特点、框架并总结出借鉴意义。 杜威的论文英国地方政府综合绩效评估一探o ( 2 0 0 8 年) 也是介绍英 国地方政府全面绩效评估模式的主要内容、程序、以及地方政府的应对措 施： 回王庆兵：英国地方政府公共服务改革：最佳价值模式的评析，t e e 国行政管理，2 0 0 3 年第5 期。 宁有才： 英国政府绩效评估及其启示， 行政与法，2 0 0 4 年第3 期。 王雁红： 英国政府绩效评估发展的同顾与反思， 唯实，2 0 0 5 年第6 期。 回徐长河、王锋利、陈宏彩： 英国地方政府绩效考核考察报告，资料通讯，2 0 0 6 年 第1 2 期。 囝张志超、丁宏：英国地方政府绩效管理制度运作的经验与启示， 华北水利水电学院学 报，2 0 0 7 年第6 期。 陈宏彩： 英国地方政府全面绩效考核体系及其借鉴意义，国外社会科学，2 0 0 7 年 第2 期。 。杜威：英国地方政府综合绩效评估一探， 中国人才，2 0 0 8 年第2 期。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 孙庆国的论文英国地方政府绩效评估体系改革及对中国的启示 ( 2 0 0 8 年) 分析了英国地方政府绩效评估体系的主要特点、改革的动因 和改革的重要内容、对中国的借鉴意义； 李伟杰的论文英国政府绩效评估及公务员绩效考核的特点与启示 ( 2 0 0 9 ) 是实地考察学习，通过借鉴英国政府绩效评估的经验来发展深圳 市的绩效评估。 ( 二) 国外研究状况 对政府绩效评估的研究，西方发达国家起步比较早，历史也较久远。其中对 英国地方政府行政改革和绩效评估的研究主要有： r 派迪逊和s j 贝利主编的不列颠地方财政改革 ( 1 9 8 8 年) 分别从 不同的角度，比如财政学、中央与地方关系、地方自治等，对地方政府的 财政问题进行了探讨； 罗伯特里奇、休布彻和毛瑞斯牟拉德的地方政府与撤切尔主义 固( 1 9 9 0 年) 一书介绍了撒切尔夫人上台后给英国地方政府带来的改变， 主要表现在改变地方公共服务方式和降低地方民主两个方面，最后地方政 府变成了“效率导向的、合同的、商业公司式 的机构； 约翰鲍恩的论文评估中央政府的工作绩效 ( 1 9 9 4 年) 主要介绍了 评估中央政府工作绩效中绩效尺度的确定和制定。 大卫伯宁翰的论文英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察 ( 1 9 9 4 年) 介绍了英国地方政府绩效评估的尺度、进展、以及运行等问 题： o 孙庆国：英国地方政府绩效评估体系改革及对中国的启示，辽宁大学学报，2 0 0 8 年第4 期。 回李伟杰： 英国政府绩效评估及公务员绩效考核的特点与启示， 深圳监察研究，2 0 0 9 年8 月2 1 日。 s j b a i l e y & i l p a d d i s o n , t h er e f o r mo fl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c ei nb f i t a i 玛l o n d o n ：r o u t l e d g e , 1 9 8 8 田h u 曲b u t c h e r r o b e r tl e a c h & m a u r i e em u l l a r d , l o c a lg o v e r n m e n ta n dt h a t c h e r i s m ，l o d o n ： r o u t l e d g e ，19 9 0 约翰鲍恩：评估中央政府的工作， 改革与理论，1 9 9 4 年第2 期。 大卫伯宁：英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察， 行政人事管理，1 9 9 4 年 第1 期。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 文森特怀特的欧洲公共行政现代化：英国的个案分析( 1 9 9 8 年) 具体分析了以英国为个案的公共行政改革； 约翰- 斯图尔特的英国地方政府的现代化 ( 2 0 0 3 年) 对1 9 9 8 年以 来英国工党的地方政府改革进行了一个比较系统的阐述，分别包括地方民 主的复兴、社区领导的挑战、最佳价值模式、地方政府管理和地方财政的 现代化等方面内容。 杰瑞斯托克的论文英国地方政府治理的新发展 ( 2 0 0 7 年) 系统介 绍了英国地方政府治理最近三十年的发展变化，其中涉及英国绩效评估的 重要措施给英国公共服务管理带来的较大改善。 从上述国内外对英国政府行政改革和绩效评估的研究状况来看，国内外相关 研究的差距还是比较大的。国外对英国政府绩效的研究已经从宏观层面深入到微 观层面，从理论深入到实践，包括研究英国政府绩效评估的理论内涵、英国政府 绩效评估指标与模型、英国政府绩效评估的推进方式，英国政府绩效改善与提升 政策等等。而国内主要集中对英国政府绩效评估的一些理论内涵和发展过程作一 些介绍和总结，从微观上对英国政府绩效评估的具体实践经验的研究还不够深 入。因此，本文尝试从微观的角度对英国政府绩效评估的一种模式全面绩效 评估( c o m p r e h e n s i v ep o r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，c p a ) 在一个个案区的具体实 践过程进行研究，具体分析该评估模式如何改进公共服务质量和效益，提高了公 民在地方治理中的地位。 三几个相关的重要概念 ( 一) 地方政府：“地方政府 ( l o c a lg o v e r n m e n t ) 一词被不同的国家及政 体使用时，有不同的含义。布莱克维尔政治学百科全书认为，地方政府是 “权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构，经过长期的历 史发展，在一国政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多责 文森特怀特： 欧洲公共行政现代化：英国个案的分析， 西方国家行政改革述评， 国家行政学院出版社，1 9 9 8 年版。 留j o h ns t e w a r t , m o d e r n i s i n gb r i t i s hl o c a lg o v e r n m e n ti nu n i t e dk i n d o m , h a m p s h i r e ：p a l g r a v e ， 2 0 0 0 杰瑞斯托克：英国地方政府治理的新发展，中共浙江省委党校学报，2 0 0 7 年第1 期。 6 硕士学位论文 m a s t e r st he s i s 任 。美国学者文森特奥斯特洛姆认为，美国地方政府可以定义为：“为满足 不同利益群体的共同需求而产生、履行各种不同类型的服务、为数众多的地方单 位。” 除此之外，地方政府还有广义和狭义两种解释。从广义上来说，地方政府 是由地方行政机关和地方代议机关组成。从狭义上来说，地方政府指的是地方行 政机关。本文对地方政府的认知，采用广义上的解释，即“地方政府是由中央政 府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。 ( 二) 政府绩效评估：绩效( p e r f o r m a n c e ) 一词在英文中的含义为“执 行 、“履行 、“表现 、“完成”等，在管理学中被引申为“效益”和“成 果”，最早在2 0 世纪初用于投资项目的管理、人力资源管理等方面，到2 0 世纪 7 0 年代以后广泛用于政府的公共管理活动。在中国，政府绩效评估却是最近十几 年来才兴起的一股潮流。周凯在政府绩效评估导论回( 2 0 0 6 年) 一书中认为， “政府绩效评估就是运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系，对照统一的 标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对政府在一定时期的效益和业 绩做出客观、公正和准确的综合评判。 ( 三) “全面绩效评估 模式( c o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ， c p a ) ：2 0 0 2 年，英国国家审计署( t h ea u d i tc o m m i s s i o n ) 出台了评估地方政府 绩效的一项重要举措“全面绩效评估( c p a ) 模式。c p a 模式作为一种新 的绩效评估手段，是在英国广泛支持改进地方政府绩效评估方法的背景下形成 的。英国政府希望通过c p a 模式提高公共服务的质量和效益，解决政府绩效不良 的问题；地方政府也热切渴望通过提高绩效，以获取更多的自由和灵活性。 c p a 模式的框架主要包括三个部分：资源利用评估( u s eo fr e s o u r c e ) ；服务 评估( s e r v i c ea s s e s s m e n t ) ；协作能力评估( c o r p o r a t ea s s e s s m e n t ) 。资源利用评 估和服务评估是每年考核一次，协作能力评估是每三年考核一次。把三个部分的 考核结果综合起来，地方政府被评为五个等级：优秀( e x c e l l e n t ) 、良好 ( g o o d ) 、一般( f a i r ) 、较差( w e a k ) 、差( p o o r ) 。2 0 0 5 年，c p a 推出了“更 严格的考核”( t h eh a r d e rt e s t ) ，其框架也进行了调整，包括四个部分：资源利 用评估、服务评估、协作能力评估、发展方向评估。c p a 考核结果也做出调整， 戴维米勒、韦农波格丹诺：布莱克维尔政治学百科全书，中国政法人学出版社， 1 9 9 2 年版，第4 2 1 页。 文森特奥斯特洛姆、罗伯特比什、艾利诺奥斯特洛姆： 美国地方政府，中国政法 大学出版社，1 9 9 2 年版，第1 2 页。 徐勇、高秉雄： 地方政府学，高等教育出版社，2 0 0 5 年版，第4 页。 周凯：政府绩效评估导论，中国人民大学出版社，2 0 0 6 年版，第3 页。 7 硕士学位论文 m a s t e r 、st h e s i s 采用星级制，分为四星级、三星级、二星级、一星级、零星级。 “全面绩效评估”的优点是，产生了一个可以与其它地方政府相比较的明确 等级( g r a d i n g ) ，绩效好的地方政府获得相应的奖励，绩效差的地方政府则要提 出改善方案并公布改善进程，以保证其不断改进。 “全面绩效评估 模式从2 0 0 2 年正式实施，直到2 0 0 9 年被“全面地区评 估 ( c o m p r e h e n s i v ea r e aa s s e s s m e n t ，c a a ) 模式取代。在这七年问， “全面绩 效评估 模式作为一个主要的促进地方政府绩效改善的推进器，取得了巨大的成 就。 四论文结构 本篇论文试图对英国地方政府“全面绩效评估模式的引入、推行、结果及 其影响进行系统的分析，重点通过“全面绩效评估 模式在英国哈洛区实施的这 一典型案例，寻找地方政府绩效改善的契机，并在此基础上探究英国地方政府绩 效评估改革的一些启示。 第一章，绪论。本章介绍了文章选题的意义，国内外对英国地方政府绩效评 估研究的成果，与本文有关的几个基本概念，本篇论文的基本结构。 第二章，英国地方政府绩效评估的发展。本章系统地介绍撒切尔政府和梅杰 政府在推进地方政府绩效评估的发展进程，并评价其影响。 第三章，“全面绩效评估 在哈洛区的引入。本章分析了“全面绩效评估 模式在哈洛区引入的原因及其背景，主要在于中央政府的积极推动，也在于哈咯 区自身的处境。 第四章，“全面绩效评估 在哈洛区的推行及结果。本章介绍了“全面绩效 评估”在哈洛区的推行，从2 0 0 4 年的全面绩效评估成绩“差( p o o r ) ，到2 0 0 7 年 的全面绩效评估成绩“好( g o o d ) ，通过联合计划和财政的具体实例介绍了哈洛区绩 效的具体恢复过程。 第五章，“全面绩效评估 的成效及其启示。本章介绍了“全面绩效评估 在全国范围内取得的成效，并在此基础上，分析其优缺点，总结其启示。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第二章英国地方政府绩效评估的发展 自2 0 世纪7 0 年代以来，英国同样面临着经济发展迟缓、政府财力不足、行 政效率低下、失业人员增多和民众对政府不满等严峻现实。撤切尔夫人于1 9 7 9 年 上台之后，大刀阔斧地推行了英国的行政改革。针对政府内部管理中的浪费严重 和效率低下的现象，撒切尔政府大胆地把私营企业的成功管理哲学和管理经验、 技术、方法引进到政府管理中，以改善政府管理，同时积极推行公共服务的私有 化和社会化。绩效评估就这样作为一种克服官僚主义、提高政府效率的有效工具 而被引进到政府管理中。在撒切尔政府和历届继任者政府的共同推动下，英国政 府绩效评估逐步走向了系统化、规范化、经常化。 一撒切尔政府和梅杰政府时期的政府绩效评估实践 1 9 7 9 年撒切尔政府推出了“雷纳效率评审 ( r a y n e rs c u t i n yp r o g r a m ) 。雷 纳评审的主要任务是调查、研究、审视和评价政府各部门工作运行状况，其重点 是经济和效率。雷纳评审的过程分为三步：第一步是质疑，在考察某一特定的政 策或行为后，敢于质疑那些人们认为是天经地义的工作；第二步是解决，根据发 现的问题提出解决方案，并就如何节约开支，提高效率和效益提出具体建议；第 三步是监督，监督和检查解决方案的实施和改进。雷纳评审取得了巨大的成功： “从1 9 7 9 年到1 9 8 5 年6 年间，雷纳小组共进行了2 6 6 项调查，发现并确定了6 亿英镑的年度节支领域和6 7 0 0 万英镑的一次性节支领域。 1 9 8 0 年撒切尔政府推出了“部长管理信息系统 ( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o n s y s t e mf o rm i n i s t e r s ) 。与强调问题诊断和技术效率的“雷纳评审”相比，“部长 信息管理系统 是一个更加完整和全面的改善公共部门绩效的管理方案，表现在 “部长管理信息系统”使部长的关注中心从“政策领域”转移到“政策执行过 程上来。部长更多关注和监督政策的执行过程，并根据执行情况和结果及时调 整政策。同时，“部长信息系统 在部长与科级之间建立了直接的联系，所收集 的信息也比起传统的汇报方式更全面、更及时有效，这些都有利于部长全面掌握 信息、及时调整政策、优化配置资源和提高工作效率。 1 9 8 2 年撤切尔政府推行“财务管理新方案( t h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n t i n i t i a t i v e ) ，“新方案的目的是使各部门各层级负责人都能：明确自己的目标和测 g r n w o o d ，j o h na n dd a v i dw i l s o n ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni nb r i t a i nt o d a y , n e wy o r k ：u w i n h y m a n , 1 9 9 3 ，p 1 2 4 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 定产出与绩效的标准和方法；了解可利用的资源和自己在充分利用这些资源上负 有的责任；获得有效履行职责所需要的信息、技能训练和专家咨询等等。”“财 务管理新方案建立了高层管理系统( 实质也是一个管理信息系统) ，从而在部 内的层级结构建立了一个全方位的信息网络。“财务管理新方案”也明确提出了 绩效评估，评估经济、效率、效益三个方面。并且，“财务管理新方案”采取了 财务分权的形式，成立独立的核算中心，实行经理负责制，实现了责任与人权、 财权的统一。可以看出，“财务管理新方案 是“部长管理信息系统”的进一步 扩展和延伸。 1 9 8 8 年撒切尔政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”( i m p r o v i n g m a n a g e m e n ti ng o v e r n m e n t ：t h en e x ts t e p s ) ，即下一步行动方案。针对当时雷同 的政府组织结构、层级结构，该方案提出了机构设置的根本指导原则根据不 同的政府职能设置不同的政府部门。该方案的核心是主张政策与执行的分离，在 政府部门内部设立独立的执行机构，履行提供服务和执行政策的职能。“主管部 长通过计划、文件和对照绩效示标等，对执行机构和执行经理进行绩效控制。一 英国执行机构的设立，意义非常重大，体现了从强调过程到强调结果的重大转 变。 1 9 9 1 年，梅杰政府推出了“公民宪章运动”，其背景是撒切尔政府的行政改 革运动强调政府的经济和效率，忽视了公共服务的质量和效益，引起了民众的不 满。“公民宪章运动就是用宪章形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等 公之于众，接受公众监督，来实现提高服务水平和质量的目的。 公共服务的质 量和效益成为了政府绩效评估的主要内容，也标志着英国行政改革的侧重点的重 大转移。在发表“公民宪章”仅四个月后，梅杰政府又发表了“竞争求质量白皮 书 ，通过引入竞争机制，严格考核和评估政府管理活动，来进一步提高民众的 满意度和服务质量。 二布莱尔政府时期的政府绩效评估实践和 搿全面绩效评估力模式的出台 1 9 9 7 年，代表新工党的布莱尔政府上台。布莱尔政府一方面沿袭了保守党改 革的基本方向，另一方面根据改革出现的新情况和在总结改革经验的基础上对改 。周志忍： 英国的行政改革与西方行政管理新趋势， 北京大学学报，1 9 9 4 年第5 期。 圆周凯： 政府绩效评估导论，中国人民大学出版社，2 0 0 6 年版，第2 4 6 页。 卓越： 公共部门绩效评估，中国人民大学出版社，2 0 0 4