（经济法学专业论文）中国房地产市场宏观调控法律问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 中国房地产市场起步虽晚但发展势头强劲，房地产市场调控不力也已是不 争的事实。政府不断推出的新举措和学界的关注，并没有使房地产市场宏观调 控的深层次和制度性问题得到合理解决。总结以往经验，有必要侧重于从法律 视角关注和思考，将其作为一个法律而非经济问题来研究。 本文重点不在于探讨调控房地产市场具体措施的合理性，而更关注其合法 性，重在探讨房地产市场宏观调控的法律基础理论和解析调控措施的法律问题 与对策。房地产市场宏观调控措施缺少了法治的保证无疑于饮鸩止渴，在调控 中更多的倾注法治元素，能更长久更公平的解决现有的问题。当然文章也不限 于就事论法，更试图在对房地产市场宏观调控进行相应的法律评析后得到更深 层次的启迪和思考，进而希冀能解读当前调控中的治乱循环，为房地产市场的 宏观调控提供一个法律意义上的新思路。 本文由导论和三个主要部分构成。导论在于提出问题，分析对中国房地产 市场宏观调控问题进行法律研究的必要性和意义；第一章首先对近几年重大的 房地产市场宏观调控措施作一个简要的梳理，并重点研究房地产市场宏观调控 的基本理论问题，涉及房地产市场宏观调控的对象和目标、调控主体制度、法 律责任制度，并将其作为第二章具体措施研究的理论起点和基础；第二章重点 剖析房地产市场宏观调控几个主要领域的调控措施及相关法律问题，内容涉及 计划、价格、土地管理、金融、税收等宏观调控手段。分析中既体现基本理论 问题的线索，更力图导引各种具体调控措施走向法治和规范化。作为相关问题 研究，论文第三章则将关注点投向房地产市场宏观调控的环境营造和终极期待。 认为中央和地方的利益协调、政府职能的准确定位，是直接关系调控措施制定 和执行的影响要素：而法治化无疑是调控的最佳期待和理想境界。本论文的结 论是：房地产市场宏观调控是社会主义市场经济法治化的重要部分。房地产市 场宏观调控应坚持公平至上并兼顾效率，依法加强中央和地方的利益协调和职 能确认。注重调控的长效与稳定，实现调控的法治化和规范化，是走出目前房 地产市场困境并保障其健康有序发展的必循途径。 山东大学硕士学位论文 n 关键词：房地产市场；治乱循环：宏观调控：责任制度；法治化 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t c h i n e s er e a le s t a t em a r k e td e v e l o p s v e r y q u i c k l y t h ea c a d e m i cr e s e a r c h a c a d e m i co nm a c r o c o n t r o lo v e rt h er e a le s t a t em a r k e ti sa c t i v e ，b u tm o r ec u r r e n t l y i ne c o n o m i cc i r c l e s t h et h o u g h to fp o l i c yc o n s t i t u t o r sa n de x e c u t i v e sa r ea l s o e c o n o m i c t h er e a s o np r o b a b l yi st h a tt h em a c r o - c o n t r o li sa l le c o n o m i cs p e c i a lf i e l d b u ti th a sb r o u g h ta b o u tt h ep r o b l e mt h a tt h em a c r o - c o n t r o lm e a s u r e sd e v i a t ef r o m t h el e g a lr e q u e s t s u mu pe x p e r i e n c ei np a s t ，i th a sv e r ys t r o n gn e c e s s i t yt oa n a l y z e t h em a c r o c o n t r o lo v e rr e a le s t a t em a r k e ti nal e g a lw a y i t sv e r yi m p o r t a n tt ob r i n g t h em a c r o c o n t r o lm e a s u r e si n t op l a y t h e p r i o r i t y o ft h et h e s i si s n tt h er a t i o n a l i t y , b u tt h el e g i t i m a c yo ft h e m a c r o c o n t r o lm e a s u r e so v e rr e a le s t a t em a r k e t i tc o n c e n t r a t e so na n a l y z i n gt h e b a s i ct h e o r ya n dl e g a lc o u n t e r m e a s u r e so ft h em a c r o - c o n t r o lo v e rr e a le s t a t em a r k e t i ft h er a t i o n a la n de f f e c t i v em a c r o c o n t r o lm e a s u r e so v e rr e a le s t a t em a r k e ta r es h o r t o ft h el e g a lg u a r a n t e e ，i ti ss u r e l ys h o r t s i g h t e d d e v o t i n gm o r el e g a le l e m e n t st ot h e m a c r o c o n t r o lo v e rr e a le s t a t em a r k e t , w ew i l ls o l v et h ep r o b l e m sf o rl o n ga n dm o r e i m p a r t i a l l y t h ea r t i c l ei sn o tc o n f i n e dt oc o m m e n to nl a w , b u ta l s oa t t e m p t st og e t d e e p e re n l i g h t e n m e n ta n dt h i n k i n g , a n dt h e nh o p e st ou n s c r a m b l et h et r u t ho ft h e r a n d o mo fm a c r o c o n t r o la n dp r o v i d e sn e wl e g a ls e n s et r a i no ft h o u g h t t h et h e s i si sc o m p o s e do ft h ei n t r o d u c t i o na n dt h r e em a j o rc h a p t e r s t h e i n t r o d u c t i o na i m sa tb r i n gt h eq u e s t i o n s , a n dt h e na n a l y s e st h en e c e s s i t ya n d s i g n i f i c a n c e o ft h e t h e s i s c h a p t e r1 w i l ld oab r i e fc a r d i n gt os i g n i f i c a n t m a c r o c o n t r o lm e a s u r e so v e rt h er e a le s t a t em a r k e tr e c e n ty e a r sf i r s t l y , a n dt h e n s t u d yo nt h ef u n d a m e n t a lt h e o r yp r o b l e m so ft h em a c r o - c o n t r o lo v e rr e a le s t a t e m a r k e t ，a st h es t a r t i n gp o i n ta n db a s i so ft h en e x tc o n t e n t c h a p t e r2w i l lc o n c e n t r a t e o na n a l y z i n gs e v e r a lm a c r o c o n t r o lm e a s u r e so v e rr e a le s t a t em a r k e ta n dr e l a t i n g l e g a lp r o b l e m s ，s t r i v i n gt oe m b o d yt h ef u n d a m e n t a lt h e o r yi na n a l y s i s c h a p t e r3 a t t e m p t st os u mu pt h ep r e v i o u sp r o b l e m si nr u l e sa n dr e g u l a t i o n s t h ec o n c l u s i o no f t h et h e s i si st h a tm a c r o c o n t r 0 1m e a s u r e so v e rr e a le s t a t em a r k e ts h o u l di n s i s to n l n 山东大学硕士学位论文 f a i r n e s si s s u p r e m ea n dg i v e c o n s i d e r a t i o nt o e f f i c i e n c y , s h o u l da t t a c hm o r e i m p o r t a n c et ot h ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t ，t h eo r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n t om a n a g et h er e a le s t a t e m a r k e ta so n ei m p o r t a n tc o m p o n e n to fc h i n e s es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y sn o r ma s r u l e db yl a w , r e i n f o r c en o m o c r a c ya n dn e a t e no r d e r , p r o b a b l yb e i n g r e a l l yi sr e l i a b l e a n du l t i m a t ew a yo u t k e y w o r d s ：r e a le s t a t em a r k e t ；r e g u l a t i o na n dd i s o r d e rc y c l e ；m a c r o c o n t r 0 1 ： l e g a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ；r u l e db yl a w 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 燃：婢聊躲邋日 期： 二学了 山东大学硕士学位论文 导言 房地产市场是我国新的发展阶段的一个重要支柱产业。，也是事关国计民生 的经济要素。中国房地产市场起步虽晚但发展势头强劲，但由于缺乏管理经验 和制度资源准备不足，房地产市场出现诸多棘手问题，成为近几年中国的焦点 社会问题之。虽然政府采取了以抑制房价上涨为主要目标的多种措施，加强 对房地产市场的宏观管理和调控，但一些问题尚没有得到根本解决，部分城市 房价上涨过快。，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱。 房地产市场调控不力已是不争的事实。这一问题近年也引起经济学和法学 界的较多关注。由于国家在调控过程中，政策制定者和执行者使用更多的是经 济学的话语和思路，过于注重经济性政策性调整，重经济手段而忽视法律规范， 过分关注于解决表层显性问题，忽视整体规范性调控，忽视良性市场秩序的养 成，从而导致了“头痛医头，脚痛医脚”的治乱循环和调控失灵。整体上看， 中国房地产市场宏观调控的深层次和制度性问题尚未得到解决。 法律规范是制度构建的基础和支撑。基于上述这样一个基本判断，有必要 侧重于从法律视角关注和思考中国房地产市场的宏观调控，将其作为一个法律 而非经济问题来研究。这不仅可能为我们解决调控的治乱循环提供一些新的更 稳妥的思路，而且对于规范当前房地产宏观调控的政策与措施，使其更好地发 挥政策效应具有重要意义。发展地看，这也是社会主义市场经济法治化的内在 需要，是依法规制房地产市场的必然要求。 中国房地产市场健康平稳发展的基本保障在于法治，这是一个观念转变和 规则替代的艰辛过程。在这个交替的重要历史进程中，法律人有责任密切关注 并投身其中，对房地产市场宏观调控相关问题进行法学思考，作出法律分析。 本文立足于基础研究，选择了房地产市场宏观调控基本理论、制度措施和调控 o 关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见，2 0 0 6 年5 月2 9l 。 o 中国采取强碗措施调控房地产市场，财经界2 0 0 6 年1 1 月1 3 丌，其中提到“自9 0 年代末开始实 行住房改革以来，中国的房价路持续飙升。在过去的几年罩，其f 。涨速度远远高于同期的t 资增长。 2 0 0 3 2 0 0 4 年问，在资本源源小断涌入的情况下，上海、北京和j e 他大城市城区的房价，几乎上涨r 一 倍。根据北京师范大学的一项调盎显示，由于房价卜涨速度远远超过r 收入的增长。目前一套7 0 平米住 房的房价收入比已涨甭1 3 倍。相比之下。国际标准为六倍。丽根据中固人民银行2 0 0 6 年5 月3 1 日公布 的报告硅示，由十贷款利率i ：涨，中国居民正在大幅举债。在十大城市中，家庭中均月供收入比为3 5 ， 其中l 海的比例最岛，达到r4 5 ”。 山东大学硕士学位论文 环境三个相关联的问题，并以法律制度措施完善和调控体系构建为核心展丌分 析。 2 山东大学硕士学位论文 第一章中国房地产市场宏观调控基本理论问题法律透析 房地产市场宏观调控的基本理论问题是分析具体调控措施的起点和理论基 础，中国房地产市场宏观调控的法治化也要求有相应的理论支持，对房地产市 场宏观调控基本理论问题进行深入的法律分析有很强的必要性。结合现有经济 法和宏观调控法基础理论，以下重点解析房地产市场宏观调控的法律特征、调 控对象和目标、法律关系主体及法律责任制度等基础理论问题。 一、房地产市场宏观调控的法律特征 自2 0 0 4 年底开始，由于各地房价上涨幅度过大，中央政府开始把对房地产 市场的宏观调控作为国民经济宏观调控的重要内容，采取了一系列调控措施。 2 0 0 5 年3 月2 6 日，国务院办公厅发出关于切实稳定住房价格的通知，即“国 八条”，明确要求各级政府稳定房价。调控上升到政治高度：2 0 0 5 年4 月2 7 日， 温家宝总理在国务院常务会议中再次提出要进一步加强房地产市场宏观调控， 并提出八项措施引导和调控房地产市场；2 0 0 5 年5 月9 日，国务院办公厅转发 了建设部等七部委关于做好稳定住房价格工作的意见，针对“国八条”提出 了具体的操作办法，即“新国八条”；继“国八条”房地产宏观调控政策后，由 于房地产领域的一些问题尚未根本解决，为了进一步调控房地产市场，2 0 0 6 年 以来，国务院试图从住房结构、税收、信贷、土地政策、城市拆迁、城镇廉租 房建设等方面调控房地产市场结构，以期稳定房价：2 0 0 6 年5 月1 7 日，国务 院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，研究促进房地产业健康发展措施， 并针对今后房地产宏观调控提出六点意见，被业界简称“国六条”；2 0 0 6 年5 月2 9 日，国务院办公厅转发了建设部、发改委、监察部、财政部、国土资源部、 中国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等九部委关于调整住房供应 结构稳定住房价格的意见，作为“国六条”的配套细则。由于细则共十五条， 被业界简称为“国十五条”；2 0 0 7 年3 月5 日，国务院总理温家宝在十届全国 人大五次会议上作政府工作报告时指出，要继续加强房地产市场调控和管理， 房地产业对发展经济、改善人民群众住房条件有着重大作用，必须促进房地产 3 山东大学硕士学位论文 业持续健康发展，要重点解决低收入家庭的住房问题。 纵观国家近几年重大的房地产市场宏观调控措施，不同视角而言其兼具经 济特征和法律特征。房地产宏观凋控的经济特征主要是变动性、经济专业性强， 这使得在调整房地产宏观调控活动过程中必须充分尊重各种经济调整手段的内 在规律性和逻辑性，也同时决定了参与房地产宏观调控活动的当事人在具体权 利的分配和义务的分担上应严格遵循市场中有关经济分工和特定经济专业领域 的基本要求。房地产市场宏观调控之法律特征，既不同于其经济特征，也与其 他部门法有别。 1 、房地产宏观调控法产生的经济基础和制度背景，是随着生产进步和社会 发展，在市场经济秩序建立和发育过程中，“市场失灵”及其消极后果在宏观经 济中的显现。在我国计划经济时代是不需要房地产市场的宏观调控的，政府包 办了城镇居民的住房问题，公房居多，分房是主要手段。而在社会主义市场经 济发展到一定阶段，特别是住房改革后，我国房地产市场得到快速发展，居民 对住房的需求加大，市场一定程度上出现供不应求的局面，于是，市场的缺陷 也开始暴露，国家需要介入房地产市场，主动干预市场的供求关系，使用相关 的法律或经济手段，调控房地产市场，维护其健康发展。 2 、经济法之宏观调控法。房地产宏观调控法律制度不同于一般的法律制度， 不同于行政法、民商法，它主要属于经济法之宏观调控法的范畴。其调控主体 不仅包括中央和地方行政机关，还包括中央和地方权力机关。它调整的并不是 单纯的平等主体间的横向法律关系，更多的是不平等主体问的纵向法律关系， 3 、引导性和问接性。房地产宏观调控的多数手段如财政、税收、金融等都 只是引导性的措施，并不像政府的其他多数行政行为那样具有直接的干预性和 强制性。这也是由国家作为市场经济的规则制定者而非参与者的性质所决定的。 对市场经济的干预必须掌握好度和量，否则国家很容易越位，损害市场经济的 健康发展。 4 、相对稳定性、合法性。房地产市场宏观调控以相对稳定性、合法性为生 存基础。一切宏观调控措施的实行都必须有法律依据，符合法律所规定的程序， 否则即使是合理的调控措施也会被认定为不合法而无效。 4 山东大学硕士学位论文 二、房地产市场宏观调控的对象和目标 房地产市场宏观调控的主要对象应该是整个房地产市场的运行，核心是居 民住房价格。调控关涉与人民群众生活密切相关的住房问题，。包括经济适用房、 廉租房等的相关制度措施及其实施。商业性房地产市场是政府房地产市场宏观 调控的重要领域，但不是重点。 房地产宏观调控的目标在相关的法律法规、文件中有零散的阐释。比如， 2 0 0 5 年3 月“国八条”中表述为：“为抑制住房价格过快上涨，促进房地产市 场健康发展”；七部门2 0 0 5 年5 月“新国八条”中表述为：“为进一步加强对房 地产市场的引导和调控，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实 现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展”。 早在1 9 9 4 年我国房地产业刚起步时，李昌麒教授就曾提出房地产宏观调控 控制目标主要有：对耕地占有面积的控制；把房地产开发控制在城市规划许可 范围之内；确定合理的地价和房价基准；控制房地产开发贷款总量：符合生念 环境的要求；严格房地产开发企业的资质控制。圆这些观点现今看来是颇有先见 之明的。 有学者认为房地产市场宏观调控的总体目标是拥制甚至局部性遏止市场投 机炒作行为，调整市场不合理供应结构，促进房地产市场供求实现最优均衡， 使得中低收入居民享有基本住房保障。房地产市场宏观调控要在此目标之下确 定政策边界，在不超出相应政策边界的前提下选择制订进一步的政策措施。 而 有学者把制定房地产政策的目的归结为促进社会效率和公平。回 以上观点仁者见仁、智者见智。从法学意义上而言，笔者更倾向于促进社 会公平的目标表述。法律的一个重要价值在于社会利益的分配和协调，在于权 利义务的配黄，在于社会秩序的维护。对房地产市场进行宏观调控，正是基于 多数民众买房难的困境、房地产开发企业的暴利、社会财富分配的严重不均等 不和谐现象的存在。房地产市场宏观调控的最终目标是要让人民买得起房，让 房价回归合理公平的价格。市场机制能够解决的更多的是效率问题，问题在于 o 温家宝：我最痛心医疗住房等问题末解决好 。新华网2 0 0 6 年3 月1 4f 。 o 李昌麒：试论房地产市场宏观调控日标硬其实现的法律保障，中国法学1 9 9 4 年第6 期。 o 袁义才、粱写辉：房地产市场的宏观调控目标与政策边界，t 开放导撤2 0 0 6 年6 月3 日。 o 徐滇庆：房价与泡沫经济，机械丁业j | 版社2 0 0 6 年版，第3 4 1 贞，第3 4 2 颤 5 山东大学硕士学位论文 公平与效率往往有如鱼与熊掌不可兼得，房地产市场宏观调控应该是尽可能做 到维持两者的平衡，面公平无疑是现阶段乃至很长一段时1 1 日j 比效率更优先的目 标。 就政府职责而言，政府干预房地产市场是为了维护正常的市场竞争秩序， 提高生产效率和资源分配效率，实现在竞争基础上的公平。这包括保证房地产 市场的公平竞争秩序以及通过转移支付来保护和帮助社会弱势群体。其本质是 创建一个公平的市场竞争环境。政府要防止某些利益集团利用资金、信息或社 会地位的优势扭蓝竞争环境，导致社会不公平。要特别注意防范大房地产企业 之间的价格合谋和寡头垄断，不能允许房地产商和地方政府官员合谋利用抬高 房价柬掠夺百姓。要防止由于垄断而出现的暴利行为。 三、房地产宏观调控法律关系主体 房地产宏观调控法律关系主体是指在房地产宏观调控过程中依法享有权利 和承担义务的当事人。对此进行研究能使我们更加清晰地界定各主体所享有的 具体权利和所承担的具体义务，能为在实践中处理它们之间的权利义务关系提 供理论指导。根据宏观调控法学现有研究成果，宏观调控法律关系主体有调控 主体和受控主体之分。同理，以二分法可将房地产宏观调控法律主体分为相应 的调控主体和受控主体。问题的关键是，具体在房地产宏观调控领域，这两大 主体又各自包括了哪些主体? 他们之间又有哪些利益纠葛呢? ( 一) 双重调控主体 对于调控主体的理解学界有一元论和二元论两种观点。有学者认为只有中 央立法、行政机关才具备调控主体的资格，宏观调控权应统一归中央所有，地 方政府、立法机关非宏观调控主体，仅仅是具体的执行主体，中央政权的宏观 调控决策权并不与地方政府分享，地方政权仅拥有执行权，不属于宏观调控权 主体；。有学者认为宏观调控主体按地位和作用范围可以划为中央宏观调控主体 和地方宏观凋控主体，二者都是调控主体，都具有宏观调控权。9 。张守殳：宏脱洲撺权的法律群析，北京人学学报( 哲 i 版) 2 0 0 1 年第3 期， 。邢会慢：宏脱州拧 义运行的法律问题，北京人学f l ：版利2 0 0 4 年版，第2 5 贞。 o 划定华、肖晦年等嚣：宏脱调摊法律制度研究，法院版礼2 0 0 2 年版，第1 0 2 1 0 3 妊。 6 山东大学硕士学位论文 于是，地方政府在宏观调控法中的角色定位将成为宏观调控权纵向配置的 核心问题，即地方政府能否在中央与地方的调控分权中占有一席之地，成为房 地产市场宏观调控的主体。在法律上，对经济权限的分配主要有两种模式，即 集权制和分权制。集权制是指经济权限趋向于上位，特别是中央的立法模式； 而分权制是指经济权限趋向于下位，特别是企业和地方的立法模式。在集权与 分权的相互关系上我国经历了“放权一收权一再放权一再收权”这样一个治乱 循环。因此有学者认为，在宏观调控权的配置方面，实施宏观调控权的主体不 能是地方政权，只能是国家的最高政权。 但正如王全兴教授在评价将宏观调控行为定性为决策行为的观点时所指出 的：“宏观调控本来是寓于政府与市场互动框架中的一个由决策和执行两个阶段 所构成的政府干预过程，宏观调控权作为与宏观调控相对应的一个法律概念， 应当涵盖宏观调控的全过程宏观调控过程中的决策，尽管主要由中央政权 主体做出，但这种决策是政府与市场、中央与地方、宏观与中观之间纵向博弈 的过程，也是不同地区、行业、利益集团之间在这种纵向博弈中相互协调的过 程，在这一过程中，地方政权主体是宏观决策的参与主体。”国一元论学者的观 点不区分宏观调控的复杂性和特殊性，是值得商榷的。事实上，宏观调控权不 仅仅是决策权，还有执行权和监督权，这样才能构成一个完整的宏观调控行为 实现机制。 而笔者认为，宏观调控主体不可一概而论，应根据宏观调控在不同领域面 l 临着诸如目标、需要等的不同而有所区别。比如金融市场、证券市场的宏观调 控具有全局性、全国市场性，其调控主体当然只能由中央政府和立法机关享有， 否则会造成市场混乱。而具体在房地产市场，现有理论和实践都证明这是一个 由中央和地方双重调控主体组成的市场。这是因为： 首先，从房地产市场自身特点而言，房地产市场不具备统一监管和调控的 条件。由于房地产属于隶属地方的不动产，不可以像证券市场那样集中在国家 指定的几个城市进行统一调控。各地房地产市场发展程度、房价等要素受当地 经济发展影响较大，不适合全国一个标准，一刀切。 o 刘瑞复：经济法学原理，北京大学出版社2 0 0 2 年版，第2 1 4 页。 o 张守文：经济法理论的重构，人民出版丰j2 0 0 4 年版，第4 1 8 贞。 o 邢会强：宏_ 毋i ! 调控权运行的法律f u 】题，北京大学出版社2 0 0 4 年版，l 争烂序言 7 山东大学硕士学位论文 其次，从房地产市场宏观调控的实践而言，单靠中央政策是很难达到目标 的，还必须得到地方政府的配合，很多情况下各地还需制定具体的法规、政策 等实施细则来实现房地产宏观调控的目标。 由此可以得出结论，房地产市场宏观调控的调控主体包括了中央和地方两 大主体。具体而言，中央包括了中央立法机关即全国人大及其常委会，国务院 及特定具备房地产市场宏观调控职能的部委( 如财政部、国土资源部、中国人 民银行、国家税务总局、建设部、发改委等) ；地方包括了地方立法机关及相应 的行政机关。 ( 二) 受控主体 房地产市场宏观调控的受控主体可以分为地产商和购房者两大主体。他们 同处于宏观调控之相对方，然而却利益各异。在民事法律关系上二者是商品 房买卖关系，处于平等的法德地位。然而在宏观调控法律关系中，二者由于各 自掌握的信息、资金等资源的不对等，国家对其实施调控的法律、政策、手段 也相异。总的说来，房地产商处于强势地位，是房价的主要制定者，对其的宏 观调控措施应更强烈些。而购房者处于相对弱势地位，相关调控措施更具有间 接性，并要关注到差异。但在某些特殊情形下，对购房者也可采取直接调控措 施。比如，根据房地产市场的两种社会需求即真实需求和投机需求划分。，购房 者除了一般购买自住的普通消费者，还包括投资者、投机者，按照资本来源又 可分为内地和外资购房主体，对上述主体的调整措施应针对具体情况有所区别。 政府宏观调控制度和措施的制定与实施，都应从这两个主体角度来进行决 策思考，对比调控措施在各自调控受体上的强度、力度、反应等因素，可以发 现很多制度空间。比如说限价是加在房地产开发商身上最直接的调控措施；而 对于购房者，对其最有影响力的调控措施莫过于提高房贷利率、首付比例、提 高税会等措施了。由于房地产市场宏观调控主体无论是调控主体还是受控主体 都具有多样性，各具体主体的权力( 利) 、利益也各不相同，这种多样性及由于 各主体问的利益博弈，决定其相应的调控法律法规及政策都应是各异的或有针 对性的。从这种视角分析问题，有助于我们进一步认清房地产市场宏观调控的 。项柠娥：“席地产热”背后利益七体的透析，中国虏地产会触2 0 0 6 年第1 0 期。 o 徐滇庚：房价j 泡洙绛济，机械r 业版补2 0 0 6 年版第1 6 3 1 7 2 艇。 8 山东大学硕士学位论文 相关主体以及法律、政策的实质。 而且，以上分析还让我们从微观层面窥见到房地产宏观调控法与相邻的行 政法在主体上的差异。在调控法律关系中，调控主体主要是中央和地方立法机 关、中央政府和各地方政府；受控主体主要是房地产商、购房者等。这是和行 政法上行政主体及行政相对人的划分相似的。但房地产市场的调控主体包括了 中央和地方立法机关，这是房地产宏观调控法律关系不同于行政法的地方。 四、房地产市场宏观调控法律责任制度 ( 一) 关于合法性原则 研究房地产市场宏观调控的法律责任制度首先涉及到宏观调控的合法性问 题。宏观调控行为是否具有法律依据并依法进行，是研究确定相关法律责任问 题的基本前提。 针对我国目前在宏观调控过程中屡屡违反现行法律法规的状况，学者们作 了非常有益的探索。张守文教授认为，宏观调控的合法性包括了其在法律、经 济、社会、政治等各个方面的合法性。由于国家制定的法律总是相对滞后于不 断流变的现实经济活动，而是否符合现实经济社会生活的要求则是衡量法律生 命力和有效性至为重要的标准，因此，许多国家进行的经济改革或实施的宏观 调控，大都是突破已有法律框架，有些甚至是违反宪法的。囝 也有学者指出，虽然宏观调控的合法性是宏观调控政策的价值追求，但实 践中许多不合法的宏观调控行为在事实上起着相应的作用，尽管不一定都是负 面的作用。学者们在界定宏观调控权的性质时可能没有注意到其与宏观调控“非 法性”的内在关联，即在建构宏观调控权法理基础的同时也成为宏观调控行为 逃脱司法审查的借口。o 还有学者通过研究提出，宏观调控行为是一种决策行为，不包括宏观调控 机关及其下级机关以及其他有关组织的执行行为，并迸而得出宏观调控行为在 性质上是一种国家行为的结论。并指出这样一种认识判断的意义主要有二：一 是在程序上，宏观调控程序不能简单适用行政程序，宏观调控尤其自身独特的 m 张守文：经济法理论的苇构，人民出版社2 0 0 4 年版，第4 1 3 页。第4 1 6 贞。 。陈承章：宏删调托的合法性研究以房地产市场宏观调控为视角，法向研究，2 0 0 6 年第5 期。 9 山东大学硕士学位论文 一套程序；二是可以进一步深入探讨经济法的可诉性问题，从而推导出宏观调 控行为的不可诉性，宏观调控行为适用新型的责任类型即政治责任。但是他在 论述宏观调控权的行使原则时，认为宏观调控权的运行除了要符合比例适度原 则、诚实信用原则和情势变更原则之外，还要增补两个原则，即市场原则和合 法性原则。同时他也认识到我国目前宏观调控实践中存在的最大问题不是宏观 调控权的行使不遵守比例适度原则、诚实信用原则，而是不符合尊重市场原则 和合法性原则。 然而，矛盾的是如果宏观调控行为不可诉，属于国家行为，司法机关无权 审查宏观调控行为的合法性，那么谈何宏观调控权的合法性原则呢? 如果我们 将宏观调控行为定性为国家行为的话，无异于使得我国宏观调控的“非法性” 获得了理论支持，危害甚大。 作为经济法的重要组成部门，宏观调控法就是关于国家应当如何作出以及 执行宏观凋控决策的法律。事实上，无论是“社会市场经济”的德国还是“自 由市场经济”的美圈，分别在1 9 6 7 年和1 9 7 8 年制定了相当于国家宏观调控基 本法的经济稳定增长促进法和充分就业和平衡发展法来规范国家的经 济宏观调控行为。这两部法律不仅规定了宏观调控的目标( 经济增长、就业、 价格、经济平衡) ，还规定了宏观调控的主体及其权限和相应的宏观调控决策程 序。由此可见，宏观调控的法治化是完善宏观调控的必然要求，而其合法性原 则是宏观调控法的应有之义。只有明确了这一点才能更好的探讨房地产市场宏 观调控法律问题。而且，由于宏观调控的专业性，法律更多的是从其合法性而 非合理性角度衡量和追究相关调控主体的法律责任，这使得对合法性原则的关 注和研究更有意义。 ( 二) 房地产市场宏观调控法律责任制度 由于学界对宏观调控法基础理论的研究本身不是很成熟，而对于宏观调控 法重要组成部分的法律责任制度研究更少。基础理论研究的薄弱影响了房地产 业宏观调控责任制度的研究和建构。 房地产宏脱凋控责任按照主体的小同叮分为调控主体的责任和受控主体的 责任。对于受控主体的责任很大程度上相当于行政法上行政相对人的责任( 当 。邢会强：老剃词降权运行的法律问题，北京大学版礼2 0 0 4 年版，第3 5 页。 1 0 山东大学硕士学位论文 然由于房地产宏观调控还涉及行政机关外的权力机关，也不尽然) ，相关法律法 规的规定比较详尽，问题的难点在于调控主体的责任，这也是许多学者在探讨 宏观调控法责任制度时争议较多的一个难点。 1 、调控主体的法律责任 尽管房地产宏观调控有其特有的专业性和变动性，从而使得司法审查比较 困难。但是明确了房地产宏观调控的合法性原则之后，调控主体违法调控应承 担法律责任也是没有疑义的。但由于涉及调控主体的法律责任制度理论研究比 较薄弱，实践上也往往缺乏司法的介入，相关的法律法规规定也比较概括和模 糊，所以本文对于房地产市场宏观调控主体的法律责任制度做简单但必要的探 讨。 由于宏观调控主体主要包括权力机关和行政机关两大类。以下简要对各自 承担的法律责任作一个探讨。 ( 1 ) 权力机关的法律责任 权力机关作为房地产宏观调控的主体，其权力并不是不受限制的。当权力 机关违法进行宏观调控时，我国宪法、立法法规定有权机关可以对其撤 销或改变。如：全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务 委员会不适当的决定”；全国人民代表大会常务委员会有权“撤销省、自治区、直 辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等。 这些监督行为主要是在权力机关内部进行的。当然相关团体和个人也可以 t 对权力机关进行监督，对其制定的不合法的宏观调控措施提出修改或审查的建 议。这在立法法的九十条、九十一条都有明确规定。 迸一步的讨论可能涉及到权力机关宏观调控的违宪审查，但考虑到我国尚 未建立此制度，权力机关对房地产市场进行宏观调控的情况也比较少见，特别 是动用法律进行调控也不大符合宏观调控易变性的特征，所以可暂不考虑。 ( 2 ) 行政机关的法律责任 行政机关是房地产调控的主要部门，其行政行为主导了当前我国的房地产 市场宏观调控。同样，其宏观调控行为违法时也是要承担相应的法律责任的。 我国宪法、立法法规定全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国 务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；国务院有权“改变 山东大学硕士学位论文 或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”等。 除了撤销和改变的方式外，行政机关内部的行政处分，对于违反法律行使 宏观调控权的个人也是适用的。 此外，有学者认为仅有法律责任还不够，我国应借鉴、引进西方国家政府 的政治责任，建立我国的以引咎辞职、弹劾为主要内容的政治责任，作为宏观 调控行为的新型责任。对此，在2 0 0 6 年施行的公务员法第八十二条规定： “领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对 重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或 者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞 去领导职务。”，也即在法律上舰定了引咎辞职制度。当然，前文已述及如果将 将宏观调控行为定性为国家行为并主要适用政治责任的话会伤及宏观调控的合 法性原刚，从而有损法律责任制度的完善。可喜的是，引咎辞职既然规定在公 务员法中就成为了法定的一项法律责任而非政治责任了，我们更需作的是去 更好的完善这项法律责任制度。 有学者提出，要真正解决房地产市场存在的问题、抑制房价，明确权责是 实现有效调控的重要保障。调控主体法律责任问题由于涉及政府行政行为，如 何防止行政权力膨胀、依法授权和行使权力，在房地产市场宏观调控中必须得 到重视，并尽量在相关的法律法规中对行政机关的职权和责任进一步明确。明 确调控主体的权责在于确保调控保持在法律的轨道上进行，这将成为宏观调控 是否能选至0 预期目的的重要法律因素。 2 、受控主体的法律责任 由于当前我国房地产市场宏观调控是政府主导型的调控，所以受控主体的 法律责任制度也与传统法律责任制度相类似，法律法规的相关规定也相对完善。 受控主体一般能很好的明确自己的权利义务、违法责任等问题，法律有一定的 可预期性。所以受控主体的法律责任相较调控主体更易实现。 在受控主体法律责任的形式上主要有行政责任、民事责任和刑事责任。由 于房地产宏观调控的政府主导性，大量调控措施体现为行政行为，所以行政责 _ | f | f 会强：宏州谢柠权运行的往律问题，北京夫学m 版引2 0 0 4 年版，第3 4 页。 “公务员法通过，川入0 i 转辞1 1 只制度深圳特区于i l 叫络版2 0 0 5 年4 ，j2 8 i f 。 。席，】民、，崩拧虏地产市场责任必须到位，法制早报2 0 0 6 年6 月5 口。 1 2 山东大学硕士学位论文 任是最主要的责任形式。比如，房地产开发商、购房者违反国家的税收法律都 可能会被处以罚款，严重的乃至承担刑事责任。 受控主体的法律责任制度需要完善的地方还很多。由于立法的相对滞后及 立法时重行政责任而轻民事和刑事，以至于房地产市场宏观调控中可适用的民 事、刑事责任规范较少，或者规定模糊，缺乏可适用性。如对利用由于市场操 纵、投机炒作等手段所引起的房地产价格虚高问题的责任认定和处罚就是典型 一例，对此北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波提出，可采用类似处 理操纵证券市场罪的刑罚手段，对进行房地产市场操纵、投机炒作的单位和个 人进行惩罚。 o 北京大学专家建议应用刑罚震慑投机炒房。 法制晚报2 0 0 6 年6 月3 日。 山东大学硕士学位论文 第二章房地产市场的宏观调控具体措施的法律解析 运用经济和法律等手段实行宏观经济调控，是现代社会中国家最主要的经 济职能。对房地产市场宏观调控的具体政策涉及包括计划法、价格法、产业结 构与布局规划法、税法、财政金融法、固定资产投资法等一系列法律制度，涉 及人大及政府的财政、税务、金融、国土资源、建设、社会保障等各个部门。 房地产市场宏观调控措施之多，涉及面之广是以往对其他产业的宏观调控所不 能相比的，所以本文只重点剖析几个领域的调控措施及涉及的法律问题。 一、计划调控法 国家计划是围家进行宏观调控的重要手段，计划法是宏观调控法的重要部 门。我国宪法规定：国务院“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”； 全国人民代表大会“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报 告”。具体到房地产市场的宏观调控，由于其调控主体包括中央和地方权力机 关，全国人大和各地人大制定的相关对房地产市场宏观调控的规划都可视为房 地产市场计划调控的法律渊源。 由于国家计划和地方计划比较繁杂，以下主要以2 0 0 6 年3 月全国人大通过 的中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要( 以下简称 “十一五规划”) 为例进行相关探讨。 “十一五规划”第十七章“丰富消费性服务业”的第二节专门用“发展房 地产业”的标题对房地产的发展做了规划。其中提剑：“调整住房供应结构，重 点发展普通商品住房和经济适用住房，严格控制大户型高档商品房。按照保障 供给、稳定房价的原则，加强对房地产一、二级市场和租赁市场的调控，促进 住房梯次消费。完善房地产开发融资方式，加强资本会管理，规范发展住房消 费信贷和保险。舰范物业管理行为，提高市场化程度。” 在我幽，对田民经济与社会发展规划进行法学思考和法律解读还很不够。 “十一五规划”主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行 为，是末来由年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是令国各族人民共同的行动纲 1 4 山东大学硕士学位论文 领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。 其对房地产业的规划也是政府未来几年进行房地产业宏观调控的重点。“十一五 规划”本身就是一部中国特色的宏观调控法律。，这个由全国人大通过的重要 法律文件对房地产业的规划自然也具有法律约束力。然而相关的法律问题是： 十一五规划对房地产市场的规定，其法律属性如何? 其规定是否具有法律约束 力? 其规划体制和规划内容是否完善? 法律责任的规定是否到位? 等等。 对此进一步的研究国内学术界尚属空白。在“十一五规划”中对法律责任 的规定也不是很清晰，只是简单的规定了规划管理体制，觌定如“国务院有关 部门要加强对本规划实施情况的跟踪分析，接受全国人民代表大会及其常务委 员会对规划实施情况的监督检查，对规划实施情况进