（中外政治制度专业论文）地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理.pdf

摘要 根据传统的政府公共管理理论，公共事务的治理应该由具体的辖区政府来承 担，责权利应当分工明确。但是由于现代公共事务的外溢性等原因，往往使得一 方面辖区政府之间在管理公共事务时可能产生直接冲突，另一方面单一辖区政府 无法独立解决面临的公共性问题而有可能导致间接冲突，这需要地方政府积极寻 求创新来破解跨地区性公共事务治理的难题，以提高政府公共管理的绩效。 加强政府间合作是当代治理变革的趋势。随着浙江省经济社会的发展，钱塘 江流域水环境问题日渐突出。对地方政府提出了严竣的挑战。地方政府在流域水 污染治理中扮演着特殊的角色，对流域水污染的治理起着关键的作用。由于流域 水污染治理的复杂性，单个地方政府无法跨越行政区划的界限进行有效的治理， 因此，要求地方政府加强合作的呼声日益高涨，地方政府应该如何适应新的形势， 采取何种公共治理模式是摆在我们面前的一个需要认真解决的问题。 在研究钱塘江流域水污染治理的问题上，如何在流域水污染治理中开展地方 政府之间有效的合作，需要从理论层面进行设计和指导。本文的目的，就是把地 方政府合作对流域水污染治理的适用性从理论提到实践层面来，从而设计出流域 内地方政府合作开展水污染治理模式的具体建构。本文的内容可以分为两个大的 部分，第一部分主要论述地方政府合作模式对钱塘江流域水污染治理的适用性， 对流域水污染治理的政府间合作的必要性和存在的现实问题进行综合分析；第二 部分则是在借鉴国内外经验的基础之上，建构流域水污染治理的地方政府合作模 式。 关键词：流域水污染治理地方政府合作机制路径选择 a b s t r a c t a c c o r d i n gt ot h et r a d i t i o n a lp u b f i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r y , t h ep u b h ca l l a i rs h o u l db eu n d e r t h ec o n t r o lo ft h eg o v e r n m e n tw h i c hi si nt h ep r e c i n c t o w i n gt os e v e r a lc h a r a c t e r i s t i c so fp u b i c a l t a i r , w h e nd e a l i n gw i t hp u b f i ca f f a i r s ，t h eg o v e r n m e t si n d i f f e r e n tp r e c i n c t sm a ya l w a y sh a v e s o m ed i r e c to fi n d i r e c tc o n 伍c t o n s s ol o c a lg o v e r n m e n t ss h o u l dt h i n ko v e ! t ot a k es o m e i n n o v a t i o n st of i g u r eo u tt h ep u z z l ea n di m p r o v et h ep e r f o r m a n c eo fm ep u b f i ca d m i n i s t r a t i o n t h ec o o p e r a t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t si st h et e n d e n c yo ft h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h e r eh a v eb e e na p p a r i n gm o r ea n dm o r eo b v i o u st h a ta l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n t o ft h ee c o n o m i co fz h e j i a n gp r o v i n c e t h ew a t e rp o l l u t i o ni nq i a n t a n g j i a n gd r a i n a g ea r e ah a s b e c o m es os e r i o u st h a ti th a sb e , c o m eag r e a tc h a h e n g et ot h el o c a lg o v e r n m e n t s l o c a lg o v e r n m e n t p l a y sas p e c i a lr u l ei nt h ew a t e rp o h u f i o nc o n t r 0 1 b u to na c c o u n to ft h ec o m l e x i t yo ft h ew a t e r p o l l u t i o n n i l es i n g l eg o v e r n m e n tc a nn o tg e t 蚴i t sd i s t r i c t t oc o n t r o lt h ew a t e rp o l l u t i o n e f f e c t i v e l y s oav o i c e t i n su pc a l l i n go ni n t e r g e v e r n m e n t a lc o o p e r a t i o n w h a ts t e p ss h o e dl o c a l g o v e r n m e n t st a k et oa c c l i m a t i z ei t s e l ft ot h en e ws i t u a t i o na n dt o c o n t r o lt h ew a t e rp o l l u t i o n e f f e c t i v e l yi sas e r i o u sp r o b l e m 瞩 u e nw ed oar e s e a r c hf o rt h ew a t e rp o l l u t i o nc o n t r o li nq i a n t a n g j i a n gd r a i n a g ea r e a , w e m u s tt h i n ka b o u taq u e s t i o nt h a th o wt od e v e l o pi m p a c t f u l lc o o p e r a t i o n sb e t w e e nl o c a l g o v e r n m e n t s a n di t e e d st ob ed e s i g n e da n dg n i d e db yt h e o r i e s t h ep u r p o s eo ft h i sa r t i c l ei st o a n a l y s et h ea p p l i c a b i l i t yo ft h ei n t e r g o v e m m e n t a lc o o p e r a t i o no nw a t e rp o l l u t i o nc o n t r o li n q i a n t n a g j i a n gd r a i n a g ea r e ab o t hi nt h e o r ya n d i np r a c t i c e t h ep r e s e n td i s s e r t a t i o nt a k e st h e c o o p e r a t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t sa st h er e s e a r s hm a i nb o d y , i n e l u d h a gt w op a r t s ，t h ef i r s t p a r t sb e g i n sw i t ha n a l y z i n gt h e r e a ld e m a n d sa n de x i s t i n gp r o b r o m so ft h ei n t e r g o v e m m e n “ c o o p e r a t i o n so n w a t e rp o l l u t i o nc o n t r o lf l aq i a n t u a g j i a n gd r a i n a g ea r e a , a n dt h es e c o n dp a r t n n k e sar e s e a r c ht od e s i g nam o d eo fi n t e r g o v e m m e t a lc o o p e r a t i o no nw a t e rp o l l u t i o n c o n t r 0 1 w h i c hg i v e ss o m ec o u n t e r i l e a s u r es o l u t i o n st ot h ee x i s t i n gq u e s t i o n s t h es e c o n dp a r tj s t h i sd i s s e r t a t i o n sk e yp o i n t , a n dt h e ya r ea l s ot h ei n t e n t i o no fw r i t i n gt h i sd i s s e r t a t i o n k e yw o r d s ：w a t e rp o l l u t i o nc o n t r o l ；g o v e r n m e n t ；c o o p e r a t i o n ；p a t h 原创性说明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 签名：终残刷b 日期：如。7 岁三歹 浙江大学硕士学位论文 地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 1序论 1 1 研究缘起 钱塘江是浙江省的母亲河，作为浙江省最大的水系，其流域内水资源与水环 境的安全对确保浙江省经济社会环境的可持续发展、建设生态省、创建平安浙江 具有举足轻重的作用和意义。近年来，随着浙江省经济和社会的迅速发展，钱塘 江流域的水污染问题日益严峻，流域水污染的治理已经成为当前我省经济建设和 环境保护协调发展中的热点问题，流域水污染的治理也被列入省工作重点内容之 中。 地方政府作为社会公共产品和公共服务的提供者，理应是流域水污染治理的 首要主体，应该积极主动地承担起流域水污染治理的责任，采取有效的措施，改 善流域水环境。在笔者的前期调研过程中，了解到由于一些现实原因，地方政府 对流域水污染的治理大多都是阶段性和回应性的，即仅仅是在污染事件发生后， 通过媒体的报道或者群众的上访，污染事件才会引起地方政府的重视，而临时组 建的治污工作小组在污染有所改善的时候就不发挥作用了。另外，地方政府在治 理流域水污染的过程中也是困难重重，流域在法律上没有一个明确的治理主体， 水利局、环保局等多个部门的共同参与使得治理工作更加复杂，“多头”领导的 现象严重，水污染特别是跨行政区划的水污染事件发生后，应该由哪个部门或哪 个地方政府对流域水污染问题负责是一件值得讨论的事情。笔者认为，流域的水 污染要得到更加有效的治理，在现阶段必须首先要突出地方政府的治理主体地 位，要寻求一种切实有效的路径，来更好的发挥地方政府在流域水污染治理中的 作用。 通过开展流域范围内的地方政府间合作，在整个流域层面开展惯常化的水污 染治理是现阶段切实可行的步骤，也是最终解决流域水环境问题的有效途径。主 要基于以下几点的思考： 首先，公共物品属性导致跨流域水污染治理的失效。流域的水资源作为公共 资源，具备两大基本属性，既非竞争性和非排他性。钱塘江流域跨越数个不同的 行政区划，不同行政区划的地方政府有其自身的利益追求，在行政区划主导区域 浙江大学硕士学位论文 地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 经济发展方式的影响下，各地区对流域内水资源的利用，往往只考虑本地的经济 发展，而不考虑整个流域对水资源利用的机会，每个行政区划都更多地注重从流 域中利益的获取，从而提升了流域污染的可能性。在水污染发生后，出于成本的 考虑，河流的上下游之间也很难建立起良好的合作关系，在相邻的行政区交界地 区也经常出现相互转嫁环境污染等以邻为壑的现象。然而，流域的整体性决定了 一个地区的污染会影响到整个流域的生态环境。对此，传统的政府公共管理模式 缺乏有效的治理之道。如在长江、黄河这样的跨地区性流域治理中，沿岸的行政 区各自为政、力量分散，是这些跨地区的流域很难得到根本治理的重要原因。 其次，行政部门条块分割导致流域水污染治理管理混乱。在各个地方政府内 部，对流域的治理普遍存在的一种现象，就是水利部门管水量，环保部门负责水 质。众所周知，质和量是物质不可分割的基本属性。从水环境自身的意义而言， 两者存在内在统一的关系，没有一定的水量，根本谈不上什么水环境；而水质若 遭到污染和破坏，就失去了其使用价值，即使量再多也不能成为人类可以利用的 资源。而当前水利部门管理水量，环保部门管理水质的管理模式，恰恰割裂了水 量和水质二者之间的有机联系，不仅引发了许多矛盾和纠纷，也导致了部门之间 的权利之争，出现问题时大家互相推卸责任，而有利益时大家又相互争抢，这不 利于钱塘江流域的环境治理以及环境管理。 再次，流域水污染的跨区域性要求不同行政区划的地方政府加强合作。随着 浙江省社会经济的发展，钱塘江流域的水环境受到了严重的污染，水污染治理作 为地方政府所承担的一项公共职能，具有公共性，治理主体应当是地方政府。流 域水污染问题有以下特点：一是超越行政区域界限，在区域间相互渗透，不可分 割，对流域内很多政府都有影响；二是这些公共问题的解决需要支付巨大的成本， 而且也很难由流域内某一地方政府单独解决。基于这两个特点，如果流域内的地 方政府在水污染治理上不加强合作协调，那么很容易在这些公共问题的治理上出 现“公用地悲剧”，加强地方政府之间的合作符合现实需求。 本文的研究是：如何通过创新性的制度设计来保证流域水污染治理取得较好 的成效，围绕这一目的，试图全面、完善地构建出钱塘江流域水污染治理问题上 的地方政府之间合作机制的方方面面。在当前学术界有许多经济领域的地方政府 合作的案例和研究，并且理论和实践都证明地方政府间经济领域的合作是必要而 2 浙江大学硕士学位论文地方政府台作机制与钱塘江流域水污染的治理 且有效的，既然经济领域的政府间合作是成功的，那么这种合作机制是否同样适 用于流域水污染治理问题呢? 这是我引入政府间合作机制来分析流域水污染治 理的启发点。笔者把地方政府间合作机制分析框架引入到钱塘江流域水污染治理 研究的尝试，在思路上主要围绕两大问题来展开，第一个问题是：流域水污染治 理问题上，地方政府之间为什么要加强合作? 第二个问题是：流域水污染治理问 题上地方政府之间又该如何展开合作? 以这两个问题为线索，全文将首先阐述钱 塘江流域水污染治理中开展地方政府间合作的必要性和现阶段存在的问题，然后 提供具体建构流域内水污染治理问题上地方政府间合作关系的思路。最终的目的 是为了让钱塘江流域水污染能得到较好的治理，并形成有效的、长期的政府间合 作治污的机制。 本文的研究对象：钱塘江流域l 内的各行政区划之间的合作关系建构。 表1 1 研究对象列表 市缓行政区 县级行政区 杭州杭州市区、萧山和临安、钱塘江流域部分，富阳、建德、桐庐和淳安全境 金华金华市区、义乌、东阳、永康、浦江、兰溪、武义和磐安 衢州开化、常山、江山、衢州市区、龙游 丽水缙云、遂昌( 钱塘江流域部分) 1 2 选题的意义 通过地方政府之间的合作来实现流域水污染问题的有效治理是当前比较契 合实际的路径选择，地方政府合作是流域水污染治理和可持续发展的战略选择， 有着重要的现实意义。 首先，地方政府合作是流域水污染治理的动力源泉。地方之间经济发展水平 的差异以及各地财政力量的不同，使得不同的行政区域治理本区域内的水污染问 题的能力也各不相同。显而易见的是地方政府合作有利于发挥区域间的比较优 势，通过区域间财政转移支付或其他形式，解决落后地区资金困难的困境，是一 种有效提升区域水污染治理的能力的方式，是流域水污染治理的基础和动力。如 果离开了地方政府合作而寻求区域独立治污，那最后很可能走向只发展而不治理 1 本文着重研究的是浙江省境内段的钱塘江流域水污染治理，而不涉及到安徽省境内段 3 浙江大学硕士学位论文 地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 的格局。 其次，地方政府合作是流域水污染治理的有效途径。复旦大学的林尚立教授 在他的著作国内政府间关系中精辟的论述到“如果说纵向的政府间关系主要 具有政治与行政意义的话，那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义“。地 方政府之间开展广泛而有效的合作有利于促进流域内资源的优化配置，减少环境 基础设施重复建设，可以说，地方政府合作的效率是流域水污染治理的活力的源 泉，而合作的紧密程度又直接决定了流域水污染治理的效果。流域水污染的治理 离不开治理主体地方政府之间的亲密合作。 另外，通过地方政府间合作机制的研究可以探索出解决流域水污染治理中地 方政府之间合作的思路，并为地方政府提供一定价值的政策建议，为各地方政府 在合作中找到双赢的长远发展战略。 1 3 理论资源 1 3 1 治理理论 2 0 世纪9 0 年代以来，“治理”概念逐渐成为公共管理的核心概念。治理理 论作为一种新的理论范式，其突出特征就是把市场制度的基本观念引入公共领 域，建设开放而有效的公共领域。其中心思想是注重对资源的利用效率，并以此 为基础强调政府采取积极的激励政策，通过建立地方政府之间、政府与企业之间 以及政府与社会之间的良好关系，促进社会的良性治理。从上世纪7 0 年代末以 来，世界各国都陆续开始了治道变革的进程，总的来说，这一变革包括政府职能 的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化和政府权力的多中心主义。我 国政府也正在由单中心的行政管理走向多中心的自主治理。治理理论的兴起形成 了三种研究途径：政府管理的研究途径、公民社会的研究途径和合作网络的研究 途径3 。而合作网络研究途径是对前两者的综合。 在社会经济发展的过程中，由于行政区划与经济区划的不一致，导致区域公 共管理日益出现碎片化的趋势，于是开始出现了城市政府之间互相协调共同解决 所面临的城市间问题的行政联合方式( 卓越，邵任薇，2 0 0 2 ) 。基于区域问题的 2 林尚立，国内政府间关系【m 】，杭州：浙江人民出版社t 1 9 9 8 ：2 4 3 秦长江：我国城市群区域内政府合作研究【d 】，硕士论文 4 浙江大学硕士学位论文地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 协调解决的需要，建立合作机制“复合行政”成为必要，“在经济全球化背 景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政 层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多层次、多 中心、自主治理的合作机制”。“复合行政”所强调的不是行政区划的调整而是 改变政府职能。其核心理念之一是行政区政府之间加强合作，打破因行政区划形 成的行政壁垒，提供跨行政区域的公共服务。 治理理论呼唤一种新的权力机制，这种机制正是以权力平衡、平等对话、利 益协调为核心的。在流域水污染治理的政府间合作这一复杂的问题上，往往欠缺 的就是这样的机制。可以说治理的结构描述了新的权力运行的方式，治理理论为 实现公共区域以及城市政府之间的协调管理提供了理论基础，治理就是一种新的 政府间关系。 1 3 2 政府间关系理论 政府间关系( i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s ) 一词源于2 0 世纪3 0 年代。 原是描述美国联邦政府为了应对经济大危机所带来的极度萧条，抛弃过去与州政 府分权、独立的态度，转而采取主动、密切合作精神，共同建立一种全新的服务 供给与输送系统，以推动新政措施，扭转国家命运的一种新型政府间互动合作关 系。v 登哈特与b 登哈特认为政府间关系是为了发展及执行公共计划所包含的政 府各层级间所有复杂而相互依赖的关系5 。台湾学者陈德禹则认为各级政府彼此 间互动关系即所谓的政府间关系6 。国内研究政府间关系的著名学者谢庆奎教授 认为政府间关系是指政府在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府 之间的关系7 ，政府间关系除了范围广、动态性和人际性之外，还具有执行性、 应付性和协商性等特点。政府关系主要有两个层面：一是纵向的中央和地方之间 的关系；二是横向的地方政府之间的关系。纵向的政府间关系决定着横向的地方 政府间的关系，而横向关系的发展将会直接影响到纵向关系的发展6 。在西方的 4 王健等，“复台行政”的提出懈决当代中国区域经济一体化和行政区划冲突的新思路【孔中国行政管 理，2 0 0 4 ( 3 ) 。 3 j m a e t i ) e n h a r d t r o b e r t b d e n h a r d t t h en f wp u b l i c 辩r “c c ：s c r v i n 舀n o t 叶f i n g 【m 1 n c wy o r k ：m e s h a r p c ，1 9 9 9 6 蔡智雄，府际治理与社会资本之研究，台湾东海大学公共行政研究所硕士论文 h n p ：v i r u s t h u e d u “ d c p t p u a d n e w s 7 谢庆奎，中国政府的府际关系研究【j 1 ，北京大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 2 ( 1 ) 。林尚立，国内政府同关系【m 】，浙江，浙江人民出版社1 9 9 8 ：2 4 5 浙江大学硕士学位论文地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 理论界，地方政府间横向关系“可以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散 体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动“。有学者提出当时联邦德 国的制度不仅包括广泛的交织和相互信赖，而且也包含合作和协调的过程运作”。 美国著名行政学者罗森布鲁姆也提出：“联邦主义需要两种类型的协调和合作， 其一是联邦政府与州政府之间的合作，其二是各州政府之间的合作“”。在中国， 学界普遍的认同的观点”是，所谓政府间关系，是指多边多级政府之间的利益博 弈与权利互动的一种政治经济关系。谢奎庆教授认为政府之间的关系首先是利益 关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系”。而林尚立教授则认为政 府间关系体现为行政关系，核心是中央和地方的行政关系“。 1 4 研究综述 加强地方政府合作是公共行政改革的趋势，也是当前行政科学研究的热点。 经济合作发展组织( o e c d ) 把这种全球范围内的地方政府合作趋势。归结为如 下原因：第一。由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政 府之间协力处理；第二，区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决事业 和贫穷的等社会问题；第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由 资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力，第四，尽管地方政府为 提升效能，已经和许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但是地方政府间所建 立的伙伴关系，仍然是其他合作关系所无法取代的机制1 5 。 国外研究综述：最早明确使用政府间关系这一概念的是是w 布鲁克格 雷夫，其年鉴美利坚合众国的政府间关系收入的2 5 篇文章涵盖了联邦与州、 联邦与地方、州际间的关系。2 0 世纪6 0 年代美国学者安德森首次提出“政府间 关系”这一概念，不过他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为的角度来 看待政府间关系的。到了2 0 世纪8 0 年代，西方国家政府间关系的实践出现了许 r a u lrd o m m o l - n l e r g o v e m m e n t a r e l a t i o n s ：i nm a n a g i n gl o c a lg o v e r n m e n | ，s a g ep u b l i c a t i o nl a c 1 9 9 1 wj o a c h i m h a m s h c 鹞c ，t 缸c f e d e r a l r e p u b l i c o f g e r m a n ：f r o m c o o p e r a t i v e f e d e r a l i s m t o f o m t p o l i c y - m a k i n g ， i nw e s te u r o p e a np o l i t i c s ，1 9 8 7 ( 1 0 ) p 7 0 8 7 。 ”i 美】罗森布鲁姆等，公共行政学：管理、政治和法律的途径【m 】，张成富等译，中国人民大学出版社 2 0 0 2 ：1 3 1 - 1 3 2 圯陈国权、李院林：论长江三角洲一体化过程中的地方政府间关系【j 】江海学刊，2 4 ( 5 ) ”谢奎庆：中国政府的府际关系研究，北京大学学报( 社哲版) ，2 0 0 0 ( 1 ) “林尚立：国内政府间关系【m 】，浙江人民出版社，1 9 9 8 ：7 0 7 1 ”o e c d ，2 0 0 1 l o c a lp a n d f r s i p sf o rb e t t e rg o v e r n a n c ep a r i s o e c d 6 浙江大学硕士学位论文地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 多新情况，这大大拓展了政府间关系研究的视野，并使其更为系统化，并提出了 地方政府间横向关系网络化的发展趋势。d s 赖特( w r i g h t ) 的理解政府间关 系以及a m 霍威特( h o w i t t ) 的联邦主义管理：政府间关系研究以及d c 奈斯( n i c e ) 的联邦主义：政府闻关系的政治等著作，从不同的角度讨论了 美国式联邦制下的政府间关系问题。赖特认为政府间管理必然包含着地方政府间 横向关系协调问题，在西方的理论界，地方政府间横向关系“可以被看作是由地 位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱 动”。h e l e ns u l l i v a n 和c h r i ss k e l c h c r 在分析英国地方跨合作演进的原因时， 指出政治上、操作上以及财政上是影响政府间跨域合作的重要因素：欲促使跨域 问问题能获得圆满解决，可以采取契约、伙伴关系、网络三种形态，利用可行的 合作机制、协同发展组织，甚至“公司治理”来增进其解决能力，以提供政府经 营之重要发展途径17 。 流域治理的实证研究。国外的区域公共管理研究，非常注重对跨国或者跨行 政区域的大河大湖的实证性案例分析。比如，美国的密西西比河流域、英国泰晤 士河的污染及其治理、东欧的多瑙河与莱茵河流域的治理、非洲尼罗河流域的治 理，等等。概括来看，这些国家或地区对大河大湖流域开发与治理的主要经验和 做法”是：( 1 ) 注重对河湖流域的综合开发利用；( 2 ) 针对不同河湖流域的特点 实施不同的综合治理与开发战略及政策；( 3 ) 实施对河湖流域的有效管理。包括 设置管理机构，调整组织方式，并充分运用法律法规手段对河湖流域进行有效的 管理1 9 。 国内研究综述：在地方政府间关系方面：复旦大学林尚立教授所著的国内 政府间关系不仅从理论上将国内的政府间关系分成纵向和横向两个层次，还认 为纵向政府间关系主要是政治关系，而地方政府间横向关系主要涉及经济关系。 林教授认为所谓地方政府加强横向合作与协调，是指同级地方政府以及不同级的 不同地区的地方政府间的合作与协商，在双方互相补充的领域加强合作；对于涉 及到双方共同利益的问题加强协商。“由于地方政府不存在指导与被指导的关 ”p a u lr d o m m e l ，i m e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s si nm a n a g i a gl o c a lg o v e r n m e n t s a g ep l l b l i c a t i o n n o 】9 9 1 “h e l e ns u m v e n & c h r l ss k e l c h e r , 2 0 0 2 , w o r m n g a c r o s s 占口蚺如r i 部c o l l a b o r a n o n 拥p u b l i cs e r v i c e n 倒v y o r k ： p a l g r a v em a c m i l l i a n ，p 1 4 ， ”陈瑞莲论区域公共管理研究的缘起与芨展川，政治学研究，2 0 0 3 ( 4 ) 伸郭培章、宋群主编，中外流域综台治理开发案例分析【m 】，中国计划出版杜，2 0 0 1 ：2 - 3 7 浙江大学硕士学位论文 地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 系，更不存在领导与被领导的关系，由此他们之间的关系比较自由2 0 ”。 北京大 学谢庆奎教授主编的府际关系论一书中认为府际关系就是政府间关系，包括 中央政府与地方政府之问、地方政府与地方政府之间、政府部门之间、地区政府 之间的关系。改革开放前后我国政府间关系发生了重大的变化，正由单一性转向 多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主。厦门大学陈振明教授主编的公 共管理学一种不同于传统行政学的研究途径一书中用相当完整的篇幅分析 了公共管理中的政府间关系问题，详细介绍了国内外政府间关系研究现状和研究 途径。该书不仅明确了政府间关系合作的主体是一级政府而非政府部门，而且提 出了政府间关系网络化的发展趋势。赵永茂则阐述了英美日等国地方政府为了应 对都市化、多元社会参与、区域化、效率化以及地方政府角色、功能变迁适应力 等问题的冲击，地方政府间积极开展跨域合作，并对新管理体制理论、区域政府 理论等予以阐释“。 在合作机制相关方面：中山大学陈瑞莲教授在其有关区域行政、粤港澳公共 管理体制、珠江三角洲地区公共管理模式等研究中，不仅强调了地方政府间横向 关系协调的重要性，而且对相关地区的地方政府间横向关系协调进行了初步的实 证研究。陈国权和李院林提出必须理顺、重塑多边多级地方政府之间的关系的观 点，并进一步探讨了建立新型政府间关系的机制。他们认为新型政府间关系有赖 于四种机制的建立：平等互信的政治对话机制、互惠互利的利益调解机制、高效 的问题磋商机制以及科学合理的权力调控机制。另外，还有一些学者从政府间不 合作的原因的角度入手，研究政府间合作机制问题。北京大学的周黎安教授从地 方政府官员政治晋升博弈的角度，认为政治晋升的博弈关系在一定程度上决定政 府官员愿不愿意参加合作( 周黎安，2 0 0 4 ) 。孟祥林等认为以下三点会影响政府 之间的合作：政府行政管理权与经济调控权界限不明，区域间经济关系紊乱；中 央和地方政府之间事权划分不明确；政策不配套和市场发育不健全。 实证研究的探索。国内实证研究相对较少，在关于地方政府之间合作的研究， 大多数的实证研究都谈论了地方政府在区域经济发展中的合作行为。但也有一些 论著颇有启发意义。比如经济发展与地方政府对珠江三角洲地区的一项研 林尚立，国内政府间关系i m 杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 。 n 赵永茂，法国区政府等体制对精省后政府组织变革启发区域政府对中间机关等理论的分析【j 】。理论 与政簧，1 4 ( 1 ) ：4 3 - - 4 6 8 浙江大学硕士学位论文 地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 究一书考察了珠江三角洲区域中的十几个城市的关系。此外铲一国两制”下 珠澳政府合作的制度分析、新时期澳港政府合作的理论思考从博弈论角度 分析、粤港澳政府合作：动因、问题及其对策等等都试图用某一种理论去诠 释区域公共管理中的一些显现问题。 1 5 论文结构和创新点 1 5 1 研究框架 本篇论文从地方政府之间开展合作的视角出发，分析钱塘江流域水污染问题 治理的路径选择。论文围绕流域内政府间合作机制的建构展开论述，共分为五大 部分： 第一章绪论主要阐述论文的研究背景和研究意义，对相关的研究文献进行梳 理，介绍本文所用的理论资源，说明论文的研究框架和创新点。第二章主要是介 绍钱塘江流域的概况。从流域水资源和水污染问题的现状分析，论述加强政府问 合作、重构流域产业布局的重要性。第三章从必然性和可行性两个层面论述构建 流域内地方政府间合作机制的现实逻辑，即回答为什么要加强政府间合作来治理 流域水污染的问题。第四章论述水污染治理政府间合作模式的建构。首先，通过 泰晤士河流域以及淮河流域的综合整治经验的对比，总结出两者一成一败的关键 因素就是是否采取地方政府之间的跨流域的合作，以及是否有完备的法律框架， 案例的对比研究为钱塘江流域水污染治理提供了宝贵的经验。其次，从三个层面 全面构建流域水污染治理政府间合作的模式。这一部分主要回答了建构政府间合 作关系的路径选择。第五章则是简要的总结和展望。 1 5 2 创新点 流域污染治理是当前理论界的一个研究热点，学术成果比较丰富，但是总体 而言，当前的研究要么过于宏观，研究切入的角度较大，力求全面论证流域水污 染问题的各项因素，因此造成论证空洞，要么过于微观，着重探讨从技术层面对 流域水污染治理的研究，而缺乏理论指导意义。当前中国的市场化进程仍然处于 起步阶段，地方政府是我国公共服务和公共产品的主要提供者，是流域水污染问 题的治理主体，而流域界限和行政区划界限的不一致性客观上要求治污主体 9 浙江大学硕士学位论文地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 地方政府之间展开有效的合作。当前在流域水污染治理的研究中，从地方政府这 个主体出发，来寻求突破的路径，在这方面的研究比较少。本文在流域水污染治 理中引入地方政府合作的分析框架是一个比较新的理论视角。 通过对国内外流域治理案例的对比分析，通过泰晤士河流域以及淮河流域治 理经验的全方面的分析，总结流域治理中成功、失败的关键因素，可以从中发掘 对钱塘江流域水污染治理的借鉴意义，对钱塘江流域水污染治理如何建构合作框 架，完善法律、政策扶持体系，具有重要的指导作用。另外，在流域内地方政府 之间合作模式的构建中，从合作模式的前提性建构( 法律、政策体系) 到制度化 的组织结构体系设计，再到贯穿整个合作机制的协调机制的设计构想，是一个比 较完整的模式建构。 浙江大学硕士学位论文地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 2 钱塘江流域水污染治理问题的现状和治理困境 2 1 流域水资源和水污染的现状 钱塘江是浙江省的母亲河，浙江省境内段源出衢州市开化县齐溪镇境内的莲 花尖，总长5 2 9 公里，流域横跨衢州、丽水、金华、绍兴、杭州五个市，涵括了 全省的3 1 个县( 市、市区) ，由钱塘江主干流马金溪、常山港、衢江、兰江、 富春江、钱塘江干流和浦阳江、分水江、渌渚江、壶源江、新安江、金华江、东 阳江、南江、武义江、江山港、乌溪江、灵山港等支流组成。流域面积4 6 3 万 平方公里，占全省八大水系的4 7 8 ，径流量的5 0 4 ，流域土地面积占全省 土地面积的4 0 5 2 ，流域人口达1 4 0 0 万，占全省人口总数的3 0 ，国内生产总 值占全省的3 5 。钱塘江是浙江省最大的水系，钱塘江流域水资源与水环境安 全对确保浙江省经济社会环境可持续发展、建设生态省、创建平安浙江具有举足 轻重的作用和意义。 近年来，随着钱塘江流域经济社会的快速发展，钱塘江流域水污染日益严重， 水环境功能区达标率逐年下降，流域水环境质量逐年恶化，水安全问题堪忧”。 自2 0 0 3 年1 2 月以来，杭州市从钱塘江取水的各大水厂水源水质报告频频告急： 氨氮指标严重超标、死鱼事故、水葫芦污染事件、蓝藻现象一次次醒目的污 染事件给我们敲响了警钟，引起了全省人民的关注。钱塘江流域水污染治理已经 刻不容缓。 表2 i2 0 0 4 年钱塘江水系浙江省境内段主要不满足功能河段 河流河段水质类别 功能要求主要不满足功能标准项目 衢江下童i vi i i氨氦 兰江横山i i ii i 氨氮、总磷、石油类( i v ) 三河劣vi i i氨氮、石油类( i v ) 兰江口vi i i 氨氪、石油类( i v ) 富春江 严东关 i vi i i 氨氮 窄澳i vi i 总磷、氨氮 钱塘江干流袁浦i vi i d 0 、总磷 其中土地面积最大的是杭州市1 4 0 8 1 4 平方公里其他依次是衢州市9 6 7 4 平方公里、金华市8 3 2 4 6 平 方公里、绍兴市7 4 8 6 4 平方公里、丽水市2 4 7 0 4 平方公里、台州市1 2 2 9 平方公里、宁波市1 0 6 9 平方 公里 2 3 据统计，钱塘江流域在1 9 9 1 年1 5 5 的断面水质不能满足水域功能要求，到1 9 9 5 年上升为2 6 1 2 0 0 1 年为4 92 在2 0 0 4 年上升至加，水质污染的逐年恶化速率是惊人的流域内水质的恶化使得饮用水安 全得不到保障 1 1 浙江大学硕士学位论文 地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 闸 口 i i ii id 0 、氨氮、总磷 分水江桐君山 i v i i总磷 江山港双培底 劣v i i i 氨氮 双港口 i vi i i 氨氮、b o d 5 乌溪江东迹渡 v i i i氨氮 金华江河盘桥 劣v i i i 氨爨、总磷、b o d 5 铁路桥劣vi v氨氤 费垅劣vi ic o i 瑚n 、b o d 5 、氨氮、总磷、石油类( i v ) 武义江童店 v i i i、氨氮、总磷、石油类( i v ) 叶长埠 劣v i v 氨氮 东阳江 横锦水库出口 i i ii ip b 义东桥劣vi i id o 、c o d m n 、b o d 5 、氢氮、总磷、石油共( i v ) 塔下洲活动坝 v i vd 0 、肋d 5 后金渡劣vi vc o i 瑚n 、b o d 5 、氨氮、总磷、挥发酚 东关桥劣v1 i ic 0 、b o d 5 、氨氮、总磷、挥发酚 南江 明德劣v i i i d o 、c o d m n 、b o d 5 、氨氮、挥发酚 南江桥劣v i i 】 c o d n 、b o d 5 、氨氮、总磷、挥发酚 浦阳扛上仙屋劣vi i id o 、c o d m n 、b o d 5 ，氨氮、石油类( i v ) 自来水厂i i ii ic 0 叫n 、氨氮 浦阳江出口i i i i ic o 嘲 资料来源：2 0 0 4 年省环保局统计数据 根据2 0 0 4 年浙江省环境监测部门对钱塘江流域监测，流域水环境质量在空 间结构上体现为钱塘江流域下游水质劣于上游，支流水质劣于干流水质的特点。 从空间分布上来看，新安江水质最好，为i 类；其次为马金溪，为i 、i i 类：常 山港、灵山港为i i 类；渌渚江、壶源江、浦阳江以及钱塘江干流主要为i i i 类； 衢江、富春江、分水江水质主要为i v 类；兰江、江山港、金华江、东阳江、南 江、武义江水质主要为v 类和劣v 类，其中东阳江上游段为i i i 类；乌溪江上游 为i 类，下游为v 类。钱塘江水系主要不满足功能标准河段为金华江、东阳江、 南江、武义江、兰江、江山港，衢江的下童，富春江的严东关和窄溪，钱塘江干 流的袁浦、闸口，分水江的桐君山，乌溪江的东迹渡，浦阳江的上仙屋、自来水 厂、浦阳江出口等2 7 个河段。总体来说，目前钱塘江的总体水质“只能够保持在 国家地表水i i 一类标准左右，仅勉强符合饮用水要求，且经常受到咸潮和流域 内工农业污染的困扰。 针对近年来钱塘江流域日趋严重的水污染问题，浙江省政府对钱塘江流域水 舶2 0 ( 0 年公布的浙江省环境质量状况报告中，对钱塘江流域水质问题是这样表述的：钱塘江是我省最大的 水系i 1 1 1 类水断面占5 1 i 。主要污染河段为金华江、东阳江、南江、武义江、江山港和兰江主要污 染指标为高锰酸盐指数、生化需氧量、氢氮、总磷、挥发酚等，以氨氮指标为例，干流和主要支流的氨氦 普遍超标l 一2 倍咀上，部分断面的氨氮浓度最高达1 0 - 1 5 5 m g l 超过地表水i i i 类标准9 - - 1 4 倍 1 2 浙江大学硕士学位论文 地方政府合作机制与钱塘江流域水污染的治理 环境的污染已经有了较高的认识和警觉，并积极着手治理行动。2 0 0 5 年1 0 月份 召开全省环境综合整泊会议，启动全省“8 1 1 环境综合整治行动”，集中力量解 决各地突出的水环境污染问题。钱塘江流域水污染防治和生态保护规划确定 了流域环保基础设施建设、生态建设等8 大类、1 4 8 个子项目的工作任务，总投 资2 7 9 亿元，进一步加大流域治污力度。 2 2 流域水污染现状与区域产业经济状况相关性 经济规模的增长会导致废水排放量的增长。经济的不同发展格局在很大程 度上会影响该区域的公共环境，要讨论流域水污染问题，不可避免的要论及流域 区域社会经济的发展。 表2 2 浙江省工业总产值情况与废水排放量的相关性 1 年份人口( 百万)工业总产值( 亿元)人均工业总产值( 元从)废水排放置( 万吨) 1 9 8 54 0 2 9 5 63 7 8 6 84 4 3 肥11 蜥3 3 1 9 9 04 埘9 j3 6 37 48 5 8 ，9 0 8 5 1 4 2 7 1 7 1 9 9 54 3 6 96 31 6 3 2 3 73 7 3 5 7 1 71 7 3 5 8 9 2 0 0 0 4 5 0