（政治经济学专业论文）市场经济条件下政府的经济政策运行机制理论研究.pdf

摘要 摘要 政府在经济运行中一直在扮演一个极其特殊的角色。在各种经济力量相互作用的经 济体系中，政府一直处于一种超然的地位，它是各种经济力量活动的中枢，政府可以通 过种种手段维持各种经济力量问的平衡，或重建这种平衡。政府活动中任何一个微妙的 变化，几乎都会产生改变一群人经济利益的结果。政府的经济活动，会在很大程度上决 定经济利益的归属。 在市场经济条件下，政府的经济活动实际上是一种经济利益的“导流 活动。政府 通过对宏观经济环境的调节，实现导流经济利益的目的。由于政府的经济活动具有这种 重要的导流作用，市场中各个利益集团就会设法对政府施加影响，使经济利益更多流向 自己一方。这种对政府施加影响的过程，实际上就是各个利益集团相互博弈的过程。政 府的经济活动是通过各种经济政策来实施的，政府对经济利益的导流也是通过经济政策 的实施来实现的。市场中的各个利益集团为了使各自的经济利益最大化，必然会围绕政 府经济政策的运行来展开斗争。 现实中，一项经济政策从产生阶段就会受到多方面力量的影响，使其远离政府的理 想施政目标，政策在实施过程中也必然会受到扭曲，在这种情况下，如果没有一个比较 完善的政策运行机制作保证，这种扭曲过程就会变得非常漫长，导致经济政策实施效果 不佳或经济政策运行失败。因此，从保护政府经济目标实现的意义上来看，建立一个完 善的经济政策运行机制以保证经济政策的顺利制定和实施是至关重要的。 本文从多个角度对政府的经济政策运行机制进行理论分析，构建了四个经济政策运 行机制模型，并结合这一理论的简单运用讨论了这一理论的现实意义，以期对政府经济 政策的顺利实施有所裨益。 关键词经济政策运行机制模型 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n th a sb e e np l a y i n ge x t r e m e l yp e c u l i a rr o l ei ne c o n o m yo p e r a t i o n t h e g o v e r n m e n ti sa l w a y si no n ek i n do fa l o o fp o s i t i o n ，i ti st h ec e n t e ro fv a r i o u se c o n o m y s t r e n g t h ，t h eg o v e m m e n tc a l lm a i n t a i nv a r i o u se c o n o m ys t r e n g t hb a l a n c eb ya v a r i o u sm e a n s o rr e b u i l tt h i sb a l a n c e a n yd e l i c a t ec h a n g ei nt h eg o v e r n m e n t sp r a c t i c ea l m o s tc a nc h a n g ea c r o w do fp e o p l ee c o n o m yb e n e f i t g o v e r n m e n t so p e r a t i o nc a nd e c i d et h ee c o n o m yb e n e f i t b e l o n g i n gt ow h o m u n d e rm a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n ，g o v e r n m e n t se c o n o m i ca c t i v i t yi sak i n do fe c o n o m y b e n e f i ti nf a c t t h eg o v e r n m e n tr e a l i z et h ee c o n o m yb e n e f i tf l o w 鲥d i i 坞t h r o u g ht h e a d j u s t m e n tt om a c o - - e n v i r o m e n t s i n c eg o v e r n m e n t se c o n o m i ca c t i v i t yh a sf l o w - 一嘶d i n g e f f e c tt ot h ee c o n o m y t h eg o v e r n m e n t sa c t i v i t yw i l lb ei n f l u e n c e db yt h ei n t e r e s tg r o u p si no r d e rt om a k et h e i n t e r e s tf l o wt ot h e m t h ep r o c e s so fe f f e c t i n gt h eg o v e r n m e n ti st h ep r o c e s so ft h ei n t e r e s t sf i g h t i n g 、 r i t l le a c h i i lf a c t g o v e r n m e n t se c o n o m i ca c t i v i t yi sp u ti n t op r a c t i c et h r o u g hv a r i o u se c o n o m i cp o l i c y , t h eg o v e r n m e n tg u i d i n gt h ee c o n o m ya l s oa p p l yt h a t v a r i o u sb e n e f i t sg r o u p si nt h em a r k e t w i l lf i g h t 、析me a c ho t h e ra r o u n dt h eg o v e r n m e n t se c o n o m i cp o l i c yt om a k et h e i rp r o f i t m a x i m i z e i nr e a l i t y , e a c he c o n o m i cp o l i c yi sa f f e c t e db ym a n yw a y sf r o map r o d u c i n gs t a g e t h e g o v e r n m e n t si d e a la d m i n i s t r a t i o nt a r g e tw i l lb ep u l l e da w a y u n d o u b t e d l y , t h ep o l i c yw i l lb e w a r p e di np u t t i n gp r o c e s si n t op r a c t i c e u n d e rs u c hc i r c u m s t a n c e ，i ft h e r ei sr i op e r f e c tp o l i c y o p e r a t i n gm e c h a n i s m t oa s s u m eg u a r a n t e e ，t h i sd i s t o r t e dp r o c e s sw i l lb e c o m ee n d l e s s ，w h i c h l e a d st oe c o n o m i cp o l i c y so p e r a t i o nh a v i n gn on i c er e s u l to rh a v i n gn ow a yt ob ep u ti n t o e f f e c ta ta 1 1 t h e r e f o r e ，i tw i l lb ev e r yi m p o r t a n tt h a tap e r f e c te c o n o m i cp o l i c yo p e r a t i n g m e c h a n i s ms h o u l db eb u i l d e dt oe n s u r et h ee c o n o m i cp o l i c yc o m i n gi n t ob e i n go ro p e r a t i n g s m o o t h l y t h i s p a p e rt h e o r e t i c a l l ya n a l y z e s t h e g o v e r n m e n t s e c o n o m i c p o l i c yo p e r a t i n g h a b s t r a c t m e c h a n i s m ，b u i l d st h ee c o n o m i cp o l i c yo p e r a t i n gm e c h a n i s mm o d e la n dd i s c u s st h et h e o r y s p r a c t i c a lm e a n sa n di m m e d i a t es i g n i f i c a n c ea n dh o p et og i v eh a n d st ot h eg o v e r n m e n t c a r r y i n go u te c o n o m i cp o l i c y k e y w o r d s e c o n o m i cp o l i c y m m o d e l 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名：盔塞重日期：_ 三坐王年月丝日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密日 ( 请在以上相应方格内打“) 作者签名：薹叁堑 导师签名： 日期：鱼晕年月二l 日 绪论 曼曼! 曼曼量曼曼曼曼曼曼曼曼兰_i i l l m l m i n t o ；- - 一一一 i 皇曼皇曼鼍曼璺曼蔓曼曼蔓曼蔓蔓曼曼曼笪量曼皇曼曼舅曼曼曼曼曼曼曼舅 绪论 1 问题的提出 在市场经济条件下，政府的经济活动实际上是一种经济利益的“导流活动。政府 通过对宏观经济环境的调节，实现导流经济利益的目的。由于政府的经济活动具有这种 重要的导流作用，市场中各个利益集团就会设法对政府施加影响，使经济利益更多流向 自己一方。这种对政府施加影响的过程，实际上就是各个利益集团相互博弈的过程。政 府的经济活动是通过各种经济政策来实施的，政府对经济利益的导流也是通过经济政策 的实施来实现的。市场中的各个利益集团为了使各自的经济利益最大化，必然会围绕政 府经济政策的运行来展开斗争。 现实中，一项经济政策从产生阶段就会受到多方面力量的影响，使其远离政府的理 想施政目标，政策在实施过程中也必然会受到扭曲，在这种情况下，如果没有一个比较 完善的政策运行机制作保证，这种扭曲过程就会变得非常漫长，导致经济政策实施效果 不佳或经济政策运行失败。因此，从保护政府经济目标实现的意义上来看，建立一个完 善的经济政策运行机制，以保证经济政策的顺利制定和实施，是至关重要的。 政府的经济政策运行形成一个复杂的、多层次的运行机制。研究市场经济条件下的 经济政策运行机制，可以使我们从内在机理上把握政府经济政策运行的规律。经济政策 运行机制理论，对政府制定和实施经济政策有一定的帮助，可以使政府比较全面地分析 自身经济政策的运行可能出现的各种情况，从而保证经济政策运行顺利。这一理论还可 以使政府明确自身经济政策运行机制存在的各种矛盾，从而为经济政策运行机制的改革 明确方向。 2 国内外研究现状 政府和政府职能问题一直是经济学研究的一个基本问题。许多经济学家在论述政府 和政府职能问题的时候，都会涉及到经济政策运行机制的问题。政府的经济政策运行机 制，主要会涉及到政府职能的假设，政府的行政运行和政府与市场中多方利益集团的关 系，中外学者在这些方面的研究成果很多。 清华大学特聘教授钱颖一在关于“政府与法治 的研究中，深入分析了政府和政府 l 河北大学经济学硕士学位论文 职能的定位问题，为政府的经济活动提供了一个比较完善的假设。n 3 美国伯克利加州大学的热若尔罗兰教授，对转型经济中的政府经济政策运行问题进 行了比较深入的探讨。他认为在转型的经济体系中，政府的经济政策运行机制改革需要 有制度保障，同时还要得到利益集团的支持才能顺利实施。n 1 江苏人民政府研究室的钱东平对政府和官僚集团的自利行为进行了深入分析，他认 为我国目前存在的官员自利行为，有历史原因，也有制度的因素。口3 m u r r a yj h o r n ，c v b r o w n ，p m j a c k s o n 和我国复旦大学的孙荣教授对政府各部 门运行的经济学有深入的研究，他们从政府各部门行政的角度，对政府的经济政策运行 问题进行了比较深入的研究。 此外，美国的斯蒂格利茨，瑞典的拉斯沃因，中国的吴敬琏和中国香港的张五常等 众多经济学家，在关于制度经济学的论述中都对政府的经济政策运行问题进行了分析和 研究。 从目前的情况来看，国内外经济学家关于经济政策运行机制的论述很多，但这些论 述多是从对其他问题的说明中引述出来的，专门研究政府经济政策运行机制这一问题的 成果还不多见。 3 难点、创新点和不足 本课题研究的难点主要有两个：第一，资料收集筛选上的困难。在资料的收集方面， 由于种种原因，关于中国经济史的研究资料目前还比较缺乏，收集有一定的难度。在资 料的筛选上，研究政府和政府职能问题的资料非常多，资料繁多造成的问题就是针对性 不强，从中筛选出与经济政策运行机制相关的资料就比较困难了。第二，经济政策运行 机制本身是一个非常复杂的体系，涉及到多个层次和多方面的关系，驾驭起来有不小的 难度，容易造成理论上的漏洞。 本课题的创新点在于：第一，建立了市场经济条件下政府的经济政策运行机制理论 的框架；第二，建立了四个经济政策运行机制模型。两个创新点为经济政策运行机制的 研究提供了新的思路。 本课题也存在诸多不足之处，最主要的不足有两点：第一，形成的经济政策运行机 制理论框架还不完善，整个运行机制理论还处于研究的初级阶段。第二，资料匮乏造成 本文无法对经济政策运行机制进行实证分析，只能为实证分析提供思路。 2 绪论 4 文章的框架 文章基本上是平铺直叙式的，采用从抽象到具体的研究方法建立经济政策运行机制 理论的框架，然后讨论这一理论的简单运用。 文章具体框架安排如下： 引言 第l 章市场经济条件下政府职能的定位及经济职能的实现方式 第2 章政府经济政策运行机制的基本内容 第3 章经济政策运行机制模型 第4 章经济政策运行机制理论的简单运用 3 河北大学经济学硕士学位论文 第1 章市场经济条件下政府职能的定位及经济职能的实现方式 研究市场经济条件下政府的经济政策运行机制，首先要明确关于国家、政府和政府 职能的几个基本问题，并对研究的内容进行一些必要的假设。这些基本问题和假设条件 是研究经济政策运行机制的起点和基础。 1 1 国家、政府及政府职能的定位 国家的存在是政府存在的原因。正因为国家权力要通过政府来行使，所以政府才与 国家形成一种共生的关系。政府行使国家权力的基本手段就是利用自己的特殊地位来制 定并主导经济政策的运行。从国民经济运行的角度上来看，政府是经济政策运行的主导 者，同时也是经济政策运行的主体之一。所以，研究经济政策运行机制，必须首先要明 确什么是国家，什么是政府，政府都有哪些职能。 1 1 1国家 1 国家的起源 关于国家的起源问题，一直存在着契约论和掠夺论( 剥削论) 两种观点。 契约论认为，国家是人们自愿订立契约的产物。人们通过自愿让渡部分权利而形成 一个公共的权力组织，即国家，来保护个人的生命、财产和自由，并获得某些公共服务。 而掠夺论认为，国家是阶级斗争的产物，它是统治阶级剥削被统治阶级的暴力机器，国 家只维护统治阶级的利益。 本文的观点认为，国家实际上是一个复杂的统一体，它从一开始就同时具有契约性 和掠夺性的双重性质。国家的契约性产生于原始社会人群的共生性，而国家的掠夺性则 起源于原始社会人群对剩余产品的非平均分配。这种非平均分配一开始是一种合理的非 平均分配，如把较多的食物分配给人群中肉体力量较为巨大的人群，以期获得更多的食 物。但到了原始社会末期，这种非平均分配便发展成为一种不公平的分配，一些人群开 始依靠与强势人群( 这种强势包括力量和智慧) 的血缘和情感关系来获得对剩余产品的 占有。 2 国家目的 我们从国家起源的双重性出发，就可以界定国家的目的。 4 第1 章市场经济条件下政府职能的定位及经济职能的实现方式 曼_ ；i； 一i _i_iiii i i _ i i 皇曼! 曼曼曼量曼曼曼曼曼曼曼曼曼寰曼曼曼曼 国家的双重性，决定了国家目的的双重性。从国家的契约性出发，国家的目的就是 要使所有公民的福利最大化，即社会产出最大化；从国家的掠夺性出发，国家的目的就 是要使统治阶级的利益最大化。 这两个目的既有矛盾又有统一。社会产出的稳定增长是保证统治阶级收入长期增长 的条件，而统治阶级为了使自身的经济利益最大化又往往会破坏使社会产出高效增长的 社会秩序，所以，各个国家各个时期的统治者们，都试图找到实现两个国家目的的平衡 点。 1 1 2 政府及政府职能 1 政府 国家要实现自己的“国家目的”，就要通过一系列的组织机构来行使自己的权力。 从广义上来说，行使国家权力的组织机构体系被称为政府，它包括一切国家政权机关。 从狭义上来讲，政府是国家权力机关的执行机关，即国家的行政机关。广义的政府和国 家是同一个概念，国家目的通过政府的具体运作来实现。现实情况告诉我们，国家权力 的具体运作，一般都是由行政机关来实施的。所以，本文提到的政府，如无特别说明， 是指狭义上的政府。 政府从行政层次上来分类，分为中央政府和地方政府。中央政府负责整个国家的行 政运作，地方政府负责国家各个地区的行政运作。地方政府在中央政府的约束和控制下 行使自己的权力。 2 政府职能 从根本上说，政府的职能只有一个，即实现国家目的找到实现社会产出最大化 和统治者集团利益最大化的平衡点，并维持这个最佳的平衡点。 为了分析问题方便，我们将政府的职能具体化为三个方面： ( 1 ) 维护国家安全 政府对外要保证自己的主权和领土完整，对内要维护社会秩序的稳定。政府维护国 家安全，主要通过军队和警察等暴力工具作为后盾来实现。国家安全得到保障，是实现 国家目的的前提。对于政府来说，维护国家安全既是其职能，也是其实现其他职能的前 提。 ( 2 ) 保证经济平稳运行，实现社会产出最大化 5 河北大学经济学硕士学位论文 经济的平稳运行是实现双重国家目的的重要条件，也是维护国家内部稳定的重要条 件。保证经济的平稳运行，是政府在社会关系稳定时期最为重要的职能。 ( 3 ) 维护统治者集团的利益 从国家的“掠夺性 出发，维护统治者集团的利益也是政府最为重要的职能之一。 从主导政府的统治者集团的角度来看，政府的这一职能也是政府存在的目的。 从政府的这三个基本职能来看，政府进行行政运作的根本目的就是为了要实现国家 利益。这里所说的国家利益，既包括整个社会的利益，也包括统治者集团的利益。政府 的这三项基本职能，第一项职能是第二项职能的前提，第二项职能又是第三项职能的前 提。 政府的三项基本职能，都要通过政府的具体运作来实现。奴隶主经济和封建经济条 件下，政府职能一般是通过“王权 加“政令加“法令 的模式来实现的，其特点是 王权大于政令大于法令，政府对政治经济的管理是通过较为强制的手段来实现的。在市 场经济条件下，政府的职能是通过“法治”加“政策调节”的模式来实现的( 政令除在 军事问题上还适用外，基本不在经济运行方面使用) ，政府对国家政治和经济的管理主 要是通过法治框架下的“政策引导”来实现的。 政府的三项基本职能，第一项属于政治职能的范畴，第二项属于经济职能的范畴， 第三项则是政治和经济职能的结合。从政府的三项基本职能出发，我们可以界定政府的 基本经济职能：其一，保证经济平稳运行，实现社会产出最大化；其二，维护统治者集 团的经济利益。 本文研究的对象是政府的经济政策运行机制，因此下文对政府职能的分析，只涉及 在国家安全已经得到保证前提下的经济职能。 1 2 市场经济条件下政府经济职能的实现方式 在市场经济条件下，如果没有特殊的原因( 如出现经济危机) ，政府不能通过“政 令 来实现其经济职能。在这种情况下，政府实际上成为国家经济运行的中枢( 不是中 心) ，政府通过法治框架内的行政手段，进行经济利益的“导流 活动。政府通过对宏 观经济环境的调节，来实现其导流经济利益的目的，从而实现自己的经济职能。 从具体运作的层面上来讲，在市场经济条件下，政府实现自己的经济职能，主要是 通过“确定执政目标明确执政理念一制定经济政策实施经济政策 这一模式 6 第1 章市场经济条件下政府职畿的定位及经济职能的实现方式 进行的。 任何一个政府，都有自己的执政目标。政府的执政目标包括核心目标和由多个目标 层次构成的目标体系。如我国现在的执政目标是构建社会主义和谐社会，这是目标体系 的核心，为了实现这一核心目标，我们围绕这个核心确立了一系列具体化的目标，如正 确处理效益与公平的关系，扩大就业，缩小贫富差距，解决三农问题，构建社会安全网， 促进教育平等化，区域经济协调发展等。这些不同层次的目标群，构成了政府执政的目 标体系。 政府的执政理念是政府实现执政目标的指导思想。如我国古代提出的“仁政”思想， 就是一种执政理念。我们现在提出的“依法治国”，“以德治国”，“执政过程人性化 ， 也属于执政理念的范畴。 政府的经济政策是实现执政目标的基本手段。在确定执政目标和明确执政理念之 后，制定经济政策并实旌它，就成为政府要运作的具体问题。在比较理想的状态下，政 府通过经济政策的实施，就可以实现自己的执政目标，从而实现自己的职能。 通过上述分析我们可以看到，政府最终是通过其经济政策的运行来实现自身经济职 能的。所以，政府的经济政策运行是否顺畅，成为政府能否实现其经济职能的关键。要 实现政府经济政策的顺利运行，就需要政府自身具备一套完善高效的经济政策运行机 制，以便从根本上保障经济政策从产生到实施的全过程不脱离政府的执政目标。 回本文所涉及的“执政目标”是指与经济领域相关的执政目标，其他执政目标不在本文的讨论 范围之内。 7 河北大学经济学硕士学位论文 第2 章政府经济政策运行机制的基本内容 2 1政府政策及政府政策的分类 2 1 1 政府政策的内涵 单纯从概念上来看，政府的政策是指政府为实现自身执政目标所制定的行为准则。 这就是说，政策就是一种行为标准，这种行为标准不仅是针对政府内部的，而且是 针对政府外部利益集团的。政府的政策实际上表明的是政府在各项政治经济问题上的行 为态度，并且这种态度会与政府的政治经济行动直接挂钩。 政府的政策带有指导性和强制性两方面的特征。一方面，政府的政策明确了政府的 行动方向，这就给各个利益集团的行为提供了行动上的导向性力量；另一方面，政府的 政策一旦确定，政府的行动就会随之作用在政策所涉及的所有领域，政府的行动在一定 程度上带有强制性，只要政策不发生改变，政府的行动就不会发生本质上的改变，也就 是说，在政策的作用下，政府加诸于各个利益集团的行动在某种意义上是强制性的，各 个利益集团只能被动接收政府的行为。 在实际的运作过程中，政策与政府的行动是紧密结合的。所以，政府在执政过程中 所采取的一些较为具体的行动方案也被称为是政策。在政策运行的层次上，政策所具有 的意义就不仅仅是政府的行动准则和行动的方案，它还代表了政府在确定的行动准则和 行动方案框架之内的政府行为。 2 1 2 政策的分类 政策从政府完成其执政目标的意义上划分，可以分为两类：政治性政策和经济政策。 1 政治性政策 政治性政策是指政府为实现其政治目标所制定的行动准则和行动方案。 政府的政治目标主要有以下两个：其一，实现国内外政治局面的稳定；其二，巩固 主导政府的利益集团的政权。这两个目标有其统一性，但侧重点不同。政府所有针对这 本小节之所以在“政策”前面加上“政府”这一定语，是为了使其与其他“政策”相区别， 因为政党、社会团体都可以有自己的政策，但它们的政策是与政府政策不同的。为讨论问题方便， 如无特别说明，下文的“政策”都是指政府政策，“经济政策”就是指政府的经济政策。 8 第2 章政府经济政策运行机制的基本内容 曼曼蔓鼍i i ii i _ 一一 ； _ i m l m ； 一 _ 一i i i 皇苎曼曼曼曼曼詈皇曼曼曼曼皇量曼曼曼曼! 曼! 曼量曼曼曼曼曼曼曼蔓 两个政治目标所制定的行动准则和行动方案都可以称为政治性政策。 2 经济政策 经济政策是指政府为达到自身的经济目标而制定的行动准则和行动方案。从经济政 策运行的意义上来说，政府的经济政策包括政府针对经济问题所制定的行动准则、行动 方案，同时也包括政府针对特定经济问题所采取的经济行动。本文讨论的经济政策，指 的是政策运行层次上的经济政策。 政治性政策和经济政策两者的关系是不对等的，政府制定并实施政治性政策，其目 的是为政府实行其经济政策铺平道路。政治为经济服务，政治性政策服务于经济政策。 2 2 经济政策运行机制的概念和内涵 2 2 1 经济政策运行机制的概念 政府经济职能的实现过程，实际上就是政府制定并实施自身经济政策的过程。政府 针对某一经济问题，从制定经济政策，到实施经济政策，再到制定新经济政策的行动过 程，就是政府经济政策的运行过程。 政府的经济政策能否顺利运行，会直接关系到政府的经济目标能否实现。而政府要 想保证自身经济政策的顺利运行，必须要保证经济政策运行的各个环节都协调运作。也 就是说，政府的经济政策运行，必须要有一套较为完善的经济政策运行机制。 经济学领域对经济政策运行机制问题多有论述，但对经济政策运行机制本身，则没 有一个统一的概念性晃定。本文根据自身的研究特点，对经济政策运行机制做出一个较 为明确的定义： 政府制定和实施经济政策，总要经过“经济目标确定政策研究政策制定一 一政策实施政策评估及反馈政策调整或重新制定”六个阶段，这六个阶段性程 序形成一个经济政策运行系统；在这个经济政策运行系统中，政策运行各个阶段和各个 要素之间相互作用的过程和方式就是经济政策运行机制。 2 。2 。2 经济政策运行机制的内涵 从经济政策运行机制的定义上来看，经济政策运行机制包括两方面的内容。 其一，经济政策运行机制所涉及的范围包涵政策运行的各个阶段和过程，这些阶段 和过程对于经济政策的正常运作是必不可少的，否则整个经济政策运行机制就会丧失其 9 河北大学经济学硕士学位论文 完整性。 其二，经济政策运行机制不仅包括经济政策运行的过程，而且还包括经济政策运行 的方式。经济政策运行的各个阶段性程序之间并不是孤立的，各个阶段性程序都会发生 相互作用，并且这个作用不仅仅限于相邻的两个阶段性程序，各个阶段性程序所涉及的 多方面要素也会发生相互的作用。 2 3 经济政策运行的阶段性程序 从经济政策运行机制的概念和内涵上来看，经济政策的制定和实施总要经过一系列 特定的阶段性程序。这些阶段性程序，构成了政府经济政策运行的体系。经济政策的运 行是一个体系化的运作过程。下面，我们对经济政策运行体系中的六个阶段性程序逐一 进行说明。 2 3 1 确定经济目标 对于一个特定的经济领域，政府要改变或维持自己所面临的局面，从而实现自己的 经济职能，首先就要针对它所面临的情况确定自己的经济目标。也就是说，在这个经济 领域中，政府要达到什么样的经济目的，是政府制定经济政策前首先要明确的问题。 政府的经济目标一般具有唯一性和清晰性两个特征。 唯一性是指，对于一个特定的经济领域，政府的经济目标应该是唯一的，这个“唯 一是指核心目标的唯一性。对于一个复杂经济领域，政府可能会制定多个经济目标， 从而形成一个目标体系，但这个目标体系只能有一个核心目标。 清晰性是指，政府的经济目标或经济目标体系必须是清晰明确的。确定经济目标， 实际上是在为制定经济政策提供定位。经济目标清晰，经济政策的定位才能准确。 2 3 2 政策研究 经济目标确定之后，政府需要针对经济目标进行政策研究。政策研究的内容包括以 下几个方面：( 1 ) 对特定经济领域所面临的经济环境进行多方位的调查，并对其形成较为 深入的认识。( 2 ) 针对经济目标制定具体的政策方案，在通常情况下，政策方案不是唯一 的，而是多个可供选择的方案。( 3 ) 对政策方案进行可行性论证。 一般情况下，政策研究会针对经济目标提供多个可行的政策方案( 这里的“可行 是指研究意义上的可行) ，为经济政策的最终制定提供选择。 1 0 第2 章政府经济政策运行机制的基本内容 2 3 3 政策制定 政府在政策研究的基础上，会对多个可供选择的政策方案进行筛选，并对所选择的 方案进行进一步的论证和调整，最终确定经济政策。 经济政策的最终确定，对经济政策的运行有非常重要的影响。经济政策一旦确定， 就具有在一定时段上的不可更改性，一旦政策存在重大缺陷，其所带来的不利影响在短 时间内不易消除，所以，政府对于经济政策的选择和确定都会有一套特定的行政方式， 来保证经济政策最大程度上的合理性。 2 3 4 政策实施 经济政策一旦确定，政府就要付诸实施。政府顺利实施自己的经济政策，需要政策 所涉及的各级政府和各个行政部门协调运作。在这一过程中，各个行政部门和各级政府 都会发生相互作用，经济政策所涉及的经济利益集团也会与政府发生相互作用。政策的 实施过程是一个多方经济力量直接发生相互作用的过程。 2 3 5 信息反馈及政策评估 在经济政策进入实施阶段的同时，政府需要对政策实施的过程和效果进行及时的了 解并对政策运行进行评估，从而为政府的政策调整或重新制定政策提供依据。 政府对经济政策实施情况的了解，是通过政府的政策运行监控体系来实现的。政策 运行监控体系为政府提供反馈信息，政府通过这些反馈信息对政策的实施效果进行评 估。 反馈信息的质量，会直接影响到经济政策调整( 或制定新政策) 的效果，从而影响 到政府的经济目标能否最终实现，所以反馈信息要尽力做到及时和准确。 2 3 6 政策调整或重新制定 经济政策运行的理想状态，就是政策实施结果与政府的经济目标完全一致，但这种 状态在现实中几乎是不存在的。经济政策运行会受到多方经济利益集团的影响，同时政 策的运行过程也会暴露出政策本身的缺陷。受到上述两方面因素的影响，经济政策运行 会或多或少地偏离政府的经济目标。 政府依据对经济政策实施效果的评估，会对经济政策进行调整，从而使政策运行不 会偏离政府的经济目标。如果经济政策实施的结果严重偏离政府的经济目标，政府就会 l l 河北大学经济学硕士学位论文 量量! 曼曼曼曼皇! 皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼! 曼曼曼曼曼曼曼舅皇曼! ! 曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼舅i 曼量篡曼曼量量鼍曼曼曼曼曼曼! 曼曼曼曼曼曼蔓曼曼皇曼曼! 曼笪曼曼曼曼曼! 曼 重新制定新的经济政策。 上述经济政策运行的六个程序性阶段，各个阶段相互作用，构成了经济政策运行的 体系。 2 4 经济政策运行机制与政府的行政构架 经济政策运行所涉及到的具体政务，是由政府的各个具体的行政单位来完成的。政 府经济政策运行的六个阶段性程序，需要由政府各个级别的行政单位相互协调合作才能 最终完成。从这个意义上来说，经济政策运行机制与政府的行政构架有着密切的关系。 2 4 1 政府的行政构架 研究经济政策运行机制与政府行政构架的关系，首先要明确政府行政构架所包含的 内容。 从概念上来讲，政府的行政构架是指政府行政部门的组织结构。行政构架涉及两个 方面的内涵：其一，政府的行政体系是由哪些行政单位或行政部门组成的；其二，这些 行政单位或部门是以何种形式组织并运作的。 根据行政构架所包含的内容，政府在建立和完善自身行政构架的过程中，要考虑四 方面的问题。 第一，根据所面临的行政环境，要设立何种行政机构，各个行政机构的功能和级别 如何确定；在行政环境发生变化的情况下，如何对行政机构进行增减或调整。 第二，根据所面临的行政环境，政府要在制度上规定各个行政机构相互作用的方式 ( 行政机构间的领导和协作方式) ，作用方式包括上下级之间的作用方式和同级间的作 用方式。政府还要在制度上规定行政机构对外发生作用的方式，即政府机构管理社会公 共事务的方式。 第三，政府要对各个行政单位的内部运行方式和组织模式进行规定并根据实际需要 进行调整。各个行政机构由于功能上的区别，都会有自己特定的运作方式和组织模式， 政府必须对这些运作方式和组织模式做出规定，并根据行政环境的变化做出必要的调 整。政府各个部门特定的运行方式和组织模式具有较高的灵活性，可以较为迅速地针对 行政环境的变化做出调整。 第四，政府的行政机构是由人来运作的，所以，政府必须建立自己的行政机构人事 任用模式。行政人员的选择和管理，是政府在建立和完善行政构架中最难以把握的痼疾， 1 2 第2 章政府经济政策运行机制的基本内容 能否建立一个合理的人事任用模式，也成为政府建立或完善行政构架能否成功的关键。 2 4 2 经济政策运行机制与政府行政构架的关系 政府行政构架与经济政策运行机制有着密不可分的关系，政府经济政策运行机制在 很大程度上是由政府的行政构架决定的。 1 政府的行政构架模式决定经济政策运行的模式。经济政策的运行是由政府的各个 行政机构来具体运作的，所以，行政机构如何设置，就决定了经济政策会如何运行。行 政机构设置的改变或调整，就会使经济政策运行的模式发生改变或调整。 2 行政机构问的作用方式，决定经济政策信息在行政机构间的传递方式。行政机构 间相互作用的方式，会直接决定经济政策信息传递的方式和效果。机构间相互作用的方 式发生变化，经济政策信息传递的方式和效果也会发生相应的变化。 3 行政机构对外作用的方式，决定经济政策对外作用的方式。经济政策最终对社会 经济发生作用，依靠的是行政机构的对外行政。经济政策对社会经济的作用方式，会直 接带有行政机构对外行政方式的烙印。政府的行政方式发生改变，经济政策对外作用的 方式也会发生与之对应的改变。 从上述分析可以看出，政府行政构架的合理性决定着经济政策运行机制的合理性。 合理的政府行政构架会推动经济政策的顺利运行；反之，政府的行政构架不合理，会直 接导致经济政策运行的低效率，甚至会导致经济政策无法推行。政府行政构架的合理性， 是经济政策能否顺利运行的内部原因，也是最根本的原因。 2 5 经济政策运行机制与经济利益集团 经济政策的运行模式是由政府的行政构架模式决定的，在一个较为固定的经济政策 运行模式下，会有经济利益取向不同的多个经济利益集团对经济政策的运行产生影响。 经济政策运行中所涉及的多种经济利益集团，是经济政策运行机制中不可或缺的要素。 下文，我们将从多个层次和角度分析经济政策运行机制所涉及的经济利益集团。 2 5 1受损者经济利益集团和受益者经济利益集团 政府在整个社会的经济运行中，扮演着经济利益导流者的角色。政府通过经济政策 的运行，维持或打破某一经济领域的经济平衡，从而实现经济利益的重新分配。这种重 新分配，是向着政府所希望的方向发展的，通过这种经济利益的重新分配，政府就可以 河北大学经济学硕士学位论文 曼皇曼曼曼曼曼曼皇曼量曼量曼量鼍曼曼曼曼鼍曼曼曼曼曼曼皇量曼! 曼曼! 曼曼量舅蔓曼曼皇! 曼! 曼鼍曼曼皇皇皇曼m m 曼曼曼量曼曼曼曼曼曼皇曼! 皇曼曼曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼鼍曼! ! 曼曼 实现自身的经济目标。 经济政策的运行，最终会导致经济利益的重新分配。在社会产出一定的情况下，经 济利益的重新分配，会直接导致整个社会经济体系中部分人群收入的提高或下降。在社 会产出不断增长的情况下，经济利益的重新分配，会导致经济体系中不同人群对增加的 社会产出分配的变化，一些群体收入的增长速度会因此加快，一些群体收入的增长速度 可能会因此降低，一些群体还可能因此得不到增加的社会收入。 这就是说，政府的经济政策总会影响到不同社会团体或阶层的经济利益，在经济利 益重新分配的过程中，既会出现受损者，也会出现受益者。这样，对于经济政策的运行， 受损者群体和受益者群体就会形成两个对立的经济利益集团，简称受损者集团和受益者 集团。在经济政策的实际运行过程中，受损者集团会运用各种方式阻碍政策的推行，而 受益者集团会以各种方式来极力维持政策的运行。 2 5 2 经济体系中的经济利益集团 在现实的经济体系中，由于生产关系的作用，也总有相互对立的经济利益集团。如 在资本主义社会，资本家集团和工人集团成为两大对立的经济利益集团。 从国家性质的二重性上我们可以知道，与生产关系相对应，现实中总会有一个或多 个经济利益一致的利益集团来主导政府的行动，使政府的经济政策为其利益集团服务。 政府成为主导它的经济利益集团的代表，而政府的经济政策运行，则成为维护和增加其 集团利益的手段。 主导政府行动的经济利益集团的出现，使经济政策运行过程中出现的受损者集团和 受益者集团有了固定的人群，主导政府的经济利益集团几乎总是经济政策运行的受益 者，而对政府没有主导权的经济利益集团则总是会成为经济政策运行的受损者。 在资本主义市场经济条件下，从生产关系的意义上来划分，资本家集团就是经济政 策运行体系下的受益者集团，而与之相对应的工人集团则成为受损者集团。在社会主义 经济体系中，也存在相对固定的受益者集团和受损者集团，下文将对此进行分析。 2 5 3 社会主义经济体系中的经济利益集团 在社会主义经济体系中，不存在生产关系上对立的经济利益集团，但不同劳动性质 的人群对经济利益分配，也会随政府经济政策运行发生改变。如果经济政策由于某些原 因总是偏向某一个或几个人群，经济政策的受损者集团和受益者集团也会相对固定下 1 4 第2 章政府经济政策运行机制的基本内容 曼曼! 曼曼皇皇o i ii_m ml i _ _ -,i _i , 量寰 来。 例如，在苏联社会主义建设过程中，出于经济建设的需要，社会主义经济政策总是 偏向工业尤其是重工业的发展，在某些特定时期，苏联的工业建设甚至是以牺牲农业建 设为代价的。在这种经济政策运行状态下，不同劳动性质的劳动者集团工人集团和 农民集团就成为了较为固定的受益者集团和受损者集团。 我国现阶段致力于建设有中国特色的社会主义市场经济体系。在这个经济体系的建 设过程中，由于政策运行的倾向性作用，也产生了有不同利益诉求的多个经济利益集团。 2 5 4 市场经济体系中的经济利益集团 本文的研究方向，是市场经济条件下政府的经济政策运行机制。基于研究上的需要， 我们首先要抛开具体的社会性质，研究市场经济体系所涉及的经济利益集团。 对于一个单纯的市场经济体系。经济政策运行所涉及的经济利益集团主要有四个： 官僚集团，企业所有者集团，劳动者集团，外部经济利益集团。这四个经济利益集团都 属于宏观层面的经济利益集团，在微观层面，每一个宏观经济利益集团中都包含多个在 微观意义上不同属性的经济利益集团。本文只讨论宏观经济层面的经济利益集团。 1 官僚集团 对于单纯的政府而言，它没有自己的经济利益，它只能代表某个或某几个经济利益 集团的经济利益。但不能忽视的是，政府也是一个由特定的人群即官僚集团来运作的， 政府没有自己的经济利益，但运作政府的人群是有自身经济利益的。官僚集团是经济政 策运行的直接操作者，这就决定了官僚集团是可以通过经济政策的运行来谋求自身经济 利益的，在现实中这种现象也是普遍存在的。 一个政府的官僚集团可以是某个或某几个非政府经济利益集团的代表，但官僚集团 并不因此丧失自己的独立性。 2 企业所有者集团和劳动者集团 在单纯的市场经济体系中，企业代表全社会的生产单位。社会产品全部都是由企业 产出的。 企业所有者集团是指企业的所有者形成的经济利益集团，他们的收入来自于企业利 润。劳动者利益集团是指在企业谋生的劳动者形成的利益集团，他们的收入来自于企业 发放的工资。两个利益集团都是靠“企业”这个生产单位来维持自身的生存，但它们获 1 5 河北大学经济学硕士学位论文 得收入的方式是不同的，一方获得企业利润，一方获得工资。 企业所有者利益集团和劳动者利益集团在收入分配上即有矛盾又有统一：其一，利 润和工资是此消彼涨的关系，在企业总收入一定的情况下，利润多，工资就低，工资多， 利润就低；其二，企业的总收入会影响两个利益集团的总收入，企业总收入的提高和降 低会导致两个利益集团的收入随之提高或降低。 在两个集团都不能主导政府的情况下，政府经济政策运行的结果有三种：其一，企 业所有者集团成为受损集团，劳动者集团成为受益集团；其二，企业所有者集团成为受 益集团，劳动者集团成为受损集团；其三，企业所有者集团和劳动者集团同时成为受损 集团或受益集团。 在两个集团其中一个成为主导政府的经济利益集团的情况下，经济政策运行的受损 者集团或受益者集团就可以相对固定下来。 3 外部经济利益集团 在经济开放的情况下，来自于外部的经济力量( 一般是国外的经济力量) 也会有自 己特定的经济利益，从而形成外部经济利益集团。 外部经济利益集团在谋求自身经济利益的过程中，会与本国的经济利益集团形成合 作或冲突的关系。随着经济开放程度的加大，外部经济利益集团的经济势力会不断成长。 外部经济利益集团从维护自身经济利益的目的出发，会对政府的经济政策运行施加影 响，从而避免其成为受损者集团。 在市场经济条件下，官僚集团、企业所有者集团、劳动者集团和外部经济利益集团 成为影响政府经济政策运行的主要经济利益集团。 2 5 5 经济政策运行机制的变化会改变经济利益集团的结构或创造出新 的经济利益集团 政府为了实现自身的经济职能，会对经济政策运行