（宪法学与行政法学专业论文）行政给付研究.pdf

内容提要 伴随着社会的发展，政府的职能在逐步转变，在构建社会主义和谐社会的今 天，发展民生事业已经成为各国政府的重要职责。胡锦涛总书记在中共十七大报告 中关于“加快推进以改善民生为重点的社会建设的论述，更系统而深刻的揭示了 社会建设的目标。行政给付是行政法理论研究中一个较为新兴的研究课题，也是政府 改善民生的重要行政方式。同时，伴随着物质文化的发达，人们越来越关注自身的福 利、幸福感，国家也在积极建立贴近和弘扬福利、幸福理念的行政模式。在市场经济 条件下，确立政府的行政给付是对公民社会权利的重要保障，也是我国现代行政法 发展的重要内容。 在国外，行政给付模式的构建、行政给付行为体系都较为完善。尤其是大陆法系 国家，行政给付理论更是行政法学理论和公权力理论的重要组成部分。许多国家都 已经形成一套较为完善的行政给付理论和制度体系，包括行政供给、行政保障、行 政资助等。就我国目前而言，由于行政给付是一个新兴的课题，各种理论教材中对 其的名称、范围、主体都有一定程度的混淆。可以说，我国行政给付研究面临着一 定的困境与压力。在此背景下，深入剖析我国行政给付的现状，并在此基础上有针 对性地提出改革建议，无疑具有重要实践意义。 本文试图通过对行政给付概念、性质、适用范围的分析，使大家对行政给付理 论有全新的认识，同时对行政给付的一般性理论进行分析与鉴别。结合比较德国、日 本、英美等域外各国的给付模式，对我国现行的行政给付制度进行分析，找出我国现 行制度所存在的缺陷与不足，并就此提出相应的完善措施。试图积极推进建构更为 科学、合理的行政给付理论，基于现代国家行政管理的原理，明确国家的给付责任和 义务以及国民接受给付的权利和界限，切实推进和拓展民生行政，积极促进和谐社 会主义建设。 关键词：行政给付生存照顾物质帮助 论文摘要 行政给付研究是行政法学一个重要研究范畴，建设注重民生、发展民生的政府 早已成为世界各国政府的共同目标。但就目前来说，我国在行政给付领域的研究还 相对贫乏，与德、日等国相比，这种理论研究上的差距更为明显。并且，就研究方 面而言，大多数学者的研究也仅仅停留在行政物质帮助方面，严重缩小了行政给付 的研究范畴。同时，也在无形之中减轻了政府的责任。这种局限性的研究思路，更 使得我国行政给付的发展带有滞后性。本文通过分析行政给付的主流观点，并在语 义分析的基础上，确定行政给付的概念，进而研究给付性质、范围。紧接着剖析行 政给付存在的理论基础，分析存在的缺陷。并且结合域外国家的行政给付制度，与 我国的行政给付制度进行比较。达到借鉴国外先进的经验，拓宽我国行政给付的研 究思路的目的。接着分析我国的行政给付的历史、现状及缺陷。最后，针对我国行 政给付所存在的不足之处，提出可行的完善措施。全文一共分为五个部分： 第一部分，行政给付的概念界定。本部分中，笔者首先分析现存的关于行政给 付的名称方面的异议，包括给付行政、行政物质帮助、行政救助等等。进而分析学 界较为流行的主要观点，并从语义分析的角度研究行政给付的内涵。最后，逐步确 定行政给付概念，并且开始分析行政给付的性质，主要包含三个方面的内容：行政 给付是一种行政行为，体现国家的意志；行政给付是以申请为主，兼有其他的行 为；行政给付还具有多样性的特点。关于行政给付的使用范围主要从生存权和其他 相关权利来进行探讨。据此，来廓清行政给付与行政物质帮助、行政救济的种种区 别。 第二部分，行政给付的一般理论。在该部分中，笔者主要分析了支撑行政给付 发展的三大重要理论。主要是指人权保障理论、责任政府理论、福利主义理论。该 三种理论为行政给付的发展奠定了重要的基础，尤其是人权保障理论中的生存权问 题，在行政给付的初期甚至现阶段都占有重要的分量。2 0 世纪初，福利理论的盛 行，也大力推进了行政给付的发展。但是，该三种理论自身也存在一定的局限性， 尤其在发展实践的过程中，该种局限性更是暴露的明显。然后，笔者将对此进行深入 分析，主要强调应将本国的国情与人权保障理论相结合，同时，在强调政府责任理 论重要性的同时不应忽视个人自我救助的重要意义。最后，强调防止福利主义的滥 用。 第三部分，国外及国际社会行政给付的比较研究。在本部分，笔者通过分析英 国、德国、瑞士、日本、美国及国际社会的行政给付制度的历史及发展现状。尤其 重点分析英国、日本等国家的行政给付制度。从中发现域外国家在行政给付方面的 发展历程，汲取给付领域的先进经验。同时，对以上国家进行综合对比，对我国的 行政给付制度进行反思。 第四部分，我国行政给付制度的现状及缺陷。主要从我国行政给付制度的历史 状况入手，分析我国古代帝王时期的救济制度。之后从宪法内容的角度对我国行政 给付在宪法条文中的体现，进行梳理，研究发展脉络。最后，从我国行政给付现行 的制度建设方面进行分析，具体包含以下方面，如贫困地区救助法律制度、自然灾 害救助制度、低收入者救助制度、城市流浪人员乞讨救助制度、特殊事件救助法律 制度等等。在分析现状的基础上，厘清我国目前在行政给付领域所存在的缺陷。诸 如我国目前的规范体系还不完善，同时存在着行政给付理念缺乏的现象、在监督、 救济方面也存在着不同程度的缺失。这些缺陷与不足都严重的制约着我国行政给付 制度的发展。 第五部分，完善行政给付制度的措施。鉴于我国在行政给付领域存在的不足与 缺陷，结合国外的经验教训，笔者最后提出，关于完善行政给付的具体措施。主要 从行政给付制度的建构与具体细则的实施两个方面来进行具体完善。在制度建构方 面又细分为构建和完善法律体系、建立城乡统一的体系、建立完善的急难救助制 度、加快完善医疗保障制度等四个方面。旨在从最重要的四个方面先行进行法律体 系的完善。在完善行政给付实际操作措施方面，强化具体操作细则、坚持形式多样 性、加大社保资金利用度、做好引导、宣传自救工作、扩大行政给付的范围、拓展 给付的渠道、建立完善的监督体制等。期望能够从具体的细则入手，积极完善我国 的给付制度。 a b s t r a c t r e s e a r c h e so na d m i n i s t r a t i o ns u p p l yi sa l li m p o r t a n td o m a i no fa d m i n i s t r a t i v el a w i th a sb e e nac o m m o nt a r g e tf o r t h eg o v e r n m e n t st ob u i l dag o v e r n m e n tt h a tf o c u s e so na n d d e v e l o pt h ep e o p l el i v e h o o da l la r o u n dt h ew o r l d h o w e v e r ，c o m p a r e dw i t hj a p a na n d g e r m a n y ，t h er e s e a r c h e so na d m i n i s t r a t i o ns u p p l yo fo u rg o v e m m e n ti sr e l a t i v e l y i n s u f f i c i e n t ，e s p e c i a l l yo na c a d e m i cr e s e a r c h i na d d i t i o n ，e v e na tt h er e s e a r c hl e v e l ，m o s t r e s e a r c h e r so n l ys t a yo nt h em a t e r i a la s s i s t a n c e s ，w h i c hs h r i n k st h ed o m a i no ft h e a d m i n i s t r a t i o ns u p p l ys e r i o u s l y m e a n w h i l e ，i tr e d u c e st h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t i e s i n v i s i b l y t h el i m i t a t i o no nt h er e s e a r c ht h o u g h t sb r i n g sh y s t e r e s i st ot h ed e v e l o p m e n to f a d m i n i s t r a t i o ns u p p l yi no u rc o u n t t y o nt h eb a s i so fs e m a n t i c a la n a l y s e s ，t h i sa r t i c l e d e f i n e sa d m i n i s t r a t i o ns u p p l yb ya n a l y z i n gt h em a i n s t r e a mt h i n k i n g so fi t ，t h e n i n v e s t i g a t et h ec h a r a c t e r sa n dt h ee x t e n s i o n n e x t ，a n a l y z et h ea d m i n i s t r a t i o ns u p p l y e x i s t e n c et h e o r ya n dd e f e c la n dc o m b i n et h ef o r e i g nc o u n t r i e s a d m i n i s t r a t i o ns u p p l y s y s t e m b yc o m p a r i n gt h e s ew i t ho u ra d m i n i s t r a t i o ns u p p l ys y s t e m w ec a nl e a r nf r o mt h e a d v a n c e df o r e i g ne x p e r i e n c ea n de n l a r g et h et h i n k i n go fo u ra d m i n i s t r a t i o ns u p p l y r e s e a r c h m e n t i nt h en e x tp r o c e d u r e ，w ew i l la n a l y z eo u ra d m i n i s t r a t i o ns u p p l i e s h i s t o r e s ，c u r r e n ts i t u a t i o n sa n dd e f e c t s a tl a s t ，p r o v i d ev i a b l ei m p r o v e dm e a s u r e m e n t a c c o r d i n gt ot h ed e f i c i e n c i e so fo u ra d m i n i s t r a t i o ns u p p l y t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v e p a r t s f i r s ts e c t i o n , d e f i n i t i o n so fa d m i n i s t r a t i o ns u p p l y i nt h i ss e c t i o n , t h ew r i t e ra n a l y z e s t h ee x i s t i n gd i f f e r e n c e so nt h en a l t l e so fa d m i n i s t r a t i o ns u p p l y ，i n c l u d i n gt h es u p p l yo f a d m i n i s t r a t i o n , a d m i n i s t r a t i o no fm a t e r i a la s s i s t a n c ea n da d m i n i s t r a t i o nh e l p t h e n a n a l y z e st h ep o p u l a rt h i n k i n ga n dd e f i n e st h ea d m i n i s t r a t i o ns u p p l yf r o mt h es e m a n t i c a l a n a l y s e s a tl a s t ，c o n f i r m st h ed e f i n i t i o no fa d m i n i s 订a t i o ns u p p l y t h es e c o n ds e c t i o n , t h et h e s i sf o c u so nt h eg e n e r a lt h e o r yo na d m i n i s t r a t i v e s u p p l y i nt h i ss e c t i o n ，t h ea u t h o rm a i n l ya n a l y z e st h et h r e ei m p o r t a n tt h e o r i e sw h i c h s u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v es u p p l y t h e y a r e m a i n l yt h et h e o r y o f p r o t e c t i o no fh u m a nf i g h t s ，t h e o r yo fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n dt h e o r yo fw e l f a r i s m t h et h r e et h e o r i e sl a yt h ei m p o r t a n tf o u n d a t i o nf o rt h ed e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v e s u p p l y p a r t i c u l a r l y ，t h ep r o b l e mo fs u r v i v a lr i g h t so nt h et h e o r yo fp r o t e c t i o no fh u m a n r i g h t s t a k ea ni m p o r t a n tp o s i t i o ni nt h ee a r l ys t a g e sa n de v e np r e s e n ts t a g eo f a d m i n i s t r a t i v es u p p l y i nt h ee a r l y2 0 t hc e n t u r y ，t h ep r e v a l e n c eo ft h e o r yo fw e l f a r i s m ， a l s ov i g o r o u s l yp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v es u p p l y h o w e v e r , t h e r ea r e s o m el i m i t a t i o n so nt h et h r e et h e o r i e st h e m s e l v e s ，e s p e c i a l l yi nt h ep r o c e s so fd e v e l o p i n g a n dp r a c t i c i n g ，w h i c ha r ee v e nm o r eo b v i o u s l ye x p o s e d c o n t i n u s l l y ，t h ea u t h o rm a k e st h e a n a l y s i si n - d e p t h ，w h i c hm a i n l ye m p h a s i z et h a to n ec o u n t r ys h o u l dm a k ei t so w nn a t i o n a l c o n d i t i o n sc o m b i n ew i t ht h et h e o r yo fp r o t e c t i o no fh u m a nr i g h t s a tt h es a m et i m e ，t h e a u t h o rs t r e s s e st h ei m p o r t a n c eo ft h e o r yo f r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n tw h i l en o tt oi g n o r et h e i m p o r t a n c eo fi n d i v i d u a ls e l f - r e s c u e f i n a l l y ，t h ea u t h o re m p h a s i z ep r e v e n t i n gt h ea b u s e o fw e l f a r i s m t h et h i r ds e c t i o n , c o m p a r a t i v es t u d yo fa d m i n i s t r a t i v e s u p p l yo ff o r e i g na n dt h e i n t e r n a t i o n a ls o c i e t i e s i nt h i ss e c t i o n ，b ya n a l y z i n gt h eh i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o no f a d m i n i s t r a t i v es u p p l ys y s t e m si nt h eu n i t e dk i n g d o m ，g e r m a n y ，s w i t z e r l a n d ，j a p a n , t h e u n i t e ds t a t e sa n di n t e m a t i o n a lc o m m u n i t y ，i np a r t i c u l a r ，t h eu n i t e dk i n g d o m ，j a p a na n d o t h e rc o u n t r y ，t h ea u t h o rd i s c o v e r e dt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so ff o r e i g nc o u n t r i e si n a d m i n i s t r m i v es u p p l yf i e l da n dl e a r nt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h i sf i e l d m e a n w h i l e ，t h e a u t h o rc o n d u c ta c o m p r e h e n s i v ec o m p a r i s o no fa b o v e m e n t i o n e dc o u n t r i e si n a d m i n i s t r a t i v es u p p l yf i e l ds oa s t or e f l e c to nt h ea d m i n i s t r a t i v es u p p l ys y s t e mo fo u ro w n c o u n t r y t h ef o u r t h s e c t i o n , t h es t a t u sa n df l a w so fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e s u p p l v s y s t e m s m a i n l yf r o mc h i n a st h eh i s t o r i c a ls t a t u so fa d m i n i s t r a t i v es u p p l y n l ea u t h o r a n a l y z e st h er e l i e fs y s t e mi nf e u d a ls o c i e t i e s t h e nf r o mac o n s t i t u t i o n a lc o n t e n t sp o i n to f v i e w ，o u ra d m i n i s t r a t i v es u p p l yp r o v i s i o n si nt h ec o n s t i t u t i o ni ss t r a i g h t e n e do u ts oa st o f i n do u ti t sd e v e l o p m e n t t r a i l s f i n a l l y ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h es y s t e me s t a b l i s h m e n to ft h e c u r r e n ta d m i n i s t r a t i v es u p p l y ，s p e c i f i c a l l yi n c l u d e st h ef o l l o w i n ga s p e c t s ，s u c ha st h el e g a l s y s t e mo fa i di np o v e r t y - s t r i c k e na r e a s ，n a t u r a ld i s a s t e rr e l i e fs y s t e m ，l o w - i n c o m er e l i e f s y s t e m ，u r b a nv a g r a n t sa n db e g g a r sr e l i e fs y s t e m ，t h e l e g a ls y s t e mo fr e l i e fo n e m e r g e n c i e sa n ds oo n b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h es t a t u sq u o ，t h ea u t h o rf i n d so u tt h e f l a w so fc h i n a sc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v es u p p l ys y s t e m s s u c ha sc h i n a sc u r r e n tr e g u l a t o r y s y s t e mi sn o ty e tp e r f e c t ，a n dm e a n w h i l el a c k so fa d m i n i s 臼m i v es u p p l yp h i l o s o p h y i nt h e s u p e r v i s i o na n dr e l i e fa s p e c t s ，t h e r ea r ed i f f e r e n td e g r e e so fd e f e c t sa n dd e f i c i e n c i e s t h e s e d e f e c t sa n dd e f i c i e n c i e sa r e s e r i o u s l yc o n s t r a i n e dt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a - s a d m i n i s t r a t i v es u p p l ys y s t e m s t h ef i f t hs e c t i o n , t h em e a s u r e so fc o n s u m m a t i n gt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v es u p p l y 。i n v i e wo ft h es h o r t a g e sa n dd e f i c i e n c i e so fa d m i n i s t r a t i v es u p p l yi no u r c o u n t r ya n d 2 c o m b i n i n g 嘶t l lo v e r s e a se x p e r i e n c ea n dl e s s o n s ，t h ea u t h o rs u g g e s t ，w h a tt h es p e c i f i c m e a s u r e st oi m p r o v ea d m i n i s t r a t i v es u p p l ya l e t h ea u t h o rt h i n kt h e r ea let w oa s p e c t st o c o n s u m m a t em a i n l yf r o mt h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v es u p p l ya n d s p e c i f i c a t i o n so ft h ei m p l e m e n t a t i o n t h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e s u p p l ya l s oc a n t a i n sf o u ra r e a sw h i c ha l eb u i l d i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h el a ws y s t e m ， e s t a b l i s h i n gau n i f i c a t i o no fu r b a na n dr u r a ls y s t e m ，e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h e e m e r g e n tr e l i e fs y s t e m ，a c c e l e r a t i n gt h ei m p r o v e m e n to fm e d i c a ls e c u r i t ys y s t e m t h e a u t h o rs u g g e s tt h a tt h eg o v e r n o r ss h o u l dc o n s u m m a t et h el e g a ls y s t e mf r o mt h em o s t i m p o r t a n t f o u r a s p e c t s f i r s t l y f r o mt h e p r a c t i c a l m e a s u r e si n c o n s u m m a t i n g a d m i n i s t r a t i v es u p p l y t h ea u t h o rt l l i n kt h a tt h eg o v e r n o r ss h o u l ds t r e n g t h e ns p e c i f i c a t i o n s o ft h es p e c i f i co p e r a t i o n , p e r s i s ti nt h ev a r i e df o r m s ，i n c r e a s et h eu t i l i z a t i o no fs o c i a l s e c u r i t yf u n d s ，d og u i d ew e l l ，d i s s e m i n a t es e l f - h e l pw o r k ，a m p l i f y t h e s c o p eo f a d m i n i s t r a t i v es u p p l y ，t a pc h a n n e l sf o ra d m i n i s t r a t i v es u p p l y ，e s t a b l i s ha l li m p r o v e d s u p e r v i s i o ns y s t e ms oo n e x p e c t i n gt os t a r tf r o mt h es p e c i f i cs p e c i f i c a t i o n si no r d e rt o i m p r o v ec h i n a sa d m i n i s t r a t i v es u p p l ya c t i v e l y 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，行政给付研究是本人在指导教 师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：漱然月尘日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文 版权使用规定 ，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 型鍪垂 五坦钍月互日 指导导师签名堑丝憋墨月幽日 芦i亡= ji苗 近年来，随着我国经济的快速发展，社会需求不断增大，人们的权利意识逐步增 强，行政机关也越来越关注公民的意愿和需求。浏览各种信息媒介，几乎铺满了各种 关于民生的信息。人们关注的热点涉及社保、医疗、教育、养老等各个方面。目 前，我国政府推行的一系列民生措施，诸如养老保险、农村合作医疗等改革已经取 得了显著成就。在新的时代背景下，迫切需要行政机关积极建立贴近和弘扬福利的 幸福理念模式。实践证明，给予民众享受民生事业所带来的益处不仅是我国人民的 迫切期望，同时也是我国政府的一个重要职责。与此相随的是，国民对行政的依存 使得其愈加关注政府的工作方式及行政权力监督。行政给付的存在有积极的意义， 首先可以维系弱势群体的基本生存。我国入口众多，弱势群体的生活需要得到必要的 帮助。其次，有利于经济的可持续发展。由于市场机制本身的缺陷，人们的收入差 距也在拉大。同时也积聚着社会潜在的风险，行政给付通过一定的方式保障一部分 入的基本生存，保证劳动力再生产的继续进行，从而有利于社会的稳定。第三，建 设和谐社会的需要，和谐社会的需求是我们党的执政要求，也是我国人民的要求。 当务之急是解决我国的贫富差距问题，缓解由此引发的社会矛盾，行政给付在一定 程度上可以使这些不利因素转化为有利因素，为社会和谐创造基本条件。 在国外，行政给付理论提出时间较早，行政给付模式的构建、制度和体系都较 为完善。尤其是大陆法系国家，行政给付理论是行政法学理论和公权力理论的重要 组成部分。许多国家都已经形成一套较为完善的行政给付理论和制度体系，包括行 政供给、行政保障、行政资助等。国外的行政给付的实践和学术研究都已取得很大 的发展，对经济和社会的全面发展起到了很大的促进作用。 而在我国，由于起步较晚，在整个行政法理论体系中对于行政给付理论的研究 十分贫乏。直到最近几年，这一方面的研究课题才开始真正走入学者的视野。而现实 的紧迫性与理论研究的缺乏，使得我国行政给付研究面临着一定的困境与压力。但 是，行政给付的理论仍旧具有相当多的行政法学的原理支撑。例如人权保障理论、责 任政府理论、福利主义理论、公平正义理论等等。在此背景下，深入剖析我国行政给 付的现状，并在此基础上有针对性地提出改革建议，不仅有利于确保我国政府职能 向着服务型政府的转变，与世界范围内的福利国家、行政给付模式的目标保持一 致，更具有重要实践意义。民生事业的良性发展，政府责任的逐步提高以及人们对 社保、医疗等的依赖度的增强，在理论上需要对诸多问题的上位概念行政给付给予 更多的研究，促成理论上的完善以便能够更好的指导实践，促进政府给付行为的日 益健全。 如何汲取国外的经验，结合我国国情建构适合我国的行政给付制度，是我们所 面临的一个重要的课题。本文结合国外先进理论以及我国的自身背景，对行政给付 的来龙去脉、发展状况及制度设计进行探讨、并且通过比较分析西方典型国家行政 给付制度的历史发展及中国的现状，提出一些完善我们国家行政给付制度的建议。 通过对行政给付基本理论的探讨，借鉴国外发达国家行政给付制度的经验教训，指 出我国现行行政给付制度的不足之处，并提出完善我国行政给付制度的基本思路。 对我国的行政给付进行全面研究及整合，希望能够为我国的行政给付研究尽自己绵 薄之力。 行政给付的概念界定 ( 一) 行政给付的概念 目前，行政给付这一概念对于一般公众来说还较为陌生，即使在法学界，许多专 家学者对于行政给付的概念之内涵与外延定义较为模糊。从理论研究层面来说，我 国学者对这一课题的研究是近些年才逐渐开始的。即使是相关领域的专家学者，对 这一概念的理解也存在较大差异。甚至对该概念的称谓认识也不同，诸如行政给 付、服务行政、行政救助、行政救济等等。即便是认同行政给付这一概念，对于在 该概念下的内涵、外延、适用范围、方式方法等，整体理解上也都存在着一定的差 异。 法律概念对于法律的制定、执行和使用均具有重要的意义。建构现代国家的法 律体系，最重要的是设定一整套符合逻辑的、和谐且无矛盾的法律概念体系。尤其 在法律概念不清晰、有争议的时候，概念的确定更是必要并且是有重大意义的事 情。因此，行政给付问题的研究厘清概念是一个十分重要的环节，有必要对行政给 付的概念进行先行确定。 行政给付的概念在各个国家的界定都不统一，它是书面用语，在西方国家很早就 称为“贫民救济”，其主要表现为是对贫穷的人们给予一定的救济补助。但是随着社 会的发展，权利观念的转变，各国政府越来越注重自身职责的转变，行政给付这一概 念的内涵与外延也在不断发生变化。因此，从这一发展的角度来看，它已经不仅只 包含对贫穷人的救济这一内容。下面仅介绍一些有代表性的观点。 让我们先从行政给付的发源地德国谈起，提到行政给付就不得不提到一位德国学 者恩斯特福斯多夫。他早在1 9 3 8 年发表的作为行政主体的给付一文中提出： “在2 0 世纪，人民总是先求能够生活，然后再要求享有自由、秩序和福利。国家因 此而负有广泛照料人民生存的义务，并且受这种义务之约束。圆各种生存迹象也表 明，只有为自己的人民提供了基本生存所必要的条件，国家才有可能稳定，进而走向 繁荣富强。这一理论被称为“生存照顾理论，但是该理论此时还仅仅是行政学和社 会学上的概念。 2 0 0 8 国家司法考试辅导用书，法律出版社2 0 0 8 年版，第1 5 页。 转引自陈新民：公法学札记，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第4 6 5 5 页。 第二次大战后，恩斯特福斯多夫亦逐步扩充和发展了自己的给付行政的理论 。恩斯特福斯多夫的理论的提出体现了广泛的国家关爱主义情怀，明确划分了国 家的责任、义务对后世产生了深远的影响。其实早在恩斯特福斯多夫之前，已经 有人提出了给付行政的概念，例如福莱纳的公共造物论，耶黎奈克的单纯公权行政论 ( s c h l i c h t eh o h e i t s v e r w a l t u n g ) 等但都不具体，未形成系统的体系。 就目前行政给付的理论发展而言，德国仍然在使用“给付行政这一较为宽泛 的基础概念，该理论也深深的影响了日本等其他大陆法系及我国的台湾地区。目 前，德国的给付行政主要包括基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政 和信息行政等具体内容。 日本的行政给付制度受德国的影响较大，就名称而言也称为“给付行政 。行 政给付在日本得到了很好的发展，很大程度上反映了二战后的日本社会的基本需 求。在日本，通常把行政给付认为是提高、增强国民福利的授意性的公共行政活动。 例如，日本在二战后确立了以政府奖励为促进民间自理建设为住宅政策的基本方 向，并且在1 9 5 1 年开始制定公共住宅法，该法是将1 9 4 6 年以来只在预算措施上 规定的国库补助租赁住房建设制度固定为恒久的由国家向地方自治体交付补助金来 建设租赁房屋的制度。这就是通过典型的公共企业来为人民的住房提供保障。 有鉴于此，亦有学者认为，所谓的行政给付是指，为了国民生活的可能性及改 善，通过供给来直接促进其利益的追求。其触角主要深入个人与公共设施两个区域。 在个人方面，主要是由政府为个人提供社会救助及教育辅助等；在公共设施方面，国 家加大投资力度，大力发展公共福利机构，包括完善交通设施，兴建各类特殊学校等 盘蟹 号手。 随着近几年我国行政给付研究的兴起与发展，国内的学者也开始使用行政给付 这一概念，但是多见解不一、表述不同，使得行政给付的理论研究产生了较为混乱的 局面。通说把行政给付与行政物质帮助的概念等同，其内涵为公民在年老、疾病或者 丧失劳动能力的情况下，根据相关法律规定，有获得物质帮助的权利 。学者杨解君 认为行政给付是行政主体为实现特定的目的，为一定的个人或者组织提供支持或补 详细了解该理论，请参考 日 盐野宏：奥特玛雅行政法学的构造1 9 6 2 。 德 汉斯j 沃尔夫等著，高佳伟译：行政法( 第一卷) ，北京商务印书馆2 0 0 2 年版，第 3 2 - 3 3 页。 叶必丰：行政法与行政诉讼法，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第1 5 4 页。 4 助( 社会救济金、助学金、扶贫款、补贴) 、建设公共设施或者为公共提供其它服务 或利益，从而保障和改善公民生活条件的行政活动。青年学生陈艳认为，所谓行政 给付是国家基于保障公民和组织的生存权和发展权之目的，由行政主体实施的救 助、扶持等授益性行政活动。 资深学者柳砚涛教授在他的行政给付专著作中所下的定义就更好的囊括了以上 信息。他认为：行政主体为了保证个人或者组织的生存和受益，维持和促进社会的 稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人或者组织，尤其是出现生存困难并符 合法定条件的个人和组织，提供物质与非物质保障的行政活动及相关制度。柳砚涛 教授关于行政给付的定义将行政给付的主体、给付条件、给付方式、给付依据予以 明确。 综观以上定义，我们可以看出，有的观点确有可圈可点之处，如在强调建设公 共设施，改善公务服务方面等，这些都与现代福利社会的理念相趋同。而有的观点 则表明目前对行政给付范围的界定还较为狭窄，将行政给付的对象限定在公民，而组 织、外国人、无国籍人均未在内。有的观点仅仅把行政给付的内容局限在物质帮助领 域，在一定程度上把行政给付等同于行政救助，而不考虑现在新发展的环境、安全 等其他权益的保护。这就在无形中不利于保障公民的合法权益，削弱了政府的义务， 使得行政给付的方式过于狭窄，影响实践中的操作性。而有的观点又过于宽泛，过 于空洞，不利于作为一个法律概念来界定。所以作为行政给付的确切定义，既要考虑 符合现实不断发展的社会经济形式以及广泛涵盖其所涉及的社会义务，还要考量实践 中的操作方法可行性。 所以关于对行政给付概念的界定，首先从语义分析的角度来看，“行政一词， 在现代汉语词典中有两种含义。第一种是指行使国家权利的；第二种是指机关、企 业、团体等的内部管理工作。在这里我们主要取第一种含义。在现代汉语中给付的 意思为付给( 应付的款项等) 。故行政给付顾名思义首先强调的是责任的承担主体是 国家，其次强调采取的主要方式是付给。采用行政给付这一概念，不仅语序符合汉语 的习惯，同时与行政法体系中的其他概念如行政处罚、行政许可等语序保持一致， 有利于保持我国整个行政法学的体系中概念的体例性。因此，就概念本身语序而 杨解君：行政法学，北京大学出版社1 9 9 6 年版，第2 4 2 页。 陈艳：行政给付概念论，中国政法大学硕士论文，第3 9 页。 柳砚涛：行政给付研究，山东人民出版社2 0 0 6 年版，第1 4 页。 5 言，我认为我们应该使用行政给付这一概念。就目前我国的国情来说，本文认为应 把给予主要限定于生存权及部分发展权，如包括公民的受教育权等权利。就现阶段 而言，应致力于把精力放在“雪中送炭这一形式中，而不是强调“锦上添花 。 综上所述笔者认为，适应我国发展的行政给付概念应当涵盖其相关涉猎范围。 即，在符合一国物质基础和精神文明发展的情况下，行政主体为维护和提高个人或其 他组织的基本生活和社会需求以及与现实国情相匹配的福利待遇，依照法律法规的规 定而提供相关保障的行政行为及相关政策。 ( 二) 行政给付的性质 1 、行政给付是一种行政行为，体现国家意志性 所谓的行政行为是行政机关或者被授权组织以法律法规为依据，对相对人权利 义务