（国际法学专业论文）船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究.pdf

， ；，i0卜-二l llil ， 船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 学位论文完成日期 指导教师签字 答辩委员会成员签字 ， ，麓t 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 洼! 翅遨直墓丝益墨挂剔直明鳆：查拦卫窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名。辩炎 签字日期：叫口年彳月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，并同意以下 事项： 1 、学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。 2 、学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权清华大学“中 国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社 用于出版和编入c n k i 中国知识资源总库， 授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：南意炙 签字日期：弘f 口年午月 日 新签字：橛 签字日期：2 矽p 年夕月 日 船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 摘要 随着我国经济的发展，对石油的需求量迅速攀升。石油需求量的增加导致 进出我国水域的油轮密度增大，发生船舶溢油事故的风险加大。近年来，我国 注重在船舶溢油事故发生后及时开展应急清污、监视监测等应急反应工作，已 初步建立船舶溢油应急反应机制。但由于我国船舶溢油事故缺乏油污赔偿基金 的支持，导致船舶油污损害发生后有关单位为快速启动溢油应急反应机制而付 出的开支得不到应有的赔偿，而由工作单位长期垫付。船舶溢油应急反应资金 保障制度的缺失，直接影响到船舶溢油应急反应工作的开展和溢油应急反应能 力的提高。因而为船舶溢油应急反应机制建立资金保障制度已刻不容缓。 本文主体部分共有四章，由船舶溢油应急反应机制建立资金保障的必要性入 手，分析国际上和国内关于资金保障的经验措施，提出了建立我国船舶溢油应急 反应机制专项基金的设想。 第一章是关于建立船舶溢油应急反应资金保障的必要性分析。先对船舶溢油 应急反应机制的相关概念和我国船舶溢油应急反应现状进行阐述，提出资金保障 的缺失问题；其次分析了我国船舶溢油风险加大，目前面临着国内无资金保障制 度、国际上不宜加入油污损害赔偿基金的问题。 第二章是关于国际上应对船舶溢油应急反应资金保障问题的经验。介绍了国 际公约确立的国际油污损害民事责任和油污损害赔偿基金机制；美国确立的包含 应急基金在内的国内油污损害信托基金机制；加拿大确立的参加国际基金和设立 国内基金相结合的双基金机制。在此基础上分析我国目前不宜加入国际基金，而 是借鉴经验设立国内应急反应专项基金。 第三章是我国国内应对船舶溢油应急反应机制资金保障问题的实践经验。包 括深圳、舟山等地开展的按市场规律运作的溢油应急清污队伍建设经验；大连市 设立的小型无主溢油专项基金的经验，以及以中石油等为代表的石油货主建立应 急反应中心的经验。建立资金保障制度是促进船舶溢油应急反应机制高效运行的 关键。 ：i ? 够妒秘：。 第四章是对我国船舶溢油应急反应专项基金的设置设想。结合前两章的经验 分析，论述建立该基金的可行性。并在此基础上对船舶溢油应急反应专项基金的 构建提出设想，包括基金的来源、适用范围、基金的管理、申请及支付程序等设 想。最后探讨船舶溢油应急反应专项基金与船舶油污责任强制保证制度、油污损 害赔偿基金等制度的衔接问题。 关键词：船舶溢油应急反应机制；溢油应急反应机制的资金保障；船舶溢油 应急反应专项基金 2 -_j1_i_1_1_11lllllilllllllllllllllll1j1 as t u d yo nt h ef u n dg u a r a n t e es y s t e mf o re m e r g e n c y r e s p o n s em e c h a n is ma g ain s ts hip b o a r d0ii s p iiia g e a b s t r a c t a l o n g 、 ，i m i t se c o n o m i cg r o w t hc h i n a sd o m e s t i cd e m a n d sf o ro i la r e d r a m a t i c a l l yi n c r e a s i n g w h i l et h ei n c r e a s ei nd e m a n d sl e a d st oh i g h e rs h i p p i n g t r a n s p o r td e n s i t ya n dh i g h e rr i s k so fo i ls p i l l a g ea c c i d e n t s i ns p i t eo fs o m ee f f o r t s i n v o ic i n gp o l l u t i o n c l e a n i n ga n dm o n i t o r i n ga se m e r g e n c yr e s p o n s ew o r ka n dt h e i n i t i a le s t a b l i s h m e n to fa ne m e r g e n c y - r e s p o n s em e c h a n i s m ，o w i n gt ot h ea b s e n c eo f s u p p o r tf r o mr e l e v a n tl e g a li n s t i t u t i o n , t h ec o m p e n s a t i o nf o re x p e n d i t u r e0 1 1s t a r t i n g u pt h ee m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s ma g a i n s to i lp o l l u t i o nd a m a g eh a sn o tb e e n a v a i l a b l e t h ea b s e n c eo ff u n dg u a r a n t e es y s t e mf o re m e r g e n c yr e s p o n s eh a sad i r e c t i n f l u e n c eo nt h ed e v e l o p m e n ta n di m p r o v e m e n to fe m e r g e n c yr e s p o n s ew o r k c u r r e n t l y , t h ec a p a c i t yt or e s p o n dt oe m e r g e n c i e sr e m a i n st ob ei m p r o v e d i t s i m p e r a t i v et oe s t a b l i s haf u n dg u a r a n t e es y s t e mf o rs h i p b o a r do i ls p i l l a g e s t a r t i n g 谢t l lt h en e c e s s i t ya n a l y s i s ，t h i st h e s i sf a l l si n t of o u rp a r t s ，a n a l y z i n g r e l e v a n t e x p e r i e n c eh o m ea n d a b r o a da n d p u t t i n g f o r w a r ds o m e l e g i s l a t i o n s u g g e s t i o n s0 nt h ee s t a b l i s h m e n to fs p e c i a lf u n df o re m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s m c h a p t e r1a n a l y z e st h en e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n gt h ef u n d t h ea u t h o rf i r s t l y e l a b o r a t e st h er e l e v a n td e f i n i t i o n sa n dc u r r e n ts i t u a t i o n ，p o i n t i n go u tt h ea b s e n c eo f f u n dg u a r a n t e ei nc h i n a ；t h e na n a l y z e st h ed i l e m m ao fl a c k i n gd o m e s t i cf u n ds y s t e m a n di n a p p r o p r i a t ec h o i c eo f j o i n i n gi n t e r n a t i o n a lc o m p e n s a t i o nf u n d c h a p t e r2 i n t r o d u c e sr e l e v a n te x p e r i e n c ed e a l i n g 、析t l ls i m i l a rp r o b l e m si n i n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y , i n c l u d i n gt h ec i v i ll i a b i l i t ya g a i n s to i lp o l l u t i o nd a m a g ea n d c o m p e n s a t i o nf u n dm e c h a n i s me s t a b l i s h e di ni n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o n s ，t h ed o m e s t i c t r u s tf u n dm e c h a n i s mi n v o l v i n gt h ee m e r g e n c yf u n di na m e r i c aa n dt h ec o m b i n a t i o n o fd o m e s t i cr e g u l a t i o na n di n t e r n a t i o n a lf u n di nc a n a d a b a s e do nt h ea b o v e ，t h e a u t h o rc o n c l u d e st h a ti n s t e a do f j o i n i n ga ni n t e r n a t i o n a lf u n d ，c h i n as h o u l dc h o o s et o e s t a b l i s has p e c i a lf u n df o re m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s mw i t he x p e r i e n c eb o r r o w e d 3 c h a p t e r3 i sa l li n t r o d u c t i o no fc h i n a sd o m e s t i cp r a c t i c e sa n de x p e r i e n c e ， i n c l u d i n g t h e q u a l i t yi m p r o v e m e n to fe m e r g e n c yp o l l u t i o nc l e a n i n g s t a f fi n a c c o r d a n c ew i t hm a r k e tr u l e si ns h e n z h e na n dz h o us h a hp o r t ；t h es p e c i a lf u n df o r s m a l l - s c a l en o - o w n e ro i l s p i l l a g e si nd al i a na sw e l la s t h ee s t a b l i s h m e n to f e m e r g e n c yr e s p o n s ec e n t e rb yo i lo w n e r sr e p r e s e n t e db yc n p c ，t h u sc l a r i f y i n gt h e f u n ds y s t e mi sc r u c i a lf o rt h ee f f i c i e n to p e r a t i o no fe m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s m a g a i n s ts h i p b o a r d o i ls p i l l a g e c h a p t e r4d i s c u s s e st h ef e a s i b i l i t ya n ds o m ep r o p o s a l so fe s t a b l i s h i n gt h i sf u n d ， w h i c hi n v o l v e st h ec o n t r i b u t i o no ft h ef u n d ，t h es c o p eo fi t sa p p l i c a t i o n , m a n a g e m e n t a n dp a y m e n tp r o c e d u r e s a tl a s t ，t h ea u t h o re x p l o r e st h ei n t e r f a c i n gi s s u e sc o n c e m i n g t h es p e c i a lf u n d ，t h ec o n t r o li n s u r a n c es y s t e mf o ro i lp o l l u t i o nr e s p o n s i b i l i t ya n dt h e c o m p e n s a t i o nf u n d ，e t c t h ea u t h o rw i s h e st op r o v i d es o m el e g i s l a t i o ns u g g e s t i o n sf o rt h ee s t a b l i s h m e n t o f t h ec o m p e n s a t i o nf u n d r e g u l a t i o n sa g a i n s to i lp o l l u t i o nd a m a g e k e yw o r d s ：e m e r g e n c yr e s p o n s em e c h a n i s ma g a i n s ts h i p b o a r d0 iis p iii a g e ： f u n d g u a r a n t e ef o re m e r g e n c yr e s p o n s e m e c h a nis m ；s p e ciaif u n df o r e m e r g e n c yr e s p o n s ea g a i n s ts h i p b o a r d0 iis p iii a g e 4 目录 一章建立船舶溢油应急反应机制资金保障制度的必要性研究3 第一节船舶溢油应急反应机制资金保障制度概述。3 第二节我国船舶溢油应急反应机制急需资金保障。8 第二章建立船舶溢油应急反应机制资金保障制度的国际经验。1 2 第一节国际油污损害赔偿基金制度及运行经验1 2 第二节美国( 9 0 油污法确立的油污责任信托基金制度及运行经验1 9 第三节加拿大的油污损害赔偿基金制度及运行经验2 4 第三章建立船舶溢油应急反应机制资金保障制度的探索2 6 第一节市场化运作的船舶溢油应急反应资金保障措施2 7 第二节无主溢油基金的应急反应资金保障实践3 2 第三节三大石油公司内部资金投入的溢油应急反应资金保障措施3 4 第四章船舶溢油应急反应机制资金保障制度之创设3 7 第一节建立船舶溢油应急反应专项基金的可行性分析3 7 第二节创设船舶溢油应急反应专项基金的构想4 1 第三节船舶溢油应急反应专项基金制度与相关制度的衔接问题4 8 结束语5 3 参考文献5 4 致谢5 7 个人简历：5 8 发表的学术论文5 8 5 度研究 应和处置机制。船舶一旦发 生溢油污染事故，将会对生态资源造成极大危害，生态损失难以估量。国际环境 法学者亚力山大基斯称海上石油运输是“可能对环境和人类健康造成最严重损 害的两个领域 之一。因而船舶溢油事故发生之后，及时、有效地开展应急救 助、监视监测、清污等行动是避免生态损害扩大的首要任务。近年来，我国注重 在船舶溢油事故发生后及时组织相关单位开展清污、监视监测等应急反应工作， 但为此支出的工作费用缺乏明确的资金保障，肇事方承担的事后赔偿实际赔付率 很低，多由工作单位垫付。例如，2 0 0 2 年1 1 月“塔斯曼海 轮重大溢油事故发 生后，国家海洋局北海环境监测中心等溢油应急反应单位、清污单位垫付的经费 因这一事故引发的诉讼尚未审结，至今未得补偿。即使溢油应急反应工作单位获 得补偿，也仅是差额补偿。据统计，我国沿海1 9 7 3 至2 0 0 4 年发生的6 3 起5 0 吨 以上溢油事故中，2 9 起为中国油船造成。其中赔偿了1 1 起，只有约3 8 的事故 得到了赔偿，且不能足额赔偿。回 现阶段对船舶溢油应急反应机制资金保障制度的研究，涉及国际国内多个层面。 国际公约层面上，一是保障船舶油污损害事后赔偿的公约，主要是1 9 6 9 年国际油污 损害民事责任公约及其1 9 9 2 年议定书，1 9 7 1 年国际油污损害赔偿基金公约及 其1 9 9 2 年议定书等公约；二是应对船舶溢油事故的应急反应公约，即1 9 9 0 年国 际油污防备、反应和合作公约。国家经验层面上，主要涉及美国和加拿大的油 污赔偿基金制度。对美国的溢油赔偿责任信托基金，侧重于其“应急基金”的设 置和先行支付溢油应急反应费用功能的研究。对加拿大的油污赔偿基金，侧重于 其与国际基金并存的运行经验和先行垫付清污费的功能研究。国内层面上，我国 尚未建立船舶溢油应急反应机制的资金保障制度，围绕该课题的理论实务研究较 多。研究内容除国际经验借鉴外，涉及了船舶溢油事故应急反应系统的总体框架 及其主要功能；宁波港溢油应急反应能力存在的问题及应对措施；我国船舶溢油 应急反应机制建设的迫在眉睫；深圳、舟山按市场机制构建的船舶溢油应急反应 。亚历山大- 基斯：国际环境法 ，张若思译，法律出版社2 0 0 0 年版，第2 0 页。 圆韩立新：对船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法的完善建议，载中国海商法年刊2 0 0 8 年1 月。 我国船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 机制及效果；大连设立全国首个无主溢油应急基金的尝试等内容。 目前，我国船舶溢油应急反应机制资金保障制度的缺失，一方面导致溢油应 急反应工作单位承担资金垫付的压力，因资金回收不畅而陷入被动，造成“谁清 污谁吃亏的局面。另一方面，与之相应的我国船舶溢油应急反应能力较低，亟 待提高。因而，建立符合我国国情的溢油应急反应资金保障制度成为当务之急， 以期为船舶溢油应急行动提供长期、稳定的资金保障，提高溢油应急反应能力和 效果，以保证我国对于未来可能发生的中大型油污污染，能做出及时妥善的反应。 关于船舶溢油应急反应机制资金保障制度的研究，本文采取了先提出问题、 再分析解决问题的经验、最后提出解决问题的设想的研究思路，运用了比较研究 法、实证分析法、利益分析法等研究方法。在论述中首先明确了我国建立船舶溢 油应急反应机制资金保障制度的必要性；其次比较借鉴了国际公约和美国、加拿 大等国的相关基金性质的船舶溢油应急反应资金保障经验；再次实证分析我国深 圳、舟山、大连等地以及石油企业应对溢油应急反应资金保障的实践，最后确定 建立船舶溢油应急反应专项基金是应对资金保障问题的最有效途径，重点阐述了 建立专项基金的资金来源、适用范围、管理等设想，以期能对我国船舶溢油应急 反应机制的资金保障制度建设提供有益的帮助。 2 我国船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 第一章建立船舶溢油应急反应机制资金保障制度的必要 性研究 第一节船舶溢油应急反应机制资金保障制度概述 一、船舶溢油应急反应机制资金保障制度相关的法律概念 ( 一) 船舶 我国于1 9 9 9 年1 月5 日加入1 9 9 2 年船舶油污损害民事责任公约，该公约 于2 0 0 0 年1 月5 日对我国生效。按公约规定，其所适用的船舶为：为运输散装油类 货物而建造或改建的任何类型的海船和海上运输工具，但是一艘能够运输油类和 其他货物的船舶仅在其实际运载货物为散装油类时，以及在此种运输之后的任何 航行期间才被视为公约规定船舶，但能证明船上没有此种散装油类货物的残余物 者除外。依据我国海商法第3 条规定，船舶是指海船和其他海上移动式装置， 但是用于军事的、政府公务的船舶和2 0 总吨以下的小型船艇除外，包括船舶属具。 我国目前的船舶溢油应急计划主要针对海上及沿海区域船舶溢油事故。据统 计，近些年来，我国沿海和内河水域共发生船舶污染事故2 5 3 起，其中溢油量5 0 吨以上的事故9 起，总溢油量2 9 5 6 吨。笔者认为，我国船舶溢油应急反应机制中 的船舶在我国加入民事责任公约的前提下，结合我国实际情况应对船舶的种类进 行扩大，不仅包括从事海上运输的船舶，还应包括内河船和内湖船。 ( 二) 油污损害 1 9 9 2 年船舶油污损害民事责任公约将油污的“污染损害”界定为：由于 船舶溢出或排放油类货物、燃油或者有毒有害物质，而在运输这些油类货物、有 毒有害物质或者船用燃油的船舶之外因污染而造成的财产的灭失或损害，以及有 毒有害物质在运输船上或者船外所造成的人身伤亡。但是，对环境损害的赔偿， 除这种损害所造成的利润损失外，应限于实际采取或者即将采取的合理措施的费 用。以及预防措施的费用和因预防措施而造成的进一步灭失或损害。 我国现行法律中未对油污损害做出明确的规定，在船舶油污损害赔偿基金 征收和管理办法草案第1 7 条就赔偿范围规定为应急救助费用；控制或清除污染 所产生的费用；对渔业、水产品、旅游等海洋资源造成的损害赔偿费用；监测监 。陈煜儒：中国海事“防治赔”法律框架何时构成，载法制日报2 0 0 7 年1 1 月1 2 日。 3 我国船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 视费用及其他费用等。从上述规定中可以看出，船舶溢油应急反应支出的资金在 油污损害的赔偿范围内。 ( 三) 船舶溢油应急计划 为了有效地启动船舶溢油应急反应机制，降低油污造成的损害，国际海事组 织于1 9 9 0 年1 1 月1 9 日至3 0 日在伦敦召开外交大会，通过了1 9 9 0 年国际油 污防备、反应和合作公约，本公约于1 9 9 5 年5 月1 3 日生效。依据公约要求各 缔约国所有船舶、港口和近海装置都应具备油污应急计划，建立全国性油污防备 和响应机制。我国于1 9 9 8 年3 月2 0 日递交该公约加入书，1 9 9 8 年6 月3 0 日公 约对我国生效。我国目前的船舶溢油应急计划是指为控制和防止溢油事故， 减轻污染损害，在特定的海域内，根据可能产生的溢油源和海区环境及资 源状况，而制定的紧急对付溢油事故的措施方案。我国第一部船舶重大溢 油污染事故应急计划是中国海上船舶溢油应急计划，该计划由三个层次 组成，即中国海上船舶溢油应急计划、海区( 北方海区、东海海区、南海 海区和特殊区域台湾海峡水域、秦皇岛海域) 溢油应急计划和港口溢油应 急计划。现阶段的船舶溢油应急计划主要指海上船舶溢油应急计划，不包 括内河领域。早在2 0 0 3 年，我国从事内河、沿海和国际海运的企业就已达6 0 0 0 多家，年水运量达到1 4 亿吨。因此笔者认为，随着环境保护的进一步完善， 将来的船舶溢油应急计划还应包括内河领域。 ( 四) 船舶油污损害赔偿基金 船舶油污损害赔偿基金是为解决船舶溢油事故中，船舶所有人和保险人作为 第一重责任主体的赔偿不足问题，国际上采取的第二重油污损害赔偿保障机制。 根据环境损害赔偿领域的集体负担原则，基于“受益者付费”和保护受害人权利， 确定了由石油货主分担船舶溢油事故风险的做法。船舶油污损害赔偿基金通过石 油货主分摊资金等多种方式筹措资金，专门用于事后包括溢油应急反应费用在内 的油污损害赔偿。 二、我国船舶溢油应急反应机制资金保障制度现状 ( 一) 我国已初步建立船舶溢油应急反应机制 魏家福：c w t o 多边框架下中国航运企业的发展战略，载国际海运高级论坛2 0 0 3 年第l o 期 4 事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院 环境保护行政主管部门备案。沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应 当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、 海洋行政主管部门备案。沿海县级以上地方人民政府及其有关部门在发生重大 海上污染事故时，必须按照应急计划解除或者减轻危害。 2 0 0 0 年，交通部 和国家环保总局联合颁布了中国海上船舶溢油应急计划，以及北方海区、毋i 东海海区、南海海区、台湾海峡水域船舶溢油应急计划，于当年4 月1 日与新 海洋环境保护法实施之日同时生效施行。防治船舶污染海洋环境管理条。 ，； 。| 。，：z ? 例第8 条规定国务院交通运输主管部门、沿海设区的市级以上地方人民政府。 事 应当按照防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划，建立专 q 。 业应急队伍和应急设备库，配备专用的设施、设备和器材。交通部已积极推进爹- 了省( 市) 级和地市级水上溢油应急预案的制定发布工作，沿海各级地方政府 相继发布了海上船舶溢油应急预案，包括上海、天津、河北、山东和浙江等8 个 省级和3 4 个沿海地( 市) 级应急反应预案。并根据海域实际情况，制定了应急 联动机制，如2 0 0 3 年，交通部与河北省人民政府联合颁布了秦皇岛海域船舶 溢油应急计划；辽宁、天津、河北、山东四个海事局建立实施了渤海海域 船舶污染应急联动机制；河北海事局代表省政府制定了河北省海域重大污 染事故应急联动协调机制。目前，我国已建立了较为完善的海上船舶溢油应 急机制，包括中国海上船舶溢油应急计划、海区溢油应急计划和港口污染应急 计划、船上污染应急计划、油码头和设施的污染应急计划。溢油事故发生的时 间地点和规模都具有很大的偶然性，船舶溢油应急机制的建立和污染应急计划 杨省世： 我国水上船舶溢油应急能力现状及规划研究，载 中国海事2 0 0 9 年第3 期。 5 我国船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 的实施，有可能在最短时间内调集各方力量有组织和高度协调地快速将溢油控 制在初发阶段防止灾害发生。大大提高了对船舶溢油事故的应急反应能力，减 轻了突发性溢油事故对海洋环境的污染损害。我国自1 9 7 3 年到2 0 0 6 年间发生 的6 9 起重大船舶溢油事故，快速启动溢油应急反应，取得了较好的实践效果。 ( 二) 我国船舶溢油应急反应机制未建立资金保障制度，溢油应急反应能力 亟待提高 尽管船舶溢油污染应急工作越来越受到国家、社会的关注和重视，但我国 船舶溢油应急机制尚不健全。现阶段的溢油应急反应建设面临者对船舶溢油应 急工作的紧迫性认识不足；组织指挥体系不完善，相关部门未能形成合力；未 建立重大海上污染事故应急计划；尤其是尚未真正建立船舶溢油应急反应资金 保障制度等问题，有待完善。 有关溢油应急反应机制的资金保障，在我国现行立法上欠缺明确规定。2 0 1 0 年3 月1 日起施行的防治船舶污染海洋环境管理条例规定在国内设立船舶 油污损害赔偿基金，具体办法由国务院规定。船舶油污损害赔偿基金征收和 使用管理办法尚未出台，其草案规定的国内船舶油污损害赔偿基金以事后补 偿为主；上述立法均未具体涉及为溢油应急反应体系提供全面的、及时的资金 保障。 在实践中，虽然近年来我国从未发生过万吨以上的特大船舶溢油事故，但 特大溢油事故险情不断。如1 9 9 9 年3 月2 4 日，“闽燃供2 ”油轮在珠江口发生 事故，溢油5 8 9 7 吨；2 0 0 2 年1 1 月2 3 日，“塔斯曼海”轮在天津大沽口东部 海域发生事故，溢油2 0 5 9 2 4 吨；2 0 0 4 年1 2 月7 日，巴拿马籍“现代促进”轮 与德国“地中海伊伦娜 在珠江口发生碰撞，溢油1 2 0 0 多吨，造成迄今为止 我国沿海水域溢油量最大的一起船舶溢油事故；2 0 0 5 年4 月3 日，载有原油 1 1 9 5 7 4 吨的葡萄牙籍单壳油轮“阿提哥 轮在新港险礁南部海域触礁搁浅，发 生溢油：。据统计，1 9 7 3 - - 2 0 0 7 年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2 7 4 2 起，其中溢油5 0 吨以上的重大船舶溢油事故共7 9 起，总溢油量3 7 8 7 7 吨。 从 我国海域近些年发生的重大船舶溢油污染事故来看，油污事故涉及海域面广， g 徐石明：中国海洋防污的“应急”短板，载中国船检2 0 1 0 年第1 期。 圆甘慧茵：近年珠江口溢油事故，珠海新闻网，h t t p ：w w w z h n e w s n e t h t m l 2 0 0 8 0 9 2 5 2 3 4 1 0 5 , 8 4 4 3 4 h t m l 朱婧，徐石明，等：维护海洋清洁共享蓝色国土我国海上船舶污染防治工作综，载 中国水运 报2 0 0 9 年5 点 2 9 日。 6 我国船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 对资源损害严重，单就溢油应急反应的清污费用而言，每一起重大油污事故都 会产生巨额的费用。目前溢油事故的应急反应费用主要由应急反应相关部门垫 付，事后追偿，但由于船东油污赔偿责任限制等原因，追偿往往不到位。如“闽 燃供2 油船溢油事故，广州港组织了四个清污作业队携带清污作业设备进行海 上清污作业，各种清污费用达1 0 0 多万元；2 0 0 0 年1 1 月1 4 日，德航2 9 8 号油 轮和挪威籍保赛斯号化学品船在珠江口碰撞沉没，德航2 9 8 号溢出重油2 0 0 余 吨。海事部门全力组织清污，海上清污费支出6 4 9 3 万元。德航2 9 8 号船舶所 有人为个人，缺乏赔偿能力，在欠缺其他类型资金保障的情况下，应急反应的 清污费用得不到赔偿。2 0 0 4 年1 2 月7 日，巴拿马籍“现代促进 轮与德国“地 中海伊伦娜 两艘外国籍船舶的碰撞溢油事故，在交通部和广东省政府的组织 领导下，海事部门快速实施应急行动，污染源得到有效控制，但是清污费用索 赔金额高达1 0 6 0 万元人民币，最后实际仅仅获得赔偿金额2 0 0 万元人民币，尚 有8 6 0 万元人民币无法赔偿。 按照我国目前法律定，我国尚未建立起船东、货 主共同承担船舶溢油损害赔偿的基金赔偿机制，清污费及污染财产损失费由肇 事船东方承担，但由于缺乏强制措施，或者因为船东破产，或者因为污染损失 乙 +。 0 巨大超过船东赔偿能力，或者因为找不到肇事者等原因，实际的赔付率很低。二 换言之，溢油应急反应相关部门的财政垫付往往有去无回，这即严重打击了社 ： 会专业清污单位的工作积极性，也给负责船舶溢油应急行动组织指挥的海事部 门造成了极大的被动。 目前，我国处理船舶溢油事故的能力十分有限，平均一次性处理能力只有3 0 0 吨，沿海部分地区稍好，一次性处理溢油能力也仅仅达n 5 0 0 吨。 溢油应急处置 能力不能适应形势需要，应急设备总量不足。交通部投资建设的溢油应急中心和 设备库是我国最主要的政府应急力量j 但由于投入不足，海事部应急反应建设面 临一系列难题。如首先在溢油监视监测方面，各地普遍没有现代化的遥感、监控 手段，也没有直升飞机进行空中监测，不具备夜间处置水上溢油的能力等，监视 监测能力严重滞后。其次应急反应清污力量势单力薄，缺乏适合海上作业的专业 溢油应急船舶、设备和人员，尚不具备应对我国管辖海域内溢油污染事故特别是 重大溢油污染事故的能力。针对这一现状，我国进行了“政府主导、海事牵头： o 徐国平：船舶油污损害赔偿法律制度研究，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第1 6 l 1 6 2 页 。杨省世：我国水上船舶溢油应急能力现状及规划研究，载 ，载中国水运报2 0 0 9 年1 1 月2 0 日 9 我国船舶溢油应急反应机制的资金保障制度研究 须清醒地认识到，随着我国海上生产、运输的不断发展，潜在的船舶溢油污染风 险依然较大。 二、国内现有油污损害赔偿制度难以保障应急反应机制资金需求 我国海洋环境保护法第9 0 条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应 当排除危害，并赔偿损失。第2 8 条规定，载运2 0 0 0 n 屯以上的散装货油的船舶，应 当持有有效的油污损害民事责任保险或其他财务保证证书或油污损害民事 责任信用证书，或提供其他财务信用保证。关于船舶溢油损害赔偿的民事责任 保证，国际航线上，依据我国于1 9 8 0 年参加( 1 9 6 9 年油污损害民事责任公约、 于1 9 9 9 年参加( 1 9 9 2 年油污损害民事责任公约和海洋环境保护法法的规定， 解决了载油2 0 0 0 吨以上海船油轮油污保险和按照责任公约规定限额下的污染损 害赔偿问题；但国内航线上，油轮的强制保险和赔偿问题一直未得到有效解决。 我国油船8 0 以上不到2 0 0 0 吨，很大一部分没有强制保险制度。于2 0 1 0 年3 月1 日 施行的防治船舶污染海洋环境管理条例对这一问题进行了规定。依据该条例 第5 3 条，中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通 运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担 保。但是，1 0 0 0 总吨以下载运非油类物质的船舶除外。船舶所有人投保船舶油污 损害民事责任保险或者取得的财务担保的额度应当不低于我国海商法及我国 缔结或者参加的有关国际条约规定的油污赔偿限额。 但是，国际溢油损害赔偿的实践表明，由于船东和保险方的赔偿对于油污损 害赔偿来说是杯水车薪；而且我国海商法第2 0 8 条规定，我国参加的国际油 污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿要求，不适用于海商法责任限制 一章，有限的赔偿数额依然很有可能无法满足赔偿的要求。 我国目前未建立起一套船东、石油货主共同承担的溢油损害赔偿机制。如前 所述，溢油损害赔付