（宪法学与行政法学专业论文）我国中央与地方关系法治化初论.pdf

内容摘要 中央与地方关系问题是摆在我国面前的一项巨大的政治和社会问题。通过何 种方式或途径使我国中央与地方关系问题得到理性化的解决，成了我们无法回避 的重大历史性课题。中央与地方关系的法治化，成为世界多数国家处理中央与地 方关系问题的普遍作法，这无疑为我国科学处理中央与地方关系问题提供了可资 利用的智识性资源。我国传统的宪法学理论在国家结构形式问题上陷入了二元认 识论的泥沼而不能自拔：一个国家结构形式不是单一制就是联邦制，并且费九牛 二虎之力也没有把单一制和联邦制的区别弄个清楚。我们研究中央与地方关系法 治化这一论题就是试图在摆脱国家结构形式的二元认识论的窠臼的基础上，吸取 传统宪法学单一制和联邦制的各自优点，开辟中央与地方关系问题研究的新视 野。由于中央与地方关系是一个非常宏大的论题，本文将研究的中央与地方的关 系的范围限定在中央与省这一级的地方关系上。 中央与地方关系法治化不是一个空泛的概念，而是具有其自身的丰富内涵。 中央与地方关系的法治化是指在中央与地方之间建立与社会主义市场经济相适 应的、符合民主政治发展和建设社会主义法治国家和社会主义和谐社会要求的中 央与地方适度分权的国家纵向配置模式，以实现中央与地方关系的科学化、民主 化、法治化。中央与地方关系法治化，是我国市场经济发展、建设法治国家和构 建社会主义和谐社会的必然要求，将大大增强我国人权的保障。 中央与地方关系法治化的基本体系主要包括中央政府与地方政府的性质 与定位、中央与地方的权限划分、中央对地方的监督机制的法治化和地方利益的 表达与平衡机制的法治化。科学合理的中央政府与地方政府的定位是中央与地方 关系法治化的基础，中央与地方的权限划分是中央与地方关系法治化的核心，中 央对地方的监督机制和地方利益的表达与平衡机制的法治化是中央与地方关系 法治化的内在保障。中央与地方关系法治化的基本体系是一个内部统一、互相配 合和互相依赖的体系，共同构成了中央与地方关系法治化这一巨大的政治和社会 工程系统。 我国中央与地方关系法治化主要实践，给我们今天研究中央与地方关系提供 了许多经验与教训。我国正处于社会转型时期，中央与地方关系法治化建设任重 而道远。构建社会主义和谐社会为我国中央与地方关系的法治化提供了时代契 机。在我国中央与地方关系法治化建设过程中，应对中央政府与地方政府实现科 学定位、明确中央与地方的权限划分、实现中央对地方的监控机制的和地方利益 的表达与平衡机制的法治化。 关键词：中央集权地方自治联邦制单一制 i i a b s t r a c t a si sk n o w nt oa 1 1 t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la u t h o r i t ya n dt h el o c a l g o v e r n m e n ti sah u g ei s s u eb o t hi nt h ep o l i t i c a la n g l ea n ds o c i a lp e r s p e c t i v e , s ot h e w a yo fs o l v i n gt h a tp r o b l e mh a sb e c o m eas i g n i f i c a n th i s t o r i c a lt o p i cw h i c hw e a r e u n a b l et oa v o i d t h ep e r v a s i v ew a yo fh a n d l i n gt h a tp r o b l e r ni st om a k et h e r e l a t i o n s h i pl e g a l i z e d ，w h i c hh a su n d o u b t e d l yp r o v i d e daf e a s i b l er e s o u r c ef o ro u r c o u n t r y o u rc o u n t r yt r a d i t i o nc o n s t i t o f i o ns t u d yt h e o r yh a sm a d ei t s e l ff e l li n t ot h e d u a le p i s t e m o l o g ym i r eo nt h es t a t es t l u c t u r ef o r mq u e s t i o nt ob ei n e s c a p a b l y i n v o l v e d i tg o e st h a tt h e r ea r eo n l yt w of o r m so f t h es t a t e , e i t h e rt h ef e d e r a ls y s t e m o rt h eu n i t a r ys y s t e m w i t h o u tp r o v i d i n gc l e a ra n dd i s t i n c td i f f e r e n c e s ，i ti ss t i l l u n p e r s u a s i v e t h ea u t h o ri sa t t e m p t i n gt o0 p e l 1an e ws c o p eo fv i s i o no nt h ec e n t r a l a u t h o r i t y - l o c a lg o v e r n m e n tr e l a t i o n s h i pp r o b l e mr e s e a r c hb yb o t hg e t t i n gr i do f t h e t r a d i t i o n a ls t a t es t r u c t u r ef o r mp a r e r na n da b s o r b i n gt h em e r i t so ft r a d i t i o n c o n s t i t u t i o ns t u d yo nu n i t a r ys y s t e ma n df e d e r a ls y s t e m s i n c et h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n tr e l a t i o ni sa ne x t r e m e l yg r e a tt h e s i s t h ea u t h o rw i l lc o n f i n ei t t ot h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h ec e n t r a la u t h o r i t ya n dt h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t l e g a l i z a t i o no f t h er e l a t i o n s h i po f c c n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti sn o tm e r ec o n c e p t , b u t h a si t so w nr i c hc o n n o t a t i o n s i tm e a n st h ee s t a b l i s h m e n to f av e r t i c a lp a t t e r nw i t h t h ea b i l i t yo fm o d e r a t e l ys e p a r a t i n ga n ds c h e m a t i z i n gt h ep u b l i cp o w e rb e t w e e nt h e c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，w h i c hc o n f o r m st ot h ed e m o c r a t i cp o l i t i c a l d e v e l o p m e n ta n dt h ec o n s t r u c t i o no f t h es o c i a l i s ts t a t er u l e do f l a w , a d a p t i n gw i mt h e s o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y , c o n f o r m i n gw i t h t h ec o n s t r u c t i o no fas o c i a l i s m h a r m o n i o u ss o c i e t y ，a sw e l la sr e a l i z i n gam u c hm o r ed e m o c r a t i c ，s c i e n t i f i cs y s t e m o nd i s t r i b u t i n gp u b l i cp o w e r , w h i c hi st h en e c e s s a r yr e q u i r e m e n to fa c c e l e r a t i n g0 1 1 1 m a r k e te c o n o m y ，c o n s t r u c t i n gah a r m o n i o u ss o c i e t ya n dh u m a nr i g h t sg u a r a n t e e t h i sa r t i c l ei s t r y i n g t od e s i g nt h eb a s i cs y s t e mo ft h el e g a l i z a t i o no ft h e r e l a t i o n s h i po fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t h im yp e r s o n a lp o i n to f v i e w , t h es y s t e m m e n t i o n e da b o v em a i n l yi n c l u d e st h ec e n t r a la u t h o r i t i e sa n dl o c a la u t h o r i t y s i l l c h a r a c t e r sa n dt h e i rl e g a ls t a m s ，t h ep u b l i cp o w e rd i v i s i o n ，t h el e g a l i z a t i o no f s u r v e i l l a n c em e c h a n i s m s ，l o c a lb e n e f i te x p r e s s i o na n dt h eb a l a n c em e c h a n i s m s t h e s c i e n t i f i cr e a s o n a b l ec e n t r a la u t h o r i t i e sa n dl o c a la u t h o r i t y ss t a t u si st h er e l a t i o n s p r e m i s e ，t h ep o w e rd i v i s i o ni si t sf o u n d a t i o na n dc o r e , a n dt h el e g a l i z a t i o no ft h e s u r v e i l l a n c em e c h a n i s m s ，a n db e n e f i te x p r e s s i o na n db a l a n c em e c h a n i s m si sa n e s s e n t i a lg u a r a n t o fg r e a ti m p o r t a n c e t h eb a s i cs y s t e mo ft h el e g a l i z a t i o no f r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti sa ni n t e r n a lu n i f i e d ，c o o r d i n a t e d a n di n t e r d e p e n d e n ts y s t e mm u t u a l l y a n dt o g e t h e r , t h ei n t e r n a lp a r t st h e m s e l v e st h e y c o n s t i t u t e dt h ee n g i n e e r i n go ft h el e g a l i z a t i o no f r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t , ah u g ep o l i t i c a la n dt h es o c i a lp r o j e c t t h r o u g hr e v i e w i n gt h er e l a t i o n s h i p sh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y , t h e a u t h o rh o l d st h a tw es h o u l df i r s tb ec l e a ra b o u tt h el e g a ls t a t u sa n dp o w e rd i v i s i o no f t h ec e n t r a la u t h o r i t ya n dt h el o c a lg o v e r n m e n t s ，t h e nt r a n s f o r mt h es u r v e i l l a n c e m e c h a n i s m s , a sw e l l a se s t a b l i s h i n gt h el o c a li n t e r e s t s e x p r e s s i o na n db a l a n c e m e c h a n i s m k e y w o r d s ：c e n t r a l i z a t i o nl o c a la u t o n o m yf e d e r a ls y s t e mu n i t a r ys y s t e m 引言 中央与地方关系问题是摆在我国面前的一项巨大政治和社会问题。我国自秦 以降，我国中央和地方关系的基本特征是中央高度集权。尽管中央高度集权有维 护国家统一之巨大功效，但也有无视地方自身特点的严重弊端。共和国成立以来， 尤其是改革开放以来，国家曾试图通过政策性放权的途径来理顺中央和地方的关 系，但出现了“一放就乱，一乱就收，一收就死”的恶性循环。近几年来，突出 的问题是，中央的宏观调控政策不能很好的在地方得以执行，以至中央的政策“出 不了中南海”在民间一时盛为流传，地方保护主义盛行。而且，我国在解决中央 与地方的利益冲突时，往往运用行政指令和人事任免的手段予以解决。行政指令 和人事任免的手段虽然可以收一时之功效，但中央与地方的利益冲突依然没有得 以解决。尤其是人事任免的手段，尽管中央掌握着人事任免的主动权，但也无法 避免被任命的人员为地方利益所俘虏。通过何种方式或途径使我国中央与地方关 系问题得到理性化的解决，成了我们无法回避的重大历史性课题。 我国历经百年沉浮与苦痛后，终于在二十世纪末，毅然作出了“实行依法治 国，建设社会主义法治国家的”伟大历史性抉择。依法治国、建设社会主义法治 国家，构建社会主义和谐社会为我国科学处理中央与地方关系问题提供了难得的 时代契机。中央与地方关系问题也是世界各国共同面临的重大政治和社会问题。 自二十世纪以来，中央与地方关系的法治化，成为世界多数国家处理中央与地方 关系问题的普遍作法。世界多数国家的做法无疑为我国科学处理中央与地方关系 问题提供了可资利用的智识性资源。中央与地方关系的法治化，就是试图通过法 律的途径使中央与地方关系问题得以理性的解决。世界大多数国家的经验业已证 明，中央与地方关系的法治化，不失为一个科学解决中央与地方关系问题的方法。 因此，在我国研究中央与地方关系的法治化，不仅具有重大的理论价值，而且也 有重大的现实意义。 一、中央与地方关系法治化概述 ( 一) 中央与地方关系法治化的基本涵义 1 、中央与地方关系法治化的概念 中央与地方关系是世界上绝大多数国家都面临的一个重大问题。一国中央与 地方关系处理的好坏直接影响该国政治的稳定、经济的发展和人民的福祉。因此， 研究中央与地方关系不仅具有重大的学术价值，而且具有极强的现实意义。中央 与地方关系是一个非常复杂的问题。世界上大多数国家都存在多层级的地方建制。 以我国为例，我国地方建制有省( 直辖市、自治区、特别行政区) ，市( 自治州) 、 县( 自治县、不设区的市) 、乡( 镇) 。因此，中央与不同层级的地方之间的关系 因层级的不同而有所不同。因此，全面研究中央与不同层级的地方关系，显然不 是一篇硕士论文的篇幅所能允许的，而且也不是现在笔者的学识和研究水平所能 全面充分把握和所能胜任的。我国目前亟需解决的问题是，中央与省级地方之间 所含括的中央与地方关系。因此，基于这种对现实主义的关怀，也为了研究的便 利，本文研究的中央与地方的关系将限定在中央与省级地方所含括的中央与地方 关系。 需要特别指出的是，在我国宪法学关于中央与地方关系问题的研究中，中央 与地方关系被“国家结构形式”这一特定概念所指代。经我国有关学者的考证， “国家结构形式”源于苏联，后被我国宪法学者引入新中国。“国家结构形式”这 一概念，并没有在大多数国家的宪法学者与政治学者中广泛使用，而仅仅在前苏 联、我国等社会主义国家宪法学和政治学的研究中盛行。“国家结构形式”作为我 国宪法学的基础范畴，尽管著名宪法学者童之伟声称其具有重大的理论意义 “不论在哪个国家的宪法学中都找不到一个能够在含义上概括或包括单- - , l j 与联 邦制术语。这是各国宪法学概念体系和范畴体系中都存在的一个缺失环节。我国 和前苏联的宪法学者通过著述活动弥补了这缺失，可以说功不可没归但是， 基于本文作者自研习宪法学以来对“国家结构形式”这一概念一直存有这样一个 主观偏见“国家结构形式”这一概念阻碍了我国宪法学者研究中央与地方关 。需要说明的是，为研究的方便，本文也将诸如美国、德国这样的国家中豹联邦与州( 邦) 的关系称呼为。中 央与地方的关系”，尽管这种说法不太合适。 o 童之伟：国家结构形式论，武汉大学出版社1 9 9 7 年版，第8 0 页。 2 系问题的广阔视野一毅然将我国宪法学者长期使用的“国家结构形式”这一术 语弃之不用。 我国传统宪法学的理论认为，世界各国处理中央与地方关系问题有两种典型 模式：单一制和联邦制。单一制是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位 组成的统一的主权国家。其基本特点是：实行单一制的国家只有一部统一的宪法 和一个中央政府，国家的权力主要集中于中央政府，中央设立最高权力机关、行 政机关和审判机关，中央统一行使外交、国防、国籍等权力。地方政府的权力来 源于中央政府的授予，地方政府只是中央政府的派出机关，代表中央政府在本地 方行使国家权力，重大决策权由中央掌握，地方政府往往只有执行权和建议权， 各地方都必须接受中央的统一领导，没有脱离中央而独立的权力。这是传统的严 格意义上的单一制。联邦制是指由一些国家或政治经济实体为了一定的政治经济 等目的组合成一个新的完整意义上的国家，而成员国保留各自的形态和一些权力， 只是把涉及主权、防卫等的权力“让渡”给联邦行使。联邦政府与各成员国政府 之间的权力划分有一部成文宪法明文界定，“剩余权力”归各成员国或者人民保留。 在联邦制国家，有一部全联邦统一的宪法，有联邦的中央政府和立法机关、司法 体系，同时各成员国也保留自己的宪法、中央政府、立法机关和法律制度。 传统的宪法学理论在中央与地方关系的模式这一问题上陷入y - - 元认识论的 泥沼而不能自拔，一个国家中央与地方关系的模式不是单一制就是联邦制。并且 费九牛二虎之力也没有把单一制和联邦制的区别说个明白。 我们必须清楚地认识 到传统宪法学关于单一制和联邦制的定义和特征分别以法国( 1 9 8 2 年中央与地方 关系改革前) 和美国的中央与地方的关系为描述对象的。随着时间的推移和各国 宪政实践的发展，单一制和联邦制的内涵愈来越丰富，英国的单一制( 地方分权 型) 与法国的单一制不同，德国的联邦制与美国的联邦制不同。而且，随着世界 各国宪政实践的发展，各国中央与地方关系越来越呈现各自的特色。传统宪法学 所规定的单- - $ 1 和联邦制之间的界限越来越模糊，从理论上将一个国家的中央与 地方关系划入单一制或联邦制的努力也就越加困难甚至不可能。因此，研究中央 。王振民教授对此有精辟的论述参见王振民：中央与特别行政区关系：一种法治结构的解析清华大学 出版社2 0 0 2 年版，第2 7 页。 o 王振民：中央与特别行政区关系：一种法治结构的解析清华大学出版社2 0 f f 2 年版，第1 5 页。 。关于聪邦制和单一制的理论误区的详细讨论，见上官丕亮走出中央与地方关系的理论误区，载“中央 与地方关系法治化”国际学术研讨会论文集，第2 8 7 2 9 l 页。 3 与地方的关系，必须摆脱二元认识论的窠臼，不是“非此即彼”而是“亦此亦彼”。 “无论在哪里，综合二元论的克服都是开启新型思维的钥匙，这种新的 思维乃是我们正在进入的新时代的特色。非此即彼让位于亦此亦彼一。从现 代各国中央与地方关系的发展实践来看，无论是所谓的单一制国家还是联邦制国 家，其共同之处在于通过中央与地方的适度分权进而实现中央与地方关系的法治 化。西 “中央与地方关系法治化”的概念应如何理解和定位? 我们认为，中央与地 方关系法治化不是一个空泛的概念，而是具有其自身的丰富内涵。根据我们的初 步研究，我们认为，中央与地方关系法治化是指在中央与地方之间建立与市场经 济相适应的、符合民主政治发展和建设法治国家和和谐社会要求的中央与地方适 度分权的国家纵向配置模式，以实现中央与地方关系的科学化、民主化、法治化， o 其内容主要包括通过法律规范的形式确定中央政府与地方政府的性质与定位、界 定中央政府与地方政府的权限划分、建立中央政府与地方政府权限争议的解决机 制、中央政府通过法律规范规定的方式监督地方政府和实现地方利益的表达机制 与平衡机制的法治化。中央与地方关系法治化，其实质就是将中央与地方关系纳 入法治的轨道。中央与地方关系法治化这一论题就是试图在摆脱国家结构形式的 二元认识论的窠臼的基础上，吸取传统宪法学单一制和联邦制的各自优点，开辟 中央与地方关系问题研究的新视野。 2 、中央与地方关系法治化与其它相关概念的关系 厘清中央与地方关系法治化的科学内涵，就必须明确中央与地方关系法治化 与其相关概念的关系。 ( 1 ) 中央与地方关系法治化与中央集权 中央与地方关系法治化其内涵之一就是依据一定的原则科学合理界定中央政 府与地方政府的权限划分。因此，地方分权是中央与地方关系法治化的应有之义。 而中央集权通常是指国家的权力高度集中于中央政府。从这种意义上讲，中央与 地方关系法治化与中央集权是各各不入的。但是必须说明的是，我们反对的是中 央高度集权，在中央与地方权限划分时，必须将性质上应属于中央的事权归于中 。杨海坤、金亮新：中央与地方关系法治化问题刍议，载。中央与地方关系法治化”国际学术研讨会论 文集，第3 6 5 页。 。参考张紧跟：浅论中央与地方关系法治化。载江西行政学院学报，2 0 0 2 年6 月第4 卷第2 期，第2 0 页。 4 央。 ( 2 ) 中央与地方关系法治化与中央权威 中央与地方法治化反对中央高度集权，那么中央与地方关系法治化如何对待 其与中央权威的关系呢? 是不是中央与地方关系法治化就不要中央权威呢? 恰恰 相反，中央与地方关系法治化不但不是不要中央权威，而且还需以中央权威为前 提条件，没有中央权威，中央与地方关系法治化也就无从谈起。实现中央与地方 关系法治化，必须采取切实措施维护、加强和保障中央权威。维护、加强和保障 中央权威并不是意味着就是要将国家权力集中于中央政府。如果将国家权力高度 集中于中央政府，国家的大小事务都由中央政府来处理，在中央政府的能力一定 的前提条件下，非但不能提高中央权威，反而有损于中央权威。 ( 3 ) 中央与地方关系法治化与地方分权。 中央与地方关系法治化其内涵之一就是依据一定的原则科学合理界定中央政 府与地方政府的权限划分。因此，承认地方分权是中央与地方关系法治化的前提。 按照传统宪法学的观点，地方政府的权力来源有“固有说”和“授权说”之分。 其实，“固有说”和“授权说”是分别与传统宪法学下的“联邦制”和“单一制” 相联系的。传统的宪法学认为，在联邦制下，地方政府( 特指州) 的权力是自身 固有的，在单- - $ f 下，地方政府的权力来源于中央政府的授予。其实，无论是“固 有说”还是“授权说”都是各国基于自己国家的国情、历史传统对地方政府权力 来源的一种解释。无论是“固有说”还是“授权说”都存在各自的缺陷。“固有说” 无法给予地方政府的权力早于国家这一观点提供足够的事实依据和历史传统的支 持，“授权说”则无法解释中央政府对其没有能力掌握和行使的权力却拥有所有权 的原因。我们在破除了单- n 和联邦制的二元认识论的前提下，“授权说”和“固 有说”也就失去了其解释地方政府权力来源的合理基础。无论在传统宪法学上属 于单一制国家还是联邦制国家，中央政府与地方政府的权力都来源于人民的授予。 人民作为立宪者为使中央政府与地方政府二者优势互补更好的服务于人民的共同 福祉而按照一定的原则在中央政府与地方政府之间实现科学合理的分工。实现中 央与地方关系法治化必须反对地方分裂主义。地方分权与地方分裂主义并无必然 联系。国但是，在中央政府与地方政府的权限划分必须建立在科学合理的基础之上， o 我国香港和澳门特别行政区的实践已经充分证明了这一点。 5 否则，地方权力过大，损害了中央权威，极易导致地方分裂主义。 3 、中央与地方关系法治化的作用 中央与地方关系法治化，不仅对于市场经济的发展、民主政治的发展、法治 国家建设具有重要的促进作用，而且还具有下列两方面的重大作用： ( 1 ) 促进政府之间的合理竞争 中央与地方关系法治化，一方面，促进了中央政府与地方政府之间的竞争合 作。中央政府与地方政府的竞争主要通过中央政府与地方政府的分权来实现的。 中央与地方关系的法治化其主要内容之一就是明确界定中央政府和地方政府之问 的权限划分。一旦，中央政府和地方政府之间的权限划分得以明确界定，人民对 哪些公务应由中央政府还是地方政府履行和由谁承担责任就会比较清楚。在现代 民主政治下，中央政府与地方政府都必须从寻求人民的支持中获得生存。人民从 中央政府与地方政府的所作所为中不难判断二者的业绩孰优孰劣。中央政府与地 方政府为寻求人民的支持，二者之间的竞争便不可避免。另一方面，促进了地方 政府与地方政府之间的竞争。地方政府在一定时期的政绩如何，选民通过对不同 地方政府的比较就会有更清楚和深刻的认识。因此，地方政府的执政者为寻求当 地居民的支持和吸引外来投资，就不得不在地方政府竞争的巨大压力之下，积极 采取各种措施促进该地方政治、经济和社会的和谐发展，促进该地方居民的福祉。 ( 2 ) 促进我国宪政的生长 判断一个国家的宪政是否成熟的一个重要标准之一就是看其是否建立起适合 自己国情的违宪审查制度，并且该制度在该国是否得以健康运作，是否达致充分 有效保护人民权益的功效。违宪审查制度在我国并未完全建立且得以有效运作。 违宪审查制度不仅要求建立一个特定的违宪审查机构，而且要审查包括最高权力 机关制定的法律在内的各类法律规范性文件。我国的宪法尽管明确规定全国人大 常委会监督宪法的实施，但其至今还没有一次违宪审查的实践，而且其也不可能 宣告自己制定的法律违宪。我国的违宪审查制度的建立和完善，不仅需要从理论 上破除对议会主权的迷信，而且需要在实践方面获得社会力量的推动。中央与地 方关系法治化有助于推动我国违宪审查制度的建立和运作。中央与地方关系法治 化的一个重要方面就是实现中央政府对地方政府监督的法治化，也就是说，中央 政府对地方政府的监督应该通过法律的途径来解决。违宪审查制度就是中央政府 6 监督地方政府的有效手段之一。中央政府一旦发现地方政府制定的法规及规章违 宪，诉诸于违宪审查机构，从而实现对地方政府的监控。地方政府也可以通过违 宪审查制度保护自己的利益。地方政府一旦发现中央政府制定的法律违宪，诉诸 于违宪审查机构，从而实现自己利益的保护。 ( 二) 中央与地方关系法治化的实现条件 世界多数国家在处理中央与地方关系问题上的普遍经验告诉我们：中央与地 方关系的法治化是任何国家正确处理中央与地方关系问题的无法回避的最佳途 径。尽管中央与地方关系法治化是世界大多数国家处理中央与地方关系问题的普 遍作法，但是我们必须清楚地认识到中央与地方关系法治化也只有在具备一定的 外部条件之下才能够实现。纵观世界上中央与地方关系法治化比较发展成熟的国 家的成功经验，我们不难发现实现中央与地方关系法治化的若干共同外部条件： l 、中央与地方关系法治化实现的外部环境 ( 1 ) 中央与地方关系法治化实现的政治条件：国家统一 国家统一为实现中央与地方关系法治化的提供了和平的政治环境。中央与地 方关系的法治化对于一个处于国家四分五裂的国家简直就是奢谈。处于四分五裂 的国家其最紧迫的任务是实现国家政治统一。正如萧公权宪政在谈论中央与地方 均权时说的那样：“实行均权，须以政治统一为条件，而不可用“均权”为应付地 盘主义的地盘。理由是很明显的。试看欧美各国，已经根本解决了中央与地方政 府关系问题的国家，也就是早先已经解决统一问题的国家。倘若统一问题没有解 决，地盘主义依然猖獗，在这种情况之下而行均权，想由中央政府与地方当局 的磋商而产生合宜的“中央地方权划分纲领”势难有效。地盘主义者的欲望甚大， 而且态度无常。要他们放弃割据的利益，差不多等于“与虎谋皮”。让中央迁就割 据，牺牲统一。也不免削足适履”。 ( 2 ) 中央与地方关系法治化的社会条件：法治观念的养成 法治观念的养成是为中央与地方关系法治化实现提供了社会条件。中央与地 方关系的法治化需要中央政府与地方政府大体上都已养成“法治”的习惯，都在 宪法和法律规定各自的权限范围依法行事。在二者权限发生争议的时候，能够在 。萧公权：均权与均势，载宪政与民主，清华大学出版社2 0 0 6 年版，第5 页。 7 宪法或法律规定的中央与地方权限争议解决机制的下予以和平解决，避免双方互 相以自己的权势相威胁，以致武力的运用。法治观念的养成，需要中央政府和地 方政府的相互克制，尤其是中央政府必须尊重地方利益，而不能惯性的依靠行政 命令的方式强迫地方政府的服从。 ( 3 )中央与地方关系法治化的经济条件：市场经济体制的确立 市场经济体制为中央与地方关系的法治化奠定了经济条件。可以这样说，没 有市场经济体制的存在，也就没有所谓的中央与地方关系法治化。中央与地方关 系法治化的前提是中央政府与地方政府各自独立利益的存在。只有中央政府与地 方政府各自独立利益存在的情况下，中央政府与地方政府才会出现利益的博弈， 而中央政府与地方政府之间利益博弈又须遵循一定的规则。因此，通过法律的途 径解决中央政府与地方政府之间的利益博弈也就成为必然之事。即为中央与地方 关系法治化。与市场经济体制相对的是计划经济体制。在计划经济体制之下，中 央政府对全国的国民经济实行全面的管理，地方政府必须按照中央政府编制的经 济计划完成各自的分配任务。地方政府并无独立的利益的存在，中央政府通过行 政指令来实现对地方的监控。因此，在计划经济体制之下，中央与地方关系法治 化也就无从谈起。 2 、中央与地方关系法治化的动力来源 ( 1 ) 中央与地方关系法治化的动力之一：市场经济的发展 一方面，市场经济的发展需要一个统一的国内市场；另一方面，各地方区域 基于各自不同的情况，其区域经济的发展呈现其各自的特色，形成自己特殊的利 益需求。因此，中央政府代表的整体利益和普遍的社会利益与地方政府代表的国 家的局部利益和特殊的地方利益之间的博弈也就成为不可回避的问题。市场经济 是规则经济，市场经济主体和管理主体必须遵循市场经济的内在规律；市场经济， 是法治经济，市场经济主体和管理主体必须依法行事。市场经济的发展，必然要 求中央政府与地方政府分别作为不同利益代表的主体之问的利益博弈，也必须遵 循一定的规则，方能和平、健康地得以进行。 ( 2 ) 中央与地方关系法治化的动力之二：民主政治的发展 依据社会契约论的观点，政府之所以成立是因为人类对安全、公平和正义诸 “公共产品”的强烈需求。中央政府与地方政府同时作为公共产品的提供者，满 足了国民对不同层次的公共产品的需求。全国人民共同需求的公共产品由中央政 府提供；区域居民对其区域性的有特殊偏好的公共产品则由其居住地的地方政府 提供。随着民主政治的发展，人民民主意识的提高，人民积极参政议政，积极参 与当地公共事务的管理，为中央与地方关系法治化提供了动力来源。 ( 3 ) 中央与地方关系法治化是动力之三：建设法治国家的需求 人类几千年的历史经验证明，在一个法治国家而不是人治国家里，人权更能 得到充分有效及时地保护；国家的政治更能得到长期的稳定；国家的经济更能得 到更快和稳定的发展。建设法治国家已经成为世界上绝大多数国家的共识，即使 那些实行人治的国家里，其统治者也不得不宣称自己要建设法治国家。中央与地 方关系的法治化，是建设法治国家的重要内容。法治国家的形成的前提条件之一 是政府守法。如果政府不依法行事，那么怎么要求人们也守法呢! 况且，在民主 社会中，政府不守法，人民也绝不允许。政府守法与否，其前提是其是否按照法 律规定的职权行事。在法治国家中，无论中央政府还是地方政府的职权在宪法或 法律中都有明确的规定。中央政府与地方政府分别在各自的职权范围内行事，在 权限产生争议时交由宪法或法律规定的权限争议解决机制予以解决。 ( 4 ) 中央与地方关系法治化动力之四：构建社会主义和谐社会的需求 构建社会主义和谐社会已经成为全中国人民达成的共识。因此，构建社会主 义和谐社会就是要求尽可能消除国家与社会中一切不和谐的现象和因素。改革开 放的二十多年来，随着市场经济的发展，中央政府和地方政府都成为具有独立利 益的主体：中央政府致力于国家整体利益的追求，地方政府则努力寻求自己地方 利益。处于整体地位的国家利益和处于部分地位的地方利益之间的矛盾就不可避 免。现在，我国中央政府与地方政府的矛盾已经非常突出。主要表现在：中央政 府的命令和政策在地方执行不力，正如有人用形象的语言所描绘的那样“中央的 政策出不了中南海”，地方财政乏力。如何解决中央政府与地方政府的利益冲突， 是新世纪我国在构建我国社会主义和谐社会中必须认真对待和处理的重大问题。 中央与地方关系的法治化，是世界大多数国家处理中央与地方关系问题的普遍作 法，而且实践证明这一做法有助于中央与地方关系的健康协调发展。我国构建社 会主义和谐社会就应该吸收人类创造的一切优秀成果，为我借鉴，为我所用。 9 二、中央与地方关系法治化的基本体系 中央与地方关系法治化的基本体系主要包括中央政府与地方政府的性质与定 位、中央政府与地方政府的权限划分、中央对地方的监督机制和地方利益的表达 与保障机制的法治化。科学合理的中央政府与地方政府的定位是中央与地方关系 法治化的基础，中央政府与地方政府的权限划分是中央与地方关系法治化的核心， 中央对地方的监督机制和地方利益的表达与平衡机制的法治化是中央与地方关系 法治化的两个内在保障。中央与地方关系法治化的基本机制是一个内部统一、互 相配合和互相依赖的体系，共同构成了中央与地方关系法治化这一巨大的政治和 社会工程系统。 ( 一) 中央与地方关系法治化的基础 科学合理的中央政府与地方政府的定位是中央与地方关系法治化的基础，也 就是说中央政府与地方政府之间的不同定位事关中央与地方关系能否实现法治 化。英国伯明翰地方政府研究学院学者h j b 艾伦在1 9 8 7 年出版的布莱克维 尔政治学百科全书中撰写的词条里，专门分析了中央与地方的两种关系类型。 艾伦从分析不同国家的中央与地方关系出发得出这样的结论即中央与地方关系从 根本上进行划分，可以分为两个根本类型：合作关系模式和代理机构模式。翟 何谓合作关系模式的中央与地方关系呢? 艾伦这样写道：“一些自治的小社 区最初本着相互帮助和支持的目的而结成一体，形成国家( 例如：瑞士、荷兰、 原南斯拉夫、新英格兰各州) 。在这些国家里，地方政府仍然在本质上被理解为社 区在国家组织中的一种自我表现形式，也就是说，一种允许国家内各地地方居民 为自身利益掌握必要的行政事务的机构，只有当一项行政事务被确凿无疑地确定 为非地方社区的能力所及，而且又不得不做时，才极不情愿地将从事该事务的权 力移交给更高一级的政府。”在合作关系型中央与地方关系中，它把地方政府看成 是中央或多或少的平等的合作者。合作型中央与地方关系，其主要内容包括：l 、 从正式的宪法意义上看，中央政府和地方政府是彼此平等的，两者在平等的基础 。需要特别说明的是，本文中的“政府”是在广义上使用的，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法，军 事等机关。 o 参考辛向阳：大国诸侯：中国中央与地方关系之结，中国社会出版社1 9 9 6 年第2 版，第3 3 2 页 1 0 上可以成为良好的合作者。2 、从一起执行共同的任务来说，例如在教育、住房、 交通、社会福利、能源等工作方面，中央政府与地方政府的合作是不言而喻的。3 、 全国性传送网络的发达，不允许中央与地方的分离、对抗、而要求两者之间的相 互合作。这种网络在有些国家是铁路、公路，在有些国家是邮政或运河。4 、在有 些福利国家，由于提供服务的主体是地方政府，因此常常出现中央要求地方合作 的情形。当然，这种理论是理想化的，它受到了一系列的指责。 何谓代理机构模式的中央与地方关系呢? 艾伦分析到：“但是，绝大多数国家 的形成历史并不是自治的地方社区自愿组合的过程，相反它们直接或间接地被控 制在强有力的君主制度之下，例如英格兰、法国、俄国、西班牙以及土耳其。事 实上，所有第三世界国家也属于这种类型，因为他们不是受制于这个或那个殖民 势力的统治，就是本身拥有一个足够强大的君主制度能够有效抵御殖民统治( 例 如泰国、埃塞俄比亚) 。所有这些国家的地方政府基本上被看作为一个下级代理机 构，充其量也不过是一种使用方便的机制。靠这一机制，实行家长统治的集权国 家能够确保下放一部分行政权力，从而对其公民产生效力。这样，地方政府的职 权只不过是残羹冷炙，国家的大部分重要行政事务都由中央执掌，或者直接通过 实行行政管理机构，或者通过专门性机构，也可能利用地方政府管理者诸如教育 或公路这样的事务，但他们都只不过是出于严格的中央控制之下的代理机构。”代 理机构说把地方政府看成是从属于中央政府的，在执行国家的政策时地方几乎没 有或者完全没有自由处置权。 无论是合作关系模式还是代理机构模式都存在着一定的缺陷。合作关系模式 尽管有很强的说服力，但失之过于理想；代理机构模式不仅遭到学术界的否定， 而且在现实生活中容易导致政治领域的腐败现象，不利于民主政治的发展。 中央政府与地方政府的关系如何定位? 社会主义和谐社会理论中的“以人为 本”的重要论断为我们科学定位中央政府与地方政府的关系提供了智识性资源。 “以人为本”的重要论断主张：人具有最高的价值，是一切制度或活动的根本目 的，一切制度或活动都是手段，都必须服务于人这一最高价值，促进人的全面发 展。因此，中央政府与地方政府的关系的定位必须将“以人为本”这一重要论断 作为考量的基点。通常情况下，任何人既是一个国家中某特定地方区域的一个居 。参考辛向阳：大国诸侯：中国中央与地方关系之结，中国社会出版社1 9 9 6 年第2 版。第3 3 2 - - 3 3 6 页。 l l 民，也是该国的一个居民，其既有与该特定地方区域的其他居民而不同与其他地 方区域居民的共同的区域性共同利益，也有与全国其他居民的共同的全国性共同 利益。也就是说，人既具有统一、一致性的需求，也有差异、特殊性的需求。如 何满足人的这两种不同性质的需求，就成为我们定位中央政府与地方政府关系的 目的和归宿。中央政府应是全国居民普遍利益的维护者和保障者，地方政府则应 是该地方居民区别其他地方居民的特殊利益的维护者和保障者。因此，中央政府 和地方政府关系的理想状态应是：二者既需要通力合作，共同致力于居民利益的 维护和保障；中央政府必须有权对地方政府的进行监督，地方政府必须能够平等 参与中央政府的立法或决策；中央政府对地方政府的监督在于维护国家统一，地 方政府对中央政府的参与在于寻求地方利益的表达和平衡。这种理想的中央政府 与地方政府的关系其实质就是中央与地方关系法治化。 如果按照代理机构模式，地方政府隶属于中央政府或者说中央政府在地方的 派出机关，那么，中央与地方关系法治化就是奢谈，因为这种关系下，中央政府 与地方政府发生利益冲突时，中央政府完全可以通过行政指令的做法让地方政府 服从。只有中央政府与地方政府都在宪法上具有独立的法律主体的地位，二者既 需要通力合作，又需要相互监督的情况下，中央与地方关系法治化才有可能。中 央与地方关系法治化，就是要寻求中央政府与地方政府关系的制度化。而这种制 度化，就是承认地方自治。地方自治首要的前提就是“确认地方政府作为公共团 体的独立的公法人的主体资格”。地方自治是中央与地方关系关系法治化重要组 成部分和必然