（宪法学与行政法学专业论文）论我国行政强制执行制度.pdf

葩我田行政强制执行制度 中文提要 论我国行政强制执行制度 中文提要 我闭行政法学研究的历史虽然不长，但随着我国改革开放政策的实行和依法治 国方略的建立，行政法制度的研究一浪高过一浪，理论成果日益丰富。本文以行政强 制执行为切入点，通过对行政强制执行的概念、行政强制执行权的设定、行政强制执 行程序和行政强制执行的救济等方面的比较分析，融入效率与公平的现代法治理念， 科学的界定行政强制执行权的行政权属性，并结合我国的传统、法律实践、惯例和道 德风尚多种因素，对非诉讼行政强制执行制度的改进提出了以下设想：区分法院对行 政机关申请行政强制执行的审查和执行职能，审查职能由法院行使，而执行职能则回 归行政机关。这样既保证了行政强制执行的效率，又融合了司法机关对行政强制执行 的公正审查的灵魂。 关键词：行政强制执行司法审查行政强制执行救济 作者：李煜 导师：王克稳副教授 论我阿行政强制执 亍制度 夹义提筮 t h ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ts y s t e mi nc h i n a a b s t r a c t t h o u g ht h eh i s t o r yo f t h er e s e a r c ho nc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v el a wi sn o tl o n g ，w i t h t h ep r a c t i c eo ft h ep o l i c yo fr e f o r m a t i o na n do p e n i n g ，a n dt h ee s t a b l i s h m e n to fg r a n d g e n e r a lp l a no nr u l i n gb yl a w r e s e a r c h o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a wi sr u n n i n gh i g h e r a n dh i g h e ra n dt h e o r e t i c a la c h i e v e m e n tr i c h e r b yc o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h ec o n c e p to f a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t ，p r o p e r t i e sa n de s t a b l i s h m e n to fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t p o w e r , p r o c e d u r e f o ra d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ta n dr e l i e v eo fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t e t c b r i n g i n ge f f i e n c ya n dj u s to ft h em o d e mi d e ao fr u l eb yl a wt o g e t h e r s c i e n t i f i c s c o o p i n ga d m i n i s t r a t i v ep o w e r n a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ta n dc o m b i n i n gw i t h v a r i o u sf a c t o r ss u c ha sc o n v e n t i o n , l e g a lp r a c t i c e ，u s u a lp r a c t i c ea n dm o r a l i t y t h ee s s a y s e t su pt h eh i t t i n gp o i n to na d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ta n dp r o j e c t st h et e n t a t i v ei d e aa s f o l l o w s ：m a k ead i s t i n c t i o nb e t w e e na d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t a p p l i c a t i o nf o rj u d i e i a lr e v i e w , a n dt h ef u n c t i o no f e n f o r c e m e n tb e l o n g i n gt oc o u r t t h e n t h ef u n c t i o no fe n f o r c e m e n tf t y b a c k st oa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i ti sn o to n l yt h eg u a r a n t e e t h a te n s u r e st h ee f f i e n c yo fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t ，b u ta l s oc o m p r o m i s i n gt h ej u s t r e v i e wi d e a lo f ；u d i e i a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tj u d i c i a lr e v i e wr e l i e v eo f a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t i j w r i t t e nb y ：l iy u s u p e r v i s e db y ：w a n gk e w e n v 645 8 41 赢 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性卢j 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导f ，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 研究生签名：扭日期：! 翌：垒! 适 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：垂逸同期：竖：垒迈： 铷签名：烨日期：刎彳 论我困行政强制执行制度 引言 我国行政强制执行立法在9 0 年代初己由国务院法制局进行行政强制执行条例 的起草准备工作，而至今这一立法还没有成熟的成果。由于我困没有制定单一的“行 政强制执行法”，有关行政强制执行的法律规范分散在各种法律、法规与规章之中。 据浙江大学行政强制法课题组的统计，规定行政机关自身拥有强制执行权的法律有 1 1 件、行政法规有3 0 件、部门规章有5 0 件；规定由行政机关申请人民法院强制执 行的法律有3 2 件、行政法规有5 8 件、部委规章有3 6 件；规定既可由行政机关强制 执行，也可由人民法院强制执行的法律有5 件、行政法规有8 件、部门规章有1 2 件。 这说明我国行政强制执行制度的实践很混乱，缺乏科学的理论作指导。只有成熟理论 的指导，才会有成熟的立法。“立法先行，理论滞后”的现象不能再继续下去了。 纵观国内的研究现状，理论界在以下问题上存在很大分歧：一是行政强制执行的 概念：二是行政强制执行权的归属；三是行政强制执行的程序。对这些问题的研究正 是本文的出发点。行政强制执行的概念应该如何定位? 它与行政强制措施和行政处罚 之间的关系如何理解? 解决这一问题是研究行政强制执行的基础。根据行政诉讼法 第6 6 条的规定，有学者总结我国的行政强制执行模式是“以申请人民法院执行为原 则，以行政机关自行执行为例外”。本文认为，对现行的行政强制执行模式要加以改 造，对非诉讼行政执行应保留行政机关申请法院强制执行法院审查的灵魂，将实 际执行职能回归行政机关，可以克服目前司法执行的缺陷。行政强制执行的程序根据 执行主体不同，可分为行政机关自行强制执行程序和非诉行政执行程序。针对目前在 行政机关自行强制执行的程序问题上几乎没有法律规定，本文作了初步探讨。而当前 非诉行政执行案件已占到行政诉讼案件的大部分，实践中人们对非诉行政执行制度褒 贬参半，这是未来行政强制立法中不容回避的问题。笔者从非诉行政执行和行政机关 自行强制执行两者的关系入手，分析了把它们共同置于行政强制执行制度中，完善相 应的程序。最后对行政强制执行的法律救济制度进行探讨。希望本文一些不成熟的思 考能够为j 下在进行的行政强制立法有所裨益。 论我罔行政强制执行制度 一、行政强制执行的概念界定 一、行政强制执行的概念界定 ( 一) 行政强制执行概念的演变及定位 长期以来，我国行政法理论先后或同时使用行政强制、行政强制执行、行政即时 强制、行政强制措施及非诉讼行政强制执行等提法，来概括或指称行政法上有“强制 性”的一类行为，各种提法之间常常彼此交叉、内容相互包含。这种局面，不利丁j 人 们理解和认识行政强制执行，也无助于指导实践。要给行政强制执行下定义，应首先 明确其上位概念行政强制。从词语结构上分析，行政强制是由“行政”和“强 制”两词构成的偏正词组，其中“强制”处于中心的地位，而“行政”对“强制”进 行范围和属性的限定。“强制”的通常用法是指用政治或经济的力量强迫压制实行。 “行政”一词则将民事强制和刑事强制排除在外。我国行政法学界近几年形成的观点， 是用“行政强制”这一名词概括行政领域的强制现象，行政强制执行、行政即时强制、 行政强制措施等都包含于行政强制之中。 1 9 8 3 年我国第一本行政法教科书行政法概要中提出了“行政强制执行”的 概念：“在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以 采用法定的强制手段，强制当事人履行其义务。这就是行政法上的强制执行，是一种 具体的行政行为。又叫做行政执行。”2 尔后的教材、著作中，对此概念都有所涉及。 如：“行政强制执行，是指公民、法人或者其他组织逾期不履行行政法上的义务时， 国家行政机关依法采取必要的强制性措施，迫使其履行义务，或达到与履行义务相同 状态的具体行政行为。”3 有的学者认为：“行政强制执行，是行政主体在必要时对不 履行具体行政行为所确定义务的相对人，采取行政强制措施强制其履行义务或直接实 现与履行有同一状态的具体行政行为。”4 还有的学者认为：“行政强制执行是行政主 体为保障行政管理活动的正常进行，在行政相对入不履行行政法义务时，由行政主体 凭借国家强制力，直接实现行政相对人义务或由行政主体以国家强制力为后盾，采取 新华词典k 商务印书馆，1 9 8 8 年修订舨，第7 1 5 页。 2 - f ：珉灿主编：行政法概要，法律出版杜1 9 8 3 年版，第1 2 5 页。 1 手连昌主编；行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 7 年第1 次修订版。 4 叶必丰著：行政法学，武汉大学出版杜1 9 9 6 年版，第2 11 页。 2 论我国行政强制执行制度行政强制执行的概念界定 商接或问接的手段，强迫相对人实现应履行义务的一种具体行政行为。”1 上述各种观 点，无论在对行政强制执行的认识、理解和表述方式上有多么大的差异和分歧，其共 同点至少有以下三个方面：一是对行政强制执行的对象或被执行人的认识是柏同的， 即都认为是行政相对人；二是对行政强制执行的内容的理解是相同的，即都是行政相 对人的义务：三是对行政强制执行所追求的目标的理解是相同的，即都是为了实现义 务的履行或者达到与义务履行相同的状态。它们的分歧主要在于：一是实施行政强；削 执行的主体是行政机关，还是人民法院，或者二者都可以成为执行主体。二是各种观 点虽然都认为行政强制执行的内容是行政相对人的义务，但对这种义务为何产生的认 识不一致。是法律规定的义务，还是具体行政行为确定的义务，或者两种义务都是。 三是对行政强制措施和行政强制执行的关系认识不致。正是由于理论界对行政强制 执行概念研究的分歧，笔者认为有必要从我国的立法现状和制度特点出发，对行政强 制执行的概念进行界定。 就我国现行的行政强制执行制度而言，在实施行政强制执行的主体方面，有的法 律、法规规定是行政机关，有的法律、法规规定是人民法院，还有的规定人民法院和 行政机关都是行政强制执行的主体。自从中华人民共和国行政诉讼法公布、施行 后，由于该法第6 6 条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不 提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。” 所以多数学者认为，行政机关和人民法院都是行政强制执行的主体。在行政强制执行 的内容方面。我国现行法律、法规一般都以行政相对人不履行具体行政行为所确定的 义务为行政强制执行的内容，很难找到直接以法定义务为行政强制执行内容的典型例 证。之所以会出现以法定义务为行政强制执行内容的主张，主要是对行政强制执行和 行政即时强制不加区分造成的。因此，行政强制执行的内容应是具体行政行为确定的 义务。 综上所述，我们对行政强制执行可以这样描述：行政强制执行是行政机关或人民 法院，在行政相对人拒不履行具体行政行为确定的义务时，依法采用一定的手段或措 施，强制其履行义务或达到与履行义务同一状态的一种行为或制度。基于这个定义， 行政强制执行应该具有下列法律特征： 杨海坤主编：跨人2 1 世纪的中国行政法学中国人事出版社2 0 0 0 年版，第4 18 页。 论我厨行政强制执行制度 行政强制执行的概念界定 第，行政强制执行的主体特征：中国行政强制执行臼匀主体是行政机关和人民法 院。根据这特征，行政机关申请人民法院强制执行的行为当然应属于“行政强制执 行”的范畴之内。 第二，行政强制执行的内容特征：执行的内容是行政行为( 如行政处罚决定) 所 确定的义务，而不是其他行为( 如司法判决) 所确定的义务。根据这一特征，我们小 能把对已发生法律效力的司法裁判的执行置于行政强制执行范围之内。 第三二。行政强制执行对象上的特征：是对作为行政相对人的公民、法入或其他组 织所实施的强制执行。根据这一特征，对于行政机关拒不履行人民法院的判决，行政 相对人申请人民法院强制执行的情况，就不属于行政强制执行的范围，而属于司法强 制执行。 第四，行政强制执行以行政相对人逾期不履行已经生效的具体行政行为所确定的 义务为前提。这正是行政强制执行与行政强制措施的区别之一，本文将在下面详细阐 述。 ( 二) 行政强制执行与行政强制措施的区别 关于行政强制执行与行政强制措施的关系，主要有两种观点。第一种观点是，把 行政强制措施看成是行政主体在行政执法中所运用的强制性的各种方法和手段，这些 方法和手段有“执行性”和“管理性”之分，而“执行性”的措施就是“行政强制执 行”。这种观点对行政强制措施的定义：“所谓行政强制措施是指行政主体对相对人的 人身或财物予以强制而采取的各种具体手段或方法。即包括即时强制措旅又包括行政 强制执行措施。即实施行政强制行为的各种具体手段或方法。”1 它的主要特点是把“行 政强制执行”看成是“行政强制措施”的一个组成部分，它们是部分与全部的关系。 第二种观点是，“行政强制执行”与“行政强制措施”之间没有包含关系，是两 种各自独立、并存的具体行政行为。持这种观点的学者认为，行政强制执行与行政强 制措施最根本的区别在于：前者是特定的行政主体，出于维持社会管理秩序的需要， 预防或制止危害社会事件的发生，针对行政相对人的人身、行为、财产或其他权益所 作出的限权性的强制行为：后者是指因行政相对人逾期不履行行政处理决定，有关国 家机关对其采取强制措施，迫使其履行该义务的具体行政行为。 岗佑勇著：j f 政法原论，中国方正h 版社2 0 0 0 年版第2 4 6 页。 4 沦我国行政强制执行制度 一、行政强制执行的概念界定 如果仅从字面上理解，行政强制措施作为一种方法和手段，它当然同时被采用在 行政强制执行阶段。而行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这 个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实 现。它们之间的某些手段有重合，持第一种观点的学者正由此得出结论。但问题在于， 我国行政诉讼法第l l 条第( 二) 项所列的“行政强制措施”，是“对限制人身自 由或者对财产的查封、扣押、冻结”，是作为“具体行政行为”的一个种类，而这种 具体行政行为又与行政诉讼法第6 6 条规定的行政强制执行行为相区别。前者， 行政强制措施( 行为) ，是指“行政机关在行政管理活动中，依其职权采取强制手段 限制特定人行使某项权利或履行某种义务的行为”；后者，行政强制执行( 行为) ， 是指当行政相对人拒不履行已经发生法律效力的具体行政行为时，行政机关本身或申 请人民法院强制执行该“具体行政行为”。2 两种行为，界限分明。我们认为第二种观 点比较符合行政诉讼法的原意。 其实，对行政强制措旌正确的理解是：行政主体为保障行政管理秩序或为实现行 政目的而凭借的各种强力方法或手段。这种方法、手段既可以适用于行政强制执行中， 也可以适用于行政即时强制中，还可以适用于其他行政强制行为中。作为强制性方法、 手段的行政强制措施，只有在被行政机关使用时，才同特定的时间、地点、条件、程 序和主体一起，构成一定的具体行政行为。由此可见行政强制措施是行政强制行为的 一个方面，一个要素，没有措施不可能构成行政强制行为，但行政强制措施并不等同 于行政强制行为。任何行政行为包括行政强制执行行为，都是一个整体，它不仅包含 了一定的措施，还包含其他要素，如行为的主体、行为的对象、行为的范围、行为的 效力等。综上所述，行政强制措施与行政强制执行是两个不同范畴的概念，但它们之 间也存在交叉：行政强制措施中有行政强制执行措施，而行政强制执行中又包含有强 制措施要素。 ( 三) 行政强制执行与行政即时强制的关系 行政即时强制是指行政主体根据目前的紧迫情况没有余暇发布命令，或者虽有发 布命令的余暇，但若发布命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要 1 参见黄杰主编：行政诉讼法释论，中国人民公安大学h 舨社1 9 8 9 年版，第2 2 页。 2 参见黄杰主编：行政诉讼法释论中国人民公安大学出版社1 9 8 9 年版。第1 3 9 页。 沦我国行政强制执行制度 一、行政强制执行的概念界定 的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财 产r 以强制的活动或制度。1 行政强制执行与行政即时强制均属行政强制的范畴，但 两者在许多方面有，“格的区别，不能混为一谈。 l ，实旌的条件不同。行政强制执行以行政机关作出具体行政行为，对义务人预 先科以义务为前提条件；而行政即时强制则是有关国家行政机关直接依法律、法规所 赋予的职权，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及彳i 利后 果而采取的强制方法，并不一定以某种具体义务的存在为前提条件。如公安机关对企 圈自杀者的管束属行政即时强制，但其事先并未科以相对方具体义务；而公安机关对 相对人事先予以拘留或罚款处罚，相对人不予履行时，公安机关对其强制拘留或强制 扣缴则属于行政强制执行，这些都是有具体义务在先的。 2 目的不同。行政强制执行的目的是强制相对人履行义务或达到与义务履行相 同的状态；而行政即时强制则是为了创造出行政上所必要的状态，既包含着执行法律 或行政决定的因素，也包含着预防、制止危害行为或事件发生或蔓延的因素。 3 起因不同。引起行政强制执行的原因只能是义务人作为或不作为的行为，而 引起行政即时强制的原因，既可以是行为，也可以是某种状态或事件。 4 行为性质不同。行政即时强制是独立存在的实体性具体行政行为，而行政强 制执行是程序性活动，通常属于某个实体性具体行政行为的一部分，即执行程序部分。 由于行政强制执行是在先前作出的具体行政行为确定的义务未得到实现的情况下实 施的行为，所以也可以看成后续行为。而该行为的宗旨和目的就是为了实现前一行为 确定的义务，因此它在相当程度上对前一行为的效果产生影响，正因为如此，我们有 理由将其视为“二次行为”。2 5 实施的主体不同。行政强制执行的主体既包括行政机关，也包括人民法院： 而行政即时强制只能由行政机关采取。 ( 四) 行政强制执行与行政处罚的关系 行政强制执行与行政处罚都是行政执法手段，两者之间既有密切联系，又存在一 定区别，澄清其关系，对于我们准确理解行政强制执行具有十分重要的作用。 。姜明安主编：行政法与行政诉讼法北京大学出版社1 9 9 9 年版，第2 3 5 页。 2 参见徐怀莹著：行政法原理五南图书出版公司1 9 8 7 年新修订4 版。第5 9 3 页。 6 论我国行政强制执行制度 行政强制执行的槲念界定 1 行政强制执行与行政处罚的联系。 行政强制执行与行政处罚的共同点在于，第一，两者行为的起因相同，都是因当 事人不履行法定义务所引起的。第二，两者的功能相同，都是对违法相对人的打击。 我困行政处罚法第六章的题日是“行政处罚的执行”其中第4 6 到5 3 条，部是 围绕强制执行问题作出的规定。这也是迄今为止我国法律对行政强制执行最系统、最 完整的规定。此章中的1 1 个条文，从行政处罚内容实现的形式看，可以分成两个部 分：一部分是当事人( 被处罚人) 对行政处罚所确定义务的自动履行，另一部分是当 事人未在行政处罚确定的期限内履行义务，有关机关予以强制执行。行政处罚的强制 执行，是在当事人于规定的期限内未履行义务而实施的，是实现行政处罚内容的强制 性方式，既是不得以而实施的，又是敦促当事人自动履行义务的威慑性力量。两种形 式从时间上看，有一个顺序的过程，即先由当事人自动履行，在当事人已经自动履行 的情况下，后续的强制执行就不再实施，也没有必要再实施。只有在当事人于规定的 时间内未履行义务，强制执行才启动和实施。由此可以看出，行政处罚强制执行所追 求的目标是行政处罚内容的实现。行政强制执行与行政处罚有着承接关系，即当相对 人拒不接受或执行行政处罚时，行政处罚的内容便构成了行政强制执行的内容，行政 机关可以强制执行行政处罚决定。 2 行政强制执行与行政处罚的区别。 从性质上说，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，如果当事人仍不 履行这一新的义务，行政强制执行便成为行政处罚的后盾。也就是说，行政强伟4 执行 是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的 一般分界线。如我国治安管理处罚条例第3 5 条规定：“受拘留处罚的人应当在限 定的时闻内，到指定的拘留所接受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”以行政强制执 行所实施的手段为标准，可以把行政强制执行分为直接强制执行和问接强制执行。间 接强制执行又包括代履行与执行罚。代履行是指由第三者代替当事人履行义务，而后 向当事入征收费用的强制带0 度。执行罚是指有关机关针对当事入不履行义务的行为进 行处分，以迫使当事人履行义务。行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义 务的内容，但这种科以新的义务的目的，仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的 义务为结束。如中华人民共和国行政处罚法第5 1 条规定：“当事人逾期不履行行 论我用 r 政强制执行制度 行政强制执行的概念界定 政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：( 一) 到期不缴纳 罚款的，每同按罚款数额的百分之三加处罚款”。“到期不缴纳罚款”的“罚款” 是行政处 u ，每f _ _ f 所加处3 的“罚款”，就属于执行罚，是为敦促当事人履行已设定 的罚款义务，而不是行政处罚本身。此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很 不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可汪和执照，责令停产停 业以及行政拘留等手段；行政强制执, 7 7 n 采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强 制等于段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因丽在行政处罚难于执行时，尚需以 , 7 7 - 政强制执行为后盾。 论我闺行政强制执行制度 我国行政强制执行制度的模式选择 二、我国行政强制执行制度的模式选择 ( 一) 我国行政强制执行体制的现状及问题 我i 鲴现行行政强制执i ：体制的模式，比较公认的看法是“以申请法院强制执行为 原则，队行政机关自行强制执行为例外和补充。”1 其立法依据是中华人民共和围行 政诉讼法第6 6 条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期f r j 不提 起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最 高人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释第8 7 条规 定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的， 人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申 请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”上述法律规定说明：第一，行政 强制执行权必须由法律、法规设定，法律、法规以外的文件( 包括规章) 不得设定行 政强制执行权。第二，法律、法规赋予行政机关强制执行权的，由行政机关实施强制 执行：法律、法规对行政强制执行权未作规定或把强制执行权赋予人民法院的，由人 民法院实施强制执行。第三，法律、法规把行政强制执行权既赋予行政机关，又赋予 人民法院的，行政机关便可自行强制执行或申请人民法院强制执行；但行政机关已肩 动行政程序实施强制执行的，便不得再申请人民法院强制执行。 我国传统上是一个行政权优先的国家，在行政法上更重视对公共利益和公共秩序 的保护。改革开放后，“效率优先，兼顾公平”的思想又占据了主导地位。那么，为 什么目前的执行制度没有赋予行政机关更多的强制执行权，反而以司法机关( 人民法 院) 执行为原则呢? 笔者认为原因主要有以下两点：第一，行政强制执行与民事执行 的密切联系。建国后到改革开放前，行政机关的命令很容易得到遵守，基本上不存在 强制执行的问题。当时的执行一般只涉及对法院的裁判书和调解书的执行，所以执行 权被认为是司法权，理所当然属于人民法院改革开放后，在这一观念的影响下，当 行政机关的行为需要强制执行时，其执行权也就顺理成章地授予了人民法院。八十年 代初，行政诉讼案件依照民事诉讼法审理，相应的，人民法院在进行行政强制执 应松年：论行政强崩执行，载于中国法学，1 9 9 8 年第3 期第1 0 页。 9 论我陶行政强制执行制度 一、我国行政强制执行制度的模式选择 行时，也依照民事执行的规定。可见我幽的行政强制执行制度与民事执行的密切联系， 是形成现行体制的一个重要原因。第二，于现实的考虑。改革开放之初，由丁_ 法制 不健全，加之传统观念的影响，行政机关主要依政策办事，行政执法人员的执法素质 和执法观念不够高，行政管理的“管理”色彩比较浓。在这种情况下，我固缺乏对行 政机关有效的内外监督，行政机关的强制执行行为侵犯相对人合法权益的现象较为普 遍。而法院的地位和威信已得到提高，人们玎始认识到法院在保护公民合法权益，维 护社会公、f 方蕊的作用。当时，我国的行政法学研究仅处于起步阶段，对行政法学的 诸多理论问题缺乏认识，立法者对行政强制执行也缺乏充分的研究。为了能够解决行 政机关滥用执行权，侵犯相对人合法权益的问题，法律就把行政强制执行权较多地授 予，人民法院。 随着我国法制建设的发展，我国现行行政强制执行制度，存在一些目前看来难以 克服的缺陷： 1 对人民法院和行政机关之间的强制执行权限缺乏明确的划分。 我国的行政强制执行体制是以人民法院执行为原则，以行政机关执行为例外，这 是十分明确的。但是，对于哪些具体行政行为可由行政机关自行执行，哪些必须申请 人民法院执行，法律上并没有统一明确的规定。也就是说，现行法律对于人民法院和 行政机关之间的行政强制执行权限没有作出明确的划分。在实践中可能出现两种特殊 情况。一种是法律将某一方面的行政强制执行权同时授予两个以上的行政机关，例如 公民出境入境管理办法第1 3 条对规定，公安部、外交部、港务监督局都有实施 强制执行的权力。此时可能被授权的两个以上的行政机关都就同一事项主张行政强制 执行权，也可能相互推诿，都不行使行政强制执行权。另一种特殊情况是，法律将某 一方面的强制执行权既授予某一行政机关，同时又规定该行政机关可以申请人民法院 强制执行。这种赋予行政机关选择权的规定也存在缺陷，可能造成扯皮现象。 2 众多的单行法律法规规定不同的行政机关都可以向人民法院申请强制执行， 由行政机关申请法院强制执行，因法院必须依一定的程序进行审查，并在审查之后才 能决定是否予以强制执行，往往费时较多，使已经作出的行政行为长期得不到执行， 既延缓或阻碍了行政行为内容的实现，又损害行政机关行政执法的权威。 3 混淆了司法权和行政权。 论我q 行政强制执行制度一、我国行政强制执行制度的模式选择 司法权与行政权本是两种不同性质的权力，它们与守法权一起构成当代社会完整 的国家权力。三种权力应当相互制约，以避免任何埽十权力的滥用，但它们决不能混 同。而在我国强制执行实践中，有的法院在行政机关中建立执行室，随申请随执行， 便导致了在执行环节上出现行政权与司法权相混同的局面，及行政机关越权执行的现 象。据报载，有的法庭派员直接参与抓计划生育，收缴超生罚款；有的参与“三提f l 统”兑现，直接“催粮收款”，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别十警 往受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。这既违背了现行法律、 法规的规定，也极容易侵害相对人的合法权益。 4 由行政机关自行实施的行政强制执行，虽然可以满足提高行政效率的要求， 但缺少对行政机关必要的条件和程序限制，对行政机关自行强制执行的内外监督机制 不健全，甚至比较缺乏。上述缺陷的存在，蜕明我国行政强制执行制度的改革势在必 行。 ( 二) 两大法系在行政强制执行体制上的比较 德国是行政强制执行法律制度起源最早的国家之一，最早可以追溯到普鲁士时代 的习惯法。在普鲁士时代，行政机关的行政命令权当然包含强制执行权，当时的德国 行政机关，只要有行政处分权，必然同时拥有强制执行权。到了1 9 世纪中期以后， 由于受“君主立宪”与“法治国”思想的影响，普鲁士于1 8 5 0 年制定警察行政法， 1 8 7 2 年制定县区条例，1 8 7 6 年制定权限法，1 8 8 0 年制定邦一般行政组织法。2 在上述 各法的基础上，又于1 8 8 3 年制定颁布著名的邦一般行政法。该法第五章专门规定了 行政强制权限及相关的彳亍政强制执行方法。至此，普鲁士的行政强制执行完成了从习 惯法到制定法的转变，在这个转变的过程中，行政机关拥有行政强制执行权一直相沿 不改。1 9 5 3 年，联邦德国颁布了行政强制执行制度的基本法典，即联邦行政强制 执行法。该法认为，行政强制执行是一种为国家所专有的公权力，是一种行政当局 强制公民或其他人履行公法义务的执行行为。这种行为以行政当局主动、直接和自为 地列当事人采取国家强制执行措施为特征。3 因此，行政机关无需法院或者其他专门 强制执行机关的参与，可以自行采取强制执行措施。日本自明治时代起，就深受普鲁 。李智华：严禁法院越权行为使政府职能载于人民法院报) ，1 9 9 8 年3 月1 9 日。 2 傅i j 成薯：行政强制研究法律出版社2 0 0 1 年版，第1 0 1 页。 3 十安著：德国行政法，清华大学出版杜1 9 9 9 年版，第1 6 0 页。 1 1 除我田行政强制执行制j ： 我国行政强制执行制度的模式选择 ：德国法制的影响，也实行行政机关自行强制执行体制。日本在明治3 3 年( 1 9 0 0 年) ，就制定颁布了行政执行法及行政执行法执行令。_ 战后，日本以行政代 执行法代替了行政执行法，除特别的强制执行方法由法律特别规定外，行政强 制执行一律根据行政代执行法的规定来实施。但行政机关自行强制执行的体制 一直延续f 来。与德国和r i i 本相类似，奥地利和我国的台湾地区也在原则上采用行政 机关臼行实施行政强制执行的体制。 在普通法系国家，长期以来形成了这样一种观念，即司法权优于行政权。行政机 构依法行使的权力，尤其是剥夺公民权利、设定公民义务的权力应该受到法院的监控。 美国1 9 世纪初建立的违宪审查制度进一步强化了这一观念。法院有权审查行政机构 的行为，对于影响公民基本权利的重大措施只能由法院采取，行政机构在一般情况下 无权使公民承担义务。基于这一理论，在美国的行政执行机制中，法院理所当然地成 为行政强制执行的最后主体。虽然行政机构可以发动行政程序来实施行政执行，但当 执行决定为当事人拒绝履行时，行政机构一般无权强迫当事入履行。相反，行政机构 必须起诉和寻求司法执行，或者由行政机构提起民事诉讼，请求法院以命令促县履行， 如仍不履行，由法院以藐视法庭罪处以罚金或拘禁。但是，认为美国是采用司法执行 体制的国家，并不是说美国不存在行政机关自力执行的情况。“在美国的行政法领域， 当履行行政规则或决定有争议时，行政机构具有最初的执行权。”“在行政执行的许多 方面，行政机构的权力与法院的权力有相当程度的交叉。”2 两大法系的行政强帝0 执行体制的模式虽然各有特点，价值取向也不同，但并不是互 相排斥的，而是各有侧重。在法律制度的发展上，两大法系互相学习，取长补短，有越 来越接近的趋势。表现在行政强制执行上，普通法系的国家为了适应行政效率的要求， 也例外地把一部分强制执行权授予行政机关；而大陆法系的国家为了加强对相对人权盏 的保护，也开始把强制执行权与决定权相分离，并逐渐注意到对行政强制执行的法律救 济问题，有的国家立法还规定，一些重大的强制执行必须由司法机关管辖。法国在两种 模式的混合上表现地更为明显。原则上，法国以刑罚制裁来担保行政命令内容的实现。 例如其刑法典第4 7 1 条至4 8 1 条规定了违警罪，对于违反行政机关颁行的规则及不服地 方政府的规则或处分者，科处l 法郎以上1 5 法郎以下的罚款。此种违警罪由治安法官 。参见杨建顺藉：剧本行政法通论 2 薛刚凌等：中荚行政执行制度比较 中国法制出版社1 9 9 8 年版，第4 8 4 页。 中国法学会行政法学研究会2 0 0 0 年年会。 1 2 论我国行政强制执行制度j 、我国行政强制执行制度的模式选择 与候补法官组成的轻罪法院裁判。除由法院作出刑罚外，法国行政机关也可以作出行政 罚，或者情况紧急，需要即时强制时，行政机关也可以依职权直接强制执行。 法律虽然是特定民族历史、文化、社会价值的集中反映，任何国家的法律制度都 不会完全样。但研究外因的制度，有助于我们在制定本国的制度时更合理更全面地 考虑，以减少一些盲目与失误。 ( 三) 优化我国行政强制执行制度的模式 关于我崮行政强制执行制度的模式改革，有学者认为，应该扩大行政机关的执行 权限，奉行大陆法系德、奥等国的模式。因为我国现行的行政强制执行模式存在很大 弊端：破坏了行政执法的完整性；混淆了行政强制执行权的行政属性和行政执行性； 人民法院难以承担日益繁重的行政强制执行务；在追究违法行政强制执行的责任方丽 引起逻辑混乱。所以应改变原“以人民法院执行为原则，行政机关执行为例外”的原 则，代之以“以行政机关执行为原则，人民法院执行为例外”的新原则。还有学者 认为，在法律上，立法应将强制执行权赋予法院而不是行政机关。行政机关所享有的 强制执行权应只限于特定领域或特定情况，从而保证司法权的权威性、最终性和对公 民权利救济和对行政进行监督的有效性。因此，我国不仅要承认现行司法执行模式， 还要发展和加强这种模式。2 笔者认为，在我国采取以“以行政机关执行为原则，以 人民法院执行为例外”不符合已有制度和法律习惯，如果要采取这样的体制，势必要 成立专门机构“行政执行局”，专门负责行政强制执行的工作，成本高，见效慢， 至少目前情况下不具有可操作性。我们不能照般外国模式，而应该结合我国国情和民 主法制建设的需要，对现有行政强制执行模式加以改造。 综观世界行政法治发达的国家，没有一个国家把行政强制执行权完全赋予法院 或行政机关，通常做法是两者共同分享此项权力，差别仅在于偏重于司法权，还是偏 重于行政权而已。也就是说，是以司法机关执行为主，还是以行政机关执行为主，要 根据合理的标准明确划分人民法院与行政机关之间的执行权限。关于划分权限的标 准，理论上和实践中分歧很大，观点各异。例如以执行标的为标准，以对相对人权益 影响的大小为标准，以法律后果的严重程度为标准等等。3 笔者认为，由于行政强制 。胡建淼主编：行政强制法研究 。法律出版社2 0 0 3 年版，第救页 2 杨小君：试论行政强制执行的基本模式，中国法学会行政法研究会2 0 0 0 年年会材科。 3 参见周佑勇：论行政强制执行权的划分标准，2 0 0 0 年青岛行政法学年会论文。 1 3 堡垡里翌璺堂! ! 垫堑型堕 三：垄里堑璺堡塑垫! ! 型壁些堡些垄堡 执行的方法多样，既有直接强制执行，又有问接强制执行；措慈复杂，包括强制拘留、 强制服兵役、强制传唤、强制停产停业等；标的不同，既有对人身的强制执行，又有 列财产的强制执彳，所以任何一种单一的标准都不可能合理地划分人民法院与行政机 关之间的执行权限。依笔者之见，可以先将强制执行分类，在巧i i 一类别的基础上再划 分法院与行政机关之问的权限。我们可以借鉴台湾1 9 9 8 年新修订的行政执行法 中所作的分类，将强制执行分为以下两种： 1 金钱给付义务的执行。这种执行是对相列入财产权的剥夺，随着保护人权的深 入，对私人财产的限制和剥夺越来越受人关注，所以对金钱给付义务的强制执行权应 当授予人民法院，以充分保护相对人的财产权。但对小额金钱给付义务的执行，如果 仍由法院执行显然不经济也不必要。因此，我们可以设定一定的金额标准，在此标准 以上的，由人民法院执行，在此标准以下的，由行政机关执行。标准金额由法律规定。 2 对行为或不行为义务的执行。这类强制执行的方法有间接强制执行与直接强 制执行之分。其中间接强制执行包括执行罚和代执行。执行罚是指当义务人逾期不履 行其应当履行的义务时，有关机关以赋予义务人新的金钱给付义务的方法，促使其履 行义务的一种行政强制执行方法，宜由行政机关行使。代执行与直接强制相比，虽然 是一种比较缓和的执行方法，但它对行政相对人的权益也可能造成重大影响，例如代 为拆除民房。所以笔者认为，不能将代执行权普遍授予行政机关，而应该与直接强制 一样，原则上由人民法院执行，例外情况下由行政机关执行。所谓例外情况即对于专 业性、技术性较强的，或者具有特殊职权性的强制执行，授权特定的行政机关执行。 例如专利管理机关的强制许可、外汇管理机关的强制收兑、公安机关的强制传唤等。 这类强制执行权由行政机关行使比较方便，法院行使较为困难。 综上所述，我国的行政强制执行体制仍可适用“以人民法院执行为原则，行政机 关执行为例外”的模式，关键是对行政强制执行权的划分。一定金额之下的金钱给付 义务的执行权授予行政机关；执行罚的实施权授予行政机关；具有专业性、技术性及 特殊职权性的强制执行权授予行政机关。除以上三项之外的强制执行权仍由人民法院 行使。 沧我田行政强制执行制度 行政机关白行强制执 丁的程序完善 三、行政机关自行强制执行的程序完善 美国著名学者戴维斯有一句名占：“正义的本质最大程度上是程序。”这句话说明 了程序对法律的重要性。我国尚未制定统一的行政强制法，除有单行法律、法规 对行政机关自行强制执行权的授权性规定外，其程序规定基本处于空白状态。这种状 况，一方面使行政机关自行强制执行在程序上无法可依，其执行方式、步骤、强度、 期限等都属于行政机关“自由裁量”的范围；另一方面，行政机关因缺乏程序性规定 而在实践中无法实施行政强制执行的情况，和滥施行政强制执行的现象并存。笔者针 对行政法基本理论和实践中突出的问题，对以下几个行政机关自行强制执行的程序问 题进行探讨。 ( 一) 行政机关自行强制执行的主体资格问题 从现行的法律、法规的有关规定来看，行政机关成为行政强制执行主体的资格条 件主要有两个：一是该机关是作出待执行的具体行政行为的行政机关，二是法律、法 规有关行政强制执行的规定明确授予该行政机关有行政强制执行权。在第二个条件 中，法律、法规规定行政机关“既可以申请法院强制执行，又可以自行强制执行”的 情况下，行政机关是否实施行政强制执行完全由行政机关裁量决定。也就是说，作 出具体行政行为的行政机关完全可以自行决定由自己充当行政强制执行的主体。 但在实践中存在执行委托的问题，这些受托组织的主体资格如何? 执行委托是指 行政机关自行强制执行主体依照法律规定，委托符合法定条件的组织代替自己实施行 政强制执行的行为。执行委托同样不改变行政强制执行主体资格，受托组织实施的行 政强制执行，是基于执行主体的委托。执行主体对受托组织基于委托实施的行政强制 执行负有监督职责，并对受托组织实施强制执行的后果承担法律责任。执行委托中的 受托组织需具备以下条件：1 ( 1 ) 行政机关或者依法成立的管理公共事务的事业单位； ( 2 ) 具有熟悉有关行政强制执行的法律、法规、规章和业务的工作人员：( 3 ) 执行 中有需要进行技术检查或技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查和技术鉴 守。 朱维究、江必新等：行政( 强制) 执行法，( 试拟稿) ，中国法学会行政法学研究会2 0 0 0 年年会材料。 1 5 ! 竺兰苎型! ! 些堂一型垫堑!