（金融学专业论文）我国商业银行市场退出机制研究.pdf

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国建立银行退出机制借鉴的有益经验。第二部分，立足现实从四个方面分析我国 建立银行市场退出机制的原因及必要性：1 国内外银行共性的角度分析银行发生 危机的可能性及影响，导出当单个银行发生危机时，有必要运用退出机制，以避 免向整个银行业传导危机。2 从我国现实情况具体分析我国银行业存在的困境， 导出建立退出机制从外部加以约束，使其采取措旋解决问题，走出困境。3 从市 场竞争规则角度分析这是“优胜劣汰”法则的必需。4 从监管需求以及改革开放 角度分析其必要性。第三部分，分析我国银行退出市场后将产生的正面影响与负 面影响、国内效应与国际效应以及如何进行效应考核评价等。第四部分，从退出 机制的目标、市场环境、风险预警体系、法律法规、公共安全网、运用体系建设 等方面进行我国银行市场退出机制的构想。 关键词：商业银行市场退出存款保险制度并购 a b s t r a c t f i n a n c ei st h ec o r eo fm o d e r ne c o n o m y , i tb a r e s t h eb u r d e nt os u p p o r tt h e s o c i a lf i n a n c e 。i n v e s t m e n ta n ds e t t l e m e n t a n d i ti n f i l t r a t e sa l lt a c h e sl i k e p r o d u c t i o n ，c i r c u l a t i o n ，a l l o c a t i o na n dc o n s u m p t i o n i th a sc l o s er e l a t i o n w i t h u s w eh a v ee s t a b l i s h e dc a n o n i c a lf i n a n c i a li n s t i t u t ea d m i t t a n c es y s t e m a n di n t h e s ey e a s ，w ep a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ec o n s t r u c t i o no ft h ee x i tr e g i m ea n d e x e r t i n gt h e f u n c t i o no fr e l e v i n ga n dc a u t i o n i n gt h er i s ki nn o w o ri nt h ef u t u r e e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h eb a n ke x i tr e g i m ew i l lh e l pf i l t e rt h eb a d b a n k st oo p t i m i z et h er e s o u r c ea l l o c a t i o na n do p e r a t i o ne f f f i c i e n c y , w i l lb eg o o d t oa b s o r bt h eb a da s s e t s ，r e l i e v et h er i s ka n dr e d u c et h es y s t e mr i s k ；w i l fv a i lt o i n t e n s i f yt h ei n s p i r i t i n ga n d s e l f - r e s t r i c t i o nm e c h a n i s ma n ds oo n a l la b o v ec a n j n c r e a s et h ew h o l ec o m p e t i o na b i l i t yo fo u rb a n k sa n dp a v et h ew a yf o ro u r b a n k st oa t 【e n dt h ec o m p e t i o ni nt h ew o r l d e s t a b l i s h i n g a n d i m p r o v i n g o u rc o m m e r c i a lb a n k se x i t r e g i m e h a s p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ei no u r b a n kd e v e l o p m e n t ，a n dh a s h i g hr e a l i t ye m e r g e n c y t h ea r t i c l ea i m s ，b yr e v i e w i n gt h ee x i t i n gh i s t o r ya n dp r e s e n ts i t u a t i o no fo u r b a n k s u s i n gt h eg o o de x p e r i e n c ef r o mo v e m e a s b a n k r e g i m ef o rr e f e r e n c e ，t o c o n s t r u c tt h ev e r yb a n ke x i tr e g i m e m e a n w h i l e ，d i s c u s s e st h er e l a t e dl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，t h ep r o c e s s a n do t h e rm e a s u r e s t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r tg i v e sad e f i n i t i o no f “t h e m e c h a n i s mo fe x i t i n gf r o mt h em a r k e t a n de p u r a t et h eg o o de x p e r i e n c et h a t c a nb eu s e di nc h i n ab yc o m p a r i n gt h eo v e r s e a sb a n ke x i t r e g i m e sa n d r e v i e w i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r y sb a n ke x i t t h es e c o n dp a r t s t u d i e st h en e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n gt h ee x i tr e g i m ea c c o r d i n gt ot h es t a t u s q u o i nc h i n a t h et h i r d p a r ta n a l y s e s a l lk i n d so fe f f e c t sc a u s e d b yt h e e s t a b l i s h i n go ft h ee x i tr e g i m e t h ef o u r t hp a r tc o m e s u pw i t hs o m e m e a s u r e s t oi m p r o v et h ee x i t r e g i m e ，i n c l u d i n g t h ec o n s t r u c t i o no fr e l a t i v ef i n a n c i a l l a w s ，t h e c r i s i sf o r e c a s t s y s t e m ，t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e ma n de x i t i n g o p e r a t i o ns y s t e me t c k e y w o r d ：c o m m e r c i a lb a n k ，e x i tf r o mt h e m a r k e t ，d e p o s i ti n s u r a n c e s y s t e m ，m e r g e & a c q u i s i t i o n 2 前言 现代商业银行市场退出的方式，一般可以分为两类：一类是主动型市场退出， 一类是被动型市场退出。主动型市场退出是商业银行因出现银行章程规定的需要 解散事由，而主动请求丧失法人主体资格后退出市场。其主要特点是商业银行主 动地向有关金融监管局提出退出申请，市场退出行为具有内在性，一般不受或较 少受外部强制力的影响。被动型市场退出是指商业银行由于严重违规经营、资不 抵债、支付困难，从而有可能引发信用危机，损害存款人利益、破坏银行体系的 稳健性等，有关金融监管当局依法予以关闭，取消其经营银行业务的资格，商业 银行由此而退出市场。在这类市场退出中，商业银行的市场退出不是出于自愿而 主动选择的结果，而是由金融监管当局或有关司法机构从外部强制进行的结果。 本文定义的商业银行市场退出，是指商业银行因出现短期流动性困难或丧失 长期的偿付能力等原因，而按照法律程序进行解散、合并或破产，从而丧失原有 的独立法人主体资格，退出金融市场的一种市场行为。 我国金融机构市场退出机制建设还存在很多需要解决的问题，对金融机构的 破产退出尚未建立相关的法律法规。随着我国金融市场化、国际化进程的加快以 及金融竞争的加剧，影响金融业稳健经营的不确定因素不断增加，金融风险在不 同程度地积聚，而且我国目前已经出现数例金融机构倒闭退出案，加快建立我国 金融机构市场退出机制已是当务之急。作为金融体系主体的商业银行，其经营性 质的特殊性及在国民经济中的重要地位决定了当一家危机银行退出市场时，需要 有一套完备且高效的市场退出机制来指导具体的退出运作，实现危机银行的顺利 退出，保护存款人的利益，维护金融体系的安全。同时，完善高效的银行市场退 出机制对优化金融体系得资源配置、促成金融监管目标的实现、使国民经济持续、 稳定和健康发展具有长远的意义。因此，对我国商业银行市场退出机制的研究无 疑具有很强的现实意义和实践价值。 目前国内理论界对市场退出机制的讨论多集中在市场退出机制的重要组成 部分存款保险制度的建设上，而从市场退出机制整体角度进行的理论研究与 探讨并不多，还有很多亟待填补的科研空白，也是实践中的热点、难点。比如， 各种机构和各种方式的危机处置成本和效益预测：危及处置的应急方案等很多步 骤还有待具体化：在退市保障方面，对危机处置和金融退市法律保障还需做进一 步的经济学分析等等。而国外对危机银行的处置已经形成了套比较成熟的事 前、事后处置方略，在处理市场退出时起了非常大的稳定和保护作用。因此，在 借鉴西方国家市场退出机制的成功经验并结合我国的现实国情基础上，本文采用 了定性与定量相结合的手段，力图系统地研究与探讨我国商业银行市场退出机制 的建立与完善问题。 第一章商业银行市场退出机制的比较分析 金融机构有市场进入就有市场退出的问题，这是市场经济的客观规律。首先 来定义下“市场退出”，根据现代汉语词典的定义，“退出”是指“离开会 场或其他场所，不再参加；或指脱离团体或组织。”从另一角度看，“退出”也 可以理解为原有经营主体不再存在，从法律上讲是经营主体民事行为能力和民事 权利能力的丧失，即经营主体法人资格的灭失。在形式上则表现为市场上原有的 经营主体已经不存在了或不以原来的方式存在。所谓不以原来的方式存在，是指 如下的几种情况： 1 经营主体a 并入经营主体b ，a 不再存在。 2 经营主体a 和经营主体b ( 可扩展到多个经营主体) 合并组成经营主体c ， a 和b 均不再存在。 3 经营主体a 分立为经营主体a l 、a 2 a n ，a 不再存在。 从经济学的“产权”角度看，则表现为经营主体产权的丧失或转移。在典型的市 场经济国家中，经营主体产权的转移多数是以股权的转移表现的。“市场退出机 制”就是有关经营主体如何退出市场的一个复杂的工作系统，是针对经营主体法 人资格灭失这一现象或行为而做出的对各相关利益主体的系统安排。 金融机构退市是一种状态、个过程、一个法律行为和程序。从事件发生的 状态看，金融机构竞争的失利，导致该机构以组织、产品、地域、人员和战略等 某方面局部或全部调整和重组的方式，退出所在的金融市场。它与金融机构的市 场准入相对应，是对金融机构市场终止存续状态的一种习惯性和概括性的描述。 从业务发展的过程看，狭义的金融退市，指的是法律意义上金融企业的破产机制： 当金融机构经营不善，资不抵债，发生支付困难时，根据有关法律规定，自行宣 布破产清算或被指令破产清算，从而退出金融市场的过程。广义的危机处置和退 市，除了包括狭义的危机处置和退市法律保障之外，还包括金融机构的兼并、收 购、合并、重组和分立等重组退出金融市场的过程。 本文所定义的商业银行市场退出机制主要指被动退出。商业银行的被动退出 主要是发生了一下几种情况： 1 商业银行在日常经营中，因各种风险引发了流动性困难，不能支付到期债务， 引发挤兑，因而退出市场。 2 商业银行在日常经营中，由于经营不善，发生了严重亏损，资不抵债而破产， 并因此而退出市场。 3 商业银行在日常经营中，出现了违规行为，情节严重，由有关部门予以关闭。 第一节海外银行退出的一般特征 在国际成熟的市场上，银行通过破产、并购等方式退出市场的现象己非常普 遍( 典型案例见表1 ) 。据国际货币基金组织统计，几乎国际货币基金组织成员 国的3 4 经历了银行业的严重问题，发展中国家和工业化市场经济国家，还有所 有转轨国家都受到了影响。在世界范围内，无论从f - i 题银行倒闭数目，还是从问 题银行退出涉及的存款规模来看，美国都高居榜首。美国的银行业在2 0 世纪经 历了两次比较大的危机。一次是在1 9 2 9 年到1 9 3 3 年，全美境内共有9 0 0 0 多家 银行关闭，其中仅1 9 3 3 年就有4 0 0 0 多家银行关闭。另外次是在1 9 8 0 年到1 9 9 4 年，1 6 1 7 家在f d i c 保险的银行关闭或者得到财务支持，涉及资产达到3 0 2 5 亿 美元，涉及存款2 3 3 2 亿美元。如果把同一时期关闭的储蓄机构考虑在内，这一 数字达到2 9 1 2 家，涉及资产达到9 2 4 0 亿美元。这意味着在这1 5 年间，每两天 就有一家银行或者储蓄机构关闭。而在1 9 8 8 年到1 9 9 2 年的金融机构破产高峰期 甚至平均每天都有家金融机构破产，涉及资产3 8 5 亿美元。 表i 境外银行退出的典型案例 国家银行导致危机主要原因退出方式退出时间 美国大陆伊利诺1 9 8 2 年从破产的关闭清算1 9 8 4 盔 斯银行潘司库埃银行，获 得与石油开发有关的 贷款，受拉美国家债 务危机的影响大量成 坏账 英国巴林银行交易员衍生风险交易荷兰i n g 银行将之1 9 9 5 每 收购 日本大和银行债券投资舞弊与住友银行合并1 9 9 6 在 德国赫斯塔特银外汇交易失误关闭清算1 9 7 4 定 行 卢森国际商业信金融诈骗关闭清算1 9 9 2 住 堡贷银行 银行的退出常常会威胁投资者的资产安全、打击投资者信心，甚至会影响到 金融系统的健康运行和社会安危，因此，发达国家对防范银行退出风险度非常重 视，普遍建立了完备的银行退出机制。 6 ( - - ) 完善的法规和合理的退出程序设计 首先，国际成熟市场在银行退出的各个环节都有完整的立法。一是针对银行 的经营和财务状况制定一系列法规。如对净资本作出严格要求。二是经济发达国 家都先后建立健全了金融机构的被接、终止、兼并、破产、拍卖等管理办法，推 进危机银行的自愿重组，保护与快速重组那些具有生存能力的银行，使之成为持 续经营的实体；迅速完成对那些不具有生存能力银行的清算。( 见表2 ) 例如，美 国有联邦储备法、联邦破产法等。日本有日本银行法、存款保险法、 金融早期健全化法案、破产法、长期信用银行法、商法、合议法、 关于金融机构合并及转换的法律金融机构再生紧急措施法。此外，1 9 9 8 年生效的英格兰银行法对金融监管当局实施对银行的强制措施做出了原则性 的规定。印尼在1 9 9 8 年8 月修改破产法，创建了个特别的商业法庭，该法庭对 所有与破产相关的案件拥有司法权，破产法庭的设立大大推动了庭外债务重组。 表2 完善立法推动庭外自愿重组的相关数据 庭外重组庭内重组印尼马来西亚韩国泰国 登记的个案数2 3 4 8 85 3 5 29 2 4 88 2 5 3 0 已开始重组的个案1 5 7 7 82 7 3 48 3 2 74 3 0 2 2 数 已重组的个案数 2 2 8l o 1 24 6 1 91 6 7 8 已重组债务占总债 1 3 4 3 2 2 04 0 82 2 7 f 务的百分比 资料来源：全球经济展望与发展中国家，世界银行2 0 0 0 ，p 8 5 c l a s s e n s ，d j a n k o v 和k 1 i n g e b i e l ，1 9 9 9 。 总的来看，国外对金融机构市场退出的清算法律框架主要包括以下几个方面 的规定：( 1 ) 合格的银行监管当局，赋予监管当局处理有问题金融机构的权利： ( 2 ) 对违反审慎监管法规的银行所采取的监管措施，包括对银行本身的措施和 对银行经理、董事和股东的措旌；( 3 ) 对银行的强制管理，确定明确的标准，当 银行的资本低于法律规定的晟底限时，监管当局有权接管；( 4 ) 吊销银行许可证 和强制滂盘，在法定事由下，监管当局可以关闭银行，强制清盘；( 5 ) 破产清算， 监管当局有权自己或委托接收人处理银行的破产清算事宜：( 6 ) 上诉，银行对监 管当局的决定不服时，有权在法定期限内向监管当局或法院上诉。 其次，各国政府在银行退出方式上也有多种选择。各国对有问题金融机构采 取的手段主要有三类：一是救助，包括自我救助、政府救助、同业救助和金融监 管当局救助；二是重组，包括债务、资产和机构的重组，改变银行的股权结构或 管理层；三是关闭、破产等市场退出手段。在上述三种手段中，无论是发达国家 还是在新兴市场国家，救助金融机构或者金融机构重组都是非常普遍的，而让金 融机构立即倒闭反而是采取较少采用的措施。其原因是考虑到对金融机构予以清 盘对金融体系的系统性威胁、破坏银行与特定客户的联系和信用崩溃的危险。金 融机构重组作为一种重要的处置手段，旨在达到多个目标：防止银行崩溃、避免 信用崩溃、提高金融仲裁程序效率、吸引新的资金注入银行业以减少银行对公共 资金的需求等。世界上一些成功的银行重组经验。其中有三个原则值得借鉴：确 保从银行重组中收益一方承担部分成本：采取行动防止有问题金融机构向高风险 借款人提供信贷；通过将公共资金重新配置把银行重组放在优先地位，同时应防 止过高的通货膨胀。 在文化背景和政府管理方式相近的亚洲，当金融机构陷入危机之后，东亚国 家选择了不同的处理方式。泰国关闭了全部金融公司；韩国关闭了一些小银行； 印尼关闭了凡家劣质银行；马来西亚则是对金融机构进行大规模的合并。此外这 些国家还通过国有化、出售给外资、通过控股制度实现集中等方式重组金融机构 ( 见表3 ) 。实践表明这些措施的实施及时控制了系统风险的爆发。 表3 政府在金融机构退出方式上的多种选择 关闭合并政府接管 印尼6 4 家将7 家金融机构中1 2 家 的4 家合并为l 家 韩国2 2 家银行及1 0 0 多1 1 家合并为4 家4 家 家非银行金融机 构 马来西亚无6 起案例2 家银行和3 家金 融公司 泰国5 7 家金融公司与15 家银行与1 3 家金7 家银行与1 2 家金 家银行融公司合并为3 家融公司 资料来源：国际货币基金组织，1 9 9 9 ：世界银行成员国报告。 最后，政府在银行退出程序中都大力加强市场化处理力度。国外对有问题金 融机构的不良资产的管理既有集中资产管理的机制，也有分散资产处置的模式。 少量金融机构退出时，由存款保险机构或原有金融机构负责对不良债权清收；个 别行业或地区时，成立针对个别行业、地区的资产管理公司；大规模银行危机时， 成立专门的资产管理机构。实践认为，有问题金融机构不良债权清收处置的比较 好的选择是成立专门化的机构，充分运用市场化的手段，最大限度地回收资产， 降低损失。 美国联邦存款保险公司作为负责处置有问题金融机构的常设机构，全权负责 处置倒闭金融机构的不良资产。从处置不良资产的手段看，1 9 8 0 一1 9 8 5 年，联 邦存款保险公司主要依靠内部员工处理破产金融机构的资产；1 9 8 6 年以后，由 于银行倒闭出现高峰，联邦存款保险公司逐步转向依靠社会中介机构来处理倒闭 银行的资产。此外，在8 0 年代末9 0 年代初，美国储蓄贷款协会大面积出现支付 危机，美国建立专门的资产管理公司一一重组信托公司( r t c ) 成功地处理了储 蓄贷款协会的巨额不良资产。 在亚洲，政府强化不良债权处理的具体方式有：冲销或将债务出售给第三者、 移交给资产管理公司、执行企业债务重组计划等等。如，日本在1 9 9 5 年底针对 倒闭的中小合作金融机构设立了清理回收银行，针对倒闭的住宅金融公司设立了 住宅金融资产管理公司，先将倒闭金融机构的资产进行分离，分离后的不良资产 由它们迸行清理回收。至1 9 9 9 年，这两家资产管理公司合并成立下属存款保险 公司的清理回收机构，担负最终处理不良债权机构的职责。虽然由于很多金融机 构风险巨大而将大量的不良债权转移到资产管理公司( a m e s ) ，但韩国和泰国尝 试的市场化改革很值得肯定，如韩国资产管理公司在收到不良贷款之后，马上把 管理与出售这些贷款的任务转授给私人合同方，而泰国政府则为私人经营的资产 管理公司提供特别的税收刺激。因此，到2 0 0 0 年末，各银行的不良债权比率大 幅下降，马来西亚和韩国降低了1 0 ，泰国和印尼降低了2 0 ，应该说强化市场 化处理力度的效果相当明显 ( 二) 确立了以监控流动性风险为核心的风险预警指标体系 当前，国际货币基金组织和不少国家中央银行已建立起各自的早期预警系 统。各国金融危机、风险预警体系，大致分为三个层次：国家宏观预警、区域预 警和地区预警体系。这些预警系统监测大量的经济和金融指标，如实昧利率的高 估水平、经常账户赤字占g d p 的比率、短期债务与外汇储备的比率、外汇储备增 长率、出口增长率、银行系统的合计资本金比率、流动性比率以及不良贷款等。 为全面反映银行资产流动性和整体业务的经营风险，国际银行业形成了以防 范流动性风险为核心的整体风险防范和预警体系，实现了风险管理内容指标化、 风险管理技术数量化。其目的在于要求银行有充足的资本和净资本，以保护客户 的利益，避免对市场产生过大的冲击。比如，一些主要国际大银行开始建立自己 的内部风险测量与资本配置模型，以弥补巴塞尔协议的不足。主要进展包括： 市场风险测量新方法v a l u ea tr is k ( v a r ) ( 风险价值方法) 。这方法最主要 代表是摩根银行的“风险矩阵系统”；银行业绩衡量与资本配置方法言孚 银行的“风险调整的资本收益率( r i s ka d j u s t e dr e t t l r no t 3c a p i t a l ，简称 r a r o c ) ”系统。最近几年一些大银行认识到信用风险仍然是关键的金融风险，并 开始关注信用风险测量方面的问题，试图建立测量信用风险的内部方法与模型。 其中以j p 摩根的c r e d i tm e t r i c s 和c r e d i ts u i s s ef i n a n c i a lp r o d u c t s ( c s f p ) 的c r e d i tr i s k + 两套信用风险管理系统最为引入注目。其他国家或地区如日本、 澳大利亚、香港等也相继实施了对银行经营风险的监控制度。各国的实践充分证 明，建立风险预警体系有利于加强对有问题金融机构的日常监测、对其经营中可 能发生的金融风险进行分析和准确预报，并采取相应防范和处置措施。 此外，亚洲各国基于对1 9 9 7 年金融危机的深刻认识，纷纷通过法规加强了对 金融机构的信息披露，提高了对会计和审计制度、内控机制和法人治理结构方面 的要求，这些工作有助于加强对金融机构的监管和及时预警。 表4 亚洲国家加强了对金融机构治理结构的要求 印尼泰国马来西亚韩国 起草法人治理金融机构的财要求设立公司对交叉债务担 结构最佳规范务报表采用国家高层财务委员会保予 改善公司信息最佳范式兼并收购法出以限制( 1 9 9 8 4 ) 透明度，设立公司要求公司设立台，制定了更严格引入国际会计 专门秘书稽核委员会的信息披露标准标准 ( 1 9 9 9 )( 1 9 9 9 年1 月)( 1 9 9 9 ，8 ) 修改了破产法提高股东的投 和没收抵押品法票权力( 1 9 9 8 6 ) ( 1 9 9 9 3 ) 资料来源：全球经济展望与发展中国家，世界银行，2 0 0 0 ( 三) 普遍建立了投资者保护机制 保护投资者的利益是银行退出机制设计的重要目标。在加强对银行监管的同 o 时，大多数国家都建立了投资者保护机制一存款保险制度，以保护投资者权益。 存款保险制度始于二十世纪三十年代的美国，美国国会在1 9 3 3 年通过格拉斯一 斯蒂格尔法( ( g l a s s - - s t e a g a l la c t ) ，设立联邦存款保险公司，挽救了在经 济危机冲击下濒临崩溃的美国银行体系。一般各国都专门设立独立于中央银行与 财政的官方机构，全面负责金融机构市场退出事宜。据统计，自8 0 年代以来，世 界上6 8 个有存款保险制度的国家中已经有5 2 个国家成立了存款保险公司或组建 了存款保险基金。 从实践经验看，投资者保护机制不仅为合理解决银行的退出问题消除了障 碍，在确保投资者正当权益、防止金融风险传播和扩散等方面也发挥着重要作用。 存款保险制度还从以下几个方面帮助了银行重组工作：首先，在处理银行问题方 面，存款保险制度避免了政治压力导致的金融机构问题延期处理。一个涵盖全系 统的存款保险制度意味着在不同的倒闭金融机构间，存款人将受到同样的保护， 这有助于公众支持政府解决有问题金融机构的困难。其次，它能够防止来自于存 款人的大规模诉讼，避免延误甚至妨碍解决银行危机。另外，存款保险制度有利 于保护小额存款人( 因为他们没有能力监督银行资产的好坏状况) ，并有利于更 好地促进储蓄存款的增长，充分发挥支付体系的规模效应。 概括而言，投资者保护制度的主要特点为：( 1 ) 投资者保护机制都建立在明 确立法基础上，并设有投资者保护机构。( 2 ) 侧重保护中小投资者的权益。( 3 ) 投资者保护基金的资金来源于会员交纳的会费及投资收益。详细情况见表5 表5 西方国家存款保险制度的主要内容 国家美国英国德国法国日本 机构设置由联邦政府由政府出面联邦银行公法国银行协由政府和金 出面建立建立会出面建立会负责融界共同建 机构名称联邦存款保存款保护委商业银行保无专门机构存款保护机 险公司员会护系统构 ( f d i c ) 资本来源财政部和向授权机构存款保护基是投保会员政府、日本 1 2 家联邦征收各项赋 a 问的一种损银行和民间 储备银行提献；。向英格失分担金融机构共 世 兰银行借款同出资 保险范围在联邦注册领有执照的私人银行所有在法国总部设在日 的存款机构本国金融机境内的银本国内的盒 强制参加；构但不包括行，包括外融机构 在州注册的业务经营区国银行的分 机构自愿参域在英国以行 加外机构 投保方式强制与自愿强制投保自愿投保强制投保强制投保 相结合 保险标的全部存款本币存款非银行客户不包括同业本币存款 的全部存款存款和外币 存款 保险费率 o 2 3 最少5 千最 0 0 3 按投保机构 0 0 1 2 多3 0 万英规模大小确 镑业 最高保额l o 万美元2 万英镑但所有存款人2 0 万法郎 1 0 0 0 万日 只能按保护赔付总额为兀 存款的7 5银行自有资 支付即金的3 0 1 5 万英镑 这些西方国家存款保险制度除了在上述机构设置、保险范围、投保方式、保 险标的、保险费率以及保额等方面有所不同以外，对存款保险机构的职能设置也 不相同，有的国家的存款保险机构只具有存款保护的单一职能，如日本：有的还 具有对投保银行进行监管和危机处理的复合职能，如美国。但它们却有一个根本 的共同点就是以保护居民小存款户的利益为目的，而对银行同业存款保护极少。 而且各国的存款保险制度都是依据本国国情制度的，且随着经济和金融的发展也 在不断完善。根据j a c kr e i d h i l l 和c l a u d er o l l i n ( 2 0 0 2 ) 的统计，世界各国平 均存款保险限额占其年人均g d p 的2 4 倍，高于国际货币基金组织占年人均g d p 的卜2 倍的经验推荐标准，其中，欧洲国家最低，约占g d p 的1 6 倍；亚洲国家 最高，约占g d p 的4 0 倍。保险绝对额最大的是意大利( 1 2 5 万美元) 、美国( 1 0 万美元) 、日本( 7 1 万美元) 。尽管各国设定的存款保险限额和受保护的存款比 重差别很大，但大多数国家受到完全保护的存款账户比例普遍较高( 9 0 以上) 。 第二节我国银行退出的现状及存在的问题 会融机构市场退出在国外已是非常普遍，我国在金融体制深化改革过程中出 台的一些法规、规章也对此做出过一些的规定，只是由于种种原因一直未能得到 贯彻执行。从1 9 9 7 年以来，人民银行吸取了亚洲金融危机的教训，开始“重拳 出击”，中国农业信托投资公司、中国新技术创业投资公司两家非银行金融机构 先后被关闭，1 9 9 8 年6 月海南发展银行被指令停业结算，同年l o 月6 日在我国 信托业中排名“老二”、注册资本1 2 亿元、并作为广东省改革开放革开放窗口 的广东省国际信托投资公司被关闭。这一系列的银行、非银行金融机构被关闭事 件开g j t 我国金融发展史上的先河，明确地向世人宣告了一个事实：中央整顿金 融秩序的决心不容置疑，在我国不允许存在所谓“护航”制度和“道德风险”， 我国的金融机构市场退出机制已经正式启动。目前我国金融机构退出的典型案例 如下表所示： 表6 我国金融机构市场退出一览表( 仅指被动退出) 单位名称发生时间处理方式债务处理与承付单位 中银信托 1 9 9 5 人行接管、出售广东发展银行收购 海口城市信用社 1 9 9 7接收、归并海南发展银行承付债务 中农信 1 9 9 8关闭建设银行承付债务 中创信托 1 9 9 8关闭清算 海南发展银行 1 9 9 8关闭工商银行承付债务 广信 1 9 9 8关闭、破产清算中国银行承付债务 我国银行的市场退出机制相对于国外成熟的市场退出机制来说，还存在着很多不 完善与不合理的地方： ( 一) 缺乏相关的法律支持 作为对商业银行市场退出的系统安排，市场退出机制需要有套完善的法律 法规制度、运作制度来指导日常的工作，并规范市场退出的实施者的行为。而目 前我国尚未建立起完善的关于商业银行市场退出的法律法规制度，表现出制度对 行为的一种滞后。 目前中央银行对商业银行实旖市场退出的法律依据主要来源于：商业银行 法第七章“接管与终止”、中国人民银行法第4 、3 0 和3 l 条、金融机构 监督管理规定、公司法第七章“公司合并与分立”和第八章“公司破产、解 散和清算”、中华人民共和国企业破产法以及中华人民共和国民事诉讼法 第十九章“企业法人破产还债程序”等。 这些法律法规中没有一部是关于商业银行市场退出的专门法则，即使是商 业银行法也只对市场退出问题作了原则规定，而且这些规定十分粗略，缺乏具 体可供操作的程序性规定，此外还有很多是对主动退出作出的规定。比如商业 银行法第七十一条的规定：商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同意， 由人民法院依法宣告破产。除规定由人民法院组织中国人民银行等有关部门和有 关清算人员成立清算组以外，没有任何具备可操作性的规定。而且显然，商业银 行的破产界限就不限于破产法中对于一般企业所规定的“不能清偿到期债 务”，而要同时具备“经中国人民银行同意”这一条件。 另外，我国破产法第三条第一款规定：企业因经营管理不善造成严重亏 损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。也就是说，破产法所规 定的破产界限是“不能清偿到其债务”，一般只要具备这一条件，企业就可以破 产。与此同事，第三条第二款又分两项规定了“不予宣告破产”的情形，其中第 一项即为“公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或 者采取其他措施帮助清偿债务的”。虽然在这里立法没有具体说明，但商业银行 应当可以看作是“与国计民生有重大关系的企业”，一旦“政府有关部门给予资 助或者采取其他措施帮助清偿债务”，就会被纳入到“不予宣告破产”的情形。 而且商业银行不同于一般公司或企业的特殊性，一些对公司或企业破产的规定并 不一定适用于商业银行的情况，因而按原有的法律硬搬硬套是不可取的。 ( 二) 资产的收回和处置困难 这里的资产主要指银行的不良贷款，不良贷款的解决，需要将不良资产从银 行资产负债表和实际资产价值中剥离出去，这只能通过财产清偿或临时法规去实 现。更重要的在于，它还要求一套精准的资产定价系统和资产能够按现行市价自 由买卖，特别是以拍卖方式买卖资产。而这一切相关的法制、金融设旅尚不存在， 不良债权的管理相对分散。 目前我国在处理有问题金融机构的不良资产上主要采取了两种模式：一是成 立了四家资产管理公司，专门处置由四家国有独资商业银行划转的1 4 0 0 0 亿元的 不良资产；而是对有问题金融机构的不良债权采取由清算组组织，社会中介机构 参与的清收和处置。在清算组组成上，根据金融机构是属于地方性的还是全国性 的，是有上级主管部门的还是没有明确主管部门的，采取了不同的组成形成。地 方性金融机构由地方政府牵头清算处置，地方政府专门成立包括公检法参与的资 产清收处置专职机构。有主管部门的全国性金融机构，由主管部门牵头清算，组 织不良债权的清收处置。没有明确主管部门的全国性金融机构，由人民银行牵头 组织不良债权的清收处置。而且，大多采取以债权债务整体接收托管为主的处置 方式，没有剥离不良债权，因而免除了原经营者清收不良债权的义务，不利于追 究其责任。而且原出资人承担损失不够，形成较高的道德风险。 这种分散化的不良债权管理方式，尽管在一定程度上调动了各方的积极性， 但也存在一些问题：一是资金援助者的权益无法得到保障，在我国，也就是中央 银行再贷款的权益很难得到保障。由于多数情况，中央银行只负责出资救助，而 没有后续的不良债权管理，因而无法保证其债权的回收；二是分散化的不良债权 管理体制不利于发挥规模经济的效益和充分利用稀缺的专业管理资源。 我国虽然于1 9 9 9 年成立了四家金融资产管理公司，专门收购、管理和处置 四家国有独资商业银行的部分不良资产，但效果不是很明显，主要有以下原因： ( 1 ) 低水平的担保限制了回收率，华融资产管理公司从中国工商银行购买了4 0 0 亿人民币的不良债权，但这些贷款中只有2 8 是有担保的，而且资产管理公司 ( a m c ) 不允许对有潜力存活的营业体进行现金再投资。( 2 ) 评估问题。被转让 贷款的担保品的估价并不一定基于市场价格( 3 ) 公司员工( 社会福利和保险金) 以及政府( 未偿税收) 索偿权均优先于银行债权人。所以截至2 0 0 4 年1 2 月，所 有资产管理公司累积处理银行不良债权的平均回收率只达2 0 2 9 ，比2 0 0 2 年 的2 1 6 有所下降( 见表7 ) ，而且资产管理公司的目标是在最小化社会影响和 限制对国家预算影响的同时，最大化回收率，这是一个不容易实现的目标。在处 置不良债权过程中，还有两个关键风险：资产不是按照市场价格出售的；资产管 理公司不能快速重新配置它们获得的资产。 资料来源：h t t p ：c b r c g o v c 1 处置不良资产的市场环境较差，金融资产管理公司经营权限和处置手段不 够，不良资产处置效益较低。这些问题如不尽快解决，将严重影响金融资产管理 公司的运作和发展。 ( 三) 金融企业关闭的社会成本过大 金融企业的退市会对企业、股市和社会产生不同的影响，这种影响包括成本 和收益两个方面。从成本方面考察，主要有以下因素：第一，退市的会计成本。 这是会计师在帐薄上记录下来的成本，它反映使用资源的实际货币支出。企业退 市，首先碰到的是从会计账目上要支付多少代价的问题。如果一个金融企业因退 市而破产，那么清偿过程中偿债额便是退市的企业会计成本。第二，退市的机会 成本。金融企业退市，失去上市特权和融资资格，等于企业放弃了在股市低廉筹 措资本的机会，构成了退市的机会成本。第三，退市的社会相关成本。相关成本 是作出决策过程中使用和发生的费用支付。它的核心在于与决策紧密相关，不发 生决策就可能是隐含的。一个股份制银行退市，在股市买卖该银行股票的投资者 因不能再有机会在市场交易该股票，可能造成持有股票的价格缩水。这种股票的 缩水部分属于社会付费，因为交易市场的活动与企业自身的运行是分离的，股市 的责任由社会承担。可见，社会相关成本是由退市决策引发的。第四，企业退市 的社会增量成本。增量成本是因作出某一特定决策而引起的全部成本的变化，与 相关成本具有同一属性，但它发生于特定决策的情况下。第五，企业退市的社会 软成本。这主要包括企业退市乃至破产需要社会各方为之付出的各种难以直接用 货币衡量的费用。如社会的稳定，职工的思想政治工作，政府出台有关退市的优 惠政策、社会的责任等等。 有关退市的具体社会成本，将在第三章中详细说明，比如影响金融体系的效 率和稳定、积聚和放大风险、产生贷款不还逆选择效应、政府部门负效应等等。 ( 四) 银行退出的市场化环境亟待改善 发达的市场经济国家，微观金融主体是一个以私有化为基础，具有由“优胜 劣汰，适者生存”等竞争环境而构成的自我约束机制的经营实体，他们的行为是 在流动性和风险性原则约束下追求盈利。同时，其服务对象基本上是金融风险意 识较强的社会公众包括居民和企业。这样便形成一种内在和外在的风险平衡制 度，大大减轻了金融监管包括市场退出监管的难度。而我国，金融业基本上是一 种以公有制为主体的产业，长期以来的垄断性地位使其生存于竞争和淘汰力不足 的舒适环境中，缺乏类似西方商业银行的自我约束机制。经过多年的改革，这些 现象虽有所改变，但在经济转轨时期，整个金融体系的预算基本上还是软约束的， 面对风险的自我约束和承受机制还没有完全形成。与此同时，社会公众的金融风 险意识还不强，还缺乏对金融资产损失的承受心理能力。在这种环境下，一方面 各级政府和监管当局过于考虑金融机构退出市场可能造成的负面影响，如社会稳 定等，而往往陷于举棋不定和犹豫不决，最终导致实施不及时，处置成本加大； 另一方面，市场退出机制运作难于体现市场问题由市场规则解决的原则。 ( 五) 缺乏适当合理的金融风险转移机制 风险产生的根本原因与商业银行自身的经营管理有关，那么风险损失理应由 商业银行以自有资本来承担。但是商业银行是高负债经营的企业，自有资本占总 资产的比重非常低，即使银行的自有资本能够全部变现，可能也无法全部承担巨 额的风险损失。对于自有资本无法覆盖的这部分损失应该由谁来承担，是市场退 出机制必须解决的一个问题。在有其他银行愿意并购退出银行时，这部分损失自 然由并购银行来承担，但在没有并购发生的情况下，情况就比较复杂。 所谓风险转移是指通过建立存款保险公司等方式，当金融机构关闭时，由存 款保险公司对存款人的损失给予限额赔偿。风险转移问题实际上是有效银行监 管的