（宪法学与行政法学专业论文）城市房屋征收制度类型化研究.pdf

一y 1 7 613 3 1 _ | i | i | j j i i j j 洲舢f | f f j l i 舢i j i t y p e di 迮s e a r c ho nu r b a nh o u s e e x p r o p r j a t i n gs y s t e m at h e s i ss u b m i t t e dt o s o u t h e a s tu n i v e r s 时 f o rm ea c a d e m i cd e g r e eo fm a s t e ro fl a w b y s o n gj i a i l - g a n g s u p e r v i s e db y p r o fm e n gh o n g l a ws c h o o l s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a p r i l2 0 lo 、 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究：r 作及取得的研究成果。尽我所知，除 了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获 得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同t 作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图1 5 馆有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密 期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、 英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。 一虢岫珏嗍 摘要 中文摘要 随着经济的发展和城市化进程的加快，政府主导的征收和拆迁行为在城市发展过程中的 作用显得尤为重要。然而，我国城市房屋征收制度的建设相对薄弱，在面对复杂的现实情形 时，单一通过行政强制手段进行的征收，已经暴露出诸多弊端。在此时机，参考域外相关先 进制度，构建我国的城市房屋类型化征收制度，一方面有利于在征收过程中保障相对人的合 法权益，推进城市建设，另一方面也有助于推动中国的法治建设。 引言部分阐述了选题意义，简单总结了当前法学界在城市房屋征收领域的现有成果，并 介绍了本文的四种研究方法。 第一章是对房屋征收概念和基本理论的探析。在辨析与房屋征收相近概念内涵的基础上， 提出本文对城市房屋征收制度的界定，并归纳出城市房屋征收的五个特点：即主、客体的特 定性；公益目的性；强制性；程序法定性；补偿性。其理论基础内核是对私有财产权的保护。 最后，梳理了中国房屋征收制度的发展历程。 第二章是对域外相关征收制度的介绍和评述。对西方征收制度的起源和发展进行了简单 梳理，提出城市房屋类型化征收出现的历史必然性。然后，对域外的一般征收制度、区段征 收制度、扩张征收制度、保留征收制度以及香港地区的强制售卖、美国的强制捐赠等制度进 行介绍，并简评了引入上述相关制度的优点。 第三章是对我国城市房屋类型化征收制度的构建。从保护私权、限制公权和建设和谐社 会等三个方面论证了我国城市房屋征收类型化的必要性。在此基础上，建构了我国的城市房 屋征收类型，包括一般征收、区段征收、扩张征收和保留征收( 准征收) ，并突出了相关征收 类型的基本程序。 本文通过对城市房屋类型化征收制度构建的尝试，以期能保障公民的合法私有财产权和 促进行政法治化的发展。 关键词：权利；房屋征收；一般征收；区段征收；扩张征收 东南人学硕上学位论文 a b s 咖c t a st h ee c o n o m i c g r o w t h a n dt h eu r b a n i z a t ；0 n p r o c e s s a r eb o t h a c c e i e r a t i n g ， t h e g o v e r n m e n t - i e de x p n ) pr i a t i n ga n dr e m o v i n gp a r ti sp i a y i n gas i g n i f c a n tr o i e h o w e v e cd u et 0t h e c o m p a r a t i v ew e a k n e s so fo u rc o u n t r y su r b a nh o u s ee x p n ) p r i a t i n gs y s t e m ，t h es o l ee pr i ) pr a t i n g m e t h o dt h r o u g ha d m i n i s t r a t i v ec o m p e i i n gh a sr e v e a i e dm a n yd r a w b a c k sw h e nf a c e dw i t h c o m p i i c a t e da c t u a ls i t u a t i o n s u n d e rs u c hc i r c u m s t a n c e s ，t or e f b rt ot h ec o r r e s p o n d i n gf o r e i g n a d v a n c e ds y s t e m sa n dt 0c o n s t r u c tt y p e du r b a nh o u s ee x p r o p r i a t i n gs y s t e mo fo u ro w n ，n l e a na i o tm a i n i yi nt w 0w a y s ：o no n eh a n dp e o p l e si e g a lr i g h t sa r eg u a r a n t e e di nt h ee x p r i ) pr a t i o na n d t h u st h eu r b a nc o n s t r u c t o ni sd r i v e na h e a d ；o nt h eo t h e r ，c h i n a sl e g a ic o n s t r u c t i o ni sa i s op u s h e d f b r w a r d i nt h ei n t r o d u c t l o np a r t ，t h ep a p e rs t a t e st h es u b j e c tm e a n i n g ，s u m m ar z e st h ep r e s e n t p r o d u c t i o n so ft h ej ur s p r u d e n t i a lc i r c i eo v e rt h ef i e i do fu r b a nh o u s ee x p r o p r i a t i o na n di n t r o d u c e s t h ef b u rr e s e a r c hm e t h o d so ft h i sp a p e l i nt h ef i r s tc h a p t e r ，t h ec o n c e p to fh o u s ee p n ) pr a t i o na n di t sb a s i ct h e or e sa r ee x p o u n d e d o nt h eb a s i so fc o m p a r i n gt h es i m i i a rc o n c e p t sw j t hh o u s ee x pr 1 ) p r i a t i o n ，t h ep a p e rp u t sf o n ，a r d i t sd e f i n i t i o n s0 fu r b a nh o u s ee p r o p r i a t i n gs y s t e ma n dc o n c i u d e st h ef i v ec h a r a c t er s t i c so ft h e s y s t e m ，w h i c h ，n a m e l y ，a r es p e c i f i c a l i t yo fb o t hs u b j e c t sa n do b j e c t s ，p u r p o s i v e n e s so fp u b i i c w e i f a r e ，n a t u r eo fm a n d a t o r y ，l e g a t i m a c y0 fp r o c e s sa n dn a t u r eo fc o m p e n s a t o r y a _ f t e rt h a t ，t h e p a p e rs t a t e st h a tt h ec o r eo ft h et h e o r e t i c a if 6 u n d a t i o ni st h ep r o t e c t i o nt ot h epr v a t e i y o w n e d p r o p e r t i e s i nt h ee n do ft h i sc h a p t e t h ep a p e rb r i e f 色dt h ed e v e i o p i n gh i s t o r yo fc h l n a 吝h o u s e e p r o p r i a t i n gs y s t e m i nt h es e c o n dc h a p t e t h ef o r e i g ns y s t e m sa r ei n t r o d u c e da n dc o m m e n t e d t h ep a p e ri o o 番( s b a c k0 nt h e0 r i g i na n dd e v e l o p m e n to fw e s t e r ne x p r o p r i a t l n gs y s t e m ，a n dp o i n t s0 u tt h es p r o u t i n g s p o t so ft y p e du r b a nh o u s ee p r or a t i o n i 、| e x t ，t h ep a p e ri n t r o d u c e sm a n ys y s t e m si i k et h eg e n e r a i f o r e i g no n e s ，s e c t i o n a le x p r o p r i a t i n go n e s ，e p a n d i n ge x pr i ) p r i a t i n go n e s ，r e s e r v e de x p r o p r i a t i n g o n e s ，c o e r c e ds e i n go n e si nh o n g k o n ga n dc o e r c e dd o n a t i n go n e si nt h eu s ，a n da n a l y z e st h e a d v a n t a g e so f t h ea b o v e - m e n t j o n e ds y s t e m s i nt h et h i r dc h a p t e r ，o u rc o u n t r y st y p e du r b a nh o u s ee x p r o p r i a t i n gs y s t e mi sc o n s t r u c t e d t h e p a p e rd e m o n s t r a t e st h en e c e s s i t yo ft h et y p e dh o u s ee x p r o p r i a t i o nf r o mt h r e ea s p e c t so fp r i v a t e p r o p e r t yp r o t e c t i o n ，p u b cr i g h tr e s t r i c t i o na n dh a r m o n ；o u ss o c i e t yb u i i d i n g o nt h eb a s i so ft h i s ， t h ep a p e rc o n s t r u c t st h et y p e so f0 u rc o u n t r y se p r o pr a t i o n ，i n c i u d i n gg e n e r a io n e s ，s e c t i o n a l o n e s ，e p a n d e do n e sa n dr e s e r v e do n e s ，a n ds t r e s s e so nt h eb a s i cp r o c e d u r e s0 fe a c ht y p e t h r o u g ht h ea t t e n l p tt oc o n s t r u c tt h et y p e du r b a nh o u s ee x p r o p r i a t i n gs y s t e m ，t h ep a p e r 摘要 a i m sa t p r o t e c t i n g c i t i z e n s i e g a lpr v a t epr i ) p e r t i e sa n de n h a n c i n gt h ed e v e i o p m e n to f a d m i n i s t r a t i v ei e g a z a t i o n k e yw o r d s ：r i g h t ； h o u s e e x p r o p r i a t i o n ；g e n e r a ie x p r o p r i a t j o n ； s e c t i o n a ie x p r o pr a t i o n ； e x p a n d e de x p r o p r a t i o n 东南大学硕士学位论文 目录 中文摘要1 a b s t 旧c t 弓i言1 、问题的提出1 二、研究的方法2 第一章城市房屋征收制度概述4 第一节城市房屋征收的概念4 一、相关概念的比较4 二、城市房屋征收的概念界定6 第二节城市房屋征收的理论基础8 、私有财产权城市房屋征收的理论内核9 二、公共利益与个人利益之博弈9 三、公权力行使与私有财产权保护之协调。n 第三节我国城市房屋征收制度的发展历程1 2 一、拆迁制度完全依附于土地征用( 收) 制度阶段1 2 二、拆迁制度相对独立于土地征用( 收) 制度阶段1 2 三、拆迁制度完全独立于十地征用( 收) 制度阶段1 3 四、城市房屋征收制度的全新阶段。1 4 第二章域外征收制度类型化之研究1 6 第一节域外征收制度的起源与发展1 6 一、域外征收制度的起源。1 6 二、域外征收制度的发展1 6 三、域外类型化征收的出现1 7 第二节域外类型化征收制度之比较1 7 一、一般征收制度。1 7 二、区段征收制度1 8 三、保留征收制度2 0 四、扩张征收制度2 1 i v 目录 五、强制售卖制度2 1 六、强制捐献之特别规则2 2 七、类型化征收制度之简评一2 2 第三章我国城市房屋类型化征收制度之构建2 4 第一节构建城市房屋类型化征收制度之必要性2 4 一、城市房屋类型化征收是私权保护之需2 5 二、城市房屋类型化征收是公权规范之需2 5 三、城市房屋类型化征收是社会和谐之需2 6 第二节城市房屋类型化征收制度之内容2 6 一、一般征收制度一2 6 二、附带征收制度2 8 三、区段征收制度2 9 四、准征收制度保留征收3 0 第三节城市房屋类型化征收制度之基本程序3 0 一、申请程序。3 l 二、听证程序一3 2 三、公告程序3 2 四、协商程序3 3 五、救济程序3 3 结语3 5 参考文献3 6 致谢3 9 作者简介4 0 v 出于公益之目的，国家对房屋的征收现象亦属普遍。在房屋征收的过程中，往往出现侵害合 法私权等不和谐现象，现有的房屋征收制度亦不甚完善。因此，有必要对其分析考察，建构 起适合中国国情的房屋征收制度。 一、问题的提出 ( 一) 选题的背景 随着中国经济的发展，城市化建设进程加快。伴随着城市规划建设而来的，是大量的原 有房屋的拆迁。房屋拆迁是一个综合性的行为，从决定是否拆迁来看，这是一种行政行为， 体现命令与服从的关系；从实施拆迁补偿、安置的角度看，房屋拆迁又是一种典型的民事法 律行为。1 进一步分析这个综合行为，我们可以发现大量的房屋拆迁其实是对原房屋所占有土 地的征收，但由于我国实行“房地一体 主义，这就必然也将土地上的房屋一并征收。物权 法草案四审稿中，对原来物权法草案中有关拆迁条款作出了重大调整，将城市房屋拆迁包括 在征收中，理由是：城市房屋的拆迁实际上是与征收相联系的一种情形，不必单独规定，并 指出为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集 体所有的土地和城市房屋及其他不动产。在物权法颁布后，我们以房屋征收来定性城市 房屋拆迁。这样一来，房屋拆迁确切地说应当是房屋征收。这个比较复杂的难题，不仅涉及 到城市发展的需要，还涉及到民众的住房与财产权利。在这个多元利益网中如何对其权衡和 处理，已经成为建设和谐社会首当其冲的问题。 ( 二) 解决的问题 然而，尽管学者为此付出诸多的努力，但中国现行的法律在城市房屋征收制度的构建上 却显得相对滞后。城市建设进行的多元化，带来的房屋征收原因也呈多元化发展，例如：城 市规划、公共设施建设、文物保护、商业开发、人民健康卫生、城市安全、消除贫民窟等等。 倘若沿用现行的房屋征收、拆迁制度已经无法妥善解决由此产生的诸多问题。除了一般的征 收问题，还有很多特殊的征收行为。譬如，为了文物保护，征收房屋“迁而不拆 或限制所 有人处分、使用财产造成的征收问题；因公路等交通设施的建设，导致周边的房屋所有人所 受的财产损害的行为；拆迁范围之外的房屋因拆迁而失去或降低其价值的征收问题等等，上 述问题用现行的房屋拆迁制度根本无法解决。本文尝试通过理论的探讨，将城市房屋征收制 王锡财编房地产法实例说 m 长沙：湖南人民出版社，2 0 0 5 9 5 1 东南人学硕l ：学位论文 度类型化，从而构建一个相对合理的法律制度。 ( 三) 研究的现状 类型化征收制度在国外比较完善。在国内，随着物权法的颁布，原有房屋拆迁的性 质已被房屋征收所替代，所以，关于我国现行的房屋征收制度的研究成果较为丰富，亦有众 多土地征收制度比较研究的论文。但总体来看，学者们仅仅关注到以下几个方面：一是征收 制度之目的在于公共利益，以及涉及到公共利益的理论和内涵；二是征收制度中补偿机制的 检讨和重构，包括补偿行为的理论基础与补偿标准。这些理论和实务的探讨不无裨益，但遗 憾的是，缺乏对房屋征收性质的系统考察，且鲜有大陆学者关注到域外征收制度类型化之研 究，仅有少数学者对r 本的土地征收制度2 、台湾的“区段征收”3 、香港地区的“强制售卖 4 制度进行了一般性的介绍，并无整体建构之探讨。与其相反，由于台湾地区法律借鉴较为完 整和成熟，台湾学者的研究成果甚有创见。如翁岳生先生在行政法一书中设专章讨论类 型化征收制度。其他台湾地区行政法相关著作中亦有不少论及，不再赘述。总而言之，本文 选择对城市房屋征收进行类型化研究，具有一定的补白作用，亦求抛砖引玉之效。 二、研究的方法 方法是解决问题的路径，j 下所谓“工欲善其事，必先利其器”。任何投机行为都会使严谨 苛刻的学术研究竹篮打水，因此，研究方法十分重要。本文要尝试在对城市房屋征收行为进 行理论分析的基础上，提出自己的构建想法，主要运用以下四种研究方法： ( 一) 价值分析法 价值分析法就是通过认知和评价社会现象的价值属性，从而揭示、批判或确证一定社会 价值或理想的方法。它包括价值认知和价值评价两个方面。城市房屋征收行为涉及到诸多利 益的权衡，抽象地反映到各种价值关系上。房屋征收行为究竟是社会价值高于个人价值，还 是个人价值优先社会价值，这就涉及到价值分析。本着具体问题具体分析的态度，我们将对 各种价值进行对比分析，在类型化的过程中考虑价值因素，才能使构建的城市房屋征收制度 生存在生活现实的土壤之中。 ( 二) 比较分析法 没有哪一次智慧的火花，不是在思想的交锋中产生的。比较的方法曾在十九世纪的西方 风靡一时，构成了文化研究中的“比较学派”。而比较方法之所以能为法律研究之用，就是因 为世界范围内的法律或者法治的发展存在共性和个性的问题，相互之间紧密联系，更重要的 是它们的发展不平衡。但是，中外学者关于“征收 的理论比比皆是。因此，确定本文“城 市房屋征收 的涵义就需要比较的方法，既不能排斥对国外相关理论的借鉴，也不能忽视对 2 杨建顺日本行政法通论 m 北京：中国法制；l ；版社，1 9 9 8 4 6 3 4 7 0 3 萧承勇台湾地区的区段征收 j 中外房地产导报，2 0 0 l ( 1 0 ) ：3 3 3 4 ；张占录征地补偿留用地探索台湾市地重 划与区段征收模式借鉴 j 经济与管理研究，2 0 0 9 ( 9 ) ：7 l 一7 5 4 林峰土地征收与补偿：香港的经验 j 法学，2 0 0 7 ( 8 ) ：1 7 2 引言 当今国内学说的考察。只有通过对“征收 等相关概念进行比较分析，找出其中的共性和个 性特征，才能得出一个具有相对共识的关于“城市房屋征收 的大致涵义。同时在具体制度 的构建中，我们要特别注意对国外成果的吸收和引入，此亦他山之石，可以攻玉之谓也。 ( 三) 历史考察法 无论是法律还是其他事物，它们的形成过程都是历史的，而一种制度的构建、完善和发 展，更不能脱离历史的联系。在对城市房屋征收制度进行理论研究的时候，我们将会运用历 史考察法，通过对历史上各类房屋征收、拆迁制度的考察，可以了解该制度产生的背景，从 而以历时的眼光把握房屋征收制度的发展规律。但就本文的研究对象征收行为来看，房 屋征收是行政法出现之后才为学理所讨论的。从这个角度说，古代即使具有“房屋征收”的 现象，亦不是本文所关注的内容。因此，本文历史考察的时间跨度应当限定在自新中国建立 后至今。 ( 四) 案例分析法 美国大法官霍姆斯曾说：法律的生命不在于逻辑，而在于经验。法律是一门实践的技艺， 无论是检验法律理论的成功与否，还是完善法律技术，都需要通过社会生活的实践。本文所 涉及的是城市房屋类型化征收制度的构建，更需要从实践的角度出发，具体到个案的分析。 案例不仅仅是我们法律完善的根据，也是我们理论创新的来源，更是让法律适应社会发展的 动力。贯穿本文，特别是最后一章制度构建的讨论中，加入一些案例的简单分析，来进一步 阐释笔者对城市房屋类型化征收制度构建的一些粗浅理解。需要说明的是，限于篇幅本文讨 论的案例仅是选取一些具有代表性质的，难免挂一漏万。 3 东南大学硕j ：学位论文 第一章城市房屋征收制度概述 第一节城市房屋征收的概念 概念是从事研究的基点，许多理论分歧往往是因为概念界定的不同。一般来看，房屋征 收这种法律行为主要是行政公权力对私权( 财产权利) 的干涉，其核心在于“征收”。征收与 征用概念相似，但从法律意义上看，二者有着重大区别。首先，征收的法律后果是使得原物 的所有权发生的改变，即a 物的所有权由甲变成了乙；而征用却仅仅是使用权发生了变化，a 物是甲的，现在由乙使用，但甲仍然享有所有权。其中的差异就在于，征收使得所有权发生 改变，原物主已不再拥有该物，而征用本身并未发生所有权转移，一旦灭失将产生基于物权 ( 所有权) 的请求权。其次，征收是出于公益的考量，只要为了公益之目的即可征收；而征 用一般具有临时性的色彩，即在一些突发事件的场合下才会产生。最后，征收一般只能针对 财产；而征用还可以涉及劳务等。笔者认为，房屋征收类似于行政征收，但却有实质性区别， 下文详述。 一、相关概念的比较 ( 一) 行政征收 通过简单分析可知，行政征收是房屋征收的最接近的概念，它是指，国家凭借其权力对 社会现有的物质财产所作出的一种参与分配的方式，其目的是在经济上保证国家机器的存在 和正常运作，最终保持社会的稳定和持续发展。5 行政征收的本质是国家无偿取得相对人的财 产所有权。因此，该行为的特点主要表现在以下几个方面： 第一，主体特定性。无论征收的对象如何多样多元，在此法律关系中，其主体相对稳定， 它总是行政主体对行政相对人作出的一种行政行为。进一步说，是法律规定的有权行政主体 才能对行政相对人行使征收的权力。出于所有权变动之慎重考虑，作为征收行为的主体必须 为法律严格规定。 第二，无偿取得性。无偿性是征收的最重要特征，即行政主体获得行政相对人的财产是 无偿的，不需要向行政相对人付出对价，而相对人却不能从付出的财产中获得任何的收益。 这与民事关系中的平等对价现象是完全不同的，也是区别于行政征用的重要标志。 第三，公益目的性。在行政公权力普遍扩张的今天，行政征收必须出于公益目的之考量 而为。换言之，行政征收只能是为了实现国家管理职能或者是公共利益的需要，否则行政征 收就沦为公权力滥用的托辞，从而危及合法私权的自由行使。所谓行政征收也必须取之于民 用之于民。 第四，单方意志性。行政征收行为是基于行政主体的单方意志，不需要经过行政相对人 5 孟鸿志主编行政法学 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 2 2 0 5 4 第一章城市房屋征收制度概述 的同意，或者说行政主体和行政相对人之间无需达成合意即可发生。从这个角度说，行政征 收的强制性特征体现得尤为明显。 ( 二) 土地征收 既然行政征收发生了所有权的转移，那么房屋征收也必须如此。我国实行的是“房地一 体”主义，即房屋所有权转移的同时，土地使用权也发生转移。这就意味着，房屋征收涉及 到两个权利的变化。一是原房屋的所有权发生转移，二是房屋所占用的土地的使用权也发生 转移。其中，第二个权利变化与土地征收有着莫大的干系。因此，有必要再简单分析一下土 地征收的问题。 土地征收是指国家为经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，依法将原来 属于集体所有的土地转变为国家所有的过程。6 根据土地管理法的相关规定，我们可以看 到现有土地征收的如下特征： 第一，主体、客体特定。在土地征收中，实施征收行为的主体只能是国家，或者是行使 国家职能的适格行政主体，而被征收的相对人只能是农民集体。另外，土地征收的对象只能 是集体所有的土地，且是一种单向性的转移，即惟有从集体到国家一种流向。 第二，强制性。土地征收行为亦是国家公权力的体现，尽管依据法定程序进行，但却无 需双方协商、合意，只是国家的单方意志。 第三，公益之目的。公益在台湾常被称之为“公共福祉”：系公用征收合法要件之一，准 征收之侵害亦须基于公共福祉之目的，行使公权力，始足当之。7 公益是征收土地的前提条件， 非为国家和公共利益的需要s ，不得随意行使征收公权力。 第四，补偿性。尽管土地征收具有国家强制性，但出于利益平衡的考虑，还是具有一定 的补偿性质。换言之，这种征收行为并不是绝对无条件的取得。因此，国家必须对被征收土 地的原权利人进行经济补偿，因征收造成劳动力剩余的，必须给予合理安置。 ( 三) 房屋拆迁 目前学界使用最多的一个概念是“房屋拆迁”。房屋拆迁是指建设单位根据建设规划要求 和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和 附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其损失予以补偿的一系列法律行为。9 一般 认为该法律行为具有以下几个特征1 0 ： 第一，国家意志性。由于拆迁是政府进行城市规划的需要，尽管直接实施拆迁的既可以 是政府本身，也可以是单位或个人，但无论如何，拆迁行为都经过政府的批准，具有政府的 许可，所以，体现了国家的意志。 6 簧藩、郑润梅十地法学 m 北京：北京师范大学 版社，2 0 0 9 1 5 7 7 蕈保城、湛中乐国家责任法一兼论人陆地区行政补偿与行政赔偿 m 台北：元照j f 版社，2 0 0 5 1 9 8 有学者认为，公益之目的一般包括蹦个层面，即，一是直接用于国家建设或者公共利益的需要，如进行国防建设、市政建 设、水利事业、公共卫生事业等；二是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要，如商业、旅游、住宅建设等。参见董 藩、郑润梅土地法学 m 北京：北京师范人学：j 版社，2 0 0 9 1 5 8 9 唐海洲主编房屋拆迁纠纷评判依据及案例解析 m 北京：中国物价出版社，2 0 0 3 1 1 0 金俭房地产理论与实务 m 南京：南京大学出版社，1 9 9 5 1 3 5 一1 3 6 s 东南大学硕士学位论文 第二，计划性。房屋拆迁首先要根据经济发展的基本需要，而不是盲目的拆除。负责拆 迁的主体必须要根据法定的程序，编制拆迁计划和安置方案，并获得政府的批准，才能从事 房屋拆迁行为，因而具有很强的计划性。 第三，民事协商与行政命令的交叉性。在房屋拆迁行为中，拆迁人和被拆迁人之间的关 系是一种行政命令与服从的关系，被拆迁人之所以必须服从，是因为该行为出于公益( 国家 利益) 的考虑。但在房屋拆迁过程中，涉及到补偿、安置的方式或者数额等利益问题，双方 又可以协商解决，因此具有交叉性。 二、城市房屋征收的概念界定 通过相关概念的类比分析，我们基本上可以得出这样一个粗浅的判断：城市房屋征收是 行政征收的一个方面，却因涉及房屋所有权和土地使用权等权属的变更，而具备了一定的特 殊性。如果不做严格的区分，房屋征收与房屋拆迁大致表述的意义近似。但细究起来，前者 侧重的主体是政府，而后者侧重的主体却是拆迁人( 并非一定是行政主体) 。而此处的“征收” 之意类似于法国行政法中的“公用征收”，即“行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式 和事先公平补偿原则，以强制的方式取得私人不动产的所有权或者其他物权的程序。”1 1 惟不 同之处是，城市房屋征收的对象未必仅仅是私人的不动产。 ( 一) 城市房屋征收的定义 所谓城市房屋征收，是指有权的行政主体出于公共利益的考虑，严格遵循法定的程序， 依靠国家强制力将行政相对人的房屋所有权以及土地使用权等权属变更为国家所有，在此基 础上有权拆除、改造、重建、划拨、出让等，并在一定范围内给予补偿的法律行为。本文将 拆迁人从定义中剔除出去，一方面是为了区别于“城市房屋拆迁”这个不规范的法律用语， 另一方面则是为了简化法律关系，将其法律关系的主体确定为行政主体与行政相对人，便于 下文的讨论。 ( 二) 城市房屋征收的特点 城市房屋征收应当具有以下几个特点： 第一，主体、客体特定性。首先，城市房屋征收的主体是恒定的，无论如何，它总是适 格的行政主体对行政相对人的一种单向性行为，而不存在相对人对行政主体行使这种行为。 其次，城市房屋征收的客体是“房屋”，而且只能是房屋。那么房屋究竟是一种什么样的建筑? 根据房地产统计指标解释( 试行) 中的释义，房屋一般指上有屋顶，周围有墙，能防风避 雨，御寒保温，供人们在其中工作、生活、学习、娱乐和储藏物资，并具有固定基础，层高 一般在2 2 米以上的永久性场所。但根据某些地方的房屋生活习惯，可供人们常年居住的窑 洞、竹楼等也应包括在内。但本文认为，此处的“房屋不宜做狭义解释，即仅指人们的日 1 1 法 j m 奥比公用征收、领十整治、城市规划和建筑 m 1 9 8 0 2 2 ；d 米索公用征收的法律制度 m 1 9 8 4 1 ， 转引自王名扬法国行政法 m 北京：中国政法大学i l j 版社，2 0 0 3 3 6 5 6 第一章城市房屋征收制度概述 常居住用房，从用途角度看，还应当包括科、教、文、卫事业用房( 如私立的学校、科学馆、 图书馆、名人纪念堂等等) ，以及其他集体和单位的房屋。同时，征收的效力不仅及于房屋的 所有权，还包括房屋所占的土地使用权。 第二，公益目的性。传统理论仅仅认为“公权力是一种必要的恶”，但其实公权力也有必 要的“善”。城市房屋征收利用了国家的公权力，强迫原房屋所有权人、土地使用权人( 在我 国，两者是合二为一的) 转让其所有权和使用权。抛开该行为的目的和行为背后的价值，这 完全是一种“侵权行为”。因此，城市房屋征收行为只有达到公益之目的的情况下才能行使。 “公益目的经历了一个不断发展的过程，法国的人权宣言第十七条将其表述为“公共需要”， 1 8 0 4 年的法国民法典又扩张成为“公用需要”，二十世纪以后公用目的不再受到公产、公共 工程和公务观念的限制，发展成为“公共利益”。1 2 由于现实生活的复杂多样，关于公益1 3 的 范围无法尽数列举。一般而言，公共利益乃是指涉及文化、教育、医疗、环境等社会公共事 业以及国防建设等符合大多数人愿望的非直接商业性质的利益。1 4 需要特别说明的是，这里 并非是说完全不含任何商业利益，而是不直接体现商业性质。关于其标准，可以考虑以下几 个方面：一是是否以具有公共目的性为标准；二是是否在“量”的优势上相对具有“质 的 优势；三是是否遵循了比例原则的标准( 具有必要性和合理性) ；四是是否出于紧急的需要。 城市房屋征收行为应当多方权衡，才能不使出现“借公益之名，行商业之实 的现象。 第三，强制性。总体上看，房屋征收在一定程度上符合行政征收行为的一些特点，特别 表现在强制性方面。由于城市房屋征收往往是出于国家的社会管理职能之故，本质上是以国 家名义对相对人合法财产之权属进行合法的变更。房屋征收行为体现了国家意志，从而让该 权力的行使必须以国家强制力为后盾，尽管在多数情形下房屋征收的实施是在相对人自愿履 行义务后即告完成，但国家强制力是促使相对人自觉履行义务的基本保障。 第四，程序法定性。法治的核心精神在于政府权力的控制1 5 ，尽管对于现代行政法而言， 法定程序已经成为一种普遍控权机制，凡行政行为都具有程序性，甚至可以说，现代行政法 就是程序理论下的政府权力控制法。但必须指出，就城市房屋征收来说，“法定程序 更需要 摆在一个甚为突出的地位。这是因为，在城市房屋征收行为当中，由国家强制性支持的政府 行为，将直接干涉到社会其他的权利，既包括民众的合法私有财产，也包括国家、集体或其 他组织的合法财产。其牵涉的各种利益关系极为复杂，必须要运用严格法定程序对该行为的 行使进行规范。法定程序从源头上防止政府滥权、侵权行为的发生，避免行政相对人和国家 不必要的资源损失。城市房屋征收的法定程序，不仅有利于提高政府的运作效率，也有利于 1 2 参见正名扬法国行政法 m 北京：中国政法大学 f 版社，2 0 0 3 3 7 1 3 7 2 ”有学者将公益总结为三种观点：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，二是被看作是某个特 定的个人、群体、阶级或多数人的利益；三是被认为足个人之问或群体之间竞争的结果。参见 美 亨廷顿变革社会中的 整治秩序 m 李盛- 甲、杨玉生译北京：华夏出版社，1 9 8 8 2 4 h 季怀才行政补偿构成要件研究 m 北京：法律出版社，2 0 0 6 1 7 1 1 5 这里的法治足指现代法治。现代法治和传统法治的最重要区别在于：传统法治主要着眼于控制授予政府权力的范围，而 现代法治则更注重于规范政府权力的行使。而本文所使用的“控权”即是消极意义卜的控制权力的范围，也包括积极意义上 的规范权力的行使。相关论述参见姜民安行政程序研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 6 1 7 东南人学硕上学位论文 事前、事中的纠错，增加行政行为的透明度。 第五，补偿性。这是城市房屋征收和行政征收的最显著、最重要的区别。笔者认为，“补 偿性”是城市房屋征收制度的魅力所在，它体现出一种对私有财产权的公法保护倾向。学界 对“补偿 一词有三种不同的看法。一是狭义上的补偿，最初仅指国家基于公共使用的目的， 征收相对人不动产而为的给付，其后发展为对合法行政行为造成相对人财产损失而为的弥补。 二是中义上的补偿，即包括行政补偿和行政赔偿两个方面，其中后者特指行政行为违法而导 致的一种责任承担行为( 赔偿行为) 。三是广义上的补偿，诚如奥托迈耶所说，为了使个人 为共同体不得不蒙受的不利，在国家负担这一有组织的平均化的制度中，由众人来负担，通 过损失补偿，而转嫁给众人。1 6 换言之，这是一种公平责任的体现。在城市房屋征收中的“补 偿”应当为狭义的补偿。这是因为，该征收行为本身是出于公益之目的，并且严格根据法律 的程序行使，是一种合法行政行为。由此对行政相对人产生的不利，应当有获得相应弥补的 权利。“补偿”不等于“对价”，更不能理解为“受益”。相对人的房屋被征收后，所获得的利 益不可能与原物价值相等，更不可能超过必要的限度成为一种收益。 第二节城市房屋征收的理论基础 城市房屋征收作为中国行政法制度中一个亟待完善的部分，必然有着自身的理论支撑。 在城市房屋征收过程中，涉及到公共利益和个人利益、公权力的行使和合法私有财产权的相 互关系，这些都必须给予足够的关注和分析。城市房屋征收涉及到民法、行政法等，法律关 系比较复杂。笔者认为，房屋征收制度，实质上是从征收的公益目的、补偿机制、程序保障 等方面对侵害合法私有财产权的行为给予的一种公法限制。这主要有三个层面之意： 首先，从法理的角度看，房屋征收的法律制度，本质是调和各方的利益冲突，促进社会 整体的公正。在私权绝对化的时代，私有财产是神圣不可侵犯的，由此产生的自由主义泛滥 现象，使人们不能不将财产权的保护限制在一个合理的范围内。由此，公共利益进入了立法 者的视野。无论是基于市政规划、国防建设的需要还是紧急情况等目的，房屋征收行为非为 公共利益不得行使。如果施行房屋征收，也需要给予被征收人一定的利益补偿。 其次，从民法的角度看，房屋征收必须要以保护合法私有财产权为重心。民法所保护的 两大权利范围是人身权和财产权。财产权之所以重要，就在于财产是人的生活必需品，其中 很大一部分是维持人类生存之需的。诚如，作为财产的居住房屋，就是维持人生存的必需品。 财产权的保护就是对人的尊重。补偿机制的建立和完善，就是城市房屋征收对财产权保护的 体现。 再次，从行政法的角度看，要在房屋征收中对财产