（政治经济学专业论文）我国公债资金的使用效益与公债规模的实证研究.pdf

摘要 摘要 公债作为财政政策和货币政策的结合点，是宏观调控的重要工具，公债 规模的合理是充分发挥公债宏观调控职能的前提。本文认为，公债资金的使 用效益分析是评价公债规模的基础，本文分析了我国与西方国家的公债挤出 效应及其对公债资金使用效益的不同影响，确立了分析公债规模的指标体 系。经实证分析得出结论：我国公债资金的使用效益高于西方国家，因而各 项公债负担的警戒线可适当高于国际公认的警戒线；当前我国的公债规模可 以接受，但必须降低发行的增长速度，实行“增长中微调”的策略。 关键词：公债，公债规模公债职能、挤出效应， 公债资螽笋用效益 i j a b s t r a c t a st h el i n kp o i n t0 ff i n a n c i a la n dc u r r e n tp o l i c i e s ，p u b l i cb o n di sa ni m p o r r a n tt o o lo fm a c r oa d j u s t m e n t ，b e c a u s eo ft h er i s k so fp u b l i cb o n d ，r a t i o n a lp u b l i c b o n ds c a l ei st h ep r e r e q u i s i t et ot o t a l l yc a r r yo u tt h em a c r oa 由u s t m e n tf u n c t i o no f p u b l i cb o n d i nt h i sa r t i c l e ，u s i n gb e n e f i ta n a l y s i so fb o n dc a p i t a li st h ef o u n d a t i o nt oe v a l u a t eb o n ds c a l e i nt h i sa r t i c l et h ea u t h o rh a sa n a l y z e dt h eb o n d s q u e e z ee f f e c to fw e s t e r nc o u n t r i e sa n d o u rh o m e l a n d ：a sw d la st h ei n f l u e n c eo f t h ea v a i l a b i l i t yt ot h eu s i n gb e n e f i to fb o n dc a p i t a l t h e r e f o r e ，a ni n d e xs y s t e mt o a n a l y z i n gb o n ds c a l e i ss e t u p f o l l o w i n gt h ea n a l y s i s o f p r a c t i c a le x p e r i e n c e c o m e st h ec o n c l u s i o n ：d o m e s t i cu s i n gb e n e f i to fb o n dc a p i t a li sh i g h e rt h a ni n0 一 v e r s e ac o u n t r i e s s ot h ea l a r ml i n eo fb 。n db u r d e n sc o u l db ep r o p e r l yh i g h e rt h a n t h ep u b l i co n e d o m e s t i cc u r r e n tb o n ds c a l ei sa c c e p t a b l e ，b u ti s s u i n gr a t em u s t b ed e c r e a s e da n df o l l o wt h ep o l i c yo f “m i c r oa d j u s t m e n ti ni n c r e a s i n g ” k e y w o r d s ：p u b l i cb o n dp u b l i cb o n ds c a l ep u b l i cb o n df u n c t i o n s q u e e z ee f f e c tu s i n gb e n e f i to fb o n dc a p i t a l 引言 公债是国家进行宏观调控的工具之一，我国自1 9 9 7 年实行扩张性的财 政政策和适度从紧的货币政策以来，扩大了公债的发行规模，并在扩大内 需，刺激经济增长中发挥了重要的作用。公债的发行规模是否合理是影响其 雀韶 ! 虹i m 国土譬赫鼠曲舌硒田豢占储丰睦蜡甘小并滞；缸至i | 击在曲# 管甲击呵撼 一、公债的运行机制分析 ( 一) 公债的职能 1 公债的界定 公债是伴随公共组织尤其是公共分配活动而产生与发展的事物。西方经 济理论认为：“公债是中央政府发行的国债、地方政府发行的地方公债以及 政府所属机构发行的政府机构债务的总称”。公债与国债是两个不同的概 念，国债仅指中央政府发行的债务。在我国，对于公债与国债概念的认识经 历了一个发展过程，与高度集权的计划经济体制相适应，国家财政为全国统 一的财政，地方财政是中央财政的附属物，地方政府没有发行债券的权利， 中央财政的公债发行是通过各级政府的“行政动员”共同完成的，因此无国 债与地方公债之分，公债与国债作为同一概念存在，对于公债权威的定义为 “国家以债务人的身份向国内和国外筹措的各种借款，称为公债，或称国债。 它是用来弥补国家财政收支不足或进行大规模经济建设，动员筹集财政资金 的一种形式”。随着商品经济的发展以及财政体制改革的深入，特别是适应 市场经济要求的分级财政体制建立后，中央政府预算和地方预算区别开来， 各自的债务和信用、流动性及其税收政策均有所区别，因此逐步将公债与国 债区分开来。国债指中央财政代表中央政府公开发行的债务，公债不仅指中 央财政的债务，还包括地方财政公开发行的债务。本文所分析的公债，其范 围包括中央财政和地方财政公开发行的债务，但不包括政府机构如铁道部、 国家开发银行等机构发行的债券。 2 公债是弥补财政赤字的手段 公债最直接的职能与财政赤字相联系，是弥补财政赤字的手段。在9 0 年代中期以前，“赤字有害论”是财政学界占主流地位的观点，要求长期实 行“从紧”的财政政策。从1 9 5 8 年到1 9 8 1 年的二十三年中，中国政府没有 发行公债，从1 9 6 8 年到1 9 8 1 年我国成为既无内债又无外债的国家。1 9 8 1 零辜毫螽l 翁萋嘎霾参奎蔓嚣蕞；高扛安2 i ；藉鬻版杜，中国, 财2 0 0 经。盏嚣品番醢第，。，一。，页 2 河北大学经济学硕士学位论文 年，随着经济体制改革的进行，在现实财政活动中，经济改革任务要求增加 国家对农业的补贴，扩大企业自主权，逐步改善人民生活，使得财政支出负 担增大，财政收入份额却不断缩小，从1 9 7 9 年到1 9 8 1 年，国家财政收入连 续三年下降，1 9 8 1 年出现了较大的预算赤字，为了弥补财政赤字，我国政 府采取了发行公债的政策，发行对象主要是国营单位，目的是把由于扩大企 业自主权而分散出去的财力重新集中起来。1 9 8 2 年以后，由于城乡居民生 活水平有了很大提高，城乡储蓄存款大幅度上升，开始向个人发行国库券。 在过去的二十年间，财政赤字是客观现象，对于财政资金紧张以及赤字的弥 补问题，除了由中央财政直接向中央银行借款透支外，不得不发行公债，且 规模越来越大。 3 公债的宏观调控职能 公债不仅仅是财政收不抵支时的权宜之计，更是宏观经济调控的手段。 公债的宏观调控职能与其所处的经济体制环境相适应。在8 0 年代的传统计 划经济体制下，经济运行的特点是投资需求与消费需求双膨胀，利用公债可 以调节消费与积累的比率，公债的发行，增加投资，抑制消费，把居民的一 部分消费基金转作生产投资，从而调节消费和积累，缓和二者的矛盾，公债 成为促使一部分消费基金转化为积累基金以确保生产发展所需资金的措施。 同时，公债也是调节投资结构的杠杆，政府财政投资是社会投资的主要力 量，对于投资结构有着举足轻重的影响。由于价格没有放开，价格杠杆运行 低效，使得对投资的行业结构、地区结构和产品结构的调节不是通过价格机 制，而是依靠政府财力的分配。因此，在计划经济体制下，公债成为调节积 累与消费关系以及投资结构的杠杆。在现代市场经济体制下，公债的宏观调 控职能从多方面体现出来，成为宏观调控财政政策和货币政策的结合点，它 首先是内含于财政过程的行为，又日益显示出金融资产属性的一面。它天然 的属于财政范畴，又带有金融货币的含义，产生多方面的效应，最终对经济 增长产生影响。 ( 1 ) 公债作为财政政策的职能 在现代市场经济体制下，公债作为财政政策，能够对社会总需求、社会 总投资以及需求结构、投资结构产生影响。国家财政具有资源配置功能，通 过财政收支活动以及相应的财政政策、税收政策的制定、调整与实施，对社 1 会现有人力、物力、财力等社会资源的结构与流向进行调整与选择，国家财 政的支出规模可以影响社会总需求和总投资，而支出结构可以有力地影响社 会的投资结构和消费结构，进而影响社会的产业结构。公债的发行直接影响 国家财政支出的总规模和结构，从而作为财政政策对经济总量和结构产生影 响。现阶段，由于税收的改革，财政收入占国内生产总值的比重连年下降， 税收收入仅能维持“吃饭财政”局面，公债作为积极的财政政策也就具有特 别重要的作用。通过公债的发行把储蓄的部分转化为总需求，促进宏观经 济总量的均衡。政府举措的债务用于经济建设，特别是投放于有收益的关键 投资项目，可消除“瓶颈”和建立关键产业，刺激经济增长。 ( 2 ) 公债作为货币政策的职能 公债作为货币政策主要是通过流动性效应和利息率效应来实现的。流动 性效应是指在公债管理上通过调整公债的流动性程度，影响整个社会资本的 流动性状况，从而对经济施加扩张性或紧缩性影响。公债的变现能力强，流 动性强，则对经济产生扩张性影响。公债的偿还期限不同，其流动性就有很 大区别，短期债券变现能力强，流动性强，中期债券流动性居中，长期债券 变现能力差，其流动性较弱。政府债券的发行期限设计能够对经济施加扩张 性或紧缩性影响，当政府需要启动经济时，扩大短期债券的发行，增强社会 资本的流动性。反之，当政府需要紧缩经济时，可相应增加长期债券的比 例，减少短期债券的比例，降低其流动性。利息率效应是通过调整公债的发 行利率和实际利率水平，来影响金融市场利率的升降，从而对经济施加扩张 性或紧缩性影响。西方经济理论认为，现代市场经济条件下，公债利率是金 融市场上最能体现政府经济政策意图因而对资本市场有重大影响的基准性利 率，它的高低会对金融市场的利率水平产生直接影响。在金融市场上，政府 发行的短期公债的利率，被称为无风险利率，金融市场上其他资产的价格等 于无风险利率加上该资产风险的价值，也就是说，无风险利率是金融市场利 率的构成部分。当经济形势需要扩张时，可相应降低公债发行利率，以诱导 整个金融市场利率下降，市场利率的下降，刺激社会资金储蓄额下降，投资 增加，从而达到刺激投资、提高经济活动水平的效果。当经济形势需要紧缩 时，可相应提高公债发行利率，诱导整个金融市场利率上升，储蓄上升，投 资减少，从而起到抑制经济的作用。另外，在现代市场经济条件下，公债成 4 河北大学经济学硕士学位论文 为中央银行公开市场业务的操作工具。中央银行在公开市场活动中，通过对 政府债券的买卖，影响整个金融市场的实际利率水平，从而对经济形势施加 影响。当经济增长速度较慢需要刺激时，中央银行通过公开市场业务买人政 府债券，增加流通过程中的货币，政府债券因需求增加而价格上升，实际利 率下降，从而诱导金融市场实际利率下降，从而对经济产生扩张性影响。相 反，当经济过热需要紧缩时，可采取抛售政府债券措施，回笼流通中的货 币，政府债券价格下降，市场利率会随之上升，从而对经济产生抑制性影 响。总之，政府可操纵公债的发行利率和实际利率，对经济进行宏观调控。 ( 二) 公债的风险 公债是在将来一定时期还本付息的债券，有偿使用，也就是需要以将来 的财政收入偿还。因此，公债作为宏观调控工具在实现政府宏观调控目的的 同时，又可能因为偿还本息而产生危机，过度的财政负担会引发财政危机， 不利于经济的稳定与发展，这构成了公债的发行成本。因此，公债是有风险 的宏观调控工具，公债工具的使用要考虑其对经济的负面影响，要考虑是否 与国民经济和财政实力相适应。财政风险与金融风险不同，在政治稳定的前 提下，即使财政出现入不敷出，政府也可以财政信用方式融资缓解收支矛 盾。由于财政信用有税收作保证，所以它比金融风险小。如果债权人需要变 现，可以在国债市场上转让政府债券，证券市场可以分解财政信用的一部分 风险。但是如果出现以下情况，财政风险是不可忽视的：第一，目前我国发 行的凭证式国债数额较大，这种债券具有储蓄存款的特点，允许债券持有人 提前兑现，如果一旦政府财政信用降低，这部分债券出现挤提风潮，就会影 响财政、经济的稳定。第二，财政运用货币融资方式来筹资，会引起货币流 通量的增加，在一定条件下引起通货膨胀。因此，公债过度发行引起的财政 风险，一般不直接表现为其支付能力出现问题或国家信用出现危机，财政支 付的困难，首先转嫁到整个国民经济，若仍不能化解则只能以货币融资的方 式解决，货币融资的规模过大，可能引起通货膨胀，公债的过度发行可能引 起突发性的通货膨胀风险。 5 二、从公债资金的使用效益分析我国公债规模 ( 一) 公债规模研究方法 1 公债规模的种类 公债规模是指在一个确定时点上一国公债绝对数量的多少。公债规模分 为存量规模与增量规模两层含义，公债的存量规模用公债余额的概念反映， 是对公债规模的静态描述，指一国现存的尚未清偿的公债数量总额。公债的 流量规模是对公债规模的动态描述，包括两个概念：公债的发行额和偿还 额。发行额为当年发行的公债规模，偿还额是当年到期还本付息的债务总 额。公债余额、发行额、偿还额在分析公债规模时具有不同的作用，但三者 相互联系相互影响。公债余额和偿还额具有刚性，是以前年度发行公债的积 累，要用当年或以后年度的财政收入偿还，其中偿还额由当年偿还，是公债 对当年财政和经济的负担，公债余额是历年累计的债务总额，由以后的财政 来负担，如果公债余额过大，超过以后年度的经济增长和财政增长，有可能 引起财政危机。公债年度发行额是公债的发行规模，具有弹性，可以通过对 年度发行额的调整逐步改变公债余额。为实现一定的宏观调控目标而调整的 公债规模即为年度发行额，在确定公债发行额度时要考虑公债余额及其以后 年度的偿还额。对公债规模的研究分析要综合分析公债的三种规模，根据其 不同的内容和对经济的不同影响，综合评价公债规模，对以后年度的公债发 行提供理论指导。 2 传统评价方法的缺陷 长期以来，人们对公债规模的度量和评价，主要借用欧共体马斯特里 赫条约规定的指标和警戒线作为衡量依据，四个指标分别为： 负担率= 等釜舻1 0 0 借债率= 当生公g 僮d p 筮筮堑1 0 0 依存度= 鹊豁1 0 0 6 河北大学经济学硕士学位论文 偿债率= 鉴镙驴1 0 0 对于上述指标赋予一定的量值区间，作为公债规模是否合理的评价标 准，各指标的国际公认警戒线分别为负担率6 0 、借债率3 、国家财政依 存度2 0 、中央财政依存度3 0 、偿债率1 0 。笔者认为，这几项指标保 持在合理的水平，仅仅是经济短期稳定的必要条件，不能全面反映公债的规 模水平。第一，不能反映公债资金的运用效果。由于发行的公债需要还本付 息，因此发行公债筹集的资金不仅要保值而且需要增值，公债资金的使用效 益对于评价公债规模是非常重要的，即使公债规模保持不变，对公债规模的 评价结果因公债收益与公债成本对比关系的不同而有所差异。第二，发行公 债对经济造成的负担不仅包括财政负担、生产总量负担，而且包括对公债认 购者的负担以及对纳税人的负担，如果不全面考虑公债形成的负担，就不可 能合理分析和评价公债规模。 3 公债规模分析的方法 公债作为宏观调控的工具，以促进经济增长为目的，评价公债规模是否 适度，最根本的原则在于公债对经济增长的作用，公债规模的评价也就要以 它对经济增长的作用为立足点。从另一角度看，公债是以发行债务的方式筹 措资金，有偿使用，还本付息，如调控力度过大，公债发行规模过大，公债 的还本付息额也将逐年增长，势必对经济造成很大的压力，表现为较高的财 政风险，引发财政危机，不利于经济的稳定。因此公债对经济的作用包含相 互联系相互制约的两方面，一是经济的增长性，二是经济的稳定性。评价公 债规模要从经济的增长性和稳定性两方面进行分析。从增长性分析，政府公 债的发行，这部分资金的使用权由民间部门转向政府，如果政府对公债资金 的使用效益高于民间部门，从社会经济角度看，公债的发行能够促进经济增 长，如果公债资金的使用效益低于民间部门的使用效益，则其作用是相反 的。从稳定性分析，公债资金较高的效益是以后年度还本付息的保证，在公 债资金保值增值的的前提下，公债规模的扩大不会加重公债负担，从而不会 对经济产生不利影响，而如果公债资金的使用效益较低，甚至低于其成本， 则意味着公债资金的产出小于投入，不足以还本付息，积累起来必然是还债 负担越来越重，越积越多，只能借新债偿旧债，最终引起财政危机。因此从 耋罾坌堡鋈垒堕筐旦鏊堑主坌堡丝堡墼塞适堑塞 长期的动态的过程看，分析公债资金的使用效果是对公债规模进行评价的基 础。从短期的静态来看，每年度都存在着一定的公债发行额、偿还额以及公 债余额，必须分析公债的三种规模对国民经济、财政支出、居民、企业等形 成的负担，这些负担是对经济增长、稳定的负面影响，形成了公债的发行成 本。对于公债各项负担的分析不应局限于当年，要分析近几年的预期水平。 本文从动态的资金使用效果和静态的公债负担来对公债规模进行分析。 ( 二) 公债挤出效应的比较分析 公债的发行，实质是把民间部门控制使用的资金集中到政府，由政府根 据宏观调控的目标来使用，故公债资金使用效益问题即是政府支出效果与民 间部门支出效果的比较，这就是公债的挤出效应问题，在理论界一直存在着 公债有没有挤出效应以及是正效应还是负效应的讨论。下面我们以公债的挤 出效应为契机，分析公债资金的使用效益以及与经济增长的关系，从而分析 其对公债规模评价所产生的影响，确定相应的分析指标体系。 1 西方经济理论对公债挤出效应的认识 公债的挤出效应，是指“由于公债发行，一部分社会财富由民间部门转 移到政府部门掌握使用，从而减少了民间部门的财富占有与使用量，所以， 公债的挤出也就是政府部门对民间部门在资源占有与使用量上的挤出”。 在一定时期物质资源总量一定的情况下，公债发行量的多少涉及资源在民间 部门与政府部门之间的流动与分配，民间部门与政府部门不同的投资效果使 得对于公债挤出效应的分析至关重要，一方面公债发行是否会减少民间部门 的投资，另外，挤出效应是有利于还是不利于经济的增长。在西方发达国家 完善的市场经济体系中，政府作为公共部门其支出主要用于消耗性支出，社 会的各项投资主要由私人部门来承担，经济的发展也主要是私人资本的作用 结果。西方经济体系中私人部门的投资由市场机制所约束，具有较高的效 率，而政府公共部门的经济活动，不完全受市场机制的约束，会破坏市场经 济的整体效率。公债规模的扩大，导致政府集中资源的增多，限制效率较高 的私人部门的投资，因此存在挤出效应且不利于经济发展。公债对私人投资 的挤出是通过资金供应和需求两条渠道来进行的。第一，从资金供给方面分 裒东：( 公共债务与经济增长) 北京：中国发展出版社2 0 0 0 年版，第1 5 页。 8 河北大学经济学硕士学位论文 析，公债发行直接减少了民间的可用资金总额，相当于进行了一次资产组合 结构的调整，资金使用权从民间转移到政府手中。我国历年发行国债时，为 确保公债发行的顺利进行，不仅利率高于同期银行储蓄存款利率1 2 个百 分点，而且规定同期不得发行其他企业债券。公债规模的扩张实质是政府与 民间企业争夺资金，从而产生了对民间投资的直接挤出。第二，从资金需求 方面分析，在成熟的市场经济环境中，公债发行量的增减，能引起金融市场 利率的变动，影响私人部门对未来投资收益率水平的预期，从而对民间部门 的投资产生间接影响。金融市场利率上升，私人部门对投资收益率的预期水 平下降，从而限制私人投资；相反如果金融市场利率下降，则民间部门对未 来投资收益率水平的预期上升，从而刺激私人投资。公债规模的扩大，占用 社会资金，加大对资金的需求，从而带动市场利率的上升，限制私人投资， 造成民间部门投资的减少，形成间接挤出。市场经济体制越完善，通过利率 间接减少民间部门投资的效应就越明显。西方经济学据此确定了挤出效应的 存在，且是不利于经济增长的。 公债发行方式的不同、金融资本市场发育程度的差异，均决定着公债挤 出效应的体现形式与程度。我国与西方发达国家的本质区别在于政府在经济 运行中起主导作用，在8 0 年代的计划经济体制下，政府对整个经济起支配 作用，在9 0 年代由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中，政府同样 处于主导地位，上述对挤出效应的分析是以成熟的市场环境为前提的，而我 国的实际国情决定了政府支出的特殊之处，其支出结构以基本建设支出为 主，因此对于我国公债的挤出效应、公债资金的利用效果是需要具体分析 的。 2 我国公债挤出效应的历史分析 在整个8 0 年代的计划经济体制下，我国经济的明显特征是短缺型经济， 瓶颈部门的存在成为经济增长的明显制约，问题的解决要求一定量的政府投 资。由于当时国家财政收支矛盾突出，财政收入份额逐年减少，公债发行量 不断增大成为必然。短缺经济的政府与非政府部门的投资需求相当强烈，资 源约束异常明显，在这种情况下，公债的发行直接挤出了非政府部门的资源 使用量。但这种挤出有其自身的特点：第一，公债的发行方式与发行对象决 定了挤出渠道的单一性。在计划经济体制下，公债发行主要通过行政摊派等 9 我国公债资金的使用效益与公债规模的实四究 非市场化方式，以国有企事业单位的预算外资金以及个人银行储蓄与银行、 保险公司信贷资金和保险准备金作为筹资的源头，这对民间部门的挤出是直 接挤出。由于利率机制是管制的，不存在金融市场的利率机制，因此不存在 通过利率机制对民间投资的间接挤出。第二，公债挤出的主动性。按西方经 济理论，公债的挤出并非政府的目的，对私人投资的减少以及市场效率的干 扰只是伴随公债活动而出现的被动现象。但我国8 0 年代发行公债的一个主 要目的就是抽走一部分社会闲散资金，以控制通货膨胀和减少盲目重复性的 投资，集中必要财力加强能源交通等国民经济瓶颈部门的投资力度与建设， 实现调整与优化国民经济结构的目的，因此对民间部门的挤出是主动的。第 三，公债挤出的强制性。当时公债发行是通过各级政府层层行政动员的强制 性摊派实现的，不管人们的意愿如何，一律从单位的预算外资金、职工工资 甚至农民的交售公粮款中预扣。公债的挤出效应之所以表现出上述特点，是 因为公债的发行主体是政府，公债的发行与交易不可能不体现出其发行主体 的特征，在计划经济体制下，政府既是行政权力的集合体，又是经济权力的 集合体，而不是市场经营主体，表现到政府发行公债的活动上体现出如上特 点。 在9 0 年代，我国的经济体制实现了由计划经济体制向市场经济体制的 过渡，在转轨阶段，政府同样处于主导地位，原有行政性资源配置手段开始 逐步弱化，市场性手段的作用也不能充分发挥。从总体看，我国经济运行机 制与宏观调控手段有着既不同于传统计划经济体制也不同于西方经济的特 点，公债也成为行政与市场相结合的工具。随着金融市场的发展，金融工具 日益丰富化，尤其是证券市场的建立与发展，使得社会融资渠道日益多元 化，尽管利率仍处于管制状态，但国家对利率的政策也必须考虑市场需求， 同业拆借市场、债券市场以及其他证券市场上价格随行就市的特征越来越明 显，各经济主体对利率的敏感性逐步加强。这说明，我国金融市场的发展不 断完善，利率市场化步伐逐步加大，利率机制对市场主体经济行为进而对资 源配置的作用不断增强。在这种背景下，国债市场的培育与发展不断深入， 对金融市场以至整体经济的影响也在强化，由此公债挤出效应既保持着直接 挤出的特点，又开始表现出间接性、自愿性与市场性的特征，挤出开始通过 金融市场的利率机制起作用，公债挤出的体现形式有向市场经济特征靠拢的 】n 河北大学经济学硕士学位论文 趋势。 我国经济从1 9 9 7 年下半年开始，表现出过剩经济的特征，投资与消费 需求严重不足，经济处于下滑阶段。为了保持经济增长，刺激消费与投资， 开始实施积极的财政政策，包括发行大规模的国债，通过发行公债动用一部 分过剩资源转化为公共投资，由于公债资金的来源主要为社会停滞资金，这 样公债对于民间部门资金的挤出作用减少。 3 对我国公债挤出效应的总体认识 由以上分析可以认为，公债的发行会通过直接挤出和利率的作用间接挤 出民问部门投资，一般认为，政府投资不受利益约束，政府不参与市场竞 争，因此政府使用公债资金的效益往往低于市场竞争主体的效益。但是，我 国公债资金的挤出是主动的，是为了带动更多的民间投资，资金的使用增加 了国家的基本建设支出，特别是瓶颈产业、基础设施、关键产业等国民经济 的重要部门，这些部门短期直接经济效益较低，但间接效益较高，并且具有 良好的社会效益。这些部门的发展，可带动相关产业的生产与投资增加，增 加需求，带动民间部门的投资，这样公债发行可抵减其对民间部门投资的直 接挤出。如果公债资金运用于关联性强、带动性强的经济部门，不仅不会限 制私人投资，反而会通过对国民经济的带动增加私人投资，形成挤出效应的 相抵作用，促进私人投资向增长的方向发展。但是公债资金若用于偿还公债 本息，消耗性支出等部门、领域，则不能优于民间部门对经济的拉动作用， 况且政府是效率较低的非竞争主体，这样，公债的发行将最终减少民间部门 的投资，不利于经济增长。因此，我们有必要研究公债资金的支出结构及效 果，从而分析其对民间投资的影响，分析其对经济增长的作用。 ( 三) 公债资金使用效益分析 1 公债资金使用效益的内容 公债资金的使用效益按照不同的标准，可以划分为不同的类型：按照受 益的直接程度不同，分为直接效益和间接效益；按照受益的期限不同，分为 短期效益和长期效益；按照效益的性质不同，分为经济效益和社会效益。短 期经济效益是指当期资源投入与当期经济成果的对比关系，是最直接的经济 效益；长期经济效益在于经济主体的行为要在以后较长时期受益。间接经济 1 1 我国公债资金的使用效益与公债规模的实证研究 效益是投资的外部经济效果，即通过投资的供给和需求及投人产出关系来推 动和刺激相关产业的发展，是从国民经济总体角度考察的经济效益。社会效 益是指对社会环境、生态环境及自然资源的影响。公债资金具有良好的社会 效益是不容置疑的，由于需要还本付息也必须注重其经济效益。公债资金作 为财政支出的一部分主要用于消费性支出或投资性支出，公债资金用于消耗 性支出，则经济效益主要体现于短期间接性经济效益，即通过政府对生产资 料和劳务的购买拉动需求，带动经济运转，产生间接的经济效益，民间部门 对资金的使用也可以起到相同的作用，因而公债资金由政府使用和民间部门 使用所具有的间接经济效益无本质区别。而从直接经济效益即资金使用主体 的投人产出对比来看，因为政府不是市场交易主体，不受市场竞争的约束， 资金使用的直接经济效益低于民间部门，因此，如果公债资金过多的用于政 府消费，就会降低资金的总体使用效益，则公债对民同部门投资的挤出是不 利于经济增长的，会加重财政负担。如果公债的资金用于基本建设投资，特 别是对固定资产的投资，则这些部门的关联度比较大，其产生的长期的间接 经济效益远远高于一般的消费性支出，主要表现为以下三点：第一，基本建 设投资本身作为直接投资需求会带动供应部门的产值增长，供应部门增长的 需求又能带动一系列相关部门的增长。第二，投资所建成投产项目运营期间 各种材料的投入也会形成对各部门的产品需求，从而拉动产值增长，其产出 为其他部门提供生产投入品，也能推动相关部门的产值增长。第三，投资需 求、项目运营需求以及项目产出推动所形成的产值增长，相应会形成劳动者 收入的增加，拉动消费需求，这些消费需求作为最终需求，会拉动消费品生 产及相关部门的产出增加。因此政府的基本建设支出能产生良好的经济效 益，促进经济增长。同样的公债规模用于基本建设支出，对财政的负担会大 大小于政府消耗支出，表现为较低的财政风险。特别是用于关联性强的行 业，效果更加明显，如农田水利、交通通讯、高科技产业等，这些部门与其 他产业相关程度高，很容易成为制约经济增长的瓶颈部门，这些部门的发展 是其他部门发展的基础，由于这些部门投资大，回收期长，市场竞争主体不 易参与，故通过发行公债增加对这些部门的投资能产生良好的效益。以我国 1 9 9 8 年和1 9 9 9 年为例，1 9 9 8 年8 月政府向国有银行增发1 0 0 0 亿元国债， 用于农田水利、生态环境、交通、城市环保和基础设旎、农村电网改造、经 1 2 河北大学经济学硕士学位论文 济适用住宅建设，据测算，这一政策对经济增速的贡献度为1 5 个百分点。 1 9 9 9 年政府继续实行扩张性的财政政策，其中增发5 5 0 亿元国债用于基本 建设投资，6 0 0 亿元用于固定资产和技术改造投资。据权威部门测算，如果 没有1 9 9 8 年和1 9 9 9 年的国债投资及其带动的4 2 0 0 亿元银行存款和自筹资 金的投入，1 9 9 8 年、1 9 9 9 年的增速会减少1 5 至2 6 个百分点。 2 公债资金使用效益分析的方法 分析公债资金的使用效益必须考虑以下几点：第一，公债资金作为弥补 财政赤字的手段，与财政收入一起作为财政的可支配收入，用于整个财政支 出，公债资金在资金来源上很难区分哪笔资金由发行公债而来，在分析时也 不可能据实物来分析其效果。第二，公债支出、财政支出的效益很难精确计 算，这是由于效益的复杂性，如上所述，不仅包括短期经济效益，还有长期 经济效益，不仅包括直接效益，还有间接效益。公债对经济的间接的长期的 拉动作用，往往与整个国民经济融合在一起，无法做到精确统计，对于社会 效益更是如此。第三，效益分析可以借用一些有特殊意义的指标，比如“公 债支出与公债收入比例”这一指标，国家支付本息的资金并不真的是发行公 债取得的收入，只是这一比例反映了一年中公债收人中用于公债支出的比 例。鉴于以上原因，对于公债资金的使用效益我们不可能精确统计，可由以 下两点来反映：第一，公债资金的使用效益与支出结构有着最直接的关系， 用公债资金的不同支出结构来大体反映公债资金的效益。第二，对于公债资 金的使用结果可用公债资金发行与经济增长、财政增长的相互关系来确定， 用二者增长速度之比来反映。对于这两点内容用一系列的指标来反映，则构 成分析公债资金效益的指标体系。 1 公债资金使用效益分析的指标 1 1 公债资金支出结构指标 1 1 1 公债收入支出比例 公债收入支出比例= 签纂蠢美1 0 0 公债发行资金与财政收入一起构成可支配收入使用，因此可以认为，公 债发行收入首先弥补债务支出，即到期还本付息额，剩余的弥补财政赤字， 作为财政支出的一部分发挥作用。因此，债务支出占债务收入的比重反映借 】3 我国公愤资金的使用效益与公债规模的实证研究 新债偿旧债的程度，该指标为逆指标，这个比例越大，则依靠借新债偿旧债 的不良循环越严重，用于投资和消费的数额越少，越不利于经济增长；债务 支出占公债发行量的比重越小，说明公债资金主要用于投资和消费，则资金 的利用效率较高。 1 1 2 基本建设投资支出占财政支出比重： 基本建设支出占财政支出比重= 蓄豪爵鼗妻盏1 0 0 政府投资与一般性消耗所产生的效益不同，如果投资中基本建设投资所 占比重大，其效益也比较好。该指标为正指标，指标数值越大，意味着公债 资金支出中基本建设支出比重越大，资金的使用效益越高。 1 i 3 财政拨款在固定资产投资额中的比重 财政拨款在固定资产投资额中的比重= 至曩粪蔷差赛搴衾资i 0 0 该指标反映财政资金筹集、控制资金的能力，该指标数值过大，说明财 政资金带动的其他资金少，该指标数值小，说明财政资金能够带动的资金 多，对经济的拉力较大，但若该指标过小，就不能反映财政资金的作用，故 该指标适中较好。 1 2 公债资金的产出效益指标 1 2 1 财政收入对公债发行的弹性 财政收入对公债的弹性= 堕亟蝗增量速廑 公债发行增长速度 该指标的内容为公债发行额增长i 财政收入增长的百分数。该指标为 正指标，财政收入对公债发行的弹性越大，说明公债的发行刺激了经济的发 展，增加了财政收入的增长速度。 1 2 2g d p 对公债发行的弹性 g d p 对公债的弹性= 瑟错囊蓉蓄饕霆厦 该指标反映整个国民经济对于公债发行的反应，该指标为正指标，指标 数值越大，说明公债资金的使用效益越高。 1 4 河北大学经济学硕士学位论文 三、从公债发行成本分析公债规模 就每一年度看，国家的国民经济、财政、经济建设都处于一定发展水 平，公债发行、偿还、积累也处于一定规模，每一年度公债的一定规模对经 济发展水平形成一定的压力，产生负面影响，构成公债的发行成本。对公债 规模的分析要综合考虑以下两点。首先，三种公债规模对于经济负担的影响 不同，要全面分析。公债发行额形成以后年度的负担，公债偿还额是对当年 经济的最直接负担，必须由当年的财政支付，公债余额是既定的对以后年度 的负担，不仅要考虑当年的负担，同时要分析本年度的公债发行额及余额对 近几年构成的负担。其次，公债对经济产生的压力包括几方面：第一是对财 政的压力，这是较直接的；第二是总体经济负担，即对整个经济总量的压 力；第三是认购负担，公债认购者承受的负担；第四是纳税人的负担，政府 可通过增加税收的办法将公债负担转嫁给纳税人，形成纳税人负担。 ( 一) 政府财政负担 政府财政负担可从以下三个方面反映：一是用债务依存度指标来反映财 政支出对于公债的依赖程度，财政支出与财政收入的矛盾需要发行公债解 决，该指标为逆指标，指标数值越低，说明财政对债务的依赖程度越低，自 身解决问题的能力越强。二是当年公债支出占财政收入的比重，即偿债率， 反映当年的财政收入中有多大的份额支付公债还本付息额，这是一个相当关 键的指标，如果该指标反映出的负担较重，将直接影响当年的财政状况。该 指标为逆指标，如该指标数值较高，说明财政要分出很大财力偿还公债本 息，政府正常投资和消费会受到冲击，如以增发货币等方式解决问题，则财 政风险加大，有可能引起恶性通货膨胀。三是公债收入与财政收入的比例， 公债收入与财政收入共同构成政府的可支配收入，公债发行收入与财政收入 作为可支配收入有不同的性质，公债收入需要偿还，而财政收入为纯收入， 只有公债收入才存在风险，因此该指标为逆指标，数值越小，财政风险越 小，数值越大，财政风险越高，经济稳定性越差。 2 1 1 债务依存度= 1 0 0 1 5 我国公债资金的使用效益与公债规模的实证研究 2 1 2 公债偿债率= 瓮鬻1 0 0 2 1 3 公债收入与财政收入比例= 瓮黼1 0 0 ( 二) 国民经济负担 公债规模过大引发的风险最直接表现于财政领域，即出现财政困难，财 政风险一般不会直接引发全面危机，较高的财政风险会转嫁到整个国民经济 领域，如果国民经济实力强，能够消化财政风险，则不会发生经济危机，如 果国民经济实力较弱，承担风险的能力差，则会造成严重后果。特别是当前 我国经济处于改革时期，改革的任务使得财政收入占g d p 的比重较低，财 政抗风险的能力和国民经济抵御风险的能力有差异，因此分析公债规模对整 体经济的负担是不可缺少的重要方面。反映国民经济整体实力的指标常用的 有g d p 、总产出、国内生产净值等。g d p 是一国在一定时期内生产的全部 最终产品的价值；总产出是一国在一定时期内生产的所有产品和劳务的价 值，总产出与国内生产总值的差别在于中间消耗，g d p 扣除了中间消耗， 仅包含新增价值；国内生产净值为g d p 扣除固定资产折扣，由于总产出包 含中间消耗，国内生产净值不包含折旧基金，因此选用g d p 作为衡量国 经济实力的指标，以三种公债规模与g d p 的比值衡量一国整体经济的负债 能力。 2 2 1 公债负担率= 鞴1 0 0 负担率表明了公债存量与经济实力的对比，表示了所有债务负担的相对 规模大小。 2 2 2 公债借债率= 笔鼯1 0 0 这一指标反映当年公债增量对于整体经济的负担，与“公债收入财政收 入比例”这一指标实质相同，不过上述指标反映财政的应债能力，而借债率 反映国民经济的应债能力。 2 2 3 公债偿还额与g d p 之比= 公焦g 垡d p j 麴1 0 0 公债的偿还额具有刚性，不可改变，本指标以当年必须支出的偿还额占 g d p 的比重反映一国国民经济的支付能力。 1 6 河北大学经济学硕士学位论文 反映国民经济应债能力的上述三指标均为逆指标，公债规模对g d p 的 相对数越小，即公债对g d p 的相对规模越小，财政风险越低，经济越稳定。 ( 三) 认购负担 居民是认购公债的主要主体，居民的存款和手持现金是公债收入的主要 来源，居民的收入是居民购买公债的主要依据。要保证公债能够发行出去， 居民必须有足够的收入购买，只有这样公债发行才有可靠的资金来源，才能 保证赤字的弥补，因此居民的认购能力，是分析公债发行规模时不得不考虑 的重要因素。8 0 年代我国债券曾实行分配认购，对各省市公债任务指标的 分配也依据各地居民的收入情况。居民的收入水平从两方面来反映，二是居 民的工资总额，一是居民的存款总额。工资总额从流量反映居民的收入，居 民的存款总额包含以前年度的收入积累，从存量方面反映居民的收入总额， 公债的规模也包括流量和存量两大方面，二者可进行相应的比较。 2 3 1 公债发行额占居民工资总额的比重= 1 0 0 该指标是公债流量规模与居民收入流量规模的对比，反映居民当年的收 人中购买公债支出的比例。该指标为逆指标，公债支出比重越小，工资总额 中购买公债的潜力越大，居民的应债能力越强，如果连续几年的指标数值均 比较低，则意味着公债支出不会给居民造成很大的负担，应债较为轻松。 2 3 2 公债余额占居民储蓄存款的比重 1 0 0 这一指标从存量方面反映居民的应债能力，该指标为逆指标，指标数值 越小，居民的应债越轻松，风险越小，经济越稳定。 2 3 3 公债发行额占居民储蓄存款的比重= 者燃x l o o 居民的储蓄存款反映着居民购买公债的潜力，该指标为流量与存量的对 比，反映积累起来的居民购买公债的能力，从居民的应债角度反映公债规模 的潜在发行空间，该指标同样为逆指标。 ( 四) 纳税人负担 财政收入是支付公债本息的直接资金来源，如果财政的负担较重，直接 结果就是以各种发式增加财政收入，国家的财政收入包括各项税收、企业收 入、能源交通重点建设基金收入、教育费附加收入等，其中税收收入占主要 1 7 额题余鑫款缝存公民一居 部分，较重的财政负担主要通过增加税收来缓解。税金是纳税人生产成本中 的一部分，是生产活动所得在纳税人与政府财政之间的分配。增加税收势必 会加重纳税人的负担，减少纳税人的纯收入。纳税人的税金支付能力也存在 着一定限制，超过这一能力，纳税人的经济活动则不能正常进行。以企业为 例，税收的增加导致企业费用的提高，企业利润的减少，企业资金的减少， 影响企业的积累，流动资金的周转，职工的收入等各个方面，超过一定的限 度，整个经济的运行就会受到影响。 2 4 1 税收占财政收入比重= 簧委袭奖1 0 0 该指标值小，说明还有增加税收的潜力，但是如果税收的比重太低，说 明税收作为财政收入的一部分没有完全发挥作用，不能完全发挥其作为主要 的财政收入进行宏观调控的作用，如果该指标值过高，意味着应付风险的弹 性变小，不利于经济的稳定，所以该指标过高过低均不好，要与其它国家进 行比较分析。 2 4 2 纳税人税金支出比例= 税耆霈1 0 0 就纳税人而言，其纳税额与税后利润是此消彼长的关系。该指标为逆指 标，如企业的纳税额较小，企业留利较多，则有较大的潜力增加纳税；如果 其纳税比例已经较高，则增加税收的潜力很小，不利于经济的稳定。 需要说明的是，本节分析公债负担的四个方面即财政负担、经济总量负 担、居民负担、纳税人负担并不是并列的、平等的、孤立的。财政负担是公 债的直接负担，如果财政的应债能力强，公债规模的扩大一般不会对经济总 量和纳税人造成过重负担。只有在财政应债能力出现问题，还债压力才会通 过税收转嫁给纳税人，以及整个国民经济。如果国民经济和纳税人的应债能 力强，可以通过税收增加财政收入或其他途径缓解财政困难，降低财政风 险。居民的应债能力是从认购者的角度分析的公债发行风险。 1 8 河北大学经济学硕士学位论文 四、我国公债规模的实证分析 ( 一) 公债规模分析的指标体系及具体数据 1 公债规模分析的指标体系 综合以上分析，形成了公债规模分析与评价的指标体系，如下： 公债规模分析指标体系： 1 反映公债资金使用效益的指标 1 1 支出结构指标 1 1 1 公债收入支出比例：公债支出公债收入 1 1 2 基本建设支出占财政支出的比重：基本建设支出国家财政支 出 1 1 3 财政拨款在固定资产投资额中的比重：国家预算内资金固定 资产投资 1 2 产出效益指标 1 2 1 财政收入对公债的弹性：财政收入增长速度公债发行增长速 度 1 2 2g d p 对公债的弹性：g d p 增长速度从债发行增长速度 2 反映公债负担的指标 2 1 财政负担指标 2 1 1 债务依存度：公债发行额财政支出 2 1 2 公债偿债率：公债偿还额财政收入 2 1 3 公债收入与财政收入比例 22 国民经济负担指标 2 2 1 负担率：公债余额g d p 2 2 2 借债率：公债发行额g d p 2 2 3 偿还额g d p 2 3 认购负担指标 2 3 1 公债发行额居民工资总额 1 9 我国公债资金的使用效益与公债规模的实证研究