（宪法学与行政法学专业论文）论我国的政府定价制度.pdf

谢晓莉：论我国的政府定价制度 中文摘要 一般来说，价格问题是政府经济学的研究对缘，然而政府定价比较特殊，它足政府 在微观经济领域的行为，具有行政行为的一般特点，受到行政法律法规的约束，因此， 政府定价逐渐被行政法学界所关注。随着价格法、政府制定价格听证办法、政府 制定价格成本监审办法等相关法律法规的出台，我国政府定价j 下逐步走上法治化的轨 道，但是在立法层面与司法层面仍然存在一些亟待解决的问题，迫切需要行政法学界提 供理论指导。 就立法方面而言，主要问题是：价格法规的层级普遍较低以及部分法律法规的内容 滞后、政府定价范围不明确和政府定价程序不完善，上述问题是现实生活中越权、违法 定价行为存在的主要原因。在司法层面上，最近几年，随着公民维权意识的增强，有关 政府定价的行政诉讼案件越来越多，虽然主要集中在公用事业领域( 尤其是铁路方面) ， 但足够引起我们对我国政府定价制度的反思。山于缺乏法律明文规定，目日才法院对于政 府定价行为能否纳入行政诉讼的范围还没有达成共识，这就导致公民 ：丽对违法f i ，j 政府 定价行为时缺乏有效的司法保障。以上存在的问题迫切需要行政法学界进行研究提供理 论指导。 本文研究内容如下： 第一部分作为整篇文章的理论基础，主要介绍了政府定价的基本概况。首先分析了 政府定价存在的原因；其次分别从主体、程序、范围、行为拘束力四个方面对政府定价 的内涵进行了梳理、界定；阐明了政府定价的性质，即研究政府定价行为是抽象行政行 为还是具体行政行为；提出了政府定价必须遵循的基本原则，即定价法定原则、定价合 理原则、定价公开原则、定价监督原则；最后重点对政府定价权进行探究，阐述了定价 权的主体及设定目的、中央与地方政府定价权的划分、政府定价权的法律控制。 第二部分作为整篇文章的核心部分，从立法层面与司法层面探究我国政府定价制度 的现状与不足。立法方面，介绍了政府定价制度的立法概况，在肯定立法方面取得的成 效时，指出不足之处。司法方面，从政府定价行政诉讼的实践入手，分析我国政府定价 制度的现状与不足。当政府定价行为侵害到公民的合法权益时，司法程序在维护公民合 法权益方面发挥的作用有限，根本原因是目前我国的行政诉讼的审查范围不包括抽象行 政行为，这样就使得大部分的政府定价行为脱离司法监督的轨道。 扬州人学硕十学伊论文 2 第三部分针对立法与司法的不足，提出完善政府定价制度的建议。介绍了国外政府 定价：制泼以及对我n 的借攀意义。在立足我国的幽情辏础上，借豁幽外的绛鸵，提 完 善政府定价制度的立法建议与司法建议。 关键词：政府定价；立法与司法；现状与不足；完善措施 谢晓莉：论我国的政府定价制度 3 a b s t r a c t g e n e r a l l ys p e a k i n g ，p r i c i n gp r o b l e mi st h es t u d yo fg o v e r n m e n te c o n o m i c s h o w e v e rt h e g o v e r n m e n tp r i c i n gi ss p e c i a l ，i ti st h eg o v e r n m e n t sb e h a v i o ra tt h em i c r o e c o n o m i cf i e l d ， w h i c hh a sg e n e r a lc h a r a c t e r i s t i c so fa d m i n i s t r a t i v ea c t ，s u b j e c tt oa d m i n i s t r a t i v el a wa n d r e g u l a t i o n s t h e r e f o r e ，t h ea d m i n i s t r a t i v el a wg r a d u a l l yp a y sa t t e n t i o nt og o v e r n m e n tp r i c i n g w i t ht h e “p r i c el a w a n d t h er e g u l a t i o no fh e a r i n go nt h eg o v e r n m e n tt of i xp r i c e ”， “t h er e g u l a t i o no fc o s to nt h eg o v e r n m e n tt of i xp r i c e ”，w i t ht h er e l e v a n tl a w sa n d r e g u l a t i o n sa r ei s s u e d ，o u rg o v e m m e n tp r i c i n gr u l eo fl a wi sg r a d u a l l yo n t ot h et r a c k ，b u to n t h el e g i s l a t i v el e v e la n dt h e j u d i c i a ll e v e ls t i l le x i s ts o m ep r o b l e m st ob es o l v e d ，u r g e n t l yn e e d t ob ep r o v i d et h e o r e t i c a lg u i d a n c eb y ，a d m i n i s t r a t i v el a ws c h o l a r s a st ol e g i s l a t i o n ，t h em a i nq u e s t i o ni s ：g e n e r a l l yl o wl e v e lo fp r i c er e g u l a t i o n sa n ds o m e l a w s ，a n dr e g u l a t i o n so ft h ec o n t e n t so ft h ed e l a y , t h es c o p eo fg o v e r n m e n tp r i c i n ga n d g o v e r n m e n tp r i c i n gp r o c e d u r e sa r en o tc l e a r l ya n di m p e r f e c t t h e s ep r o b l e m sa r et h em a i n r e a s o n st h a tl e a dt op r i c i n gb e h a v i o ro fu l t r av i r e se x i s ti nr e a ll i f e a tt h ej u d i c i a ll e v e l ，r e c e n t y e a r s ，w i t ht h ee n h a n c e da w a r e n e s so fc i v i lf i g h t s ，m o r ea n dm o r et h ea d m i n i s t r a t i v ec a s e so f g o v e r n m e n tp r i c i n g , a l t h o u g hm o s t l yc o n c e n t r a t e di np u b l i cu t i l i t i e s ( e s p e c i a l l yr a i l w a y s ) ，b u t e n o u g ht oc a u s eu sr e f l e c tt oo u rg o v e r n m e n to nt h ep r i c i n gs y s t e m d u et oal a c ko fe x p r e s s l y p r e s c r i b e db yl a w ，t h ec o u r tf o rw h e t h e rt h eg o v e r n m e n tp r i c i n gb e h a v i o rc a ni n t ot h er a n g e o fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nh a v e n tr e a c h e dac o n s e n s u sa tp r e s e n t ，s ow h e n p e o p l ei nt h ef a c e o f i l l e g a la c t so fg o v e m m e n tp r i c i n g ，l a c kt h ee f f e c t i v ej u d i c i a lp r o t e c t i o n a b o v ep r o b l e m s u r g e n t l yn e e da d m i n i s t r a t i v el a ws c h o l a r st os t u d ya n dp r o v i d et h e o r e t i c a lg u i d a n c e i nt h i sp a p e r , a sf o l l o w s ：t h ef i r s tp a r t ，a st h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h ee n t i r ea r t i c l em a i n l y i n t r o d u c eb a s i co v e r v i e wo ft h eg o v e r n m e n tp r i c i n g ，f i r s ta n a l y z e dt h er e a s o nf o rt h e e x i s t e n c eo fg o v e r n m e n tp r i c i n g s e c o n d ，r e s p e c t i v e l y , f r o mt h em a i nb o d y , p r o c e d u r e ，s c o p e ， b e h a v i o r , f o u rb i n d i n ga s p e c t st oc o m b e da n dd e f i n e dt h ec o n n o t a t i o no ft h eg o v e m m e n t p r i c i n g ；c l a r i f i e dt h e n a t u r eo fg o v e r n m e n tp r i c i n g ，s p e c i f i cr e s e a r c hg o v e r n m e n tp r i c i n g b e h a v i o ri st h ea b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t i o no rt h es p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ；p r o p o s e d g o v e r n m e n tp r i c i n gm u s tf o l l o wt h eb a s i cp r i n c i p l et h a ts t a t u t o r yp r i c i n gp r i n c i p l e s ，t h e 扬州人学硕十学位论文 4 p r i n c i p l eo fr e a s o n a b l ep r i c i n g ，t h ep r i c i n gp r i n c i p l eo fo p e m a e s s ，t h ep r i n c i p l eo fp r i c i n g o v e r s i g h t f i n a l l y , f o c u so ne x p l o r eg o x 。e m m e n tp r i c i n g ，e x p l a i n e dt h es u b j e c to fp r i c i n ga n d s e t t i n gp u r p o s e ，t h ed i v i s i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n to np r i c i n gp o w e r , t h el e g a l c o n t r o lo fg o v e r n m e n tp r i c i n g t h es e c o n dp a r t ，a sac o r ec o m p o n e n to ft h ew h o l et e x t ，f r o mt h el e g i s l a t i v el e v e la n d j u d i c i a ll e v e le x p l o r et h es t a t u sa n dt h ei n s u f f i c i e n c yo fo u rg o v e r n m e n tp r i c i n gs y s t e m t h e l e g i s l a t i o n ，i n t r o d u c e dt h eo v e r v i e wo ft h ep r i c i n gs y s t e m ，i nc e r t a i nl e g i s l a t i v ea c h i e v e m e n t s ， m e a n w h i l ep o i n t e do u tt h es h o r t c o m i n g s t h ej u d i c i a r y , f r o mt h ep r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n go fg o v e r n m e n tp r i c i n gt oa n a l y z e st h es t a t u sa n di n s u f f i c i e n c yo fo u rg o v e r n m e n t p r i c i n g w h e nt h eg o v e r n m e n tp r i c i n gb e h a v i o ra g a i n s tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so f c i t i z e n s ，t h ej u d i c i a lp r o c e s si ns a f e g u a r d i n gt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n sp l a y al i m i t e dr o l e ，t h ef u n d a r n e n t a lr e a s o ni st h ec u r r e n tr e v i e wo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s d i dn o ti n c l u d et h ea b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t ，w h i c hm a k e sm o s to ft h eg o v e r n m e n tp r i c i n g b e h a v i o rf r o mt h eo r b i to f j u d i c i a ls u p e r v i s i o n t h et h i r dp a r t ，f o rt h el a c ko f l e g i s l a t i o na n dj u d i c i a ls y s t e m ，p u t sf o r w a r ds u g g e s t i o n so f p e r f e c t i n gg o v e m m e n tp r i c i n g i n t r o d u c e dt h ef o r e i g ng o v e m m e n tp r i c i n gs y s t e ma n df o ro u r r e f e r e n c e b e i n gi nc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，b a s e do nf o r e i g ne x p e r i e n c e ，p u tf o r w a r da s o u n dp r i c i n gs y s t e mp r o p o s e dl e g i s l a t i v ep r o p o s a l sa n d j u d i c i a l k e yw o r d s ：g o v e m m e n tp r i c i n gl e g i s l a t i v ea n dj u d i c i a l c u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m s p e r f e c tm e a s u r e s 谢晓莉：论我国的政府定价制度 5 引言 一、研究背景 在市场经济国家，市场对资源的配置起基础性作用，f 只是有一些商品与服务的价格 需要政府进行规制。原因有两点：一是由于某些商品与服务自身特殊的属性，其价格不 能单纯依靠市场机制形成，需要政府进行规制：二是由于这些商品与服务的价格直接关 系到公民的基本生活与国家的经济安全。政府对价格进行规制的主要方式是政府定价， 所谓政府定价是指法定定价机关对特定的商品与服务制定具体的价格或价格标准，政府 定价的范围主要包括公用事业、农产品、自然垄断行业。 近年来，价格问题逐渐成为公民普遍关心的话题之一，尤其是公用事业与农产品的 价格，比如铁路客运票价、自来水价格、通信费用、蔬菜的价格等，以上商品与服务的 价格主要实行的是政府定侨，因此政府定价部门能否依法定价直接关系到普通公民的合 法权益。我国实行市场经济体制的时问不长，政府定价行为在一定程度上仍保留汁划经 济时代的痕迹：政府定价的行政批复较多、定价程序缺乏透i i j 】度、越权定价以及对违法 定价行为司法监督的缺失等，以上存在的问题值得我们思考并提出解决思路。依法行政 是行政主体进行行政管理的基本原则，如何将依法行政真i f 贯彻到定价过程之中，从而 实现政府依法定价，这是值得研究的一个课题。 一 二、研究现状 国内关于政府定价问题的探讨，主要集中在政府经济学领域，这方面的著作颇丰， 例如张维迎的价格、市场与企业家、何翔舟编著的政府经济管理学等，经济学 方面的著作为从法学角度探讨政府定价行为提供了理论支撑。从法学的角度探讨政府定 价行为的著作较少但论文较多，著作有吕忠梅、陈虹、彭晓晖编著的规范政府之法一 政府经济行为的法律规制，该书是从宏观经济法学的角度去探讨政府经济行为。研究 政府定价的硕士论文有六篇，研究的侧重点并不相同：其中中国政法大学张绍华的硕士 论文政府定价制度研究，重点介绍了政府定价的概念、特征、性质、基本原则以及 与其他行政行为( 行政许可、行政指导、行政命令) 的区别，该论文是从行政法理论的 角度上对政府定价行为进行全面研究，从而对政府定价行为提供行政法学理论上的指 导；湖南大学臧作勇的我国公用事业中政府定价行为的法律规制主要从立法、司法 的角度来研究政府定价的实际运作；湘潭大学陈忆的公共定价的公益诉讼研究主要 扬州1 人学硕一 ：学位论文 6 研究政府定价行为的公益性诉讼。目前学术界对于政府定价的研究主要集中在政府定价 的立法以及定价程序! j 的听i i f n 鹱，但对于政府定价的权限与范闱、政府定价司法救济 制度的研究较少，这些方碡i 有待深入研究。 三、研究思路 政府定价关系到公民的基本生活与幽家的经济安全，政府定价权的合法行使意义重 大，如何规范政府定价权的行使，需要行政法学界给予理论支持。本文从行政法学基础 理论的角度入手，对政府定价的基本概念进行梳理、界定，以期为规范政府定价行为提 供行政法理论上的支撑，重点对政府定价制度的立法与司法现状及存在的问题进行阐 述，针对存在的问题，在立足我国实践的基础上，借鉴国外的经验，就如何完善我国政 府定价制度提出立法与司法方面的建议。 谢晓莉：论我国的政府定价制度 7 1 政府定价之界定 1 1 政府定价存在的原因 1 1 1 特殊商品与服务的性质 特殊商品与服务一般不具有竞争性，“即一部分人对某一产品的消费不会影响另一 部分人对该产品的消费， 哪正是因为“某些商品与服务不具有充分竞争的市场结构， 因此其价格不能单纯依靠市场机制形成，需要政府干进行必要的干预 ，如果这类商 品与服务的价格由市场决定，反而会导致不合理、不公平。采取政府定价的商品与服务 关系到普通公民的日常生活及切身利益，具有公益性特征，通常这些商品与服务的价格 较低，只有这样才能使大多数公民消费的起，因此需要政府对这些商品与服务的价格采 取一定的干预措施。由于不具有充分竞争的市场结构，采取政府定价的商品与服务一般 具有垄断的特性，垄断必然会导致价格不合理，违反了特殊商品与服务的公益性特征， 因此政府有必要对垄断商品与服务制定具体的价格或价格标准。 1 1 2 维护人民利益与国家经济安全的需要 采取政府定价的商品与公民的基本生活息息相关，关系到普通公民的合法权益与国 家的经济安全，例如公益事业( 如铁路、电力、电信、自来水) 、重要农产品的价格、 保障性住房等，最近几年i 我国物价上涨迅速，尤其是2 0 1 0 年，我国c p i , 旨数持续升高， 主要原因是公用事业与农产品价格增长较快，并且它们价格的变动比较容易引起全国的 关注，例如2 0 1 0 年，国家发展与改革委员会计划对水价、电价采取阶梯水价、阶梯电价 的形式，立即引起全国民众的密切关注，因为水价、电价关系到公民的基本生活；2 0 1 0 年受各种因素影响，我国农产品的价格普遍较高，引起国家的高度重视，中央人民政府 立即采取一系列措施稳定农产品的价格，保障了公民的基本生活。采取政府定价的商品 与服务直接关系到公民的根本利益与国家的经济安全，因此，必须对这类商品与服务的 价格采取政府定价的形式，否则就会造成市场混乱，从而损害消费者的利益、危害国家 经济安全甚至影响到社会的和谐稳定。因此，无论是西方国家还是我国，政府定价都必 不可少。 m 参见蔡声移主编：政府经济学，南开人学i 版i ：2 0 0 9 年版第6 0 贝。 o 任俊生：中圆公共产品价格管制，经济管理版礼2 0 0 2 年版，第3 l 页。 扬州人学硕一；：学伊论文 1 2 政府定价存在的前提条件 政府定价是价格舰；铝l j f l , j h 式之一i f i j 价格观制是政府规制的方式之一，因此政府定 价是以政府规制与价格规制为 j 矿捉条件的。“r t j 场经济由于本身存在的缺陷，常常会出现 市场失灵，因此为了弥补市场经济的缺陷与稳定国家的经济秩序，需要政府干预”。“政 府规制”一词来源r 英文“g o v e m m e n t a lr e g u l a t i o n ”，关于政府规制这一概念的界定， 学者们从不同的角度进行研究。美国学者斯蒂格勒认为，“政府规制是政府为了实现相 关利益集团的要求，所采取的相关措施。 。政府对市场经济的干预与控制，在经济学 上称为政府规制。只要是实行市场经济的国家；必然存在政府规制： 价格规制是政府规制的方式之一，同时也是比较重要的方式之一，“它是国家运用 公权力规范市场竞争，调节市场经济活动的核心手段。” “政府对价格的规制一方面 有利于弥补市场机制的缺陷，优化资源配置：另一方面有利于维护社会的公共利益与国 家经济安全。 价格规制不仅是政府的经济行为，同时也是行政管理行为，因此需要 受到行政法基本原则及规则的约束。政府定价只是价格规制的形式之一，是政府对某些 商。1 2 l 与服务的价格的一种调控，是实行市场经济的国家对价格进行规制的最直接有效的 手段。 1 3 政府定价的内涵、性质 1 3 1 政府定价的内涵 行政行为概念滥觞于大陆法系，大陆法系的学者对行政行为概念的理解存在不同， 但基本上都是从主体、权限以及行为作用等方面界定行政行为。在我国，学界对行政行 为的通说是：行政行为由三要素构成：“即主体要素、职权要素及法律效果要素。 政府定价是政府在微观经济领域的行为，从行政法学的角度来看，其符合行政行为 的一般构成，属于行政行为的一种。根据我国价格法第三条的规定：“政府定价是 指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他相关部门，按照定价权限和范围制定的 价格，包括政府定价与政府指导价两种形式。”以上概念只是为我们大致描述了政府定 价行为的内涵，并未从行政法学的角度去阐释政府定价行为。行政行为的概念应当符合 。参见f i 俊豪：政府管制绛济学导论，商务e 1 j 书馆2 0 0 1 年版，笫1 3 贝。 口参见杨宏山土编：政府绛济学，对外绛济贸易人学版朴2 0 0 8 年年版诹i s 1 7 畎 o 尤忠强：我冈自然聋断行业价格j ；! i ! 制研究，坝i j 学化论殳世门人学2 0 0 s 年。 o 参见杨宏山主编：政脚绛济学对外鲐济贸易人学版利2 0 0 8 年年版第18 7 “。 o 参见杨海呻、章忠远：行政法蟓论。中困人民人学版 i ：2 0 0 7 年版。第1 8 i 负；姜i 刿安：行政法1 j 行政诉讼 法北京人学版 i ：j 如等教岔j i ；版i ：2 0 0 7 年版，第1 7 4 1 7 6 贝。 谢晓莉：论我国的政府定价制度 9 行政行为三要素特征，突出行政行为的特点。所谓政府定价是指，定价主体对定价范围 内的商品1 j 胀务 欠拟定价权限与定价程序，制定具体的价格或价格范l 删特定经营者 与消费者必须受其约束的一种行政行为。政府定价包括政府定价与政府指导价，其外在 表现形式是行政规范，通常包括部门规章、政府规章、地方性法规及其他规范性文件。 对这一定义需要把握以下几点： ( 1 ) 政府定价的主体是具有定价权限的行政主体。采用政府定价的商品与服务关 系到国计民生，此类商品与服务的价格的制定者必须是由法律、法规规定，只有这样， 制定出来的价格才能合法、合理。我国相关法律规定只有行政机划具有定价的资格， 其他任何国家机关、公民、法人与其他组织都没有定价的资格。然而，并不是所有的行 政机关都有定价资格，根据我国价格法第1 9 2 0 条的规定，“中央定价机关是国务 院价格主管部门与其他有关部门，地方定价机关是省、自治区、直辖市人民政府价格主 管部门和其他有关部门以及依据省、自治区、直辖市人民政府授权的市、县人民政府。” 由此可见，我国法律规定享有定价权的行政主体是非常严格的，不是所有的行政机关都 有该资格。为了保证政府定价的合法性、合理性、科学性以及政府定价杈不被滥用，法 律规定只有省级以上的行政机关以及授权机关具有政府定价权。省级以卜的行政机关因 为具有人、财、物的优势，相对于于基层政府来说，更能确保政府定价的合法性、合理 性、科学性以及政府定价权不被滥用。定价行为具有专业性的特征，价格主管部门专门 从事价格工作，一般是由价格主管部门代表本级人民政府行使政府定价权。 ( 2 ) 政府定价的主体必须遵循法定权限与法定程序。根据政府制定价格行为规 则的第三条的规定：“定价机关应当按照法定的权限制定价格，不得越权定价。 具 有定价权限的行政机关在行使定价权时，必须遵循法定权限，不得超越法定权限与滥用 职权。超越职权与滥用职权的行为是无效的，并且要承担法律责任。政府制定价格行 为规则第七条规定：“根据定价机关制定价格，应当依法履行价格( 成本) 调查、听 取社会意见、集体审议、作出制定价格的决定、公告等程序。”该条款规定了政府定价 必须依照法定程序进行。只有依据法定程序行使行政权力，才能最大限度的保证行为的 合法性与合理性，从而确保行政相对人的合法权益。 ( 3 ) 政府定价的范围具有法定性。政府定价的范围是法定的，除因法定程序，行 政机关不得随意增加或减少政府定价的事项。根掘价格法的有关规定，只有稀缺型 商品、自然携断性商品、重要的公益商品与公用事业价格，才能实行政府定价。原囤家 计委在2 0 0 1 年7 月公御了国家计委和国务院有关部门定价目录，在该目录中，共有1 3 扬州人学硕十学位论文 i o 种需要实行政府定价的具体商品和服务项目。其中包括重要的中央储备物资( 包括中央 储备粮、棉花、等重要农产品物资) 、【卅家专萤的炯叶、民爆器材、重要的燃料资源t 石 油、天然气、) 、关系到群众利益的公用事j 比( 电信、电力、邮政业务与资费、交通运输、 水利设施) 。地方政府可以根据本地方的实际情况，依据中央定价目录，制定地方政府 定价目录，例如湖北省、浙江省、山东省、北京市的定价目录，都根据本地区的具体特 点，在中央定价目录的基础上新增了定价事项。在市场经济条件下，商品的价格一般由 市场决定，只有特殊商品与服务需要政府制定价格，之所以由法律规定具体的定价事项， 是为了确保政府不会随意扩大与缩小定价范围，避免定价权的滥用以及防止市场秩序的 混乱。 ( 4 ) 政府定价行为对行政相对人具有拘束力。行政行为一经作出，任何国家机关、 社会组织与公民都必须服从。“对行政相对人而言，负有服从和遵守的义务；对于行政 机关来说，也有义务维护行政执法行为所确定的内容，不能随意改变行政行为。”l 行 政相对人不得无视行政机关所作的行政行为，即使认为行政机关的有关决定是错误的， 也应当依掘法律程序，请求有权机关予以撤销。政府价格主管部门所作的定价决定，经 营者与消费者都必须遵守与服从。如有片议，可以通过法定程序阳臼| 关部fj 提出。 1 3 2 政府定价的性质 本文所探讨的政府定价性质，是指政府定价行为属于抽象行政行为还是具体行政行 为。关于抽象行政行为与具体行政行为的区别，始终是我国行政法学界研究的重点内容 之一，根据我国现行的行政诉讼制度，法院只能对具体行政行为进行审查，不能对抽象 行政行为进行审查，研究政府定价的性质，其目的是为了研究政府定价行为的可诉性。 在我国的司法实务中，已经出现不少针对政府定价行为提起诉讼的案例，该类型的案件 主要集中在公用事业领域，例如铁路客运方面，“2 0 0 7 年，孙在辰向北京市一中院递交 了行政起诉状，请求判令铁路部门返还他在今年春运期间的火车票退票费8 5 元。 管各 地法院对这一类型的案件，处理方式并不相同，主要是因为对于政府定价行为是具体行 政行为还是抽象行政行为的认识没有统一标准。 无论是在学术界还是司法实务界，对抽象行政行为与具体行政行为的概念及区分标 准还未达成统一，但对于如何区别这两种行为已经形成了一定的共识。目前主要是从行 1 姜i i j j 安：行政法t j l _ ：r 政诉讼法，北京人学“j 版 i ：j 庸等教育版t l ：2 0 0 7 年版，第2 2 3 页 2 桀。夺= 案情：2 0 0 7 年2 门l fi ，孙n ：辰购买j ，p u 张从北京到艇锦的火下基总计4 3 2 冗。2 月4f 1 d 1 十改，曼行程 孙f l i 辰到北京火下站办理退票，火i - 女, j 收取r 商j 厶8 5 已的退裴赞。掂悉铁道部的收赞依据也只足根捌自己j l ；f 的 通知这种行为相当十自己给自己定价，对 二铁道部的通知，们i 法院吾米，属十抽象行政行为，小贝自町诉性 w w w f z p l ：g o v e n 谢晓莉：论我国的政府定价制度 l i 政主体针对的行政相对人的范围、行政行为所针对的事件是否特定、行为是否可以反复 适用的角度米l 分具体行政行为与抽象行政行为。 政府定价是比较特殊的行政行为，具有抽象行政行为与具体行政行为的双晕性质。 虽然政府定价的外在表现形式是规范性文件，但4 i 能单凭政府定价的外在表现形式，就 认为政府定价是抽象行政行为，它也有可能是具体行政行为，凶此，在判断政府定价行 为的性质时，要具体情况具体分析。 ( 1 ) 具有抽象行政行为性质的政府定价行为 ，政府对某类商品与服务进行定价，并且在一定地域范围内。影响到该类商品与服 务的所有的消费者、经营者的利益的行为，是具有抽象行政行为性质的行为。具有抽象 行政行为性质的政府定价具有以下特点： 第一，从形式上看，该类定价决定一般是以规章、规范性文件的形式作出的。价格 主管部门针对某类商品与服务做出的定价决定一般以规章、规范性文件的形式作出。例 如国家发展改革委员会关于提高成品油价格的通知，属于抽象行政行为，因为从形 式上看陔定价决定采取的是通知的形式，属于觇范性文件的一种。 第二，价格规范针对的对象是4 ：特定的淌赞昔与经彳7 哲如果价格主管部门制定的 定价规范是针对某一地区某种商品与服务的所有经营者与消费者，那么该定价行为属于 抽象行政行为。国家发展改革委员会关于提高成品油价格的通知针对的是全国范围 内的成品油的消费者与经营者，所针对的对象是不特定的消费者与经营者。江苏省物价 局、省新闻出版局联合发布的关于核定2 0 1 0 年秋季中小学教材零售价格的通知针对 的是江苏全省范围内的中小学教材的使用者与经营者，从针对的对象来看，上述两则定 价通知都属于抽象行政行为。 第三，价格规范具有反复适用性。定价机关制定的统一价格规范是可以反复适用的， 不会因为某个社会成员的适用，而影响到其他社会成员的适用。如国家发展改革委员 会关于提高成品油价格的通知是规范性文件，是可以反复适用的。 ( 2 ) 具有具体行政行为性质的政府定价 第一，从形式上看，该类定价决定虽然是以规范性文件的形式作出的，但实质上不 具有抽象行政行为的特点。例如扬州市物价局关于东方医院三楼床位费的批复，虽 然是以批复的形式作出决定，但并不属于抽象行政行为，而是具体行政行为。因为针对 的是具体某一个医院这个特定对象作出的批复，所以该批复仅仅是形式上符合抽象行政 行为的特征，其实质是属于具体行政行为。 扬州人学硕十学位论文 1 2 第二，针对特定相对人而做出的决定。有些定价决定是针对特定主体作出的，即针 对特定的经营者与消费者。例如扬州市物价局关于东方医院三楼床位费的批复，该 批复是扬州市物价局针对特定的主体即东方医院与东方医院的病患作出的，对其他医院 以及非东方医院的病患没有约束力。 第三，对特定相对人的权利与义务产生直接影响。具体行政行为会对行政相对人的 权利义务产生直接影响，例如在扬州市物价局关于东方医院三楼床位费的批复中， 扬州市物价局的行政行为是针对东方医院作出的，但是作为东方医院的病患在医院住院 时，医院对其所收的床位费受物价局的价格约束，行政机关行为对消费者的价格权益产 生了直接的影响，因此行政机关定价行为直接影响到特定相对人的权利义务。 判断某一政府定价行为属于具体行政行为还是抽象行政行为是比较复杂的，要综合 考虑各种因素，包括形式上是否符合行政规范的特征，定价行为所针对的相对人是否特 定、定价行为是否具有反复适用性等。只有综合考虑多种因素：才能准确判断出某一定 价行为的性质。 1 4 政府定价的基本原则 1 4 1 依法定价原则 依法定价原则要求政府及其价格主管部门必须依据法定的职权与法定程序制定价 格。依法定价原则是依法行政原则在政府定价过程中的具体体现，体现了现代社会的法 治精神。我国实行市场经济的时间不长，法治观念并没有深入民心，尤其是行政机关内 部的官僚主义与人治思想根深蒂固，因此推行依法行政显得尤其重要。依法定价原则包 括以下内容： ( 1 ) 定价主体法定。政府定价的主体只能由法律、法规加以规定，非经法律法规 规定，任何国家机关与组织都不得成为政府定价的主体。依据我国价格法的规定， 依法享有定价权的主体包括国务院价格主管部门与其他有关部门、省、直辖市人民政府 价格主管部门和其他有关部门以及依据省、自治区、直辖市人民政府授权的市、县人民 政府。除以上规定的主体以外，其他任何国家机关与组织都不得享有定价权。关于定价 目录的制定主体，法律规定的更为严格，中央的定价目录由国务院价格主管部f - j $ , j 定， 地方的定价目录由省、自治区、直辖市的价格主管部门制定，除非经特别授权，地级市、 县政府是不能制定定价目录的，只有明确规定定价主体，才能保证政府定价权不被滥用。 ( 2 ) 定价职权法定。行政机关作出某种行政行为必须有法律、法舰的相应授权， 谢晓莉：论我国的政府定价制度 1 3 否则是违法的。职权法定的目的是为了防止行政机关自我设权，从而导致行政权的不断 膨胀。定价职权法定要求定价权限必须来源于立法机关制定的法律、法规的授予，在我 国，政府定价权限就来自于价格法以及相关法律、法规的授予。以法律的形式明确 规定定价主体其目的是为了明确定价主体所享有的定价权限，以防止定价机关对定价权 的滥用。 ( 3 ) 定价程序法定。现代社会特别强调程序的合法性与正当性，认为只有保证了 程序的公正，才能保证实体的公正。行政机关在制定价格时，必须依据法定程序进行。 只有依据法定程序进行定价，才能确保定价行为的合法有效。受政府制定价格行为规则 第七条规定，“定价机关制定价格，应当依法履行价格( 成本) 调查、听取社会意见、 集体审议、作出制定价格的决定、公告等程序。 上述的成本调查、听取意见、集体审 议及公告都是指定价格的必要程序，价格主管部门在制定价格时，必须依法履行这些程 序，否则，程序上的不完善会导致制定出来的价格不合理。 ( 4 ) 越权定价无效。我国越权定价案件较多，越权定价在基层政府价格管理机关 中较为普遍存在。“2 0 0 3 年，全国共有4 7 0 5 件越权定价案件，其中市、县人民政府有4 4 8 件，市、县人民政府有关部门5 1 7 件，市、县人民政府价格主管部门有3 7 4 0 件。 越权 无效是指超越行政权权限范围的行为都应视作无效，所谓无效，是指行政行为自始自终 都不发生法律效力。政府制定价格行为规则第三条规定，“定价机关应当按照法定 的权限制定价格，不得越权定价。”行政机关超越法定职权定价一律无效。越权定价无 效是定价法定原则的内在保障。只有当司法机关对行政机关的越权定价行为给予撤销或 宣布无效时，才能有效避免越权定价的再次发生，从而真正的体现现代社会的行政法治 理念。 、 1 4 2 定价合理原则 定价合理原则要求定价主体在制定价格的过程中行使自由裁量权要客观、适度并符 合常理。“行政自由裁量权是行政主体在法律规定的权限范围内，自行判断、选择和决 定以做出公j 下而适当的具体行政行为的权力。 回政府制定价格行为规则中规定： “政府应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发 展要求以及社会承受能力制定价格。 以上标准是很抽象的，法律、法规并没有规定政 府制定价格的具体标准，而是赋予了定价机关一定的选择权。因此，政府定价行为属于 谢i j 尸i ：关十政府定价中几个问题的探t l ，载中困物价2 0 0 6 年第l 期 刘德生：论行政自由战量权的i j 法监督，w w w c h i n a c o u r t c o r n 扬州人学硕+ 学何论文 1 4 自由裁量的行政行为，定价机关在实施定价行为时，应当妥善行使自由裁量权。定价合 理原则是定价法定原则的延伸与享 充，是对定价法定原则的提升。合法的行为不一定合 理，但合理的行为必然以合法为前提。 定价合理原则要求：1 、符合政府定价的目的。价格主管部门在制定价格时应当以 发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保护消费者和经营者的合法权益， 促进社会主义市场经济健康发展为目的，只有这样，制定的价格才能更合理、更科学； 2 、政府定价应当建立在正当考虑的基础上，只考虑与制定价格相关的因素，不得考虑 不相二e 的因素。定价机关制定价格时。应当充分考虑该定价行为会对相关行业、消费者 产生何种影响，考虑经济社会发展情况以及社会各方面的反映有关商品或者服务的社会 平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力。考虑不相干的 因素是指考虑了不应当考虑的因素。例如，价格主管部门接受了某垄断集团的贿赂，从 而制定了符合垄断集团利益的价格，损害消费者与国家的利益。 1 4 3 定价公开原则 定价公开原则要求价格主管部门及相关部门在制定政府定价与指导价时，必须做到 定价信息公丌与定价程序公丌。定价公开是行政公开原则在政府定价制度中的具体体 现。行政公开是民主社会的必然要求，行政公开能够使普通公民参与到行政管理中来， 从而监督政府行为。定价公开具体包括两方面内容：第一，定价信息公开。公民有获得 信息的自由，根据联合国的有关文件，信息权已被确认为现代社会的一项基本人权，公 民依法可以从行政机关获得所需要信息，公民只有从政府那里获得信息，才能真正的参 与到政府活动中来，才能真正实现人民当家作主。在定价活动中，定价信息公开具体表 现为听证信息公开与定价决定公开。听证信息公开要求在价格听证会中，政府应当为参 与听证的经营者、公民提供与定价有关的资料，例如定价商品与服务的成本费用、盈利 状况等。确保行政机关与行政相对人之间的信息对称。行政相对人只有掌握大量有用的 信息，才能真j 下地参与到价格听证程序中来。定价决定公开要求除涉及国家秘密外，行 政机关制定价格的决定作出后，由作出决定的定价机关在指定的报刊、网站等媒体上向 社会公布。不公布的定价决定是不能够对经营者与公民产生约束效力的。第二，定价程 序公丌。行政公开的关键就是要确保行政程序的公丌，只有将作出行政行为的