（西方经济学专业论文）中国公务员选拔制度变迁的经济学分析.pdf

摘要 近年来，公务员选拔制度变革作为政府管理改革的一部分，对我国当前经济社 会的发展有着重大的影响，直接关系到政治的稳定性和对经济干预的有效性。中国 公务员选拔制度继承了传统政府人事制度的特点，在充分学习西方公务员制度的基 础上实现自主变革。但是中国公务员制度变迁，从变迁动因、变迁性质、变迁路径 上都不同于西方公务员制度变迁，因此决定了中国公务员选拔制度的独特发展模式。 中国公务员选拔制度变迁，是一种政府主导下的诱致性制度变迁，体现了政府在实 现社会经济潜在利润、降低政府交易费用的一个过程。同时，我国在制度变革上坚 持渐进式的变迁模式，使公务员制度在旧干部任用制的基础上逐步变革，避开部门 利益冲突的影响，形成螺旋上升的变迁过程。当前我国的公务员选拔制度尚处于发 展变革阶段，选拔制度建设还有待加强，应当意识到公务员选拔制度的建设将是一 个长期而持久的过程，制度将向降低交易费用的方向发展。 关键词：公务员选拔制度；交易费用；渐进式变迁 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，a sap a r to ft h eg o v e r n m e n tm a n a g et r a n s f o r m ，t h er e f o r mo ft h e p u b l i cs e r v a n ts e l e c t i o ns y s t e mt a k e sg r e a t e f f e c to ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，w h i c h m a t t e r sal o tt ot h es t a b i l i t yo fp o l i t i c sa n dt h ev a l i d i t yo fe c o n o m i ci n t e r v e n t i o n t h e c h i n e s e p u b l i c s e r v a n ts e l e c t i o ns y s t e m i n h e r i t st h ec h a r a c t e r i s t i co ft r a d i t i o n a l g o v e l t l m e n tp e r s o n n e ls y s t e m ，a n dt r a n s f o r m si n d e p e n d e n t l y i nt h ef o u n d a t i o n o f s t u d y i n gt h ew e s tc i v i ls e r v i c er e g u l a t i o n s b u tt h et r a n s f o r mo fc h i n e s ep u b l i cs e r v a n t s y s t e mi sd i f f e r e n tf r o mw e s tp u b l i cs e r v a n ts y s t e m ，i n c l u d i n gt h ec a u s e s ，t h en a t u r e ，t h e m o d ea n dt h ep r o c e s so ft r a n s f o r m ，w h i c hd e c i d e di t su n i q u ed e v e l o p m e n tp a t t e r no f c h i n e s ep u b l i cs e r v a n ts e l e c t i o ns y s t e m t h ec h a n g eo fp u b l i cs e r v a n ts e l e c t i o ns y s t e ml s ai n d u c e ds y s t e mt r a n s f o r mu n d e rt h eg o v e r n m e n tl e a d e r s h i p ，w h i c hm a n i f e s t e d t h e p r o c e s s t h a t g o v e r n m e n t r e a l i z e sl a t e n t p r o f i t o fs o c i a le c o n o m ya n dr e d u c e s g o v e r n m e n t st r a n s a c t i o nc o s t m e a n w h i l e ，o u rc o u n t r yi n s i s t so n as t e p 。b y 。s t e ps t y l e i n n o v a t i o ni ns y s t e mt r a n s f o r m ，w h i c hm a k e sp u b l i cs e r v a n ts y s t e mt r a n s f o r mg r a d u a l l y o nt h eb a s eo fp r e d e c e s s o ra s s i g n m e n t ，a v o i d s t h ei n f l u e n c eo fd e p a r t m e n ti n t e r e s t c o n f l i c t s ，a n df o r m st h es p i r a l v i c i s s i t u d ep r o c e s s n o wo u rc o u n t r y sp u b l i cs e r v a n t s e l e c t i o ns y s t e mi si nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s s ，a n dt h es e l e c t i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o nn e e d s t ob es l r e n g t h e n e d w es h o u l dr e a l i z et h a tt h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cs e r v a n ts e l e c t i o n s y s t e mw i l lb eal o n g t e r ma n dl a s t i n gp r o c e s s t h ed i r e c t i o no f i n s t i t u t i o n a ld e v e l o p m e n t ist or e d u c et h et r a n s a c t i o nc o s t k e y w o r d ：t h ep u b f i c s e r v a n ts e l e c t i o ns y s t e m ；t r a n s a c t i o nc o s t ；s t e p 。b y 。s t e ps t y l e i n n o v a t i o n 青岛大学硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：j f 名、g 五 日期：妒歹年剧牛日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密叮 ( 请在以上方框内打搿”) 日期：一孑年f 月￥日 日期：砂释f 月r 7 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 3 8 y 厶 差一 强薹 壬砧夕 锹移 名 ，“ 一荡 引言 引言 一、研究背景 在当今世界，政府在经济与社会发展中的中心地位正在越来越受到人重视。一 个高效的政府，对于经济、社会乃至政府发展都是必不可少的。世界各国的经验表 明，一个有效的政府，有赖于高度发达的现代化的公务员制度。而公务员制度的高 度发达，依赖于争取一流的人才，培养积极主动和精明强干的国家公务员队伍。 国家公务员是指代表国家从事社会公共事务管理，履行国家公务的人员。公务 员选拔制是公务员制度的重要组成部分，是选拔优秀行政管理人才的重要途径。公 务员选拔制度最早可追溯到我国古代的科举考试制度，但在科举被废后较长的一段 时期，近代中国一直未能重新建立起一种公开、刚性和程序化的选拔制度。现代公 务员选拔制度应用于近现代的西方国家，其关键作用是保障政治的连续、稳定和行 政的高效。随着我国改革的深化，公务员制度的地位和作用在国家政治、社会生活 领域中日益突出。 从建国后开始的中国公务员选拔制度，其变迁过程和发展现状不同于西方国家 的公务员考核制度。中国公务员选拔制度的变迁，是基于本国国情的、渐进式的发 展变化：从建国之初的干部任用制到目前日益成熟的考录制度，每一步的发展变化， 都深深地体现着政府和社会在经济发展利益上的协调与冲突，既追求政府行政的高 效性，又追求社会管理的公平性。通过纵向分析中国公务员选拔制度的变迁过程， 深入探讨制度变迁的内在动因和变迁路径，以经济学的视角来审视政府作为公共部 门与经济社会发展的动态关系，既是坚持有中国特色社会主义建设的必然要求，也 是完善我国执政党制度建设、民主建设、构建和谐社会的客观要求。 二、国外研究动态： 一般认为西方公务员制度是起源于中国的科考制度。西方公务员制度的成熟发 展已有近1 5 0 年的历史，尽管旧公务员体制受到新公共管理思潮的影响，但是仍然没 有产生体制整体的变迁。因此，在国外的研究理论中，对于公务员选拔制度和制度 变迁的研究是相对分离的。国外关于公务员选拔制度的研究理论主要是新公共选择 学派，而对于变迁机理的一般性研究则主要是新制度经济学派以及比较经济学派等。 而本文的特点就在于将这两方面的理论加以综合分析，以实现预期研究目标。下面 就这几种理论分别加以论述。 于2 0 世纪八九十年兴起的新公共管理学派以采用私人部门管理的理论、方法及 技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，主要针对于 西方国家在官僚$ 1 j ( b u r e a u c r a e y ) 、政治行政分离( p o l i t i c a la n da d m i n i s t r a t i v e d i c h o t o m y ) 、文官制度和泰勒主义的修正。对于公务员选拔制度，该学派主张对一 l 青岛大学硕士学位论文 些重要原则和核心特征进行瓦解：( 1 ) 通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度， 打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职 的规定。( 2 ) 废弃公务员价值 中立原则。新公共管理“主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的价值中 立( v a l u e n e u t r a l i t y ) ，它正视行政所具有的浓厚的政治色彩，认为不应将政策制定 和行政管理截然分开。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，主 张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的 责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理认为正视行政机构和公务员的政治功 能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策， 使政策能更加有效地发挥其社会功能。 、 当前的新制度经济学派逐渐改变了诺斯利用标准的新古典经济学经济人行为假 设和成本收益分析方法，对制度变迁原因和路径的解释，逐渐代之以有限理性假设， 强调时间作用和历史重要性以及制度变迁的动态过程，从而使制度变迁理论更趋“演 化”的特点。青木昌彦( a o k i ，2 0 0 1 ) 把制度定义为内生的博弈规则，即制度既是博 弈规则，也是博弈均衡。他认为制度的本质是参与人行动选择的自我实施规则，在 重复博弈的状况下，它能规制参与人持续不断的互动过程，而且规则不是外生给定 的而是参与人通过互动内生的。青木昌彦结合交易领域和主观博弈模型等概念阐释 了沿均衡点演进的制度演化理论。 新比较经济学派所比较的对象是各个国家的不同经济制度，包括制度环境、制 度安排、实施机制等各个方面，所采用的“制度 定义也与“新制度经济学 相同。 从这个意义上讲，“新比较经济学完全可以看作是“新制度经济学”的一个分支。 但是，它们在最终结论上存在一定分歧，新比较经济学派中关于组织的理论。新比 较经济学派也与公共选择理论有共同点。s i m e o nd j a n k o v 等认为，不同国家之间最 主要的制度差异都是政府的。如果不理解促使制度演变的政治力量，就不可能理解 制度形成及其绩效结果或不同制度对环境的适宜度。其实，不同国家之所以存在制 度绩效上的差异，主要还在于对制度公共选择的过程。 另外，施弗莱于2 0 0 3 年6 月在一次比较经济研讨会上，对新比较经济学做了进一 步的理论说明，提出了制度是在“无序和专制”之间“相机抉择”，制度选择的变化 就是对无序和专制者两个危害的控制。从而提出制度的转变和选择就是对于这两方 面的选择和平衡。这成为比较经济学最为重要的理论基石，也是对组织制度变迁规 律研究主要出发点之一。 总之，国外对制度变迁的研究仍较为分散，就制度变迁理论而言，虽然是不断 发展更新的，而且流派和分析方法众多，但是很多的理论已经足以保证我们对中国 公务员选拔制度变迁分析的需要，在论文的分析当中，会进一步对这方面的理论进 行交叉分析。 2 引言 三、国内研究动态 自上世纪八九十年代开始，中国的公务员选拔制度开始了考录制的试行发展， 也正是从那个时期开始，涌现出一大批对于公务员制度的研究文献。这主要还是在 于中国的公务员制度经历了建国后的干部任用制向公务员录用制的转变，而这一转 变阶段又恰恰处于我国整个社会经济思想大转变的时期，因此，对我国公务员制度 变迁研究和中外公务员制度比较的文献也相对丰富。 目前国内对公务员选拔制度变迁的研究角度主要有两个：一是从中外公务员制 度差异或者制度演化开始的制度比较分析，偏向于理论性；另一个角度是从中国公 务员制度的规章制度及其演变分析，主要是偏向于实证性。下面对一些主要的研究 文献作以介绍： 熊继宁著的差异、变化与耦合( 中国政法大学出版社，1 9 9 9 ) 从对港澳地区 公务员和国家公务员的比较出发，分析两种不同系统下的公务员录用制度的特点， 并对两种系统下公务员录用制度的形成进行了细致的描述。 任爽著的科举制度与公务员制度( 商务印书馆，2 0 0 1 ) 阐述了科举制度与公 务员制度的建立及其演变、科举制度与古代中国的官僚政治、公务员制度与近现代 西方国家的官僚政治等内容，对中国古代的科举制度与近代西方国家公务员制度产 生的历史背景、基本内容、演变线索及其性质的比较，以及对这两项制度与古代中 国和近现代西方国家的社会结构、文化传统工具是政治法制之间的关系的比较研究。 姜海如著的中外公务员制度比较( 商务印书馆，2 0 0 4 ) 对中外公务员制度形 成历史和文化背景、结构内容和基本特点、功能作用和运作机制、体制改革和发展 趋势进行比较分析，以此来揭示公务员制度的发展规律，在选拔制度的比较分析上， 集中对中外录用标准和具体操作上加以分析比较。 应松年著的公务员制度基础( 高等教育出版社，1 9 9 0 ) 系统的介绍和分析了 公务员制度的建立、发展过程，综合了公务员制度的方方面面以及同国外的比较分 析，在公务员选拔制度上也进行了历史分析。 文海英著的中国政府人工成本( 中国人事出版社，2 0 0 1 ) 从公务员录用成本 变化的角度出发，对中国公务员的录用制度进行实证分析。 综上所述，公务员选拔制度变迁理论在国内的研究已经取得了一定的成果，对 我们深入分析和探讨我国公务员选拔制度的变迁过程打下了良好的理论基础并具有 广阔的发展前景。但是，目前国内的相当的一部分研究只是从管理角度出发，将公 务员选拔制度变迁只是作为政府组织本身的一种演变，缺少以经济视角对政府和社 会利益的分析，对于公务员选拔制度变迁的动因、路径和方向认识不够。 四、研究内容和解决的主要问题： 通过系统的考察分析公务员选拔制度在建国后的时期内发展变化的动因、路径 3 青岛大学硕士学位论文 和方向问题，借鉴国内外最新的研究成果，以制度经济学的变迁理论和公共选择学 派的政府行为理论为基础，构建中国公务员选拔制度变迁的经济学分析模式，寻找 推动我国公务员选拔制度变化的根本动力和影响因素，探讨政府与社会在公务员选 拔问题上的利益问题。全文将分为以下几个部分： 第一部分中国公务员选拔制度的发展演变状况 l 、对中国科考制度的产生及消亡简要回顾。因为公务员制度起源于中国科考制 度，尽管其一度消亡，但是对中国后来的公务员制度的设计仍有很大的影响。 2 、建国后中国干部任用制的发展。干部任用制是建国后根据国情设计的公务员 录用制度，是政府作为计划控制组织的体现。 3 、从干部任用制到公务员考录制的转变。八十年代后期开始的公务员考录制的 试行，经历了一系列的探索和研究，进行地方的试点。这一时期正是中国市场经济 改革的开始，政府行为同社会利益的矛盾和协调开始出现。 4 、公务员选拔制的成熟与发展。中国公务员制度开始从摸索走向成熟完善，特 别是相关法律制度的建立完善，使得公务员选拔制度有了更为规范的发展。 第二部分中国公务员选拔制度变迁的分析 l 、制度变迁理论的简要回顾。主要对有关组织制度变迁理论的回顾，重点涉及 制度变迁的内在动因和变迁路径分析，分析制度变迁的“无序和专制 选择理论。 2 、中国公务员选拔制度变迁过程中的内在动因。将中国公务员选拔制度变迁的 内在动因同西方公务员制度变迁动因加以比较，指出中国公务员选拔制度变迁的动 因在于政府对于高效管理和社会对于公平竞争的需求，而西方公务员选拔制度的变 化只是为了保证政党更迭时期的高效率和透明化。 3 、中国公务员选拔制度变迁过程中的变迁路径。中国公务员选拔制度的变迁是 自上而下的，是在原有制度的基础上渐进式的变迁过程，体现着政府对于整体改革 控制力和社会对于变革的稳定性要求。 4 、中国公务员选拔制度变迁中政府同社会利益的博弈分析。中国公务员选拔制 度变迁体现着对于政府高效和社会公平两个目标的权衡，这两个目标既有一致性又 有冲突，因此也表现为政府同社会权益的博弈之争。 第三部分中国公务员选拔制度未来发展趋势分析 结合西方公务员制度的分析和讨论，联系现有问题，按照中国公务员选拔制度 变迁内因及路径特点，分析可能的变迁路径和方向，为下一步的完善公务员选拔制 度提出建议。 本文的核心在于提出公务员选拔制度变迁中，政府和社会利益的博弈的重要性， 指出下一步的发展必将是按照中国对政府高效和社会公平的偏好权衡而进行变迁。 本文的研究也有一定的缺点，如为了分析和比较的方便，只是将公务员制度中最为 4 引言 重要的环节提炼出来分析，而对于公务员的管理、辞退等问题没有提及。 5 青岛大学硕士学位论文 第一章中国公务员选拔制度的发展演变状况 由于世界各国社会政治经济制度、历史沿革、理论认识和民族文化存在很大的 差异，因此对于公务员的定义并不统一。我国对于公务员定义较为宽泛，中华人民 共和国公务员法将公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财 政负担工资福利的工作人员 。因此，我国公务员的范围包括：中国共产党和各民主 党派机关工作人员，各级人大机关工作人员，各级国家行政机关工作人员，各级政 协机关工作人员，法官，检察官等。 公务员的选拔制度，广义的定义包括对公务员录用制度、公务员考核制度、公 务员任免制度以及公务员培i ) l l 带u 度等；狭义的定义只包括公务员的录用制度，即公 民按照一定条件和程序进入公务员系统而获得公务员身份的过程。围绕公务员录用 而制定的条件、原则、标准、方法和程序，以及考试、考核等而形成的体系，就是 公务员选拔制度。在本文中，出于分析制度变迁的考虑以及突出中国公务员制度的 特点，将采用狭义的定义。 另外需要注意的是，尽管我国现代公务员及公务员制度的正式形成是从上世纪 八十年代开始的，但是中国的科考制和建国后的干部任用制对于现代的公务员制度 有着深远的影响。因此，根据公务员的定义，有必要对科考制、干部任用制的发展 变化进行比较。 1 1 对中国科考制度的产生及消亡简要回顾 中国科考制，又称科举制，是世界上最早的官员选拔考试制度，在中国封建社 会制度中占有重要的地位。尽管随着封建王朝的覆灭，科举制已经在中国失去了制 度基础，但是中国科举制在世界的传播促使了现代公务员制度的形成。 在我国奴隶社会和封建社会早期，任用官员基本上采用世袭制。汉朝建立后， 统治者为了维护国家机器的正常运转，在国家行政管理上需要选用大批官员，因而 汉朝采用“察举”制来作为选官的主要途径，即主要由诸侯国和州郡的长官在管辖 范围内随时考察人才，按时、按比例向朝廷举荐人才。“察举 制的辅助形式是“策 试 ，即由皇帝亲自对各州郡推荐上来的人才进行考试。皇帝提出问题，让应试者作 答，按其成绩优劣决定是否录用，这就是科考制度的雏形。 之后策试制度逐步推广、完善。从隋朝起，政府就正式确立了以公开考试的方 式选拔录用官员的科举制度。隋炀帝大业年间，设进士科。进士科先由州郡策试， 合格者送朝廷再进行策试，依策试结果决定去留。而这一切都以考试合格与否为标 准，这也是科举制度的主要特点。唐代继承并发展了隋朝的考试制度，在“为政之 要，惟在得人 、“不避亲疏，不论贵贱，唯才是举”等思想指导下，科举制度得到 6 第一章中国公务员选拔制度变迁的发展演变状况 了长足的发展。唐代科举分为常科和制科( 举) 两类。常科每年由礼部定期举行， 考试科目较多，考核合格只是初步具备了担任官职的资格，还需经吏部考试，合格 者才能授予官职。制科( 举) 是皇帝临时下诏举行的，旨在选拔“非常之才”的考 试。皇帝可因时因事特设科目考试取人，因而制科的科目多达百余种。凡通过制科 考试，合格者就可直接授予官职。武则天在常、制两科之外，又设武举，由兵部考 试，选拔武官。宋代对科举更加重视，作了不少改革。其中重要的是宋太祖正式设 立殿试制度，扩大应试者的范围，增加录取人数，简化录取程序，限制主考官的权 力，使考试规则日臻完善、严密。明清是科举考试制度的极盛时期，考试方法最 为完备。作为考选管吏的主要途径，明清考试分：童试、乡试、会试和殿试。童试 是初级考试，凡应考的童生( 指尚未通过童试取得生员资格的人，不论年龄的大小) 必须经过童试取得生员( 俗称秀才) 资格，才能参加乡试、会试和殿试。明清时期 的考试选官制，无论是考试内容、形式和方法，还是考试标准，都相当完备，使我 国的考试制度发展达到了顶峰。 科举制对于现代公务员选拔制度的重要性在于，第一次无视血缘、门第、出身、 家世等先天性因素，以学识和专业知识作为官员选拔的基本标准，通过层级式的考 试制度给广大的平民阶层提供了一个统一的、公平的竞争平台和机会。另外，科举 制也为政府选拔社会精英、保持有利的政治格局和政治势力提供了一个科学、稳定、 长效的机制。 但是，科举制有着自身的缺陷。首先，科举制是为迎合封建统治阶级利益而诞 生的产物，在政治倾向上不具有“中性化 的特点，因此在选拔时的公平性就大打 折扣。其次，为了迎合统治阶级的权益和意识，考试内容和范围愈来愈狭隘，到明 清两期多以四书五经文句命题，以朱熹的集注为解释的依据，以八股文为文章的基 本格式，不能随意发挥。因此科举制逐渐失去了在政治和社会影响上的活力，陷入 发展的僵局，特别是在列强势力冲击中国时，愈发的显示出科举制的局限性，最终 在清光绪年间被废除。 科举制废除后，中国陷入了长时间的战争和社会动荡之中，科举制没有获得其 再生的基础，就此消亡。尽管科举制已经作吉，但是一方面，科举制已经在国外广 泛传播，形成了较为成熟的现代文官制度，而我国公务员制度正是从国外学习并建 立起来的，可以说走了一个曲折的制度模仿过程；另一方面，科举制千年传承也积 累了大量的实践经验，尽管科举制度发展到明清时代，由于封建制度的没落而产生 了某些偏颇，但它仍不失为中国古代一种很有特的考任官吏制度，为后人在选拔制 度设计上留下了宝贵的经验和教训，是一笔珍贵的文化遗产。因此科举制对我国当 前的公务员制度设计和发展仍有着重要的影响。 7 青岛大学硕士学位论文 1 2 新中国干部任用制的发展 建国初期，中国共产党在继承新民主主义革命时期领导干部选拔任用制度的基 础上，借鉴苏联的经验，逐步建立起党在执政条件下的领导干部选拔任用制度，其 基础是干部任用制。 干部任用制的核心在于集权，干部的晋升权力主要掌握在委任者手中，一般体 现为自上而下的、有既定候选人的选人方式，委任者的个人意识和价值评判对干部 的选拔过程往往会产生强烈的影响。委任制有其积极的作用，对于中央集权的政府 来说，它有利于权力集中，政令畅通，统一指挥和提高行政效率；对于共产党执政 的政体来说，它有利于在党的路线、方针、政策确定之后，及时选拔拥护中央决定、 符合党的干部素质要求、能够执行和推动党的事业发展的各级领导干部。实际上， 在建国初期的特殊情况下，一个能保持政权稳定、行政统一的人事制度是极为重要 的。在建国后的计划经济时期，干部任用制在极短的时间内为共和国政权提供了大 量的、坚实可靠的干部人才，因此，必须充分肯定委任制的历史意义。 干部任用制的弊端也是极为明显的：一是存在信息不完全的约束，委任者存在 认识上的限制，在涉及一个地区和较大范围的干部选拔工作时，作为组织实施的组 织部门和主要领导受到时间和精力等诸多因素的限制，实际上无法做到对所涉及的 全部或大部分干部的详细情况有深入了解的，往往只能在自己了解的干部中去选人， 凭印象和身边同志的评价去选人，凭材料去选人，这样就会埋没与领导接触少的优 秀人才：二是受委任者自身素质或者偏好的约束。如果没有必要的监督制度的约束， 作为委任者的领导容易凭个人好恶或偏听偏信任用干部，导致个人独断，任人唯亲， 甚至压制人才；三是受选人程序封闭性的限制。由于缺乏必要的透明度和参与性， 在干部选拔中没有能起到影响作用的定量的考评标准，导致干部容易把自身的晋升 寄托在领导身上，对工作产生不利的影响。 另外，这一时期的干部任用制所适用的范围极广，没有明确的分类，党和国家 机关的工作人员、群众团体的工作人员、企事业单位的管理人员、各类专业人员和 技术人员，统称为“国家干部 ，并以行政级别进行统一管理。一方面导致了我国的 干部队伍过分膨胀，另一方面导致了极为复杂的人事关系。 由于干部任用制是以较弱的外部监督为约束，依靠委任者的个人理性来进行的 选择干部选拔的机制，因此容易成为委任者同被委任者之间的博弈，被委任者只有 道德上的约束，存在较大的投机性。在计划经济时代，由于行政上的统一和政府所 辖利益的有限，单纯靠道德来约束的干部任用制不至于出现较大的问题，选拔制度 上的缺陷不会引起太多的诸如贪污腐败一类的问题。 8 第一章中国公务员选拔制度变迁的发展演变状况 1 3 从干部任用制到公务员制度的转变 随着经济体制改革和政治体制改革的推进，传统干部人事制度的种种弊端逐渐 暴露，产生了改革干部人班制度、实行公务员制度的客观要求并提供了必要的条件。 1 9 7 8 年1 2 月，邓小平在中央工作会议上指出：“现在，我们的经济管理工作，机构臃 肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治空谈往往淹没一切。这不是哪一些同志 的责任，责任在于我们过去没有及时提出改革。但是如果现在再不实行改革，我们 的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。川妇邓小平认为，中国干部人事制度亟待 改革。并对人事的选拔明确提出“将来很多职务、职称职要考试合格，就应当录用 或者授予。打破那些关于台阶的过时的观念，创造一些适合新形势新任务的台阶， 这才能大胆破格提拔 嵋1 。 因此，自上世纪八十年代起，中国政府就积极的对人事制度变革进行分析、研 究和思考，以中国实际情况为基础，学习西方先进的公务员制度，建立有中国特色 的现代公务员制度。从1 9 8 4 年人事法规的起草工作开始，至1 9 9 8 年底公务员制度全 部到位，历经1 5 年，其间反复论证修改，起草制定了大量的配套法规，并于1 9 8 9 年 起，在国家统计、税务、海关、审计、环保和建材等6 个部门进行公务员制度试点， 以及在其他省市区进行单项制度试点。在取得良好的试点效果后，以国家公务员 暂行条例为准则，以中央国家行政机关和省级国家行政机关为主导，尊重历史条 件和地区差异，将原有的政府机关工作人员平稳的向国家公务员过渡，逐步落实公 务员的考录体制。 从整个体制转变过程中可以看出，中国从干部任用制到公务员制度的转变是一 场自上而下的、审慎的、渐进式变革，并且在时间上与我国改革开放步调相协调， 充分体现在体制变革过程对多方面利益的权衡，并且我国的国情特点决定了这场变 革是自我摸索自我完善的一个过程。 1 4 公务员选拔制度的成熟与发展 2 0 0 5 年4 月2 7 日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了：中华人民共 和国公务员法，2 0 0 6 年1 月1 日起实施。公务员法是我国5 0 多年来干部人事管理第一 部总章程性质的法律。它坚持从我国国情出发，以国家公务员暂行条例的基本 框架和基本制度为基础，借鉴了国外公务员制度的成功经验，把长期形成的干部人 事管理的有效做法和改革的新经验上升为法律，结束了我国干部人事管理工作没有 大法的历史，填补了我国法律体系的一大空白，在我国的干部人事工作历史上具有 【l 】邓小平文选第二卷，第1 5 0 页，人民出版社1 9 9 4 年 【2 1 邓小平文选 第二卷，第3 2 8 页，人民出版社1 9 9 4 年 9 青岛大学硕士学位论文 里程碑的意义。同时，公务员法在基本内容上，健全了干部人事管理机制。它以“凡 进必考”的规定严格了公务员队伍的“进口 ，又以考核制和竞争上岗制弥补了考试 不能准确考出其能力、品德和公信力的不足，同时健全了公务员权益保障机制和监 督约束机制。 、 中华人民共和国公务员法在公务员选拔制度上的成熟和完善还表现在： l 、招录机关的变化 招录机关就是根据公务员法律法规的规定通过公开招考的方式录用公务员的用 人机关：在公务员条例实施期间，是指国家行政机关和参照公务员管理的其他 单位；在公务员法实施后，是指各类依法履行公职的机关和其他行政性公职单 位。这一转变充分地强化了用人机关在招录上的自主权，政府人事部门“录用”国 家干部( 公务员) “分派 、“分配 给各用人机关的历史残余。同时，中华人民共 和国公务员法对于招录机关的具体权责有了更为明确的划分，与管理机构形成明 显的区分。 2 、“聘任制”的引入 中华人民共和国公务员法中首次明确机关设立可以聘任制公务员职位。对 于一些不涉及国家秘密，专业性较强的职位和辅助性职位，用人单位可以从社会上 公开招聘人员，增加了录用公务员的新渠道。有助于改善公务员队伍结构，增强公 务员制度的生机和活力，为用人机关吸引优秀的人才。 3 、录用方式的变革 随着在公务员考录的完善，公务员考试也逐步改变了以往单一、死板、非专业 性的特点，在选拔内容上开始多样化、科学化，并且用人单位根据自身需求情况， 突出职业特点，加大在试题中对专业内容的测试。 1 0 第二章中国公务员选拔制度变迁的分析 第二章中国公务员选拔制度变迁的分析 2 1 制度变迁理论的简要回顾 2 1 1 制度变迁的动因和条件 以科斯、诺斯为代表的新制度经济学派认为，在现有的制度结构下，行为主体 期望获得最大的潜在利润，这成为了制度变迁的根本诱因【3 j 。由于潜在的利润不可 能通过既有的制度结构获得，所以要获取利润就必须要对制度进行再安排或者创新。 但是，潜在利润的存在也只是制度变迁的前提，制度的变迁同样面对多种选择，有 不同的成本。只有当潜在利润大于变迁成本，制度的再安排或者创新才有可能。 传统理论认为，政府对于制度的设定是出于提高效率和促进公平的目的，即将 政府这一制度创造主体的行为视为是利益中性的，政府任何制度都是公平的。现代 公共选择学派认为，具有崇高思想的政府是不存在的，政府也是具有利己动机的“经 济人 ( b u c h a n a n & t u l l o c k ，1 9 6 2 ；m u e l l e r ，1 9 8 9 ) ，在政治市场上，政治家和官员 追求的目标与社会公众的利益存在差异，政府行为的结果可能是低效率的 ( b u c h a n a n & t o l l i s o n ，1 9 7 2 ) 。因此，应当将公共制度的变迁视为制度参与人特别是 政府追求其潜在利润的过程。因此，政府逐利的动机和政府制度变迁的成本是研究 公共制度变迁的出发点。 2 1 2 制度变迁的方式 诺斯认为，制度变迁是一个复杂的过程，是实施制度的各个组织在相对价格或 偏好变化的情况下，为谋取自身利益最大化而重新谈判，达成更高层次的契约，改 变旧的规则，最终建立新的规则的全部过程。黄少安将制度变迁的一般过程分为六 个阶段【4 】：第一，认识变迁条件、发现变迁机会；第二，组织变迁集团；第三，确 定变迁目标；第四，设计和选择变迁方案；第五，实施制度变迁；第六，完成检验 变迁。 制度变迁的具体方式，不同角度有不同的划分。如根据制度变迁的规模，可以 分为单项( 局部) 制度变迁与整体制度变迁；根据制度变迁的速度，可以分为渐进 式制度变迁与激进式制度变迁；根据制度变迁主体不同，可以分为诱致性制度变迁 与强制性制度变迁。 2 1 3 制度变迁的路径依赖和效率选择 翻道格拉斯c 诺斯制度、制度变迁与经济绩效i m 刘守英译上海：上海三联书店，1 9 9 4 【】黄少安产权经济学导论d 江】济南：山东人民出版社，1 9 9 5 ：3 6 3 - 3 6 5 l l 青岛大学硕士学位论文 制度变迁可供选择的制度模式是多样的，因此，诺斯提出路径依赖的概念，就 是制度框架使各种选择定型( s h a p i n g ) 并约束可能被锁定的制度路径的事实。只要市 场是不完全的，信息的反馈存在分割，交易费用是显著的，则人们主要以行动模型 将为信息的不完全和分割性反馈机制及既定路径的意识形态所修正，路径的依赖就 可能持久，导致低效制度均衡的长期存在j 另外，从政府制度的角度上看，比较经济学派认为，对于制度变迁方向的选择， 也是对无序( d i s o r d e r ) 与专制( d i c t a t o r s h i p ) 这两个冲突目标进行控制的问题，其 实质是国家对经济社会的控制力的表现。政府制度的变迁，是制度参与人在潜在利 益的驱动下，在无序与专制的两个极端下的权衡和妥协。 2 1 4 影响制度变迁的因素 新制度经济学家通过将制度变迁的需求供给分析，对影响制度变迁的各种因素 进行分析比较。这些因素的存在，直接或者间接的影响到变迁路径和最终制度结构。 影响制度变迁需求的因素包括： 1 、要素和产品相对价格的长期变动 当某种要素或产品因为某种原因变得稀缺，因而相对价格( 或价值) 上升时， 其所有者可以从对这种要素或产品的所有权中获得更多的收益，当所有者从对产品 或要素的专有权和中获得的收益大于保护这种专有权而支付的成本时，制度变迁就 成为迫切的需要。 2 、技术进步 技术进步可以创造新的潜在的外部性，出现规模报酬递增，影响交易费用并使 得某些不起作用的制度安排起作用，有效的改变要素所有者或各个经济部门之间的 收入流分配。这种影响会诱致政府干预经济进行制度创新。 3 、市场规模 戴维斯和诺斯在制度变迁与美国经济增长中指出：市场规模的变化能够改 变特定制度安排的利益和费用，搜集信息或排除非参与者的成本并不随着交易的量 而同比例增长，这两类活动都体现着成本递减的特性。制度安排会随着市场规模扩 大和规模经济的重要性提高而改变。 4 、其他制度安排的变化 林毅夫在关于制度变迁的经济学的理论一文中指出：由于某个制度结构中 制度安排的实施是彼次依存的。因此，某个特定制度安排的变迁，可能引起对其他 制度安排的服务需求。制度的变迁的这种连锁效应体现了制度变迁的调和一致的趋 势。 5 、偏好的变化 1 2 第二章中国公务员选拔制度变迁的分析 群体的偏好变化，即某一集团的共同爱好、价值观念等的变化，对制度变迁需 求存在直接和间接的影响，从根本上改变了人们的效用函数，使利益判断发生变化， 原本的制度所给予的收益和成本发生改变，因此制度变迁成为一种客观需求。 影响制度变迁供给的因素包括： l 、宪法秩序和规范性行为准则 宪法秩序界定了制度创新的方向和形式，影响制度安排的选择空间，特别是在 供给主导型制度变迁【5 】的国家里，宪法秩序赋予政府和非政府主体的权限将影响谈 判过程，影响制度的供给。 受特定社会文化传统和意识形态影响的规范性行为准则，会影响需要集体行动 的制度安排，最终影响所选择的制度的绩效。 2 、制度设计成本和实施新安排的预期成本 在制度变迁收益既定的情况下，制度设计和实施新制度安排的预期成本成为影 响制度变迁供给的重要因素。这些成本取决于新制度安排的人力资源和其他资源的 要素价格等方面。 3 、社会科学知识的进步和制度选择集的改变 社会科学和有关专业知识的进步会降低制度发展的成本，促进制度变迁领域新 知识的产生和经验的积累，使制度变迁的目标与实际实施的制度变迁之间保持更为 准确的联系，有助于制度变迁的供给。 制度选择集的扩大，也会对制度变迁供给有重大影响。拉坦指出：引入制度创 新的可能性，不管他是通过扩散过程，还是通过社会、经济与政治程序所进行的制 度转化，它们都会进一步降低制度变迁的成本。 2 2 中国公务员选拔制度变迁过程中的内在动因 中国公务员选拔制度，从需求供给的角度分析，制度的需求方主要是参与公务 员选拔的个人、与政府行政职能相联系的企业和组织，而制度的供给方主要是政府， 同时最终直接决定选拔制度模式的仍然是政府。因此从干部录用制到公务员考录制 的转变，是政府供给主导型的制度变迁。但是，与一般意义上供给主导模式不同的 是，中国公务员选拔制度变迁不是单纯行政命令式的强制性变迁，而是制度参与人 在潜在收益激励下的诱致性变迁。这种变迁的内在动因就是制度参与人出于潜在利 润的需要，而进行以降低交易费用为主要目标的制度变迁。 围供给主导型制度变迁，指在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和 意愿是决定制度变迁的主导因索。其特点为：一是在政府主体与非政府主体参与制度安排的社会博弈中，由于 政府主体在政治力量对比与资源配置权力上均处于优势地位，所以政府主体是决定制度供给的方向、速度、形 式、战略安排得主导力量；二是制度安排实行比较严格的“进入许可制”，即非政府主体只有经政府主体的批准 才能从事制度创新。 1 3 青岛大学硕士学位论文 中国公务员制度变革，从1 9 8 4 年起的起草论证，到1 9 9 3 年国家公务员暂行 条例颁布，再到2 0 0 6 年公务员法的正式出台，这一漫长的变革过程，与我国 改革开放、体制变轨进一步深化的过程在时间上契合。实际上，时间上的契合只是 一种表面化的联系，公务员选拔制度变革是在我国经济社会变革发展的大环境下， 为适应制度需求方的需要，而进行的有意识的制度变迁。 首先，计划经济向市场经济的转变将政府的交易费用问题显现出来。 科斯在：论企业的性质中，提出“市场的运行是有成本的，通过形成一个组 织，并允许某个权威来支配资源，就能节约某些市场运行成本。 由此科斯提出企业 的本质是对市场的替代。同时科斯在社会成本问题又中指出，“企业并不是解决 该问题的惟一可能的方式。“在某种意义上讲，政府是一个超级企业，因为它能通 过行政决定影响生产要素的使用。 由此可以看出，政府作为经济中的独立组织，同企业一样，也需要解决市场交 易中各种交易费用。与企业所不同的是，政府所面对的交易费用是更为宏观的交易 费用，是为保证整个市场所有契约的顺利进行并提供服务而花费的各种费用，具体 包括：产权界定费用、规则制定费用、仲裁费用、调控管理费用、代理谈判费用等。 政府对经济干预能力越强，其交易费用的高低将直接影响经济中交易的规模大小以 及调控政策效率。 在计划经济时代，国家对企业管制过多、过死，否认和取消市场作用，市场交 易规模较小，企业和个人的经济活动有限，因而政府的交易费用的影响相对不明显。 随着改革开放的深入，确立了经济模式的改革目标和市场机制的基础地位，社会结 构开始复杂化，单一的计划管理被微观个体的自由决策所代替。由于企业和个人在 利用市场机制进行生产和销售时，会面对政府的强有力干预。特别是在市场经济取 代计划经济后，市场交易的规模、社会偏好等发生重大变化，这就使得原有的政府 管理在很大程度上影响了市场经济的有效性，出现较高的政府交易费用。 反映在公务员选拔制度上，一方面政府公务员的专业能力影响政府处理特定社 会经济关系时的效率和成本，计划经济中干部委任制的选拔存在一定的局限，无法 及时准确的选拔出符合政府相应部门需求的公务人员，人员体制的臃肿和低素质的 行政能力导致了政府较高的交易费用；另一方面，在统一管理的前提下，政府的行 政要求各部门有明确的职能权限，但是计划经济中干部委任制导致各部门，以及上 下级间形成较为复杂的人际关系，使得政府的行政政策易受人际关系影响有，较高的 不确定性，从而产生高昂的交易费用。因此，旧体制下政府的交易费用成为制约经 济增长的一个重要因素，这样公务员选拔制度变迁就成为了社会经济发展的一项客 观需求。 其次，计划经济向市场经济的转变将政府的利益同非政府主体的利益分离。 1 4 第二章中国公务员选拔制度变迁的分析 在原有计划经济体系下，政府管理深入到社会各个领域，大部分企业是国家或 集体的企业，个人收入受到国家政策影响，因此纷纷企业、个人的利益同政府的利 益是一致的。向市场经济转型后，大量民营企业涌现，国有企业也进行相应的改革， 实现政企分开，政府逐渐走向市场仲裁人的角色。在这种情况下，政府与非政府主 体间利益差异就出现了。 在市场经济中，由于政府与非政府主体利益分离，因此在公共政策方面会出现 双方利益上的冲突。体现在