（国际法学专业论文）新形势下金融监管国际协作法律制度研究.pdf

摘要 本文探讨的是新形势下金融监管的国际协作法律制度及其发展 趋势。首先，主要对金融监管的理论基础进行了探讨，从哲学角度对 金融监管的思想进行追溯，早期欧洲主流思想中可以找到金融监管的 哲学源头，在我国的春秋时代，管仲的建立经济管理中的机制的思想 以及道家儒家的教化论，马克思主义哲学的矛盾论都为金融监管提供 了历史渊源和其必要性论证。然后，对金融监管的内涵、目标和理念 以及金融监管国际协作的产生和相关理论进行了探讨。主要介绍金融 监管全球性和区域性协作实践。以巴塞尔委员会和欧盟区域性协作为 例，分析了各自协作实践的特色、意义和其局限性。简要介绍了金融 危机的一般知识，并分析出此次美国次贷危机所暴露出部分发达国家 在金融监管理念、体制及国际合作等多方面的问题，并分析了金融监 管国际协作法律规则的发展趋势。 本文的重点部分主要论述了金融监管国际协作法律机制，从金融 监管国际协作之政策取向到具体的法律构架两方面进行论证。首先国 际金融监管之政策取向应考虑以下几方面：建立新型的国际统一合作 组织；必须在平衡民族利益的基础上推进国际金融监管；强化宏观审 慎监管；强化硬法，辅之以“软法”；调整金融监管架构，重视内控 和自律。而金融监管国际协作的法律建构包括七个方面。 关键词：金融监管，国际协作，协作机制 a bs t r a c t t h i sd i s s e r t a t i o ns t u d i e st h e l e g a ls y s t e m s o fi n t e r n a t i o n a l c o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o no ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n u n d e rt h en e ws i t u a t i o na n dt h et r e n do fi n t e r n a t i o n a lc o l l a b o r a t io n f i r s t ，t h et h e o r e t i cb a s i so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ni s d i s c u s s e d t h ei d e au n d e r p i n n i n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ni s t r a c e da ta np h i l o s o p h i cl e v e l o ft h e e a r l ym a i n s t r e a mt h i n k i n g si n e u r o p et h ep h i l o s o p h i c a ls o u r c eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n c a nb ef o u n d i nc h i n a ss p r i n ga n da u t u m np e r i o dt h et h o u g h to ft h e e s t a b l i s h m e n to fm e c h a n i s m sf o re c o n o m i cm a n a g e m e n tf o u n d e db y g u a n z h o n ga n d t h e e n l i g h t e n m e n tt h e o r y o fc o n f u c i a n i s ma n d t a o i s m ，t h e c o n t r a d i c t i o n t h e o r y o fm a r x i s t p h i l o s o p h yp r o v i d e d h i s t o r i c a l o r i g i n s a n di t sd e m o n s t r a t i o no fn e c e s s i t yf o rf i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n t h e n ，t h ec o n n o t a t i o n ，g o a l sa n di d e a so f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n ，a sw e l la si n t e r n a t i o n a lc o o r d i n a t i o n a n dc o o p e r a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o na n di t sr e l a t e d t h e o r i e sa r ed i s c u s s e d t h ep r a c t i c eo fg l o b e la n dr e g i o n a lc o o r d i n a t i o n a n d c o o p e r a t i o n o ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n d r e g u l a t i o n a r ea l s o s t u d i e d t a k eb a s e lc o m m i t t e ea n de uf o re x a m p l e ，t h e r ei saa n a l y s i s a b o u tt h e i rc h a r a c t e r i s t i c s ，s i g n i f i c a n c ea n dl i m i t a t i o n s a n dg i v e sab r i e f i n t r o d u c t i o no ft h eg e n e r a lk n o w l e d g eo ft h ef i n a n c i a lc r i s i s ，a n da a n a l y s i sa b o u ts o m ep r o b l e m so nt h ei d e a ，m e c h a n i s ma n di n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ni ns o m ed e v e l o p e d c o u n t r i e si nt h i ss u b p r i m em o r t g a g ec r i s i s a n di ta n a l y z e st h ef u t u r e t r e n do ft h el e g a lr u l e so fi n t e r n a t i o n a lc o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o no f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n t h ek e yp a r to ft h i sd i s s e r t a t i o ni st h ed i s c u s s i o no nt h el e g a l m e c h a n i s m sf o ri n t e r n a t i o n a lc o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o no ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o nw h i c ha r ed e m o n s t r a t e db a s e do nt w o l e v e l s 一t h ep o l i c yo r i e n t a t i o na n dt h e s p e c i f i cl e g a lf r a m e w o r k t h e p o l i c yo r i e n t a t i o ni n v o l v e da sf o l l o w s ：t oe s t a b l i s han e wi n t e r n a t i o n a l u n l t yc o o p e r a t i o n t op r o m o t e di n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n d r e g u l a t i o nb a s e do nb a l a n c eb e t w e e nt h en a t i o n a li n t e r e s t s t os t r e n g t h e n m a c r o - p r u d e n t i a ls u p e r v i s i o n t oc a r r yo u tf u l ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n s y s t e m a t i c a l l y t os t r e n g t h e nt h eh a r dl a w , s u p p l e m e n t e db y s o f tl a w t o a d j u s tt h er e g u l a t o r yf f a m e w o r ka n de m p h a s i z eo ni n t e r n a lc o n t r o la n d i n d u s t r ys e l f - r e g u l a t i o nb yf i n a n c i a ls e c t o r t h el e g a lc o n s t r u c t i o no f i n t e r n a t i o n a lc o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n d r e g u l a t i o nc o n c l u d e ss e v e na s p e c t s k e yw o r d s ：f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n d r e g u l a t i o n ，i n t e r n a t i o n a l c o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o n ，m e c h a n i s mo fc o o r d i n a t i o n a n dc o o p e r a t i o n l i i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 一t 量d ， 学位论文作者签名：) 岛锻f 乱砂0 年6 月尸日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 作者签名： 导师签名： 框内打“ ”) 年石月笋日 年 6 月午日 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 引言 一、研究背景 金融监管的国际协作是金融市场全球化深入背景下其题中应有 之义。而此次从2 0 0 6 年春季开始逐步显现的美国“次贷危机 ，引 发了全球性金融动荡，对世界经济的影响是深远的。前美联储主席 格林斯潘撰文指出：“有一天，人们回首今日，可能会把美国当前 的金融危机评为二战结束以来最严重的危机。”危机对实体经济的 影响现已显现，世界经济下滑几成定局。一方面，金融风险具有传 导性，随着金融全球化的深化和跨国银行的金融活动逐渐活跃，使得 国与国之间的金融风险变得息息相关，一家银行的危机或破产就有可 能引起一个国家甚至整个世界金融体系的总危机。另一方面，金融业 的国际化使得国际金融市场的不稳定增大，可预测性减少，在目前复 杂多变的金融环境下，单靠一国或一家银行控制金融风险也变得力不 从心。美国政策制定者的失察和监管体制的不完善是次贷危机产生的 直接原因；金融全球化和金融自由化是次贷危机蔓延并扩散的宏观背 景；而国际金融体系的内在缺陷则是此次危机爆发的最深层次原因； 引发本次危机的根源是次级抵押贷款的膨胀，信用评级的不透明性为 危机的蔓延起了推波助澜的作用，而法律和监管约束的缺失为危机的 形成创造了条件。当前危机，从国际法上看，实质上是全球化背景下 国际金融体系的危机。此次危机暴露了金融监管国际协作所存在的诸 多不足，亟待解决。g 2 0 华盛顿金融峰会宣言指出，在金融市场已全 球化的今天，各国监管当局在履行自身的职责的同时，必须加强国际 合作，支持市场竞争与创新，加强对金融市场、产品和参与者的监管 或监督。在一损俱损的全球金融市场的背景下，讨论金融监管的国际 协作，建立有效危机预警和防范机制，将危机的传染面和损失程度降 到最低，在创新与安全之间实现动态平衡，也是金融监管国际协作的 硕士学位论文 价值目标。且金融监管的国际协作反过来将进一步推动和促进金融国 际化。 二、研究现状 关于金融监管国际化，国内不少学者已有初步研究，从不同角度 对金融监管问题进行了理论和实证研究。然而对于在金融危机背景下 国际金融监管协作所呈现出的不足的研究，自危机以来的一年仍属新 鲜议题，而且大多是从经济学角度分析，鲜少有人从法律角度提出金 融监管国际协作的具体构想。在金融监管国际协作方面的研究中，有 一些学者详尽阐述了一些国家的监管实践。在专著方面，有刘宇飞的 国际金融监管的新发展、朱孟楠教授的金融监管的国际协作与 合作、孟龙的金融监管国际化，这些专著探讨了金融监管的一般 理论、金融监管的普遍措施以及对金融监管的大致评论之后，也涉及 金融监管国际协作的问题。朱孟楠教授主要对国际协调与合作的动因 进行了探究，从而进一步研究了对金融监管的国际协调与合作。孟龙 的金融监管国际化在一定程度上谈到了金融监管国际合作。在学 术论文方面，有潘金生的试论加强金融监管的国际合作、汪傅的 加强金融监管的国际合作、李哲的金融监管的国际合作。这些 论文探讨了金融监管的一般性理论，如实施主体、对象、基本方法和 目的，也论证了金融监管国际合作的必要性。 三、研究方法和主要内容 本文的创新之处在于本次金融危机中反思过去协作模式的不足， 并探讨新形势下如何开展金融监管的国际协作，采用从宏观政策取向 到微观的具体法律构架、从哲学到法学、从理论到实践、从一般到具 体的研究方法，提出了金融监管国际协作在法律层面( 包括实体法和 程序法) 的可行性构架，并在此基础上预测未来金融监管的发展趋势， 对于发展中国家利用此次金融危机的契机在国际金融监管规则的制 定中争取相当权重的话语权、维护自身利益具有重大意义，也使其自 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 省只有通过正确的制度安排调整产业结构，促进本国经济健康成长， 才能实现真正意义上的平等。 硕士学位论文 第一章金融监管的一般理论 第一节哲学基础 现代意义的金融起源于欧洲，回顾欧洲思想界主流意识，将有助 于理解金融监管的最初发展。柏拉图推崇德治，他以伦理学为基础构 造政治哲学，从道德角度思考政治问题，用道德手段解决政治问题， 只是在觉得德治缺少现实或实践基础时，才退而求其次而提倡法治。 然而这些理想也只能停留在意识领域，在实践中是很难得到实现的。 更好的办法是在法律的蓝图下，将君主意志和整体民意结合在一起。 他后来的著作法律篇，就是鉴于德治理想国的不可行，设计了一 种折中的理想国一一以法治国。而法治理念中包含有国家对经济及各 种社会活动进行管理、控制、调节干预的内涵。 在西方，以芝诺为创始人的斯多葛学派关于自然法的思想的影响 极为深远。他们的基本主张即宇宙是绝对的理性，理性能提供“共同 概念 ( c o m m o nn o t i o n s ) ，使人人具有共同或类似的经验，从而以形 成知识、或绝对真理的标准。他们还认为世界即是理性，人类是世界 理性的一部分，应该使理智的判断避免受到感情等非理性方面因素的 影响。而斯多葛学派的终极理想就是建立一个所有人都在神圣的理性 指引下和谐共处的世界。另外，他们也相信所谓命中注定论，即一切 都在冥冥中早已注定，都是因为之前做的事情( 前因) 才会导致的后 来的必然结果( 后果) 。因此，在最初设计社会经济活动的时候，应 以理性判断作为活动基础，充分考虑行为的后果，并结合参与人独特 的自然属性和社会属性，进行适当的控制、调节、指挥和管理，使每 个参与人的经济活动有法可依有序可循。 中世纪文艺复兴的浪潮中，主张唯理主义建构论的笛卡儿主义者 坚持认为感觉等感性认识具有不可靠性，只有经过理性思维的认识才 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 是可行可信的，坚持认为比起各种自然内发的社会力量，经过体现人 的主观意志的有目的的设计和计划无疑具有绝对的优势。这些理论都 构成了现代金融监管的哲学理论基础。 春秋时代的中国，管仲提出了系统的经济管理理论，即通过良好 的机制而建立有序经济管理，这种机制首先保证经济实体的个体利益 驱动的前提上，然后将经济活动的各部分和各个环节进行有机的连 接，形成循环往复、有序运行的一个完美的整体。且秩序是科学机制 的一个外在的表现，设计良好的机制运作就应该是有条不紊的，而非 随机随意的。道家和儒家的教化论，进一步表明了教化的必要性和重 要性，教化论重视提高和完善作为社会单位的个体的素质，并且将这 种较高的整体素质视作机制良好运作的根本。可见，在古代中国就非 常重视各种政治经济措施在社会现实中之实效，并对实施效果进行经 常性反馈，以提高机制运行效果。 马克思主义哲学的矛盾论告诉我们，矛盾是无处不在，无时不有。 信息完备和对称，或者说功能齐备、高效市场只是经济社会发展的理 想境界。而我们要做的是在不断接近这个完美理想境界的过程中如何 努力地修缮市场的不足，从而以人为之力减少金融体系中的信息不完 备和不对称，充分发挥市场机制调节的最高效用。 追溯社会事务包括包括金融监管在内的各个经济事务的管理领 域其哲学思想，中西方古代哲学思想都无可避免地要渗透到之中的。 第二节内涵、目标和理念 通常认为，金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指一 国的金融监管主管当局，以国家法律法规为依据，对整个金融业( 包 括金融机构和金融业务) 实施的各种监督和管制的措施，包括对金融 孙焕民金融监管的国际协作：实践与理论探索e o 重庆：西南政法大学，2 0 0 4 ：2 5 硕士学位论文 机构市场准入和退出、业务种类及范围等方面的限制性规定，对金融 机构内部组织结构、金融风险调控等方面的要求，以及一系列相关的 监管立法和执法体系与过程。简言之，金融监管是金融监督和金融管 理的总称，就是有关金融立法与执法的有机组成，它是金融法律体 系的组成部分，本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。 从词义上讲，金融监督是指金融主管当局对金融机构所实施的全面而 经常的管理、监查和督促，并以此促进金融机构依法有序地经营，实 现稳健发展。金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活 动实施的领导、组织、指挥、协调和控制等一系列的活动。 广义的金融监管在政府监管当局进行监管的涵义之外，还包括了 金融机构的内部控制和稽核、社会中介组织的审查监管、同业自律性 组织的监管等内容。结合金融监管实际和一般研究习惯，本文中金融 监管取广义一说，但主要针对银行监管进行金融监管的论述。但鉴于 当代金融业务的综合化和交叉融合的趋势，有时候并不能将完全将金 融业务分离开来，因此，文中的金融监管有时是指向整个金融业的。 金融监管的宗旨是建立一个科学、完善、高效、有序的金融体系， 其措旌更多地是针对金融行业内部，最终使作为金融体系组成单位的 各个金融机构，各部分各环节运行更具有实效，整体上运行得更加有 序和稳健。因此，建立科学而完善的监管运行机制是金融监管的重要 目标。 对于为什么要进行金融监管，目前很多的学者都从市场缺陷的角 度来论证金融监管的必要性和合理性，因为市场机制存在着自身无法 克服的先天性缺陷，政府的管制是弥补缺陷、消除弊端不可缺少的手 段与方法。从国际范围来看，在2 0 世纪8 0 年代以前，金融学界将 孙焕民徐子尧，叶建华金融监管：理论基础方面的思考【j 】金融教学与研究、2 0 0 3 ( 6 ) ：7 黎四奇国际金融监管不完善性之探析 j 广西：广西政法管理干部学院学报，2 0 0 2 ( 3 ) ： 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 市场机制与政府监管之间的关系理解成种平行替代关系，即非此即 彼，当金融监管力量强化，那么也同时意味着市场机制力量的弱化， 从而形成监管对市场压制性特征。这种情形也导致了金融监管理论总 是面临经济发展和金融稳定、创新与安全的两难选择，从根本上仍 未摆脱政府干预经济的经济学原理，不免使金融监管理论停留在比较 肤浅的层次上，理论根基尚浅，由此派生的金融监管理念都无非是应 时应景之作，难以发展为具有深厚理论基础、严密逻辑结构的有机联 系的科学体系。金融虽为现代经济发展的产物，却并非完全附庸于经 济的，其作为一个独立的行业，有其自身运作的特殊规律和独特的本 质属性，这使金融学成为独立于经济学的一门独立的学科。 随着全球市场化趋势的发展，金融监管的功能不再是替代市场， 而是强化金融机构运行之微观基础、增进金融市场功效的手段，金融 监管并不是在某些范围内取代市场机制，而是从特有的角度介入金融 运行过程，增强金融体系稳定性，使之高效运行。金融监管理论基础 的确立应从金融的本质属性、金融体系的构成与运作规律及金融风险 等内在的特殊性及本质着手。 9 0 年代以来的经济全球化、金融自由化的浪潮使得全球金融市 场的活力大大增强，而随之的风险更为复杂及隐秘，同时更具有传染 性。如震动全球的国际商业信贷银行倒闭，英国巴林银行破产、日本 大和银行事件和1 9 9 7 年开始并不断蔓延的东南亚、俄罗斯、巴西等 金融危机，引发了全球金融市场的剧烈动荡，造成了惨重的损失。 西方发达国家为了应对这一变化，纷纷进行金融监管方面大规模的改 革，但各国的改革仅仅限于金融监管及体制等形式方面，并没有从根 本上改变金融监管理论与理念等基础制度，以致于金融监管不能与金 融业本身的发展同步，最终引发了由美国次贷危机引发的全球性金融 白宏宇百年来的金融监管：理论演化实践变迁及前景展望【j 】国际金融研究，2 0 0 0 ，( 2 ) ：7 7 7 9 孙峥金融危机的预警研究【d 1 四川：四川大学出版社，2 0 0 6 ：1 硕士学位论文 危机。 美国爆发次贷危机以来，金融监管不力和对金融创新的监管缺失 一直被认为是重要的原因之一，进行金融监管的根本性改革已经成为 全社会的共识。奥巴马政府在2 0 0 9 年6 月1 7 日正式提出了一项全面 的金融监管改革方案，旨在重建美国金融监管的新基础，这被业界认 为具有里程碑式的非凡意义，它标志着美国金融监管的理念和指导思 想，或者说金融监管的哲学发生了革命性的转向。这些频繁爆发的金 融危机使人们对金融监管开始进行重新认识和审视，各国除先后采取 一系列防范和化解金融风险、解决后危机问题的措施以外，面对危机 后的金融新形势，加强各国金融监管者之间的国际合作，维系金融系 统的稳定，共同防范金融危机，形成公平竞争的经营环境，已成为世 界各国的共识。 第三节国际协作法律制度概论 1 9 7 4 年各国经济权利与义务宪章第l ，2 条规定了国家经济 主权中的国内权力，第1 0 条对于国际合作的权力作了明确规定：“各 国在法律上一律平等；并且作为国际社会的平等成员，有权充分地和 切实有效地参加解决世界性的经济、财政金融以及货币等重要问题的 国际决策过程；特别是有权通过相应的国际组织，并遵守这些组织的 现行规章或逐步改善中的规章，参加这种决策过程，并且平等地分享 由此带来的各种效益。 从中可以看出，国家主权意味着对外的独立 自主，不听命于任何其它国家，各国在国际社会上享有完全平等的地 位。这种平等地位在国际经济领域中主要表现之一，就是国家不分大 小、贫富和强弱，在世界性经济事务和关乎全球经济安全的事务的讨 论、磋商和作出决定的整个过程中，都享有完全平等的参与权、表决 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 权和决策权。这是金融监管国际协作制度建立之法律基础，其应然 性之现实需要体现在以下几方面：跨系统和市场金融风险与金融全球 化、金融创新、现有的金融监管国际合作法律制度缺乏强制性且有缺 陷。这些都使建立平衡各国利益需求、科学、系统的金融监管国际协 作法律制度成为必要。 2 0 世纪末以来，金融创新使得很多金融产品和金融业务同时涉 及银行业、证券业和保险业，金融机构的业务出现复合性特征，这种 金融业务的融合会打破以往风险的纯行业性，内生出跨市场金融风 险，这种跨市场金融风险跨越原有金融分业经营界限，是一种交叉性 金融风险，具有系统性、潜在性、复杂性等特征，在爆发之前，表现 隐蔽，不易被监管机构查知，一旦爆发就在不同金融市场之间迅速传 递并难以控制。同时，随着金融国际化、金融业务的融合与综合化， 金融机构之问、国家之间的金融业务的相关联系日益加深，一国国内 发生的金融危机很容易演化为系统性、全球性金融危机。在金融全球 化进程日益加快和深化的今天，单凭一国的金融监管，已经无法有效 防范金融危机，加强金融监管的国际合作已经成为各国、国际组织的 共识，现今金融监管国际合作之动机，主要在于如何抵御本国金融风 险，防止金融风险在国家之间的蔓延。因此，金融监管的国际合作是 金融监管国际化的客观要求和必然结果，也是金融监管国际化的前提 和基础。一个国家如果缺少与其他国家金融监管当局之间的国际合 作，那么，对金融市场的监管可能会因为信息闭塞、监管空白而失灵。 从国际金融市场整体看，由于金融机构之间的业务交叉融合，如果各 个金融机构、各国之间不进行密切有效的合作，那么，一个金融机构 内部风险会演化为整个金融系统之风险，而一国的金融机构系统性风 险和金融市场不稳定所滋生的问题，或者在一国范围内发生的金融危 参见陈安主编：国际经济法专论上册，高等教育出版社2 0 0 2 年版，第2 7 5 2 7 6 页 9 硕士学位论文 机由于其负外部效应，就更有可能引发别国乃至世界范围的金融风 暴。2 0 0 8 年美国的次贷危机引发了全球性的金融动荡甚至世界性经 济危机就是一次惨痛的教训。 金融监管的国际性互动协作理论上可以分为合作、协调和统一监 管三个层次。合作是最低层次，是金融机构之间就日常事务性和管理 性规章制度方面互相交流意见，以求达到一致意见，统一采取行动。 在协调阶段，由一个正式或非正式的主体，从宏观上进行整体规划， 这个主体必须被赋予超越各个平等国家之上的权力，其协调也具有约 束力，要求各个国家根据规划采取相应的具体措施，在金融监管活动 中实施较高程度上的统一的措施行动，从而达到协调之目的。而统一 监管就是成立一个全球性的超国家监管机构或新型合作组织，在全球 规模上进行系统性长期性调控、管理、约束、制裁，即各个国家在金 融监管方面的相当比重的自主权交由这个监管机构代为实施，其决议 具有国际法上的约束力。从目前金融监管的法制现状来看，我们的金 融监管协作仍只能在前两个阶段开展。本文中金融监管的“国际协作” 包括金融监管的国际合作和协调两个层面，但重点论述国际合作层 面。 当然，全面理解金融监管的国际合作法律制度，不能简单地仅从 某一方面或角度认识它，应从监管合作的思维、机制与技术三个层次 入手。从思维层次来看，金融监管国际合作制度的核心是强调合作应 以金融业务的综合化、金融市场的整体性为基本前提，以合作为基本 方法，以共同抵御和防范系统性、全球性金融风险为基本价值目标， 以法律制度为基本的技术工具，以保证整个合作机制严密高效运行。 而研究金融监管的国际协作，机制问题的探究首当其冲。国际机制理 论认为，国际规则创制之目的在于保障世界的有序运行，建立较高一 。刘宇男论金融监管的国际合作机制 d 四川：西南财经大学，2 0 0 3 ：2 5 1 0 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 体化程度之法律制度是为金融全球化进一步发展创造必要的法律环 境。因此，通过金融监管的国际合作机制产生一个“国际公共品”， 即在金融监管方面建立一个相对统一有序的“国际机制”，即，通过 科学、平等、合理的秩序与规则安排，使在全球范围内科学地配置有 限监管资源，提高其资源利用效率，大大降低了资源不合理使用和浪 费，有效克服金融监管技术各为其主各行其是的弊端，消除监管空白 和监管重复。同时，在监管协作的互动关系中，通过金融监管统一规 则、程序和制度安排可以明确国家间的权利和利益关系，并调节和梳 理日益纷繁复杂的国际金融关系，为润滑经济关系奠定制度基础。 硕士学位论文 第二章金融危机对金融监管国际协作法律制度的挑战 第一节金融监管国际协作法律制度现状 长期以来，国际社会比较重视国内监管，而相对忽略金融国际监 管，当前金融监管国际合作的法制现状来看，存在着以下几种类型的 金融监管国际合作法律制度。第一种是欧盟金融监管体系。在维系欧 洲金融体系的稳定和金融监管职能方面，欧洲中央银行体系受制于各 国政府和其他欧盟机构，其并没有监管实权。实际上，金融监管的职 责仍然主要掌握在各国政府手中，而在欧盟层次更多的只是进行各国 间的政策协调。第二种是国际货币基金组织与世界银行的监管。总 的来讲，基金组织监督目的在于扩大国际贸易行动纲领，促进外汇汇 率的稳定和外汇安排，排除外汇管制对国际贸易和经常贸易的干扰， 避免竞相贬值通货，实现货币的自由流通。世界银行成立的主要目的 在于便利国际贷款的进行，以促进遭战争破坏的国家和地区的重建， 帮助落后地区的开发，解决长期国际收支失衡。第三种是国际银行与 证券监管。国际银行监管以巴塞尔委员会制定和颁布的一系列银行监 管规则为核心，其中有些规则成为了国际社会普遍认可的银行监管国 际标准。第四种是w t o 金融市场准入与经营制度。服务贸易总协定 ( g a t s ) 的达成和有关金融服务的第五议定书的生效是w t o 法对 国际金融法的重大贡献，填补了全球性金融市场准入与经营制度的空 缺。同时，w t o 通过约束和规制，限制成员方影响金融服务自由化的 措施，消除贸易壁垒和障碍，以推动各成员方开放金融市场，实现金 融服务的逐步自由化。然而，由于金融业和金融服务的性质使然， 金融离不开审慎性监管。为此，金融附件第2 项规定了任何成员方都 程炼欧盟金融监管：现状、问题与趋势f j l 人大复印资料金融与保险，2 0 0 8 ( 6 ) 韩龙国际金融法【m 去律出版社，2 0 0 7 ：1 0 4 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 可因审慎性原因而采取措施，如为保证金融体系完整和稳定之目的而 采取的措施。这一规定就是著名的“审慎例外。 从上述金融监管国际合作的法律制度分类中我们可以看出：无论 是欧盟的金融监管体制还是国际组织的监管规则以及w t o 金融协议， 都存在着如下明显的局限性：一是缺乏金融监管理念的支持：二是缺 乏对金融创新的监管：三是缺乏规则相互间的协调：四是缺乏强制约 束力和系统的监管规则。 金融监管的国际合作主要体现在双边合作、局部区域合作和全球 性合作的多层次上。区域性合作和全球性合作的影响尤为突出。建立 巴塞尔委员会是开创国际性的金融监管合作；欧盟的金融改革成为区 域性的金融监管合作的成功范例；一系列政府和民间的监管合作组织 则从不同的角度和方面对金融监管国际合作机制的完善和发展发挥 了必不可少的辅助和重要的促进作用。下一节将重点论述全球性和欧 盟金融监管国际协作实践。 第二节全球性协作实践 一、巴塞尔规则的确立 实践领域的开创性进步往往肇始于现实与实践的需要，金融监管 的国际协作也是如此。2 0 世纪7 0 年代以来，全球经济一体化的趋势 不断加强，资本逐利成为主流，金融领域的创新活动日渐活跃，放松 管制成为全球银行监管的普遍走势。随着跨国资本流动规模的不断扩 大，跨国银行的业务迅速扩大，金融机构之间业务逐渐融合，银行危 机的传染的可能性增大。于是，这种情势下巴塞尔委员会的成立，为 国际银行业的监管问题提供一个讨论场所和合作的平台，是适应金融 。温树英w t o 体制下金融服务贸易目标与监管目标的冲突与协调【j 】人大复印资料国际法 学2 0 0 7 ( 3 ) 硕士学位论文 全球化的内在需要。巴塞尔规则旨在于各国不同的法律框架之间建立 协调与沟通交流机制，目标并非追求统一各国有关监管的法律和政 策，而是以制定一系列统一“标准 、“准则”及“原则 的方式对 国际金融监管法律制度进行协调，是一种“建议”性质，鼓励其成员 或国际银行监管者采用某种监管标准和方法，以达到由各国共同认可 的监管目标。这种“建议”是普遍的原则、指导方针，巴塞尔委员会 “期望”各监管当局通过适合本国体制的法律、政策或其他形式的安 排来予以实施。 巴塞尔规则的制定主要涉及三方面的工作：改善对国际银行监管 技巧和效能；提出任何对国际银行业具有影响的问题；同世界各国监 管机构交换信息和意见，以改善全世界银行业监管工作。巴塞尔委员 会围绕国际银行监管这一核心问题提出的系列原则、制度和措施统 称巴塞尔规贝0 ，主要包括巴塞尔协议、修改后的巴塞尔协议、巴塞尔 报告、巴塞尔建议和巴塞尔核心原则五个文件。这五个文件是目前跨 国银行统一监管中最重要的文件，它们从不同的方面对银行统一监管 做出了规定。巴塞尔规则确立的一些金融立法方面的原则精神，不仅 对银行业是适用的，也适用于包括证券业、保险业等所有金融业，为 国际性的金融监管合作起了重要指导作用。其要点是强调对银行业有 效监管、全程监管原则；建立银行业监管的规范化系统，推行全面风 险管理；并注重建立银行自身的内部控制制度和风险约束机制；对跨 国银行机构的各种银行业务实施全球统一监管。巴塞尔规则是目前国 际性金融监管合作方面比较完善的立法文献，它的重要意义在于：它 发出了一个重要信号，即为了实现全球银行体系的安全与稳定目标， 各国必须让渡一部分监管主权，银行机构必须遵守国际通行规则，而 不只是遵守国内经济与金融法规，这就是一体化条件下的主权让渡和 制度制约。它为一些国家提供了一个金融监管的改革框架，一些国家 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 开始着手以巴塞尔规则为准则改革本国的银行监管制度，并取得了显 著的成果。 巴塞尔协议的最大贡献在于最先对各国就跨国银行的监管合 作进行了协调，确认了充分监管原则和合作监管原则，银行的国外机 构都必须接受母国监管，并且东道国与母国的银行监管机构之间必须 合作对跨国银行进行监管。协议还严格划分了东道国与母国监管方面 的分工，对于外国银行分行的流动性和外国银行附属机构的清偿能 力，由东道国为主负责监督。第二个巴塞尔协议是1 9 8 3 年5 月的银 行外国机构监管原则对第一个巴塞尔协议进行改进的成果。修改后 的巴塞尔协议进一步明确银行监管权的分配，确立了“以确定股权原 则为主，当地市场原则为辅：母国监管为主，东道国监管为辅 的总 体思路，指出对跨国银行的监管包括清偿能力、流动性和多 l - t e 风险三 方面。1 9 8 8 年7 月，巴塞尔委员会颁布了第三个巴塞尔协议，即关 于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议( i n t e r n a t i o n a l c o n v e r g e n c eo fc a p i t a lm e a s u r e m e n ta n dc a p i t a ls t a n d a r d s ) 。 此协议强调银行资本总量的管理，即8 的资本充足率的规定，这个 统一衡量风险暴露程度的标准的确定促使了各国银行监管的标准趋 同，为国际协作奠定了实施基础。并强调银行内部的约束，这对于减 小银行破产风险和银行倒闭十分重要。其主要成就仅仅是提供给国际 重点银行计量适度资本的一种选择。然而，管理和减小金融风险的最 好方法，在银行与银行之间是不同的。第三个巴塞尔协议虽然弥补了 前两个巴塞尔协议的不足和缺陷，并有明显发展，但跨国银行监管合 作中的问题仍然存在。巴塞尔委员会于1 9 9 2 年6 月发布了巴塞尔 建议。该建议在强调母国与东道国在监管方面密切合作的前提下， 要求在监督跨国银行时应坚持母国统一监管制度、母国与东道国的共 孙焕民金融监管的国际协作：实践与理论探索 d 西南政法大学，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 1 4 6 1 5 硕士学位论文 同监管制度；加强对跨国银行准入方面的监管，跨国银行的设立必须 由两国进行共同审查批准；规定跨国银行的分支机构的相关必要信息 必须定期提交东道国的监管当局和母国；赋予东道国的监管当局采取 相应措施的权力，当认为上述标准没有达到时，可以从谨慎性角度出 发，如出于维系金融体系的安全考虑，有权自行采取必要的限制性措 施，如包括禁止银行设立分支机构等。 鉴于银行国际化及跨国银行迅速发展的趋势，为了对银行业实行 全方位的风险监管，巴塞尔委员会于1 9 9 7 年4 月9 日颁布了银行 业有效监管核心原则。核心原则是国际银行业参与国际金融活动 最重要的指导原则。在监管国际合作方面，该原则主要从几个方面作 出建议性的规定：监管机构应设定明确的责任和目标；获准经营的范 围和结构；银行业持续监管的方法和审慎管理和要求；有效的银行业 监管方式；要求银行的财务处理符合会计原则和会计惯例；上报材料 保证真实、全面、准确、具体和具有可比性，规定监管人员的正当权 限、跨国银行业务监管。核心原则对跨国银行监管的意义是深远 的，虽然只是个原则性建议，很多规定尚有待于进一步具体化和增强 执行层面的可操作性，但其拓宽了监管范围，对银行业进行全方位、 多层次、持续性的风险监控；通过银行建立内控机制和自身风险管理 系统，使外部监管的压力渗透到日常行动和业务规章中，从而实现银 行的自我约束，也因此将监管者与被监管者之间的关系由传统的 对立关系向合作关系转化。这充分表示了巴塞尔委员会的监管理念更 加宽泛和深化了。 二、巴塞尔规则的发展与国际金融监管的深化 巴塞尔委员会于2 0 0 1 年1 月颁布的巴塞尔新资本协议是对 巴塞尔规则的重要发展。新协议是银行业监管方面的突破性进展，将 重点放在风险和风险监管方面，将资本充足率、监管部门的监督检查 新形势下金融监管国际协作法律制度研究 和市场纪律作为三大核心内容，俗称“三大支柱 ，标志着以指标为 核心的数量型监管模式向以风险管理为核心的质量监管模式过渡的 趋势。新协议基本精神就是：在当今这个十分复杂而又不断变化的金 融系统里，如果希望想获得金融的安全和稳定时，只能通过结合有效 的银行管理、加强市场约束和监管来实现；明确了各协议间的相互关 系，确立了当今国际银行业监管的基本架构；进一步明确了资本金的 重要地位，银行风险的概念涵盖了信用风险、市场风险、利率风险、 操作风险、法律和商誉风险等主要风险，并准备确定相应的资本基础； 适用范围将扩大，发达国家银行的优势明显。巴塞尔新资本协议 反映了国际金融监管原则和方法的最新走向。 而且，巴塞尔委员会的工作重点由最初的对金融监管管辖权的协 议为主发展为更为突出对跨国银行清偿能力，特别是信用风险的监 管，尤其表现为对资本充足性最低标准的要求在国际范围内达成了广 泛共识；对国际银行业进行的风险管理从侧重对信用风险的管理 突出对市场风险的管理全面的风险管理，涵盖了各种主要风险： 从倾向于寻找国际趋同的监管标准注重确立和推行国际认同的 最低标准；以灵活而准确的方式把握不同国家、银行和金融工具的具 体风险，并相应的提出监管条例；监管重点逐渐从强调外部施加的比 率类管制同时注重银行内控和行业自律。这些举措都无可置疑地 深化了金融监管的国际协作。 三、巴塞尔委员会国际协调的影响和局限性 巴塞尔规则开创了金融监管国际合作的先例，标志着全面、深入、 系统的金融监管国际合作机制的开端，在金融监管领域具有重大的意 义。尽管巴塞尔规则虽然只是针对银行业的国际监管，但其影响绝不 限于国际银行业本身。它表明在对金融市场国际监管的主要方面西方 发达国家政府之间已建立了较高程度的合作关系，并为将来对国际金 硕士学位论文 融市场进行更加广泛、全面、深入的联合监管或确立统一的监管规则 创立了一个良好的开端。由于巴塞尔委员会的存在不具有任何国际法 上的依据，它的协调是“软法扎陛质的协调，本身不具有国际法的约 束力，由各国监管当局自由决定是否实施，这种协调充满了灵活性， 体现了对国家经济主权的充分尊重。巴塞尔规则虽不属国际法上的正 式条约，但巴塞尔委员会长期致力于制定国际银行业监管标准，通过 不断的咨询、征求意见和修改完善“巴塞尔文件”，“巴塞尔文件”之 所以能成为国际银行业监管的“神圣公约”，是完全依靠市场力量和 高度专业性，许多国