（宪法学与行政法学专业论文）论法治国视野下的行政执法人性化.pdf

论文摘要 行政执法人性化是现代行政法治国家的一个新的理念，更是法治国家的本质要 求。行政执法人性化就是执法者在严格遵守法律的规定的情况下，在尊重执法相对人 合法权利的前提下，依据正常的程序进行的非歧视的，人道的，理性化的执法活动。 行政执法方式的人性化需要执法观念的变革和执法制度的创新。因此，法治国下研究 行政执法人性化已经成为一个新的课题和研究方向，具有重要的意义。 本文除了引言和结语部分，共分为四部分对此问题进行研究和论证。 论文第一部分主要介绍法治国视野下的行政执法人性化的内涵与立论基础。在此 笔者共分为两个方面进行论述。第一方面：法治国视野下的行政执法人性化的内涵。 第一方面的第一点，是法治国视野与行政执法人性化的界定。法治国视野的界定。其 核心内容是：依法治理国家，法律面前人人平等，任何组织和个人都不享有法律 之外的特权。在民主的国家里，法治的目的主要是保护多数人的利益。行政执法 人性化的界定。所谓人性化，所指的就是对人的关怀、对人的价值与尊严、人格与精 神、生存与生活、现实与理想、命运与前途的真情关切。以及为什么要在法治国的 视野下探讨行政执法人性化。第一方面的第二点，是法治国视野下的行政执法人性化 的内涵。执法人性化必须遵循法律和正当程序的执法活动。同时，执法人性化也应当 确保当事人的合法权益得到尊重。所以，执法人性化所体现的是一种人文关怀。第一 方面的第三点，法治国视野下的行政执法人性化的内容。主要就是要对行政执法人性 化的性质和限制条件给出明确说明，以免对行政执法人性化的理解产生误解。第一方 面的第四点，是对我国目前法治国视野下的行政执法与人性的冲突和互动进行了简要 的介绍和论述。第二方面：法治国视野下的行政执法人性化的立论基础。本段文字主 要是从人性化基础和法治基础两方面阐述的。人性化基础分为如下几点：第一，国家 政策及指导方针。第二，行政执法人性化是“以人为本”和人权保障的价值基础。 第三，行政执法人性化是人道主义的实现途径。而法治基础又分为如下几点：第一， 法理基础。第二，宪法基础。第三，行政法理论基础。 论文第二部分从法治国视野下的行政执法人性化的现状入手，主要是从法治国下 有利于和不利于行政执法人性化的两方面因素进行说明的，有利于因素有立法方面的 人性化和行政执法方面的人性化。不利因素有有法不依、执法不公、滥用职权、行政 失职，并分别对有利因素和不利因素进行了举例说明。随后，笔者对我国行政执法人 性化的现状进行了两个方面的分析，一方面是从法治看人性化，法治是如何不利于人 性化的实施的；另一方面是从人性化看法治，人性化是如何不利于法治的实施的。对 这两方面都作出了充分的论述。 论文第三部分是本文论述的一个重要组成部分，主要列出了法治国视野下的行政 执法人性化的特殊原则。虽然此论题包含在行政法中，行政法的一些基本原则适用此 并没有什么问题，但笔者在传统的行政法基本原则的基础上提出了行政执法中的特殊 原则：第一，行政执法人性化的合法性原则。法治国视野下的行政执法合法性原则是 指“行政权的存在、行政必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触”。还对合法 性的“法”的发展轨迹进行了论述。第二，行政执法人性化的人性尊严原则。人性尊 严的具体要求有两方面：其一，是消极层面的要求，要求国家对人性尊严予以尊重。 其二，是积极层面的要求，要求国家队人性尊严予以“保护”。要求国家应致力于保 护每个人的尊严不受国家以外之力量的侵犯，并促进每个人都具有尊严地生存、发展 的基本条件。而对于然性尊严来说的两个基本底线是：在法治方面底线就是我国的基 本宪法，而对于人性化来说底线就是人的尊严。第三，行政执法人性化的比例原则。 对其概念和内容进行了论述。 论文第四部分就法治国视野下的行政执法人性化的实现问题展开论述，这部分笔 者先提出了法治国视野下行政执法人性化实现的思路选择，笔者认为实现的路径有三 种，即第一种，先实现法治国家再实现行政执法人性化；第二种，先实现行政执法人 性化再实现法治国家；第三种，法治国家和行政执法人性化要同时实现。笔者认为， 第一种路径较为合理。理由是：其一，法治国家是实现行政执法人性化的基础和条件。 其二，只有在法治国家的大框架下才能保证更好的实现行政执法人性化。法治国下行 政执法任性化的实现是一个漫长的过程，不是一蹴而就的，究竟如何稳定的实现，应 该注意以下几点：第一，正确办理案件的理念是提高执法人性化水平的前提。第二， 改善工作方法是切实提高执法人性化水平的突出重点。第三，严格遵守依法行政是切 实提高执法人性化水平的重中之重。第四，严肃认真的办案纪律是提高执法人性化水 平的必要保证。总之，虽然由于外部环境、执行人员、执行对象、政策、法规和指令 等因素的影响，行政执法中真正做到人性化仍然任重而道远，但行政执法部门只要树 立起这种执法理念，切实应用在日常的执法工作中，那么对社会的和谐与稳定就一定 能起到促进作用，行政执法的效果必然能得到极大的提高。 a b s t r a c t h u m a n ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti san e w c o n c 印ti nm o d e ma d m i n i s t r a t i v e c o u n t 巧，i ti st h ee s s e n t i a lr e q u i r e m e n to ft h em l eo f1 a w c o u n t r y h u m a n ea d m i n i s t r a t i v e 1 a we n f o r c e m e n ti sa d m i n i s t r a t o ri ns t r i c t c o m p l i a j l c ew i t ht h el a w ，u n d e rt h er e s p e c t l e g i t i m a t er 培h t so fr e l a t i v e p e o p l e ， a c c o r d i n g t ot h en o m a l p r o c e d u r e f o rt h e n o n - d i s c r i m i n a t o r ya n dh u m a n e ，r a t i o n a l l a we 川、o r c e m e n ta c t i v i t i e s t h ew a vo fh u m a n e 1 a we n f o r c e m e n tn e e d sc h a n g eo ft h el a we n f b r c e m e mi r u l o v a t i o n t h e r e f o r e t h eh u m a n e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n to ft h er u l eo fl a w c o u n t r yh a sb e c o m ean e wr e s e a r c ht o p i c a n dh a si m p o n a j l ts i g n i f i c a n c e a d d i t i o nt ot h ei n t r o d u c t i o na n de p i l o g u eo ft h i sp a p e r ，i sd i v i d e di n t of o u rp a r t st o s t u d ya i l da r g u m e n t t h ef i r s tp a ni n t r o d u c e st h eh 啪a n e1 a we n f o r c e m e n ti nt h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t r vo f t h em e a n i n go f h u m a nn a t u r ea i l dt h e o r e t i c a lb a s i s 1 1 1t h i sp 印e ri sd i v i d e di n t ot w o a s p e c t s w e r ed i s c u s s e d f i r s t ：t h em e a n i n go fh u i n a nn a t u r ei nt h eh u m a n ea d m i n i s t r a t i v el a w e n f o n l l e n tu n d e rt h em l eo fl a wc o u n t r y t h ef i r s tp o i n t ，t h ed e f i n i t i o n t h eo ft h eh u m a n e l a wc o u t 巧a j l dh u m a j l ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t i t sc o r ec o n t e n to fl a wc o u n t r vi s ： g o v e mt h ec o u n t r ya c c o r d i n gt ot h el a w ，e q u a 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u m a n n a t u r ei st h e ”p e o p l e o r i e n t e d ”b a s i cv a l u e sa n dh u m a nr i g h t sp r o t e c t i o n t h i r d ，t h ew a yo f t h eh u m a n ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tt oa c h i e v e t h eb a s i so ft h em l eo f1 a wi s d i v i d e di n t ot h ef o l l o w i n gp o i m s ：f i r s t ，l e g a lb a s i s s e c o n d ，t h ec o n s t i t u t i o n a lb a s i s t h i r d ， t h ea d m i n i s t r a t i v el a wb a s i s t h es e c o n dp a r t 行o mt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fh u m a n ea d m i l l i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t i nt h er u l eo fl a wc o u n t y ， m a i n l y 矗o mt h eb e n e f i ta j l d u n b e n e f i t a s p e c th u m a n e a d m i l l i s t r a t i v e1 a we n f o r c e m e n tu n d e rt h er u l eo fl a wc o u n t r y ，t h e r ea r ef a c t o r st h a th a v e l e g i s l a t i o ni nf a v o ro fh u m a na n da d m i l l i s a t i v ee n f o r c e m e n to fh u m a n i t y u n f a v o r a b l e 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u s s e dc o n c e p ta n d c o n t e n t t h ef o u n hp a i to ft h ep a p e ri sd i s c u s s e dr e a l i z a t i o no fh u m a l l el a we n f o r c e m e n t u 1 1 d e rt h em l eo fl a wc o u l l t u ，t h i sp a i ta u m o rp r e s e n ti m p l e m e n t a t i o nc h o i c eo fh u m a n e l a we n f o r c e m e n tu n d e rt h em l eo f1 a w c o u r l 仃y ，a u t h o rb e l i e v et h a tt h e r ea r e 恤e ep a t h st o e ，t h ef l r s t ，a c h i e vt h er u l eo fl a wc o u n 仃ya n dt h e nt h eh u m a n ea d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n t ；t h es e c o n d ，a c h i e v eh u m a l l ea 山 i l i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n dt h e nt h e r u l eo fl a wc o u n t r ) ，；t h i r d ，t h er u l eo fl a wc o u n t 巧a n dh u m a n ea d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tt ob ea c h i e v e ds i m u l t a j l e o u s l y a u t h o rb e l i e v em a tt h ef i r s tp a t hi sm o r e r e a s o n a b l e t h er e a s o n sa r e ：f i r s t 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l dw i l lb ee f f e c tg r e a t l yi m p r o v e d 内容提要 行政执法人性化是现代行政法治化的必然要求，一个国家行政执法人性化的程度 高低决定了这个国家行政法治化进程快慢。随着我国宪政法治化理念的树立和行政法 治化建设的不断进步，行政执法人性化的行政理念在法治国家的行政执法中越为突出 和重要。 本文从法治国视野下的行政执法人性化的内涵和立论基础出发，论述了法治国的 行政执法人性化的内容、价值并给出法治国家行政执法人性化的合理定位，以及在实 现行政执法人性化的过程中，必定会有法治和人性之间的冲突，笔者提出了冲突的解 决方法。随后，笔者分析了现代法治国家下行政执法人性化的现状并对有利于行政执 法人性化和不利于行政执法人性化的因素进行了分析和阐述。本文探析了现代法治国 家下要求的行政执法人性化的特殊原则，然而，要想真正的实现行政执法人性化还有 一定距离和困难，为此，笔者给出了法治国视野下实现行政执法人性化的解决路径。 关键词：法治国行政执法行政执法人性化 引言 “行政执法人性化”也可称为“执法人性化”，它作为一种新的行政执法理念， 己成为行政执法工作中最热门的话题。 现代意义上的法律起源于西方。在法治历史最为悠久的英国，为了限制国王随 便向民众发号施令、滥征捐税，滥杀无辜，英国人开始制定法律。所以，法律自产生 以来，就以保护公民权利，维护公平与正义为己任，它的使命就在于惩罚那些以非人 性的方式对待他人的行为。在当今西方，“法律面前人人平等”的理念己深入人心。 当今世界各国大都实行法治，也正是对历史上各种非人道的统治方式的摒弃。法律保 护个人的权利与自由，为每个人的自由发展提供了最为安全和广阔的空间，可见，人 性乃是法律自身原有之意。 在中国古代“法自君出”，延续了几千年的封建传统法律思想，其实质是作为中 国文化的很重要的一部分而存在的以“仁”为核心的儒家文化。这种法律思想在现代 法制进程中主要体现为：一是法律本质上作为一种统治术，是统治者对国家对被统治 者进行控制治理的工具。二是所谓的“德治”实际上是人治。上述现象体现在社会生 活中，就会出现种种不和谐的音符，公民的合法权益得不到保障，公民的切身利益得 不到维护，因此，埋藏下不和谐的种子。而我们所要构建社会主义和谐社会就是从根 本上体现人的主体地位，从法的意义上实现人与自然、人与人、人与社会国家和谐共 进，从现实的基础上实现人民群众的切身权益。所以摈弃封建传统法律思想，树立执 法人性化理念是构建社会主义和谐社会的本质要求。 经过几千年的法治发展，在二十一世界的今天，国家法治事务可以划分为立法、 行政、司法三个方面，立法机关制定法律，行政机关执行法律，司法机关监督行政执 法，三者关系平等，各司其职，相互作用，相互影响，相互制约。行政作为法律具体 执行者，兼具执行和管理功能，理论要求法律应作为其执行的主要内容，依法执法作 为其管理的主要方式。但在实际工作中，行政机关执行的主要内容并不仅停留在法律 上，还包含有各级政府根据实情情况所制定的相关政策，决议决定，甚至是各级行政 首长个人指示和命令。虽然现实的复杂性决定了行政机关的职能和任务往往具有多面 性，并不能单纯执行其理论职能任务，但并不能否认无论行政职能和任务怎么具有多 面性、复杂性，都应该把执行法律作为其主要职能内容。但是现实的情况远比理论复 杂，经济发展水平不同，社会生产力发展水平不同，法治发展水平不同造成了各国具 有不同水准的法治执行水平，法律在各国的行政职能中占有不同分量的比重。在一些 生产力较高，经济水平较高，民主法治较成熟的发达国家，其行政职能的核心内容就 是依照法律执行法律，一切遵循法律，在法律面前人人平等，在这些国家，行政者重 视法律，严格执行法律，从国家元首到国家每一个公民，都具有很强的法治意识，法 治体系比较完善，法治体系包含内容较多，覆盖面较广，几乎延伸到各个领域，所以 行政机关在执行时工作时有法可依，有法可循，执法过程顺利。但是，对于一些生产 力水平低下，经济落后，法治不健全的国家，行政职能核心就不能停留在对法律的执 行上，他们更多的是使用政策来替代法律，以行政首长的命令来作为其行政内容，虽 然这些国家从职能也划分立法、司法、行政三大块，也设置了对应的立法机关，但这 些立法机关只是停留在表面形式上，并不能有效的执行其功能，由于这些国家法律制 度不完善，从上到下，法治意识不强，法律覆盖面不广，行政机关在执行任务时也无 法可依，无法可执，司法机关更无从从法律的角度来判别行政者的执行任务，当然由 于上下法治意识不强，公民更多的服从于领导，服从于政策，就算是有比较完善的法 治体系，也仅仅是一种摆设，一种装饰罢了。 随着法治的发展，随着文明的进步，当今社会提出了人性执法，执法人性化。作 为当今学术界和政界热门讨论的话题，执法人性化也一直饱受争议，其争议内容主要 停留在对执法人性化这一新鲜概念的理解认识上，一部分学者和政界人士认为执法人 性化在概念定义上是错误的，认为这是对依法治国的误解，属于理解性错误，根据法 律出现的历史意义可知，人性化其实本就是法律的根本，法律建立的初衷，而许多国 家在行政执法偏激的理解了人性化，把执行法律当做执行自己的意图，随心所欲。在 这个时候提出执法人性化不但可能达不到预期目的，反而更容易助长“人情化执法” 的不良风气；而其他一些学者则持有不同的看法，对执法人性化寄予厚望，高度赞赏 执法人性化的时代意义，认为在法治社会的今天，法治已经逐渐发展成熟，法治体系 也基本建立起来，人们已经普遍具有一定的法治意识，对人权人道的认识也有了一定 的提高，在这个时候提出执法人性化符合大众所需，符合历史发展规律，是法治和文 明发展的必然。笔者认为，在这个时候提出执法人性化，符合中国国情，真实的反应 了中国执法状况和执法需求。只有执法人性化才能有机结合法治和人性，达到以人为 本的目的。 国内外在这一课题的研究上的方法和思路有的是从行政执法中的人性化、人性化 的立论基础和合行政法的原则出发，来对行政执法的现状进行分析和阐述，有的是从 执法人性化的概念争论开始论述，还有的是从现实的行政执法行为中的一个个生动的 案例视角出发，指出哪些行为是行政执法的人性化，哪些因素影响行政执法的人性化 哪些现象体现了行政执法的人性化。 一、法治国视野下的行政执法 人性化的内涵与立论基础 ( 一) 法治国视野下的行政执法人性化的内涵 1 、法治国视野与行政执法人性化的界定 ( 1 ) 法治国视野的界定 法治国家或法治国是德语中最先首先提到的一个理念。初期的法治国是指 欧洲在中世纪的某种国家形式，特别是指德意志帝国，当时被人们称为是“和 平与法律秩序的守卫者”。现代意义上的法治国家，其根本含义是国家权力， 尤其是行政权力一定要依法行使，所以，法治国家也被称为法治政府。 本文主要是从法治国的视野下论述行政执法人性化，笔者认为，法治国视 野是从法治国家的视角中去探讨的，法治也被称为“法的统治”是指统治阶级 按照民主原则把国家事务制度化、法律化，并严格依法进行管理的一种治国理 论、制度体系和运行状态。其核心内容是：依法治理国家，法律面前人人平等， 任何组织和个人都不享有法律之外的特权。在民主的国家里，法治的目的主要 是保护多数人的利益。法治包括三个方面的内容：一是，法治必须以宪法和法 律为依据；二是，法治必须与民主相结合，没有民主的法治就不是法治；三是， 法治必须树立起宪法和法律的权威，坚持法律面前人人平等。 ( 2 ) 行政执法人性化的界定 所谓人性化，所指的就是对人的关怀、对人的价值与尊严、人格与精神、生存与 生活、现实与理想、命运与前途的真情关切。胡总书记在党的十七大报告中明确指出： “加强和改进思想政治工作，注重人文关怀和心理疏导，用正确方式处理人际关系”。 以人为本，关心人、爱护人、尊重人在人类文明进程中对促进和谐社会建设的地位与 作用可见一斑。行政执法，是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中 行使行政职权，依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于个人或组 织，使国家行政管理职能得以实现的活动。尽管不同的法律法规所规定的主体与客体 不同，但由于一切活动都是由人来主宰与实施的，行政执法也可以大致的看成一部分 人直接或间接对另一部分人的管理与执法，期间必然地要涉及到人与人之间的交流与 沟通。因此，行政执法中每时每刻体现人性化对提高执法效果、改善执法者与管理相 对人的关系、促进相关行业科学、和谐、可持续发展有着十分重要的意义。 ( 3 ) 为什么要在法治国的视野下探讨行政执法人性化 法治雕家的行政执法人性化已经成为一个当代备受社会关注的热点问题，可以说 与每个公民的利益都息窟、相关。完备的法律体系是保证社会正常运转的基本要求，然 而，入的主体性决定了法律必然是由人来掌握并为人服务的。实际上，法律本身就是人 性发展的必然结果，人们为了维护自己的利益而自发的创制并选择了法律其目的就 是希望法律能够为自己服务，更好的保障自己的利益。从这一点看，法律天生就具备了 人性化的属性j 随着法律制度不断的发展演化以及现代法治理念的提出，法治国家的 人性化已经成为现代法治构成中必不可少的重要元素。值得注意的在法治国视野下实 现行政执法人性化必定会产生冲突与矛盾，这是由人性化的瞩性和法治的本质和要求 所决定的。同时，法治国与行政执法人性化实现的先后顺序和实现方法同样是决定其 矛盾与冲突的重要因素。这些问题笔者会在f 文中详细阐述。法律的人性化也就意味 着法治的人性化，人性呼唤法治的出现法治又反过来为人性服务并引导人性向正确 的：方向发展，最终形成+ 种人性与法治的良性循环，这也应当是中国法治发展的必由 之路。 2 、法治国视野下的行政执法人性化的内涵 随着人类社会的进步，法制建设不断的完善，以人为本，尊重人性，尊重人格的 呼唤越来越强烈，于是一种结合法治和人性的执法，执法人性化的观念提了出来。现 如今执法人性化已是学术界和政界最高频讨论的问题之一，是否应该执行人性化，如 何正确的执法人性化，如何有效的执法人性都是讨论的关键性问题，随着讨论的展开， 讨论的深入，关于执法人性化逐渐形成了两方对立的观点，一方持消极否定态度，认 为执法人性化概念是对法律的错误理解，执法人性化概念的提出只会让行政者执行行 政管理更随心所欲，更明目张胆，认为人性化其实本就是法律之根本，法律建立只基 石，法律出现的原因正是为了惩罚哪些非人性化的行为，以法制的方法规范人们的行 为，约束人民的行为，在这个时候提出执法人性化不但可能达不到预期目的，反而更 容易助长“人情化执法”的不良风气，沦为当权者随意执法的强有力说辞；另一方的 观点则刚好与之对立，对执法人性化寄予厚望，高度赞赏执法人性化的时代意义，积 极为执法人性化的实施分析方法，分析其有利因数和不利因数，他们认为在法治社会 己成为主题的今天，法治已经逐渐发展成熟，法治体系也基本建立起来，人们已经普 遍具有一定的法治意识，对人权人道的认识也有了一定的提高，在这个时候提出执法 人性化符合大众所需，符合历史发展规律，是法治和文明发展的必然。笔者认为，在 这个时候提出执法人性化，符合中国国情，真实的反应了中国执法状况和执法需求。 只有执法人性化才能有机结合法治和人性，达到以人为本的目的。 仔细分析中国当前的实际情况，观察人民的社会生活需求，可以清楚的理解人性 化执法提出的因由。当今，关于行政执法过程中，采用暴力，采用强制措施，践踏人 格，不尊重人性的事件屡见报导，随心随欲的执法已经沦为许多地区的习惯。再从历 史的角度来分析，我国拥有五千年的人类文明发展史，但是却是在上个世纪初期才脱 离了封建社会的集权制，立法职能，司法职能，行政职能都集中在当政者的手里，也 即行政包含所有，行政就是三权的代表，所谓的法治只是当权者稳定巩固其统治地