（行政管理专业论文）地方政府绩效评估与政府公信力的契合及其互动.pdf

中文摘要 改革开放以来，各级地方政府凭借经济发展的巨大成就带来的“绩效合法性 在一定程度上实现了政府信用资源的增强。但是，随着社会结构转型和体制转轨， 产生了新旧体制的冲突，政治体制、公共管理体制改革的滞后，使得一些地方政 府不仅没有实现信用能力与地方经济的同步增长，其追求自身效用最大化的种种 努力甚至使政府本身拥有的信用力也出现了下降的趋势。 政府绩效评估是当下地方政府提高效率、重塑为民服务形象的重要工具。我 国各级政府对绩效评估的方法进行了积极探索，形成了一些基本的评估模式。但 是，中国地方政府的绩效评估还处于发育阶段，在评估价值、评估方式、评估流 程、评估主体选择等方面都不可避免地存在一些问题，而这些问题，对政府公信 力具有一定程度的影响。地方政府绩效评估与政府公信力之间存在着价值契合、 目标契合、责任契合、途径契合等诸多契合点。绩效评估对政府公信力的提升具 有重要的工具性和带动性意义，政府公信力提升对地方政府绩效评估具有促进作 用。通过构建公众参与机制、建立责任政府、建设电子政府等途径规范地方政府 绩效评估，提升政府公信力，使二者产生良性互动。 关键词：绩效评估政府公信力契合互动 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e np o l i c y ，a l ll e v e l so fl o c a la u t h o r i t yh a v er e l i e do nt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n tt h eg r e a ta c h i e v e m e n tt ob r i n g t h ea c h i e v e m e n t sv a l i d i t y t o r e a l i z et h ep u b l i cc r e d i tr e s o u r c e se n h a n c e m e n tt oac e r t a i ne x t e n t b u t ，a l o n gw i t h s o c i a ls t r u c t u r er e f o r m i n ga n dt h es y s t e ms w i t c h ，h a sh a dt h en e wo l ds y s t e m s c o n f l i c t ，t h ep o l i t i c a ls y s t e m , t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n a lr e f o r m sl a g ， c a u s e ss o m el o c a la u t h o r i t yn o to n l yn o tt or e a l i z et h ec r e d i ta b i l i t ya n dt h e p r o v i n c i a le c o n o m ys y n c h r o n i z e dg r o w t h , i tp u r s u e do w ne f f e c t i v e n e s sm a x i m i z a t i o n a l ls o r t so fe n d e a v o r sf f v e nt oc a u s et h ec r e d i ts t r e n g t hw h i c ht h eg o v e r n m e n tr s e l f h a da l s ot oh a v et h ed r o pt e n d e n c y t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a li sa ni m p o r t a n tt o o lf o rt h el o c a l a u t h o r i t ye n h a n c i n gt h ee f f i c i e n c y , r e m o l d i n gt h ei m a g ef o rt h ep e o p l es e r v e s a l l l e v e l so ft h eg o v e r n m e n to fo u rc o u n t r yh a v ec a r r i e do nt h ep o s i t i v ee x p l o r a t i o nt ot h e a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l sm e t h o d ，s o m eb a s i ca p p r a i s a lp a t t e r nh a sf o r m e d b u t ，c h i n a l o c a l a u t h o r i t y sa c h i e v e m e n t sa p p r a i s a li sa l s oa tt h ed e v e l o p m e n t a ls t a g e ，i na s p e c t s a n ds oo na p p r a i s a lv a l u e , a p p r a i s a lw a y , a p p r a i s a lf l o w , a p p r a i s a lm a i nb o d yc h o i c e i n e v i t a b l yh a ss o m ep r o b l e m s ，a n dt h e s ep r o b l e m s ，h a v et h ec e r t a i ne x t e n ti n f l u e n c e t ot h ec r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t t h e r ea r em a n yc o n j u n c t i o n sb e t w e e nt h el o c a l a u t h o r i t ya c h i e v e m e n t sa p p r a i s e da n dt h ep r o m o t i o no ft h ec r e d i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n t ，s u c ha st h ev a l u ec o n j u n c t i o n , t h eg o a lc o n j u n c t i o n , t h er e s p o n s i b i l i t y c o n j u n c t i o n , t h ew a yc o n j u n c t i o na n ds oo n t h ea c h i e v e m e n t sa p p r a i s e dh a s i m p o r t a n tu t i l i z a b l ea n dt h ec a t a l y t i cn a t u r es i g n i f i c a n c et ot h ep r o m o t i o no ft h e c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ，t h ep r o m o t i o no ft h ec r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n th a s t h ep r o m o t e ra c t i o nt ot h el o c a la u t h o r i t ya c h i e v e m e n t sa p p r a i s e d 。s h o u l dt h r o u g h c o n s t r u c tp u b l i cp a r t i c i p a t e si nt h em e c h a n i s m ，e s t a b l i s hr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ， c o n s t r u c te l e c t r o ng o v e r n m e n ta n ds oo nt os t a n d a r d i z et h el o c a la u t h o r i t y a c h i e v e m e n t sa p p r a i s e da n dp r o m o t et h ec r e d i b i l i t yo f t h e g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l ，t h ec r e d i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n t ，c o n j u n c t i o n , i n t e r a c t i o n 学位论文独创性声明 本人郑重声明： i 、坚持以。求实、创新一的科学精神从事研究工作 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 1 _ - j b 刖茜 一、选题的理由： 建国初期，政府凭借新的政治体制和经济体制所形成的强大的社会动员能力 和整合能力，得以集中有限的社会资源解决某些突出的社会问题，形成了较强的 信用能力。但是，由于其后国家政治生活迟迟没能步入民主化、法治化的正轨， 加之全能政府本身所存在的信用责任与信用能力不对称的局限，政府信用资源出 现大量流失。改革开放以来，各级地方政府凭借经济发展的巨大成就带来的“绩 效合法性在一定程度上实现了政府信用资源的增强。同时，我国各级政府对绩 效评估的方法进行了积极探索，形成了一些基本的评估模式。但是，中国地方政 府的绩效评估还处于发育阶段，以经济增长为主要评估标准的地方政府绩效评估 是我国长期以来绩效评估的主要方式，除此之外，在评估价值、评估方式、评估 流程、评估主体选择等方面都不可避免地存在一些问题，而这些问题，对政府公 信力具有一定程度的影响，使得一些地方政府不仅没有实现信用能力与地方经济 的同步增长，其追求自身效用最大化的种种努力甚至使政府本身拥有的信用力也 出现了下降趋势。 对地方政府绩效评估与政府公信力相互关系的研究不但填补了地方政府绩 效评估和政府公信力研究的理论空白，而且更重要的是，可以在实践意义上对规 范我国地方政府绩效评估和提升政府公信力起到促进作用。同时，地方政府绩效 评估与政府公信力之间存在着价值契合、目标契合、责任契合、途径契合等诸多 契合点，通过对二者之间相互关系的研究，可以找出促进二者和谐发展的路径， 对建立高效政府、加强政权合法性、构建和谐社会具有重要意义。 二、国内外关于该课题的研究现状： ( 一) 国内研究现状及趋势： 国内对地方政府绩效评估和政府公信力的研究主要表现在以下几个层面： 1 对国外政府绩效评估研究成果和实践经验的介绍和借鉴。周志忍、王庆 兵和卓越对英国公共部门绩效评估实践进行了研究，吴志华、刘靖华和宋世明对 美国公共部门绩效评估实践进行了研究，薛凯对新西兰公共部门绩效评估进行了 研究，蔡立辉对西方国家政府绩效评估理论进行了研究。1 9 9 9 年初，中国行政 管理学会与有关部门成立了联合课题组，研究公共部门绩效评估的国际实践及其 特点和发展趋势，总结了我国政府机关绩效管理的发展现状，将我国各地在绩效 评估方面的探索归纳为目标责任制、社会服务承诺制、效能监督和效能建设四种 形式。 2 对地方政府绩效评估主体体系的研究。厦门大学公共事务学院卓越教授 提出了公共部门绩效评估的主体建构问题，他认为评估主体多元结构是保证公共 部门绩效评估有效性的一个基本原则，其中评估主体科学配比是综合评估有效性 的一个关键点。他详细分析了评估主体结构中所应包含的具体主体和结构。在公 共部门绩效评估的主体建构一文中，他认为，公共部门绩效评估主体结构至少 应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关 评估组织等。 3 对地方政府绩效评估价值取向的研究。南通大学臧乃康教授对政府绩效 评估的价值进行了研究，认为和谐社会的构建需要一定社会基础、政治基础、文 化基础，而这些是政府绩效评估价值确立的依据。我国政府绩效价值存在着的主 要问题是：经济价值泛化、公众的主体价值没有显现、公共利益没有成为共同价 值。和谐社会构建中政府绩效评估价值重置主要体现在：顾客至上、公共责任、 投入产出的价值一般与社会公平、宽容合作的价值特殊。 3 对地方政府绩效评估指标的研究。张定安认为，作为世界范围内广泛讨 论和应用的组织绩效管理的两大理论方法体系之一的平衡计分卡，其产生、发展 及其在企业绩效和战略管理中的应用给了公共部门很多启示。唐任伍提出的公共 部门绩效评估指标选择思路，设计了一套测度我国省级政府绩效的指标体系，该 体系由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素 组成，共计4 7 个指标。 4 对政府绩效评估流程的研究。胡宁生、周志仁等对公共组织绩效评估作 了研究，他们对绩效评估的历史发展、涵义、程序作了详细阐述，对于绩效指标 设计的基本程序、评估的内容及方法和要注意的问题等进行了深入细致的研究， 为我国绩效评估的发展作了理论铺垫。卓越则通过对地方政府的具体分析，对公 共部门绩效评估的过程控制作了深入研究。 5 对政府绩效评估方法的研究。彭学明、周仁标从经济学的视角，运用投 入产出方法对评估方法进行了研究。彭国甫对行政效益测量的基本内容、客 2 观标准、基本方法作了分析。福建省厦门市思明区政府与厦门大学公共事务管理 学院卓越教授率领的课题组合作，组成项目开发小组开展了公共部门绩效评估的 探索，构建了公共部门绩效评估模式，设计出评估的完整程序和步骤，并成功开 发出一套公共部门绩效评估软件。 6 对政府公信力概念和内涵的研究。龚培兴等人认为政府公信力是指政府 依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度，政府公信力的概念事实上包括了 政府与政府信任这两者的全部内容。何显明等人认为政府公信力与政府信用是两 个紧密联系又有所区别的概念：政府信用是指其履行对公众承诺的状况。政府公 信力体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态 度，政府公信力的强弱取决于政府所拥有的信息资源的丰富程度。吴威威等人认 为政府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行 政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映。唐铁汉 等人认为政府公信力不是抽象的而是具体的，它是人民群众对政府行为的评价。 7 对政府公信力建设内容的研究。卢汉桥等人认为主要内容应包括：政府 行为公信力问题，是指政府行为在公众心目中的可信任程度；政府政策公信力问 题，是指政府政策的制定、政策的价值和利益取向、政策责任机制在公众心目中 的可信任程度；政府绩效公信力问题，是指政府的绩效价值取向、绩效评估的实 施与执行在公众心目中的可信任程度；政府资信公信力问题，是指公众对政府渠 道传递资信的信任程度。 8 对政府公信力建设主要问题的研究。何显明等人认为，政府公信力的弱 化问题是当前面临的主要问题，主要表现在行为信用弱化、政策信用弱化、绩效 信用弱化等方面。 ( 二) 国外研究现状及趋势： 西方国家政府绩效评估已经实践了2 0 余年，成果丰硕。 1 关于政府绩效评估内涵的研究。奥斯本和盖布勒认为政府绩效评估就是 改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府，谋求以结果为导向，改变以过 程为导向的控制机制。1 9 9 3 年美国国家绩效评论把政府绩效评估界定为政 府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于充分发挥公务员的积极 性和主动性，以便他们对结果负责，而不仅仅是对规则负责。库普尔认为，政府 绩效评估是一种市场责任机制。 2 关于政府绩效评估的重要性及在公共管理中的应用的研究。布赖顿米勒 德认为，公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织 如何在各种条件下，改善与提高纳税人所要求的效率与有效性。马克g 波波维奇 认为，政府改革成功的关键是提高政府绩效。国际行政院校联合会2 0 0 0 年年会 上的一个重要观点就是加强政府绩效评估是提高行政效率的重要途径。 3 关于对政府绩效评估价值的研究。阿尔蒙德认为政府绩效评价的价值取 向主要应当包括四个变量：政府能力( 权力) 、人民参政情况( 民主化) 、经济增 长( 财富) 、分配( 福利) 。政府绩效评估的目的也可以反映其价值。哈里认为， 政府绩效评估的目的就是为了提高公共服务的质量。1 9 9 3 年美国公布的政府 绩效与结果法案指出进行政府绩效评估和此法案颁布的目的在于提高政府效率 和管理能力的同时，提高公共服务质量；建立和发展公共责任机制，提高社会公 众的满意程度，改善公众对政府的信任。 4 关于政府绩效评估的构建和实施的研究。美国国家公共生产力研究中心 主任、美国行政学协会会长马克霍哲教授认为，一个良好的绩效评估程序应包 括七个步骤：鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准 或指标、设置业绩和结果( 完成目标) 的标准、监督结果、业绩报告和使用结果 和业绩信息。1 9 9 7 年，美国公共生产力研究中心出版地方政府绩效评估简要 指南提出了四大主题标准：评估的生产力、效果、质量和及时。在政府绩效评 估方法方面，国外通用的三种政府绩效评估方法是“3 e 评价法、标杆管理法 和平衡计分卡法。 5 关于政府绩效评估的困难的研究。霍利、乔伊斯、汤普金斯、米姆等人 致力于研究包含业绩测评使用的障碍及克服障碍的战略。法国行政学家夏尔德 巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公共部门的总体利益性质、公共部 门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清。 6 关于政府业绩与质量测评的研究。林奇和阿蒙试图将人们期望的高质量 公共服务所关注的问题与目前关于政府中变化与伦理的讨论联系在一起。阿斯顿 工商学院公共服务研究中心关注在测评地方政府业绩时，使用“最有价值作为 一种评估框架，使用“平衡计分卡 在不同利益分享者之间进行合作。 4 三、本文主要的研究方法： ( 一) 制度分析方法。将国家的总体制度环境作为具体分析地方政府绩效评 估和政府公信力理论和实践的“制度 变量。通过分析地方政府绩效评估和政府 公信力的内涵和建设状况，揭示出地方政府绩效评估与政府公信力之间的契合点 及能够产生互动的前提，并进一步探寻地方政府绩效评估与政府公信力互动发展 的制度基础和战略框架。 ( 二) 系统研究方法。将地方政府绩效评估和政府公信力置于国家体制的大 环境中，指出地方政府绩效评估与政府公信力的相关性，综合利用政治学、管理 学、社会学等学科的理论知识，系统分析地方政府绩效评估和政府公信力的协调 改进和发展。 ( 三) 文献研究方法。在理论上以大量有关政府绩效评估、政府公信力、公 共行政、政府职能转变、政治学的中外著述为主，在进一步阅读分析的基础上， 形成自我的理论话语体系，架构出本文的基本框架，完成本文写作。 ( 四) 实证研究方法。在对地方政府绩效评估和政府公信力发展进行理论分 析的基础上，选取各级政府绩效评估实践加以佐证，从而使理论紧密联系实际， 使本文的分析更充实可信。 5 一、政府绩效评估与政府公信力的基本内涵和建设状况 随着我国体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理制度创新和有效 管理的工具，越来越受到重视，我国各级政府及相关部门对政府绩效评估和改进 的方法进行了积极的探索。政府公信力是社会信用体系的基石和核心，也是建设 高效政府的必然要求。我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题， 分析政府绩效评估与政府公信力的基本内涵和建设状况，对理解二者之间的相互 关系及构建二者和谐发展的路径、促进地方政府效率的提高具有重要意义。 ( 一) 政府绩效评估基本理念和功能 根据中国行政管理学会课题组对政府部门绩效评估的研究报告，政府绩效评 估是现代政府改革的突破口。政府绩效，在西方也被称为“公共生产力芹、“国家 生产力、“公共组织绩效、“政府业绩、“政府作为 等，其字面意义是指政府 所做的成绩和所获得的效益的意思，其内涵既包括政府产出的绩效，即政府提供 公共服务和社会管理的绩效表现；又包括政府“过程 的绩效，即政府在行使职 能过程中的绩效表现。政府绩效还可以分为组织绩效和个人绩效，组织绩效包括 一级政府的整体绩效、政府职能部门绩效和单位团队绩效。n 1 现代政府管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效，必须首先评估现有绩效 水平。所谓政府绩效评估就是应用科学的方法、标准和程序，对政府及其部门的 业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上使得政府绩效得到改 善和提高。政府绩效评估包括两个方面：珏1 第一、对结果本身的评价。对结果本身的评价要体现公共责任的管理理念。 政府是公共服务的供应者，根据社会发展的要求和公众的需要提供有效的公共服 务是政府最为重要的职能，因而对政府职能范围内管理活动绩效进行评定，也就 是对政府公共服务确定质量和价格标准，并且要通过市场化运作，采用招标、合 同、非国有化、政府采购等方式，提升服务效率，降低服务成本。特别要指出的 是，绩效评估所体现的放松规制，而且注重谋求实际结果。这并不意味着放弃规 制，而体现为新的公共责任机制作用与效果。 第二、对政府与公众关系的评价。治理不同于传统意义上的统治，全球化背 景下的政府治理，使得统治者与被统治者的关系更多的表现为公共服务的供应者 “1 中国行政管理学会课题组政府部门绩效评估研究报告 j 】中国行政管理，2 0 0 6 ，( 2 ) ：3 7 嘲臧乃康，宋超，季燕霞功能拓展与范式创新：政府治理研究 m 】北京：新华出版社，2 0 0 6 ，2 6 1 6 与顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了公共利益，提供公共 服务。公众是公共服务的消费者和顾客。因而，政府管理活动必须以顾客为中心， 政府的公共服务不仅要体现公共需求的回应力，更加重视管理活动的产出、效率 与质量。运用全面质量管理方法来改进政府的绩效是现代政府管理的重要方法。 ( 1 ) 全面：指把追求质量应用于工作的方方面面，从界定客户需求到积极主动 地评价客户满意与否。( 2 ) 质量：意味着满足、超过客户的期望值。( 3 ) 管理： 指发展及保持组织力量以便不断提高质量。 政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等 多项功能，通过评估绩效，改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，属 于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化 可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷。政府绩效评估是以提高政府公 共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略， 是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政 府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行 之有效的工具。 ( - - ) 地方政府绩效评估现状 从我国正式建立国家公务员制度开始，各级政府就开始对公务员个人进行绩 效考核，进入2 l 世纪以来，随着各种内部和外部环境的变化，政府的整体绩效 问题开始受到越来越多的关注。在这方面，我国的各级政府以及相关政府部门对 政府绩效评估和改进的方法进行了积极的探索。各地所采取的方式主要分为四 种：目标责任制的绩效评估、社会服务承诺制的绩效评估、效能监察的绩效评估、 效能建设的绩效评估等。 1 目标责任制的绩效评估 目标责任制在我国始于二十世纪八十年代中期，是国际流行的“目标管理一 技术在我国的变通应用。目标管理包括组织目标的确立、目标的分解、目标进展 状况的监测反馈、目标完成情况的考核评估等多个环节，而目标完成情况的考核 实际上就是绩效评估。在我国，目标责任制多采取“首长目标责任制的形式， 而首长的目标责任制与所在政府层级或部门的目标责任基本一致，因此，首长目 标完成情况的考核与组织绩效评估又有很大的相似之处。 7 随着实践的发展，目标责任制中目标设定和绩效评估的内容得到扩展，突出 了社会职能和公共服务。如，2 0 0 2 年青岛市开始实行的青岛市目标责任制管 理实施细则，其中政府机构目标责任的内容涉及两大类：一类是市委、市政府 部署的重点工作任务，具体包括经济社会事业发展、党风廉政建设、精神文明建 设、维护社会稳定等方面；另一类是有关职能部门的目标和责任，具体包括年度 重点工作目标、经济责任、重点建设项目、公务员管理与队伍建设等，还包括部 门在履行职能过程中的依法行政、政务公开、工作效率、服务态度和服务质量等 方面的要求。从全国情况看，各地都把工作目标和责任进一步分解为详尽程度不 等的具体指标体系，并给不同类指标赋以不同的权重。 2 社会服务承诺制的绩效评估 社会服务承诺制度源于1 9 9 1 年英国的“公民宪章运动。1 9 9 4 年6 月，山 东省烟台市建委借鉴英国和香港的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承 诺制，到1 9 9 6 年实现承诺的内容达到8 l 项、服务标准1 1 7 条。1 9 9 8 年以后， 烟台市决定将承诺服务变为政府管理和一种自我运作方式，承诺服务进一步拓 展、延伸，承诺服务的方式不断创新。 社会服务承诺制度的基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确 定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位 和责任人要按规定给当事人以赔偿。作为一种公共服务的质量改进机制，社会服 务承诺制实际上包括三个核心内容：顾客协商和顾客真实需求的确认，设立和公 开服务标准并根据这些标准评价实际工作结果，在未达标准时承担责任并采取有 效的改进措施。社会服务承诺制中的绩效评估的主要特点是公众导向：承诺制应 用于公用事业和窗口行业，与公民的日常生活密切相关；绩效标准设立立足于公 众，以公众满意为目标；绩效评价以公众为主体，即广泛的公众介入、公众评价、 公众监督。 3 效能监察的绩效评估 效能监察在我国始于1 9 8 9 年。1 9 8 9 年1 2 月举行的第二次全国监察工作会 议提出：行政监察机关的基本职能既包括效能监察，又包括廉政监察。从效能监 察入手，目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防患于未然， 使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。 8 效能监察是纪检监察机关及受纪检监察机关委托的组织，在政府的领导下有 计划、有目的地针对行政管理的效率、效能以及国有企业生产经营管理的质量、 效果、效率、效益等情况开展的监察监督活动。显然，效能监察的主体是党和政 府的纪检和监察部门，监察的对象是党政机关和国有企事业单位，监察的内容是 管理和经营中的效率、效果、效益、质量等。从实践看，各地的效能监察在内容 和侧重点上存在着差别，黑龙江省把管理作为效能监察的重点，北京市的效能监 察旨在提高行政效率，保证政令畅通。 4 效能建设的绩效评估 效能建设与二十世纪九十年代中期发端于福建省漳州市等地。效能建设是在 拓展效能监察活动基础上形成的新的思路和新的运作机制。 作为一种综合性的管理机制，效能建设的领域十分广阔，内容非常丰富。首 先，各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设：以岗位责任制来明确工作 职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议 制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。第二，强化内部管理规范， 严格依法行政，同时优化管理要素，简化工作程序，提高办事效率。第三，牢固 树立服务意识，努力提高服务水平。第四，强化监督机制，严肃行政纪律。最后， 科学规范绩效考评，并将考评结果与奖惩相结合，与干部使用相联系，增强部门、 单位及其工作人员的责任感和紧迫感。n 1 总体来看，在我国目前的政府绩效评估中，已经形成了一些基本的评估模式， 绩效评估的思想和实践都取得了长足进步，但是，我们也必须承认，中国地方政 府的绩效评估无论是从思想体系上，还是从具体的操作层面，都还处于发育阶段， 在评估价值、评估方式、评估流程、评估主体选择等方面都不可避免地存在一些 问题，而这些问题，将对政府公信力产生一定程度的影响。 ( 三) 政府公信力基本内涵 政府公信力体现了政府的信用能力，是指公民在何种程度上对政府行为持信 任态度，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价和价值判断。“政府公信 力是指公众对政府的信任程度，具体涉及两个方面；政府行为的客观效果、公众 对政府行为的主观感知。一嘲政府公信力是评价政府是否作为、能否全面履行公 1 1 周志忍公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思 j 公共行政，2 0 0 7 ，( 5 ) ：6 4 - 6 5 嘲柳朴方，卢雅卿浅析中国政府公信力现状 j 】济宁师范专科学校学报，2 0 0 6 ，( 2 ) ：3 6 9 共责任和公众是否认同的基本标准。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信 用资源的丰富程度，取决于政府及其工作人员在公众心目中的具体形象。 政府公信力有赖于政府率先做到诚信，而对政府信用的认识要从政府的权力 开始。深层次看，政府所行使的权力并非源自国家本身，而是来源于国家背后的 公众委托；政府行使权力最终所维护的不是抽象的国家意志，而是具体的公众要 求。依照契约论的观点，政府实际上是掌权者与人民订约的产物，这种关系是一 种以行政权为中心的委托一代理关系，即公众将行政权委托给政府行使，同时 期望获得能够维持其利益的政府产品。这实际上构成了政府的义务或职责，如维 护和平与安全、保护产权、制定法律规范、提供公共设施和公共工程等。政府代 理公众行使行政权，并通过履行职责获得相应的利益。政府作为一个组织，通过 履行其职责得以继续存在和发展，政府官员作为真正的利益主体，获得工资、地 位、荣誉及其他利益。所以，在这种契约关系下，如果政府无法回应公众的期待 和信任，就会出现信任危机，政府不能获得公众的信任甚至失去公众的信任，公 信力弱化，就会威胁到委托一代理关系的存续，威胁到整个社会的安定。 ( 四) 政府公信力失范表现和下降原因 建国初期，我国政府凭借新的政治体制和经济体制所形成的强大的社会动员 能力和整合能力，得以集中有限的社会资源解决某些突出的社会问题，形成了较 强的信用能力。但是，“由于其后国家生活迟迟未能步入民主化、法治化的正轨， 加之全能政府本身所存在的信用责任与信用能力不对称的局限，特别是极左 思潮与政策对经济发展的严重桎梏，使得政府信用资源大量流失。一n 1 改革开放 以来，各级政府凭借经济社会发展的巨大成就带来的“绩效合法性 ，以及法治 建设所赋予的政府行为的合法形式，在一定程度上扭转了政府信用资源流失的局 面。但是，社会结构转型和体制转轨过程中新旧体制的冲突，政治体制、公共管 理体制改革的滞后，使得一些地方政府不仅没有实现信用能力与地方经济的同步 增长，其追求自身效用最大化的种种努力甚至使政府本身拥有的信用力也呈现出 了下降趋势，公共权力腐败、“人治 代替“法治 、公共政策朝令夕改、公众行 政知情权缺失等成为政府公信力失范的典型表现形式。 政府公信力下降的原因概括起来有以下几方面：【2 】 “1 沈群政府信用建设研究综述 j 】公共行政，2 0 0 4 ，( 2 ) ：7 6 嘲柳朴方，卢雅卿浅析中国政府公信力现状 j 】济宁师范专科学校学报，2 0 0 6 ，( 2 ) ：3 7 3 8 1 0 1 时代及社会方面原因 如今的时代不仅是一个反官僚的时代，也是一个反政府、抗税、反制度的时 代，随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如 人口膨胀问题、社会治安问题、环境恶化问题、失业问题、健康问题、；犯罪问题、 交通问题等，往往是旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公 共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。另一方面， 面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确有力不从心之感，加之官僚体系本 身的保守、消极、被动、无效率，这引发了公众对政府的信任危机，使政府的存 在充满了合法性危机。 另外，社会信用缺失已经成为一个越来越严重的经济问题和社会问题，成为 我国目前经济乃至社会整体面临的最严峻问题之一。张维迎认为，信用是中国目 前最稀缺的资源，表现为假冒伪劣、合同欺诈、偷税漏税、地方保护、学术腐败 等。失信行为涉及范围从商品生产者到销售者，从普通老百姓到政府要员，从政 治、经济到科学、文化和艺术，从国内到国外，其足迹可以说是遍及社会的角角 落落、方方面面。在社会诚信缺失的大环境下，政府信用也必然呈现出下降趋势。 2 政府方面原因 第一、政府行为缺乏公开性，透明度差，暗箱操作使行政神秘化。评价一个 政府是否获得公众的信任，主要有三个要素：透明度、受托责任和诚信。换句话 说就是，由政府信息的透明、公务人员的受托责任和政府行为的诚信托起了政府 的公信力。在这三个要素中，政府信息的透明度又是一个基础性的条件，因为缺 乏真实信息的政府工作或政府行为，社会公众是无法判断其工作人员的责任心和 诚实度的。 政府信息的不公开从某种意义上导致了公众对政府的不信任，在我国，政府 信息的透明度往往被忽略、忽视或有意模糊，恶意封堵政府信息的行为也是屡见 不鲜。长期以来，我国的地方政府部门习惯了发号施令，习惯了“关起门来制定 政策，一些人在维护政府形象的旗帜下维护着某些地方或某些个人的私利，而 置公共利益于不顾，千方百计封堵真实信息。政府信息渠道的不畅通、信息不透 明带来政府公信力的弱化所付出的代价是极为沉重的。 第二、政府职能定位不合理，经常出现“越位 、“缺位、“错位 现象。迄 今为止，我国政府职能的定位仍然是不明确的，政府工作中一直存在着不该管的 去管了，该管的又没有管住i 管好的问题。在越位方面，由于政企不分，政府不 恰当的介入经济活动，任意侵害经营者的合法权益，设置林林总总的审批关卡， 让企业围着政府转。在缺位方面，主要是对市场的监管不力- 市场经济秩序不能 有效建立，信用制度不健全，合同履行率低，假冒伪劣产品充斥市场。在错位方 面，政府是市场规则的制定者、国有资产的所有者，社会的管理者，这样政府一 方面以管理者的身份管理市场，必然带来市场竞争的扭曲。职能定位的不合理， 使得一些应该由政府管理的事情，如公共事业服务、公共产品供给等方面的方面， 政府却做得不够，社会公共需求往往得不到满足，人们的不满情绪日益增高，必 然导致政府的公信力下降。 第三、公共行政缺乏有效的绩效评估体系，并且责任机制薄弱。一些行政形 式理性化的结构要素如“功绩制 原则等被形式化地加以利用，成为部分官员获 取政治机会的工具。责任机制缺乏，政府官员就可以免受行政责罚，缺乏行政责 任感。行政责任追究包括对政府及其工作人员的责任追究两个方面，在对行政人 员的责任追究上，往往只追究其主观过错，而对其客观过错则较少追究或不予追 究。法律的惩罚力度太小，失信成本远小于守信成本。 第四、政府的危机管理能力不强，难于应付突发事件。危机是这样一种紧急 事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、 环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采 取特殊的措施加以应对。一旦出现危机，政府应该全力以赴解决问题。政府能不 能迅速解决危机不仅是能力的问题，也是一个政治责任问题，而且涉及到政府的 基本信誉。如果危机爆发后，政府不是全力解决危机，而是先掩盖问题，隐瞒基 本的信息，甚至提供虚假信息，这不仅侵犯了公众的知情权，也会加剧公众的心 理混乱，甚至引发过激行为。在危机发生的关键时机，政府不能有效地号召和弓i 导全社会，必然导致公众不信任感的蔓延，威胁其合法性基础。 3 公众方面原因 公众对政府期望过高或对政绩认识的不准确也降低了政府的公信力。评价政 府公信力可以用“政府满意度胗来考察，而政府满意度= 政府绩效公众期望。 从逻辑上讲，对政府满意度，既受到政府绩效方面的影响，也受到公众期望负面 1 2 的影响，更可能是两者的综合因素造成的。 第一、期望过高。公众对政府的满意度，与政府的绩效成正比，却与公众的 期望值成反比。公众对政府的期望太高，要求政府解决其不能解决的问题，要求 、政府承担更多的事情。许多人一方面要求政府削减税收和减少开支，另一方面却 希望政府提供更好水平和更广范围的公共服务和福利。 第二、认识不准。政府绩效方面，政府的客观绩效是一回事，公众能不能准 一确认识这种绩效又是一回事。公众评价政府是依据自己所认识到的绩效，而公众 在认识绩效时往往存在偏差。受种种因素的影响，公众很难全面地认识政府，而 更多地将目光聚焦于政府的负面上，并且夸大了这些负面的东西。如果公众对那 些关系到政府绩效的基本事实认识是不准确的，那么关于这些事实的评价同样可 能是偏差的。 1 3 二、地方政府绩效评估与政府公信力的关系分析 地方政府绩效评估与政府公信力统一于新型政府建设，二者相互促进、同步 发展。地方政府绩效评估在发展过程中所提出的要求及所存在的问题都对政府公 信力产生不可忽视的影响。 ( 一) 地方政府绩效评估的综合要求对政府公信力的影响 1 转变政府职能的要求对政府公信力的影响 地方政府部门职能的合理确定是科学的政府绩效评估的前提，绩效评估实质 上就是评估政府在多大程度上实现了自身的职能。由于肩负沉重的脱贫解困的发 展压力，改革开放以来，以发展为导向的各级政府的职能定位体现出了鲜明的经 济建设型政府的取向：政府以发展经济为首要职能，政府以经济建设主体的角色 直接介入微观经济过程，政府有限的公共资源主要用于经济建设，地方政府绩效 评估以g d p 和财政收入增长等经济指标为圭臬，等等。另外，“在政府越位基础 上实施绩效评估，也是我国绩效评估实践过程中存在的一个值得关注的问题。在 目标责任制、效能监察和效能建设等管理机制中，政府绩效评估的一个显著特点 是围绕中心工作展开，而不少地方政府部门确定的中心工作，并不一定属于政府 的份内职责。一u 1 新形势下的地方政府绩效评估首先要求转变政府职能，进行科学合理的职能 定位，建设服务型的有限政府。同时，政府职能转变也是提升政府公信力的题中 应有之意。 第一，服务型政府建设有助于政府公信力提高。计划经济体制下，政府扮演 的是经济、社会管制者的角色。政府管理就是控制和审批，就是监管和罚款。管 理方式习惯发号施令，更多的是用强制性的管制方法。服务型政府建设要求树立 公共服务意识，把为社会、为公民服务作为政府存在、运行和发展的基本目标， 把人民的需要放在政府全部工作的首位，把服务理念落实到政府工作的每一个细 节，切实实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。 服务型政府建设具有丰富的内涵，它是对政府行政理念、行政体制、行政流 程、行政文化等方面的全面重塑。第一，服务型政府意味着在实现公共管理理念， 以及政府和公民角色重大转换的基础上，建立起以公民为中心，以服务公众日益 “周志忍公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思 j 公共行政，2 0 0 7 ，( 5 ) ：6 6 1 4 多元化的公共需求为导向的新的治理模式。第二，服务型政府建设，意味着通过 行政体制、行政流程和行政文化的重塑，全面提升政府的公共服务能力。第三， 服务型政府以满足公共需求为目标，公共服务的质量或公众满意度将成为政府绩 效评估的核心。【1 1 建设服务型政府，增进政府服务职能的实质，是为市场和公民提供所需的公 共产品和公共服务。提升政府的公共服务功能意味着政府把“服务人民”作为自 身行为的逻辑起点和最终归宿，将自身定位于服务者的角色，不断地应对人民日 益增长的多样化需求，不断完善基本的公共服务，并承担相应责任，以人民是否 满意作为评判工作的最高标准。在市场经济条件下，服务型政府的职能定位要求 政府在提供维持性公共服务以保证国家机器正常运作、维持社会良性发展的前提 下，还必须提供全面的社会性服务以弥补市场缺陷，满足通过市场机制满足不了 或满足不好的社会公共需求，如公共教育、医疗卫生、社会福利和保障、劳动力 再就业、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等。换言之，政府职能应转 变到为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来。政府重 视解决人民群众快速增长的公共需求与公共产品供给严重不足的矛盾，为人民群 众的生存和发展创造和谐、可持续的生存环境，是政府回应公众需求，建立与社 会公众的信任关系的重要努力之一。只有自身利益得到满足，公众才会对政府产 生信任。 第二、有限政府建设有助于政府公信力提高。“有限政府一是相对于“全能 政府 而言的，所谓“全能政府 又称为万能政府或无限政府，其最大特点是包 揽一切社会事务，垄断一切社会权力，独占一切社会资源，高度集权，党政不分， 政企不分，政事不分。有限政府是指将政府管理严格限定在公共领域，政府精力 主要集中在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上，政府有所为有所不为。 在市场经济体系下，政府要想迅速有效地回应公众，树立政府形象，必须转变观 念，实现国家经济管理职能与行政管理职能的分离，从全能政府向有效政府转变。 只有这样，地方政府部门才能从繁杂的管理事务中解脱出来，真正担负起并有效 地实行其宏观管理职能，才能更好地为公众服务，提高政府公信力。 建立有限政府就要做到政府职能的合理定位，政府行为不能超越其职能范 何显明以服务型政府建设推进社会主义和谐社会的构建 j 】资料通讯，2 0 0 7 ，( 2 ) ：4 5 1 5 围，政府行为对象必须明确，行