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公共管理视野下我国非政府组织的能力缺失问题研究 摘要 本文的研究对象是根据我国实际情况而言的广义上的非政府组 织，全文的核心内容是分析当前我国非政府组织能力缺失的表现、制 度原因，以及探讨有效治理这一问题的对策。在实证调研的基础上， 文章从公共管理学的视角对有关因素进行分析，得出相关结论。 文章共四部分，主要观点概括如下。第一部分，从公共管理的视 角看非政府组织的社会功能。客观地认识非政府组织及其在我国的发 展现状，并从公共管理的角度分析西方发达国家非政府组织的发展经 验对我国非政府组织的发展和公共管理改革的启示。第二部分，公共 管理视野下我国非政府组织能力缺失的表现。将非政府组织的能力缺 失界定为：“在现有的体制和社会环境下，我国非政府组织的独立性 和自治能力不强、组织规范化程度和发展水平低，由此导致组织维持 生存的能力不强、运作的效率低下、价值取向的非公共性等问题，以 及组织在整合社会资源、满足社会多元化需求、提供公共服务等方面 出现功能失灵的现象”。同时，从相关方面分体非政府组织能力缺失 的具体表现。第三部分，我国非政府组织能力缺失的制度原因分析。 主要从当前我国的行政改革、非政府组织的生成和发展机制，以及对 非政府组织的管理监督体制等几方面进行探究。第四部分，对我国非 政府组织能力缺失问题的有效治理。从非政府组织自身的能力建设及 其外部环境的完善等方面分析了解决问题的对策。 关键词：非政府组织能力缺失表现原因治理 i l as t u d yo nt h en g o s b i l l t yl a c k l n gl nc h i n a f r o mt h ev l e w0 fp u b l l cm a n a g e m e n t a b s t r a c t t h eo b j 钾to ft h er e s e a 矗hi nt h i sa r t i c l ei s b o o g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n i nc h i n a ，a n dt h ep r o b l e mo ft h en g o sl a c k i n go fi t sa b i l i t y t h ec o r ec o n t e n ti n t h ea r t i c l ei se x p l o r i n go ft h em a n i f e s t a t i o na n dr e a s o no ft h ep r o b l e m , w h a t m o r ei st h ew a yt or e s o l v et h ep r o b l e m i nt h ea r t i c l e , t h ew r i t e ra n a l y z e dt h e p r o b l e m sf r o mt h ev i e wo fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dg o tc o n c l u s i o n sb a s i n go r- i n v e s t i g a t i o no f n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n t h e r ea r ef o u rc h a p t e r si nt h i sa r t i c l e m a i ni d e ao fe v e r yc h a p t e rm a yb e o u t l i n e da sf o l l o w i nt h ef i r s tc h a p t e r , i th a sa n a l y z e dt h es o c i a lf u n c t i o no ft h e n g of r o mt h ev i e wo fp u b h cm a n a g e m e n t t 晤s r t t yi ta n a l y z e dt h es t a t u so ft h e n o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y ；t h e nr e s e a r c ht h ee n l i g h t e no f w e s t e r nc o u n t r yi nd e v e l o p i n gt h en g o i nt h es e c o n dc h a p t e r , i th a sa n a l y z e d t h em a n i f e s t a t i o no f t h en g o sl a c k i n go f i t sa b i l i t y a n dd e f i n e dt h ep r o b l e ma s , i nt h ec i r c u m s t a n c e so f n o w a d a y ss y s t e ma n ds o c i a le n v i r o n m e n t a st h en g o s c a n ts t a n da l o n ea n ds e l f - g o v e r n m e n t ，f u r t h e rm o r ei t s l e v e lo fs t a n d a r da n d d e v e l o p m e n ti st o ol o 唧t h en g o sa b i l i t yo fk e e p m ga l i v ea n dd e v e l o p i n gi sw e a k , t h ea f f i c i e n c yo fi t s i l l ni sl o w , a tt h es a m et i m e , t h en g o sh a si o s e di no f f r i n g s o c i a ls e r v i c et os a t i s f i e dd i v e r s i f i e dn e e dg e n e r a l l y ”i nt h et h i r dc h a p t e r , i th a s a n a b r z e dt h er e a s o nt h a tl e a dt ot h en g o sl a c ko fi t s a b i l i t y t h a ti n c l u d e st h e r e f o r m i n go fo u rg o v e r n m e n t t h es y s t e mf o rn g o sl i v i n ga n dd e v e l o p i n ga n d o n i nt h et h i r dc h a p t e r , i th a sr e s e a r c h e dt h ew a yt or e s o l v et h ep r o b l e m o no n e h a n dt h en g o sm u s ti m p r o v ei t s e 坞o nt h eo t h e rh a n dw em u s to f f e rag o o d e n v i r o n m e n tf o rn g o s 。 k e yw o r d s ：n g o l a c k i n go fa b i l i t ys y m p t o m r e a s o ns o l v e l 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文 的研究内容。除己注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含 本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集 体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者繇燃 年口细汐日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 哂即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 一燃跏躲淞砷协日 广西大学司【士掌位论文公共管理奢嚼下毵田 政府组织的能力缺失问题研究 刖蟊 2 0 世纪8 0 年代以来，非政府组织在全球范围内迅速发展。人们越来越多地关注非 政府组织在社会发展中的作用，关于非政府组织有关问题的研究也成为一个新兴的科 研究领域。从1 9 9 0 年起美国霍普金斯大学的s a l a m o n ( 中译萨拉蒙) 教授开始主持一个 国际合作项目，主要研究包括4 1 个国家在内的全球范围的非政府公共部门的发展状况。 这个简称“c n p ”的项目，是近年来非政府组织研究领域的一个代表性课题。此后几年 西方学者提出了一些重要的理论，如韦斯布罗德的政府失灵理论、萨拉蒙的第三方管 理理论以及政府啡政府组织关系类型学等。这些理论已经成为非政府研究领域的 基础性理论，对相关研究有着广泛而深刻的影响。随着非政府组织不断发展，并且在 各个领域发挥着日益强大的作用，我国也逐步对非政府组织的相关问题进行了深入地 研究。特别是近两年我国提出科学发展观、构建和谐社会和建设社会主义新农村等执 政新理念提出后，学术界对非政府组织的研究明显升温。如果从广义上理解非政府组 织，我国学者所作的关于公民社会、第三部门，非营利组织、民间组织等相关的研究 都属于非政府组织研究。尽管这些研究因其承担者的观点不同而有着不同的课题名称、 研究方式和学理结论，但其所关注的现实问题及其目的指向却是共同的。从已有的相 关研究来看，我国学术界对非政府组织的研究成果主要集中在对非政府组织的概念界 定、我国非政府组织发展现状、优势及其在我国经济社会发展过程中的积极作用、发 展趋势等方面。而将当前我国非政府组织的能力缺失问题单独作为一个主题来研究的 比较少，专门从公共管理学的视角对这一问题进行的研究更是有限。 组织行为学认为，一个组织的能力是其拥有的维护组织生存和实现组织目标的力 量，是其生存和发展的基础。若组织的相关能力严重缺失，则不仅影响组织的生存和 发展，还会对社会造成不良影响。这一理论对非政府组织的发展同样具有现实意义。 随着我国社会结构的转型和公共管理模式的变迁，非政府组织因其特质和优势已经得 到了快速地发展。现实中，各领域的非政府组织正以正式或非正式方式参与公共管理， 并逐步成为了除政府、企业之外最重要的公共管理主体。在这样的社会背景下，如何 从公共管理的视角研究非政府组织的能力缺失问题，自然是一个值得思考的问题。此 外，由于我国关于非政府组织的认识是从引进西方国家的相关理论开始的，当前的相 关研究无论是在价值判断层面上的功能研究，还是在实证层面对组织特性和发展前景 广西大掌硕士掌位论文公共管理书i 野下萎田葺e 政府膏l 织的能力缺失问舟【期| 兜 等方面的经验性分析，大都自觉或不自觉地遵循着西方相关理论阐释的论点。若一味 依据西方发达国家的经验、从已有的价值判断定势出发，则可能忽视非政府组织在特 定社会环境中的发展特点，以及由此产生的各种不同的问题，并会造成关于当前我国 非政府组织的特性、功能等方面的认知误区。因此，本文试图将相关理论与我国的实 际情况相结合，并从特定的视角来分析非政府组织的能力缺失问题。这对客观认识我 国非政府组织的现状，以及从理论上进一步深入探讨我国非政府组织发展过程中出现 的相关问题都是有积极意义的。 从公共管理的角度对比西方发达国家非政府组织的发展情况，我国非政府组织的 能力缺失问题比较严重：其社会功能非常有限，某些情况下甚至扰乱社会秩序，影响 社会和谐有序发展。那么，为什么非政府组织在西方国家能发挥强大的社会功能，在 我国却出现了能力缺失的问题昵? 问题具体表现在哪些方面? 其深层的制度原因是什 么? 当前应如何有效治理这些问题? 这些都是促进我国非政府组织健康发展所必须要 解决的问题，也是本文要探讨的主要问题。本人曾参与导师主持的“广西非政府组织 发展现状研究”等相关课题。期间深入到许多非政府组织以及有关政府部门对非政府 组织的发展状况作了调研，所掌握的大量相关资料成为本文选题的直接来源以及文中 相关逻辑分析的现实基础。同时，文章在公共管理学的视野下运用相关理论来分析我 国非政府组织存在的问题及其原因、在已有文献资料的基础上揭示国外非政府组织发 展的经验，以探讨促进我国非政府组织可持续发展的有效途径。 2 广西大摩啁t 士掌位论文 公共蕾理梗习下我目诽藏府组织的能力缺失问题研究 第一章公共管理的视角下非政府组织的社会功能 随着转型时期我国经济的发展与社会结构的变化，各类社会团体、民间组织等非 政府组织发展迅速，其社会影响力也日益增强。国内也兴起了对这一类社会组织的特 性、功能和发展前景等方面的研究。然而，“无论是在价值判断层面上的功能研究， 还是在实证层面对组织类型和运行情况等特性的经验性分析，我国的非政府组织研究 大致都自觉或不自觉地遵循着西方流行的治理理念和相关理论阐释的乐观主义论点”。 o 但若忽略了时代背景的差异，盲目乐观地讨论我国非政府组织的特性，优势及其社会 功能等问题，就不可能对其发展的客观状况做出科学的评定，也不利于采取正确措施 促进其健康发展。不同社会背景下的非政府组织尽管表面上呈现出许多的相似点，但 却不能无视其本质上的诸多不同。因此，我们在研究我国非政府组织的相关问题时必 须立足于我国的社会环境和非政府组织发展的实际情况，并在此基础上借鉴西方国家 的经验，才能促进我国非政府组织的持续健康发展。 1 1 非政府组织及其在我国的概况 1 1 1 非政府组织的定义 非政府组织，英文为n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，缩写为n 6 0 。对于非政府 组织，目前还没有形成一致的定义。最初的非政府组织是按照联合国宪章的规定 来定义的，即“非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组 织，包括慈善组织、援助组织、宗教组织、合作协会、经营者协会、青年团体、工会 等”口。这一含义仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于 普遍意义上的非政府组织。美国的萨拉蒙教授是当代非政府组织研究领域的代表性人 物，他对认为非政府组织必须是具备五个特征：“组织性，即有一定的制度和结构；私 有性，即在制度上与国家相分离；非营利性，即不向他们的经营者或所有者提供利润； 。徐湘林，政治特性，效率误区与发展空间一非政府组织的现实主义理性审视，公共管理学报， 2 0 0 5 年2 卷3 期，7 - 1 1 页 。吴忠泽，发达国家非政府组织管理制度，时事出版社，2 0 0 1 年，9 ， 广西大攀硪士攀位论文公共蕾理覆野下戎曩非政府组织的能力缺失向题研究 自治性，即基本上是独立处理各自的事务；自愿性，即其成员不是法律要求而组成的， 同时这些组织接受一定程度的时候和资金的自愿捐献。”的观点是针对9 0 年代的欧 洲以及美国等发达国家而言的，对我国则不一定适用。 我国关于非政府组织的定义主要有以下几种观点：一是以王绍光为代表的“特征 说”，以民间性、非营利性、组织性、自治性和自愿性等特征来界定非政府组织；二 是采用比较简单的排除法来界定，即政府是第一部门，市场是第二部门，而包括非政 府组织在内其余社会组织都是第三部门；第三种观点是以秦晖为代表人物，他使用公 益、私益和志愿与强制四个维度，将非政府组织界定为以“志愿求公益”的社会组织； 第四种观点则主张从组织的内在属性出发来界定我国非政府组织。其中康晓光认为应 当从经济学出发，借助私人物品和公共物品概念为各个部门划定界限。他认为只要是 依法注册的正式组织，从事非营利性活动、满足志愿性和公益性要求、具有不同程度 的独立性和自治性，即可定义为中国的非政府组织。清华大学n g o 研究所的王名则更明 确地指出，“非政府组织的界定应该注重对其内在的属性，中国的n g o 应该指那些不以 营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自 治性、志愿性、公益性或互益性”o 本文在第四种观点的基础上来认识我国的非政府 组织，并将其界定为：政府机构和营利性企业以外，由持相同或相近志愿的人员组成、 关注普遍的公共利益、公益事业的独立的合法社会组织。 1 1 2 我国非政府组织的概况 根据我国现行的相关法规，我国的非政府组织包括社会团体和民办非企业单位两 类。社会团体登记管理条例的第一章“总则”第二条规定：“本条例所称社会团体 是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会 组织”。这主要包括基金会、学术性团体、行业性团体、专业性团体、联合性团体等。 民办非企业单位登记管理暂行条例第八条规定，民办非企业单位是指“企业事业 单位，社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性 社会服务活动的社会组织”。它包括教育类、科技类、文化类、体育类、社会福利类 等社会组织。此外，实际上当前我国还存在大量的民间自发组织、农村的专业协会以 。萨拉蒙，全球公民社会一一非营利部门视界，社会化科学文献出版社，2 0 0 2 年，2 8 5 2 8 6 。王名，中国的非政府公共部门( 上) 。中国行政管理，2 0 0 1 年第5 期，3 2 - 3 6 4 广西大掌习【士掌位 i 文 公共蕾理审u 睁下我豳j # 膏唐囊嫩的能力缺失闩藏研究一 及单位内部活动的组织尚未在民政部门注册登记，但事实上它们很多都在开展有益于 社会的活动。因此，这些社会组织也是我国非政府组织的重要组成部分，应该得到同 样的关注。根据我国民政部门的注册情况，“截止2 0 0 4 年，民政部登记的各类社会团 体数量达到近1 5 万个，重新登记确认的民办非企业单位约1 3 万家”o ，“截止到2 0 0 4 年，中国大陆地区每5 2 6 5 人左右有一个民间组织”。，涉及教育、卫生、体育、社会福 利等多个领域。在一些经济发展较快的地区非政府组织得到了更迅速的发展，如“上 海共有社会团体2 5 9 9 个，其中，全市性社会团体9 9 6 个，区县性社会团体1 6 0 3 个。 民办非企业单位总数为2 7 5 3 家，其中市级民办非企业单位1 1 8 家，区县级民办非企业 单位2 6 3 5 家”o 。但是在西部一些经济欠发达地区，如广西壮族自治区，“已注册的 省级社会团体仅有6 0 2 个、省级民办非企业也仅1 1 1 个”回，相比之下其非政府组织的 发展水平则落后许多。 表面看来我国的非政府组织似乎初具规模了，但相比发达国家而言，我国的发展 水平还比较低。发达国家的非政府组织数量庞大，历史悠久、种类繁多、活动领域广 泛。例如，美国、德国、英国等西方发达国家，早在9 0 年代时期就已经有上百万个大 大小小、形形色色的非政府组织。这些非政府组织的活动范围广泛，包括诸如文化、 教育与研究、卫生保健、社会服务、环境、发展、慈善、宗教、商业与职业协会等， 可以说它们的活动己几乎覆盖了西方发达国家社会生活的方方面面。萨拉蒙教授在调 研后就指出，“时至今日，人们已经无法想象没有非政府组织的西方社会将是一个怎 样的社会”。而我国非政府组织由于存在组织的独立性不强、管理不规范等问题，导 致其活动能力不强、在社会公共事务管理中的积极作用也显得相当有限，在一些情况 下甚至出现一些不规范行为、功能异化现象，扰乱我国的社会秩序、造成不良的社会 影响。从宏观上分析，当前我国的非政府组织在不同层面都存在问题：从资源结构的 角度看，我国资源使用类的非政府组织多，但资源筹集类的组织较少。例如，在许多 地方各种慈善、救助等服务机构一般比较多，而基金会、公共筹款组织等筹集资源的 组织则比较少。从组织的活动领域来看，准政治性的非政府组织偏多，社会性、文化 性、经济性的偏少。从组织运作模式来分析，政府推动的较多、居民自发的不足，有 学者称这种现象为“形同质异”。 。民政部，我国民间组织发展与管理情况解读，w w w m g o v c n r e d i a n m j z u z h i h 2 h i n d 2 0 0 5 2 0 7 2 0 1 。毕监武，社团革命：中国社团发展的经济学分析，山东人民出版社2 0 0 3 年版，第8 3 页 。覃爱玲，访民政部民间组织管理局副局长李勇，2 1 世纪经济搬措，2 0 0 3 年6 月1 4 日，8 版 。广西民问组织信息网：h 即：f 帅n r 醇叩o g o v c n m l a s p 5 广司r 大掣嘎士掌位论文公共蕾理着u 争下囊田耳e 政府组织的能力缺失问题研兜 1 。2 从西方发达国家的经验看非政府组织的社会功能 在西方国家，关于非政府组织研究的热潮兴起于上个世纪7 0 年代末。从公共管理 的视角看，可以说它是伴随着西方政府管理理念变革和政府运行机制改革丽产生的一 个新的研究领域。当时的西方社会已经出现了众多独立于与国家权力机构的社会组织， 它们大多在各个社会领域开展一些有益的社会活动。这些组织名类繁多，包括了社会 上的各种特殊群体组织、社区组织以及特定的利益集团，如妇女组织、社区维权组织、 环境保护组织、慈善组织以及各类基金会组织等等。它们的活动遍布社会的各个层面 和角落，在调整社会关系、促进社会发展方面发挥着重要的作用。西方经济学理论中 有观点认为，当政府不能有效地配置社会资源、市场体系中的企业受利润驱使又不愿 意提供公共物品时，需要一种新的资源配黄体系来弥补这种“政府失灵”和“市场失 灵”。这种新体系是一种社会组织体系，其中最重要的就是那些不以营利为目的、以 志愿精神为动力、以为社会提供公共服务和公共利益最大化为宗旨的非政府组织。因 此，西方的治理理论也认为非政府组织应该在现代社会整体资源配置中发挥重大作用， 应该成为与政府和市场体系同样重要的社会主体。 第一，强大的非政府组织是推动公共管理发展的重要力量。 在西方社会，非政府组织或第三部门的研究热潮兴起于上个世纪7 0 年代晚期。而 这一时期“新公共管理”正兴盛于英、美等西方国家。我国则从9 0 年代初才开始广泛 地对非政府组织的进行研究，这一时期也正是我国开始广泛推行行政管理体制改革的 阶段。可见，非政府组织的兴起与各国推行的公共管理改革和结构转型在时间上存在 着一致性。这说明，各国公共管理结构的转型与其非政府组织的发展两者之间存在着 某种互动的关系。方面，公共管理结构的转型为非政府组织造就了良好的发展空间 和环境。根据西方国家已有的经验，公共管理改革的一个重要趋势就是公共管理主体 的多元化。“新公共管理认为，政府并不是国家的唯一权力中心。私营部门和非政府 组织行使的权力只要得到公众的认可，就可能成为不同层面上的权力中心”。o 这从客 观上为非政府组织造就了良好的发展空间和环境，提供了前所未有的机遇。因此，可以 说公共管理结构的转型从客观上促进了非政府组织的发展。另一方面，根据西方国家 。王鹛亮，刘爱莲，非政府组织在公共管理结构转型中的作用研究，集团经济研究，2 0 0 5 年1 2 月下 半月刊，1 3 3 13 4 广西奠渊邑| _ 【士掣啦论文公共管理税野下藏，豳j e 政府组织的能力缺失问i 研，巴 的经验，非政府组织在公共管理改革中也发挥着不可替代的积极作用。其中最为关键 的是，非政府组织在促进政府机构改革和公共管理体制转型中有着重要的影响力。非政 府组织的发展壮大直接推动了公共管理主体的多元化，同时通过非政府组织与政府进 行互利的合作，可以使社会逐步形成公共事务管理的自主自治网络。 第二，非政府组织可以提供公共物品，提高社会资源配置效率。 在市场失灵与政府失灵同时存在的领域，非政府组织发挥着不可替代的作用。它 将非营利性行为与志愿者行为有机结合，有效地抑制社会公众的“搭便车”现象，在 提高公共产品的供给效率，完善社会保障机制，满足社会多元化需求等方面发挥着重 要作用。同时，非政府组织通过其社会号召力动员社会各界参与社会发展，可以增强 公共物品供给和资源配置的公开化，促进社会资源合理配置；并能够帮助政府解决一 些社会问题，如增加对社会教育、医疗等领域的投入。这不仅有助于填补政府用于社 会发展方面的资金缺位、弥补政府作为单一公共产品提供者的不足，也对改善政府运 行机制、提高政府工作效率起了重要作用。 第三，非政府组织倡导社会公平，强化民主意识，并努力维护公共利益。 非政府组织能够推动经济滞后地区的发展并服务于弱势群体，这有助于实现政策 的公平性。它通过深入宣传等手段提供各种信息资源，使相关问题得到社会关注，并 促使政府部门和公众了解和帮助那些处于弱势地位的群体。同时，非政府组织中的行 业协会可以维护市场主体之间公平的竞争关系，创造良好的市场秩序，进而促进整个 社会经济发展。因而，可以说非政府组织在政府与公民之间搭建了一座桥梁，它一方 面传导政府政策，另一方面又反映民众诉求。由此培养出的公民意识( 包括权利意识、 民主法治意识和参与意识等) 对政府和其它相关部门将起到监督的作用，促使管理主体 的行为公平公正地为社会大众服务。此外，非政府组织在促进全球治理，推进国际和 平以及民族平等、宗教自由等领域也发挥着重要的积极作用。 第四，非政府组织可以提供就业机会，促进经济增长。 萨拉蒙从1 9 9 0 1 9 9 4 年在对美国、英国、法国、意大利、德国、匈牙利、埃及、日 本、泰国、印度、巴西、加纳等1 2 个国家进行大规模调查的基础上得出结论：“在世 界上几乎所有的国家，都存在一个由n p o ( 非营利组织) 或n g o ( 非政府组织) 组成的 庞大的非政府公共部门，这个部门的平均规模大约是占各国g d p 的4 6 ，占非农就业人 7 广西大学硬士掌位论文公共管理税野下我国非政府组织的能力缺失问i 研究 口的5 ，占服务业就业人1 ：3 的1 0 ，相当于政府公共部门就业人1 3 的2 7 ”回。非政府组织 在这些国家有如此大的规模，组织所涉及的人口比例与提供的就业机会也相当多。此 外，萨拉蒙通过调查还发现“不考虑社会和政治重要性，非政府组织在一些发达国家 是一支重要的经济力量，其占有总消费及总就业人数的相当份额。例如，其提供的就 i 业机会比最大的私人公司的就业人数还多，其工作人员比某些工业的整个规模还要 大”。回早在1 9 9 5 年的美国，“其非政府组织的费用就达5 0 2 0 亿美元，约占国内生产总 值的7 。如果加上职员行为贡献附加值，可以占8 9 左右，受雇人员达8 6 0 万人 以上。2 0 0 1 年全球第三部门提供就业岗位超过2 3 5 亿个”固。 1 3 国外非政府组织发展的经验对我国行政改革的启示 西方发达国家非政府组织发展的经验表明，非政府组织的发展不只是有利于重塑 政府组织与企业、社会其他领域的关系，形成政府组织与各类非政府组织合作管理社会 公共事务的社会管理体系，也有利于加速改良原有的不良社会要素和培育新的社会要 素。从我国社会转型时期的情况来看，如果具备了良好的社会环境，非政府组织也能 够发挥重要的作用。这可以从两个层面来说明：“从社会结构的宏观层面看，在原有的 社会要素没有发生根本改变、不扩大政府组织规模、不增加政府管理成本的约束前提 下，非政府组织的发展能极大地提高社会整体的组织化程度，形成分工合理的社会治理 体系，提高社会运行的整体效能”；“从社会微观要素的层面来说，非政府组织在保护自 然环境、提高公民素质、维护公民权利、完善各种社会制度和规则、形成和扩大社会 共识等方面能够发挥政府组织不可替代的作用。”回 我国的行政改革最根本的是转变政府职能，即要使政府由全能政府向有限政府转 变，实现“小政府大社会”的治理格局。在各类非政府组织发展成熟以及相关管理体 制完善的条件下，政府通过改革可以把一部分适合社会承担的职能移交给非政府组织， 从而减轻政府部门的职能负担。从公共管理的角度来看，非政府组织的功能是非常强 大的非政府组织在我国的教育、扶贫、妇女儿童保护，环保、国有企业职工下岗 。萨拉蒙，全球公民社会一一非营币j 部门视界，社会化科学文献出版社，2 0 0 2 年，2 8 5 - 2 8 6 。同上 同上 。谢舜，非政府组织与当代中国的社会转型，中国行政管理，2 0 0 5 年第2 期：4 5 4 6 8 广西大掌硕士掌位论文公共蕾理粳野下囊回非斌府组织的能力缺失问题研究 再就业以及人口控制等各领域都可以而且应该充分发挥其优势和功能。此外，在动员、 组织和支持民众参与社会全面发展方面，非政府组织也应该发挥重要功能和作用。特 别是在广大农村地区，非政府组织可以致力于增强农民力量，维护农民利益，促使广 大农民获得政治领域里的参与、知情和影响决策的能力，从而可以形成事实上的社会 基层的政治力量。如果农民能够通过非政府组织联结起来，越来越多的人掌握了法律、 理解了政策，能够和政府正常对话，那么必然使得基层政府的行政更加规范，促使政 府建立服务意识和责任意识。因此，如果充分发挥非政府组织在公共事务管理的积极 作用，这不仅能够推动我国政府职能的转变，也必将推动我国从传统向现代社会转型 的顺利进行。 第二章我国非政府组织能力缺失的表现 根据组织行为学的理论，组织的能力实质就是指组织所拥有的维护组织生存和实 现组织目标的力量。主要包括组织所拥有的有利于实现其目标的各要素的力量，以及 可以借助的外部力量的总和。对我国非政府组织而言，要拥有较强的维护组织生存和 实现组织目标的力量，其前提是非政府组织能够作为一个独立的社会主体，按照其宗 旨及公众需求来开展活动：同时，非政府组织应不断规范自身的行为、加强组织的管 理、积极筹集社会资源，提升自身的活动能力；在此基础上，非政府组织通过在各个 社会领域广泛地发挥积极作用，扩大组织的社会效益。因此，从实际情况来看我国非 政府组织的能力缺失也就是指：在现有的政治体制和社会环境下，我国非政府组织的 独立性和自治能力不强、组织规范化程度和发展水平低，由此导致组织维持生存的能 力不强、组织运作的效率低下、价值取向的非公共性等问题，以及在整合社会资源、 满足社会多元化需求、提供公共服务等方面出现行为失范、功能低下的现象。 2 1 我国非政府组织的独立性和自治畿力不强 独立的自治的主体地位既是非政府组织生存的需要，也是其取得社会合法性的必 要条件。对任何一个组织而言，无论是企业、政府部门还是非政府组织，一方面要求 9 广西大掌习【士掌位说! 文利b 蕾理鲁爝下我啊m 溃慵组织的能力讨 失问i 研究 它履行一定的社会责职，另一方面却不赋予它相对的独立性和自治能力，这都是不实 现的。西方非政府组织是公民社会发展和市场制度导向的结果，而我国非政府组织则 更多地从属于强制性制度变迁，它们是随着政府主导型的市场经济体制改革而产生和 发展起来的。我国非政府组织在我国特有的社会环境下产生和发展起来，当前的行政 文化和行政体制对其发展有着很大的影响。自产生以来，我国的非政府组织就被置于 政府的直接或间接控制之下，从属于政府的意志和安排，在许多社会事务的处理上都 没有发言权。因此，相比许多西方国家而言，我国的非政府组织除了整体规模较小、发 展水平不高之外，另外一个重要的差异就是我国非政府组织的官方色彩太浓，对政府或 外部力量的依赖很明显。 我国的许多非政府组织都具有官方背景。它们是由政府倡导建立的或者从原政府 体系中分离出来的非政府组织，自成立起就同政府就有非常密切的关系，接受政府的 领导。许多非政府组织在实际运作中由于过度地受制于政府或者私营部门，而成为官 方组织网络中的一部分或者成为企业经营运作的附属和对外宣传的工具；并因此缺乏 相应的自主决策、计划、执行的能力，丧失了组织的灵活性、创新性。目前这些组织 中有许多仍然是政府的附属机构，其资金绝大多数来自政府的财政拨款；组织的章程 的设计也不是独立制定的，而是按登记部门的标准格式照抄照搬，或者根本就连自己 的章程也没有。由于在经费及其它组织资源上对政府过分依赖，我国非政府组织在人 事管理上也就很难避免党政官员的渗透。从全国范围来看，“几乎所有重要的社团组 织的主要领导都由从现职领导职位退下来或由机构改革分流出来的原政府党政官员担 任。以企业行业协会为例，很少由企业家来担任协会会长，而多由政府官员担任。比 如中国工业经济协会第二届全国理事会的会长由前国家经委主任担任，上海市工业经 济协会会长也由前市经委主任担任”回。这些非政府组织不仅在组织结构、活动方式以 及管理体制上类似党政机关，有的甚至直接扮演着政府附属机构的角色，实际行使着 政府的职能。组织失去了自治性的主体地位，无法充分发挥应有的作用。从我国地方 非政府组织的情况来看，也存在自治能力弱、对政府过分依赖的情况。例如，在对“广 西非政府组织发展状况的调研”中，我们发现当地的各县区都有“个体、私营经营者 协会”。其本质应该是个体私营经营者自愿组织起来的维护自身权益、发挥社会功能 的非政府组织，但实际上其大多数成员都是按照工商管理部门的要求才加入组织的。 。李咏，中国n g o 狭缝求生，财经，2 0 0 2 年第l3 期，2 3 3 2 l o 广西大掌硬士掌位诧i 文公共蕾理捆u 争下囊田非政府舞织的艇力缺失问急研究 其主要领导人是由各工商管理部门的主要领导兼任的，内部管理章程是照搬登记部门 的样本的，日常经费则主要是由主管部门拨款。当其会员与工商管理部门存在一些利 益纠纷问题时候，协会很难真正站在会员的立场自觉地维护会员的利益。即使民问自 发建立的非政府组织，由于要挂靠在主管单位上，也不得不依附于政府，并且在组织、 职能上自觉不自觉向政府靠拢。许多组织在不知不觉中迷失了自己的目标和方向，变 得盲目、被动、短视，缺乏生机活力。工作与社会需求脱节，发展难有后劲。 政府对其自身之外的社会组织实施控制的目的在于，通过强力和诱导使其它组织 的一切活动按照国家所规定和期望的方式进行。但是，政府利益获得的需求与其对社 会组织控制的需求之间存在着悖论。一方面政府也需要非政府组织筹集社会资源、解 决社会问题，帮助其化解社会风险和危机，另一方面却担心众多民间非政府组织的出 现会不利于政府对社会力量的控制，甚至危及政府的主导地位在法律和制度约束不 完善的情况下，国家通过制定一系列于已有利的规则过多地介入非政府组织的运作、 发展。这使得非政府组织在与政府的关系中处于一种极为弱势的状态，导致其独立性 不强、依赖性却很明显，也使我国非政府组织的公共性与公益性明显缺失，不仅影响 了组织能力的提高，也使得组织社会功能的发挥受到许多限制。 2 2 我国非政府组织普遍存在公共性和公益性缺失的问题 非政府组织的公共性和公益性的缺失，也就是非政府组织的组织行为偏离志愿性、 公益机制，而出现组织资源配置的低效或价值取向的非公共性现象。从我国的实际情 况来看，根据相关法规非政府组织在通过注册登记成为合法组织之前，必须首先成为 政府所属的一定职能机构所需要和所能控制的对象，并受其管理和控制。就这个意义 而言，业务主管单位相当于是政府对非政府组织控制力的一种延伸，而很多非政府组织 则因此在实际中扮演着“准政府”的角色。根据公共选择理论，任何政府部门和政府 公务员实际也是按照“经济人”的逻辑在工作，他们也要追逐本部门或自身的利益。 这表明在法律和制度不完善的前提下，政府的公共性也是不足的。而受政府控制的非 政府组织自然很大程度上按照政府的指示来运作，所以，在当前我国的非政府组织也 普遍存在公共性缺失的问题。 同时，根据萨拉蒙的“志愿失灵理论”，非政府组织的公益性特征往往是从某个 1 1 广西大掌硕士学位论文公共蕾理视野下麦豳非毫府姐织的能力缺失问起研究 角度出发的，而且各种不同的非政府组织有各自不同的视角，它们通常不会作为一个 整体从社会全局出发来解决问题。这表明许多非政府组织的公益性也有不同程度的缺 失。从理论上讲，政府部门是一种自上而下的等级制度安排，其决策要从宏观出发， 更多地体现“国家利益”因此，一个与社会利益有关的政策的出台往往需要顾及多 方面利益，权衡各方面利弊，协调整体的社会关系。而非政府组织并不是一个整体， 严格地说甚至不存在一个明确的界定。从整个社会的宏观的角度来看，它们是多元的、 竞争的、相互独立的；它们是由各种不同志向、不同利益取向、不同动机的人群发起、 自下而上地建构起来的组织；其行为和决策模式，基本上是一种“发现问题寻求解 决”的方式。因而它们不像政府部门从全局安排、统一考虑、一致执行，而更类似于 企业“需求一满足”的行为方式。不同的非政府组织所要满足的社会需求或体现的公 共利益，只是从其自身存在的社会领域或其自身成员利益的某一个角度、某一个侧面 出发，在满足公共需求的同时也缺乏宏观的考虑。此外，根据萨拉蒙教授的研究结果， 即使在非政府组织比较发达的西方国家，许多非政府组织仍然存在以下几种缺陷：。具 有公益特殊性，即有些组织可能发展为极端的、排他性极强的、只为特殊群体服务的 组织；公益父权性，即某些非营利组织可能为少数人控制，变成图利的私人组织；公 益业余性，即志愿服务者热心有余而专业不足”o 。 如前文所述，我国的非政府组织由“社会团体”和“民办非企业”组成。从实际 情况来看，社会团体存在问题更多在于公共性不足，而民办非企业则更多存在公益性 不足的问题。以下的案例能直接说明我国非政府组织公共性和公益性缺失的问题。梧 州市的民办非营利养老机构在广西处于领先地位，其市区内的“长者托老所”是1 9 9 8 年1 0 月在市民政局注册成立的民办非企业组织。作为一个非营利性的非政府组织，其 宗旨是为社会提供所需的服务。托老所的管理者也长期致力于实现这一宗旨，但由于 我国相关政策的不完善使其与企业组织一样必须在市场经济中生存。这使得在“长者 托老所”对每位入住老人的成本多达每人每月7 0 0 元左右。按照当地的收入水平，如 此高的费用对多数有着托老需求的社会老人可能都是一笔不小的数目。无疑，这使托 老所的公共性和公益性都很低、对社会提供的服务很有限。此外，据南京晨报2 0 0 4 年8 月2 9 日a 3 版焦点新闻材料：“妇幼庇护所3 年只救助到i 人”。“南京市下关区小 市街道于2 0 0 0 年l o 月成立了妇幼庇护所，三年多来只救助到一名找不到家的七岁小 。田凯，政府与非营利组织的信任关系研究，学术研究，2 0 0 5 年第1 期，9 0 9 6 1 2 广西大摩嘎士学位论文喀吲峰蕾理鲁l 霸件我重非政府簟魄的能力缺失问鼻【研究， 女孩丽丽。妇幼庇护所成立的初衷是作为全省妇女庇护的大本营，省妇联、有关工委、 民政科、社区服务中心、劳动服务公司、司法所等表示提供尽可能的帮助但实际上 庇护工作主要还是局限在下关区，所进行的宣传也很少。同时，不是所有妇女的庇护 要求都被接受，工作人员要根据妇女受到危害的程度，向有关部门上报、申请，经批 准后才能接受庇护。”。这个案例也反映了我国部分非政府组织的尴尬境况：一方面社 会存在大量的救助需求，另一方面作为全省妇女庇护的大本营，碍于管理体制、运作 模式等方面的缺陷，成立三年多却只救助到一人。由于作为国家权力执行机构的政府 部门拥有垄断社会资源的特权，它可以通过制度化的控制实现对非政府组织内部管理 和运行方式的操纵。这使部分非政府组织只能按照政府部门的利益偏好来运行，从而 缺失了应有的公共性和公益性，偏离了组织的本质功能和社会职责。 2 3 我国非政府组织的活动能力手n b f l 务功能不强 评价非政府组织的活动能力可以从其总体分布情况、活动范围，组织获取资源的 能力，开展业务的专业水平及其社会影响能力等方面入手。我国非政府组织的发展水 平较低、活动能力不强主要就表现在其没有合理的分布和广泛的活动范围；不能有效 获取和整合社会资源；组织的专业水平不高，缺乏可持续发展的能力；以及非政府组 织的规范化程度低，社会服务功能不强等几个方面。 2 3 1 总体分布不均衡，活动范围太小 我国的非政府组织在地区分布很不均衡，大多数n 6 0 的活动范围也相当有限。受地 区经济和社会发展水平的影响，我国非政府组织在地域上的分布以东部发达地区多， 西部贫困地区少，两个地区的从业人数也有很大差距。根据1 9 9 6 年中国基本单位普查资 料，东部发达地区的社团数量较多，如“江苏省、上海市、浙江省的社团数量分别占 全国社团总量的7 以上。而西部贫困地区的社团数量相对较少，如宁夏、青海等地的社 团数量仅占全国社团总量的1 以下。从社团从业人员的分布看，最多的上海市社团从 。h t t p ：n e w s t o m c o r n d a i l y c h i n a 2 0 0 4 0 8 2 9 h i n d 广西大掌硬士学位论文公共蕾理机野下蠢重非政府组织的能力缺失问题研究 业人员占全国社团从业人员总量的8 8 9 6 ，而最低的宁夏、青海则不到1 ”。这种东西 部地区分布严重不均衡的格局，表明我国非政府组织的总体发展水平还较低。特别是 在我国的西部地区，非政府组织的发展较为滞后，仅有的为数不多的非政府组织对社 会发展起到的积极作用相当有限。同时，我国东部地区对西部的援助和交流，在很多 情况下是要通过民间的非政府组织来实现的。但是由于西部地区非政府组织发展水平 低，无法与发达地区的非政府组织接轨，这使得许多相关的援助和交流活动无法开展， 不能有力促进地区发展。 非政府组织活动范围的大小也是其活动能力的一个体现。我国非政府组织的活动 大多局限于组织所在地区的小范围内。根据清华大学n g o 研究所的调查结果，“中国大 多数非政府组织( 6 8 7 ) 的活动范围在一个市区县范围内；有8 9 6 的非政府组织活动范围 在两个或两个以上市、区、县范围之内；8 6 的非政府组织活动范围在一个省、自治 区、直辖市范围之内；1 1 的非政府组织活动范围在两个或两个以上省、自治区、直 辖市范围之内；5 2 的非政府组织活动范围在中国大陆范围之内；0 1 的非政府组织 活动范围在港、澳、台地区；0 9 9 6 的非政府