（经济法学专业论文）中国社会保障制度地区差异的协调机制.pdf

2 中国社会保障制度地区差异的协调机制 法学硕士论文摘要 专 业经济法学 研究方向劳动法社会保障法 作者姓名李凌云 指导教师董保华 中国实行属地化的社会保障制度即以户籍作为享受社会保障的基础由于 传统的计划经济体制的影响和各地经济发展的不平衡各省自治区直辖市和 较大的市均有权根据自身情况制定社会保障地方法规和规章 客观上造成了社会 保障标准的地区差异随着劳动者的跨地区流动时这种差异日益突显出来在 我国现有的法律框架下 社会保障的地区差异并不能得到有效地解决因而如何 协调各地社会保障制度的冲突成为一个亟待解决的问题 本文的目的就是立足我国社会保障的实际状况 借鉴欧盟协调各国社会保障 法律冲突的经验构筑一套具有中国特色的社会保障地区差异的协调机制 本文突破以往学者经济学的研究方法 从法学的视角来分析我国社会保障制 度的地区差异大胆借鉴欧盟的立法经验将一种协调的思路引入我国社会 保障法用类似与国际私法中冲突规范的方法来解决国内的社会保障地区差异 也就是说在不改变现有各地区社会保障法规的前提下通过地方法规选择规范 指明劳动者应适用哪一地区的社会保障法规 从而起到协调的作用 本文分三章 共计三万字 第一章对我国社会保障地区差异做了系统论述 介绍了我国社会保障制度地 区差异的现象及对劳动者的自由流动和企业的经营管理所产生的影响 接着分析 了我国社会保障地区差异产生的原因 其中包括社会保障制度的内生原因和外生 原因两个方面最后分析了协调社会保障地区差异的必要性 第二章阐述了我国社会保障地区差异的解决思路 首先论述了欧盟各国社会 保障法律冲突的现状 并详细介绍了欧盟解决这种法律冲突的协调机制即用冲 3 突规范的方法确定劳动者应当适用的社会保障制度 基于我国社会保障地区差异 与欧盟各国社会保障法律冲突的相似性 笔者阐述了我国借鉴欧盟经验的现实性 和可行性 第三章 结合我国的国情系统阐述了如何构筑有中国特色的社会保障制度地 区差异的协调机制首先笔者论述了设计这一协调机制应当遵循的五项基本原 则 接着笔者明确了我国社会保障制度所应当涵盖的劳动者的范围并设计了养 老保险医疗保险工伤保险等项社会保险以及一些特殊情况下的地方法规选择 规范 最后一部分结语作者提出用地方法律选择规范来协调我国社会保障制度 中存在的地区差异是我国社会保障制度改革的必不可少的一步 并且是关键性的 一步用地方法律选择规范来进行协调的这种过渡时期将是十分漫长的 4 the coordination of china local social security system differences abstract majoreconomic law research directionlabor and social security law nameli lingyun tutorassociate professor dong baohua china has a territorial social security system, which means that the domicile is the basis of social security right. the effects of traditional planned economy and the imbalance of regional economic development result in the differences of local social security system. with the workers floating across areas, this kind of differences shows up gradually. under the existing chinese legal system, this kind of differences cannot be solved effectively. therefore, there is a crying need for coordinates the differences between local social security systems. the intention of this dissertation is to design a coordination system on local social security system differences, on the basis of china social security situation and by learning from the eu experience on coordinating the conflicts of laws between different countries. this dissertation makes a breakthrough on the study method of economics, and analyses the local social security system differences in the view of jurisprudence. it learns from the eu legislation and leads an opinion of “coordination” into the chinese social security law, and uses a method similar to the conflict rules in international private law to solve the local social security system differences in china. in other words, under the condition that remaining the existing local social security system, by using the law selecting rules, the coordination system shows which local social security system should be applied s. this dissertation has three chapters and 30,000 words. the first chapter discusses the local social security system difference. it introduces 5 the phenomenon of local social security system differences and the effects to the floatation of workers and the business management. then the author analyses the reasons of local social security system differences, which includes the internal reason and the external one. additionally, the author analyses the necessary of design the coordination system on local social security system differences. the second chapter discusses the thinking of solving the local social security system differences. firstly, the author illustrates the situation of eu countries social security conflict of laws and introduces in detail eu coordination system on conflict of laws, which selects the law that the workers should apply by using conflict rules. on the basis of the similarity between china local social security system differences and eu social security conflict of laws, the author elaborates the reality and feasibility of learning from eu experience. the third chapter discusses how to design a coordination system on local social security system differences with chinese characteristics on the basis of conditions of china. firstly, the author discusses five fundamental principles followed in designing this coordination system. then, the author makes clear the workers covered by the social security system in china and designs a series of local law selecting rules towards pension, social insurance, industrial injury insurance and some special conditions. the last part is conclusion. the author believes that using local law selecting rules to coordinate the local social security system differences is a necessary and significant step in china social security system reform. this transitional period will be very, very long. 8 导 言 建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系是社会稳定和国家长 治久安的重要保证 1随着我国经济体制改革的深入和社会结构性的变化 社会 保障改革的任务变得越来越迫切改革的过程中更是遇到了一系列历史性的难 题 由于我国实行属地化的社会保障制度各区域均有权根据自身情况制定社会 保障政策 客观上造成了社会保障标准的地区差异如何协调各地社会保障制度 的冲突成为一个亟待解决的问题 国内有些学者已经注意到了这一问题但对它的解决方法却莫衷一是他 们从经济学的角度 以是否开征社会保险税为切入点试图解决这一问题部分学 者认为中国要解决各地的差异就必须开征社会保障税而有的学者则认为中国 并不具备开征社会保障税的条件 2 解决社会保障的地区差异需要综合考虑多种因素其中包括体制性因素 结构性因素和发展性要求 3体制性因素是指经济体制的转换要求建立符合社会 主义市场经济规律的社会保障制度 结构性因素包括经济性结构因素和社会性结 构因素 前者是指我国由于产业结构调整造成的下岗失业问题后者是指城乡结 构所有制结构带来的体制外人群的社会保障问题但是几乎很少有学者能 综合考虑这些因素从法学的角度寻找这一问题的答案 笔者希望摆脱现有的思维框架用一种全新的法学视角来观察这一问题在 适应中国国情的基础上引入欧盟社会保障法律冲突的解决思路建立现实性和 合理性相统一的一种协调模式为中国社会保障制度的顺利转型创造条件 1 江泽民 全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面在中国共产党第十六次全国代表大 会上的报告十六大报告辅导读本人民出版社 2002 年 11 月第 1 版 2 对于能否开征社会保障税 学界主要有六种观点第一种观点应适时开征社会保障税第二种观点 养老保障资金应以税代费第三种观点应开征劳动力消费税第四种观点我国尚不具备开征社会保障 税的条件第五种观点改社会保障费为社会保障税与现行的社会保险制度运行模式相矛盾第六种观 点采取一种非指定税或准指定税的变通方式以上观点详见肖行我国社会保障问题讨论综述经济 理论与经济管理2002 年第 10 期 3雷洁琼主编 中国社会保障体系的建构山西人民出版社 1999 年 10 月第 1 版第序 1 页 9 第一章 中国社会保障制度地区差异分析 第一节 现象及其影响 一现象 中国实行属地化的社会保障制度其中最重要的是包括养老医疗失业 工伤生育在内的社会保险制度近几年来国家虽然不断加快社会保障立法的 步伐但是总的来说我国的社会保障立法层次比较低从法律渊源来讲我国的 社会保障立法主要是行政法规部门规章地方法规和行政规章等目前还没有 一部适用于全国范围的社会保险法虽然立法部门经过反复酝酿数易其稿 但是由于种种原因社会保险法至今未能出台即使在行政法规的层次上 我国的社会保障立法也十分缺乏综合性和系统性除 1951 年政务院颁布的中 华人民共和国劳动保险条例可以被称为一部综合性的社会保险法规外几乎找 不到另外一部系统规范各类社会保险的行政法规由此至少可以看出我国尚处 于社会保障模式的设计/选择阶段相应地社会保障立法也仅仅处于初创期 国家对于我国的社会保障法律体系远没有形成整体的完善的想法 中央政府对社会保障模式的选择过程既是一种从全局着眼为推进经济体 制改革维护社会稳定提供配套制度并不断完善的过程同时也是追求自身利益 最大化的过程 4以养老保险模式的选择为例 养老保险制度改革是一项影响经 济发展和社会稳定的重大政策所以中央政府对此十分谨慎在 1991 年以前一 直没有对国有企业职工的养老保险制度改革提出具体的方案 而是鼓励各地进行 改革试点中央政府则以局外人的身份进行观察直到 1991 年全国各地普遍 实行养老保险社会统筹后才发文予以肯定中央政府在养老保险模式的选择上 先后经历了四个阶段分别以国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定 国发199133 号国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知国 发19956 号国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定国发 199726 号国务院关于企业职工养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理 有关问题的通知国发199828 号这四个文件为标志 中央政府颁布的行政法规是各地社会保障试点的经验总结真正迸发出社 会保障体制改革火花的是各地的社会保障立法正因为其试点性质各地的社会 4雷洁琼主编 中国社会保障体系的建构山西人民出版社 1999 年 10 月第 1 版第 66 页 10 保障立法在社会保险的险种设置缴费比例与享受水平等方面统称为社会保障 标准千差万别 表一对我国主要沿海开放城市的社会保障标准进行了比较 以养老保险的缴费为例几乎没有两个城市的缴费比例是相同的 表一各地社会保障标准比较 项 目 城市 养老保险 医 疗 保 险 失 业 保 险 工 伤 保 险 生育保 险 本市平均 工资 大连 单位 19% 个人 8% 单位 8% 个人 2% 单位 2% 个人 1% 差 别 费 率 单位 0.5% 1285 2000 年 青岛 国有集体 企业 市内 25.5% 外商 投 资 企 业 25%农村 外商投资企 业 20%私 营企业 10%个人 8% 单位 7% 个人 2% 单位 2% 个人 1% 单位 0.5-1.2% 单位 0.9% 北京 单位 19% 个人 7% 单位 8% 个人 2% 单位 2% 个人 1% 单位 0.2-1.9% 单位 0.5% 天津 单位 20% 个人 8% 单位 9% 个人 2% 单位 2% 个人 1% 1020 上海 单位 22.5% 个人 7% 外 来从业人员 综 合 保 险 131 元/每月 单位 12%个 人 2% 单位 2% 个人 1% 单位 0.5-1.5% 单位 0.8% 1623 元 厦门 本市户籍 单位 16% 个人 6% 外来人员 单位 6%个 人 6% 个体工商户 业主 10%雇 工 8% 本 市 户 籍 单 位 8% 个 人 2% 外 来 人 员 以 上 年 本 市 月 平 均 工 资 的 66%为 基 数 单 本 市 户 籍 单 位 2% 个 人 1% 外 来 人 员 单 位 2%*470 单位 0.5-2% 1390 11 位 4%个 人 2% 深圳 本市户籍 单位 12%个 人 5% 外来人员 单位 10%个 人 3% 本 市 户 籍 单位 7% 个人 2% 单位 2% 单位 0.3-0.9% 2162 广州 国有企业 城镇集体企 业外商投 资企业国 家机关事 业单位社 会团体等单 位 20%个 人 8% 私营 企业个体 工商户自 由职业者 非本市城镇 户口员工 新参保的私 人注册总额 超过 50%以 上的街集体 企业乡镇 企业外资 企 业 单 位 11%个人8% 单位 8% 个人 2% 单位 2% 城 镇 户 口 职 工 个人 1% 农 民 合 同 制 职 工 个 人 不缴费 单位 0.7% 珠海 单位 10% 个人 7% 单位 9% 个人 2% 外 来 人 员 大 病 医 疗 单 位 2% 个 人 不 缴 单位 2% 个人 1% 单位 0.5-1.5% 单位 0.5% 海南 单位 20% 个人 5% 单位 7% 个人 2% 单位 2% 个人 1% 单位 0.5-1.5% 如未另外注明本表均为 2003 年数据由于检索条件有限难免出现缺漏和错误特 此说明 12 中央政府在外来务工人员的社会保障方面虽无明确的规定 但是对待外来务 工人员的基本政策已经有明显的进步 国务院办公厅发布的关于做好农民进城 务工就业管理和服务工作的通知国办发20031 号明确提出了取消对农民 进城务工就业的不合理限制 切实解决拖欠和克扣农民工工资问题以及改善农民 工的生产生活条件等问题 可见中央政府已经非常重视外来务工人员的就业问 题 并且用统一的指令开始校正各地对外来务工人员的种种不合理的规定但遗 憾的是该通知虽提及将农民工纳入工伤保险范围保证在事故 中受到损害的农民工依法享有各项工伤保险待遇但是并未直接涉及外来务工 人员的社会保障问题 将外来务工人员的社会保障逐步纳入城镇统一的社会保障体系的趋势是显 而易见的一些地区也逐渐制定相关的政策法规例如北京市于 2001 年 8 月颁 布了北京市农民工养老保险暂行办法珠海也于 2001 年 8 月颁布了珠海市 外来劳务人员大病医疗保险暂行办法上海市于 2002 年 9 月实行了 上海市外 来从业人员综合保险暂行办法及其实施细则2003 年 3 月成都市推出了非 城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法厦门市也推出了外来从业人员住 院医疗保险暂行管理办法等等 将外来务工人员纳入社会保障当然是一件好事 但是其本身固有的矛盾也使 这项制度存在不少问题例如海南等对外来务工人员的社会保障实行市民待 遇的地区普遍存在社会保险收缴率低的问题因为外来人员本身觉得缴费年 限不可能达到法律规定的享受条件 因而不愿承担缴费的义务同时也放弃受益的 权利 企业为了降低用工成本自然也不愿意缴纳或不愿意足额缴纳实际上对外 来务工人员的社会保障权并不能真正实现 上海实行的外来从业人员综合保险制 度更是一种全新的尝试它主要包括年老补贴疾病和工伤三项内容全部由企 业负担但其实质上是一种商业保险并不形成社会统筹因而也不能形成社会 保险基金调剂 纯粹按照商业保险的出险理赔规律运作并且对于年老的风 险补偿是微不足道的因为缴费满一年才能得到一个月的老年补贴仅 50 元因 而对外来人员养老根本不能发挥实质性的作用另外由于没有个人帐户外来 务工人员也不关心企业是否为自己缴纳了综合保险 对外来务工人员的就业形式可以分为劳务输出和企业直接使用对于劳务 13 输出的用工形式应是一种阶段性变动性的用工形式从理论上来讲外来务 工人员劳动关系应当建立在户籍地其社会保险关系相应地也应该建立在户籍 地以适应劳务输出目的地的不断变化但是目前一些地区的社会保障法规既 不规定企业使用劳务输出的员工应向户籍地的社会保险经办机构投保 也不规定 应向工作地投保 其实质就是通过不缴社会保险降低劳动力成本而有些地区对 劳务输出的外来人员实行与本市职工有差异的低保障水平的社会保险 而不向该 外来人员的户籍地投保 直接使用的用工形式是企业直接与外来务工人员建立劳 动关系 从表一中可以看出对直接使用的外来人员在社会保险方面的处理各地 有三种做法 一种是完全排除在城镇职工社会保险之外实行无社会保障的超低 成本用工例如大连青岛天津第二种是对外来务工人员实行与本地职工有 差别的社会保险制度当然保障的水平低于本地职工但其中外来务工人员个人 所需负担的比例甚为不同例如北京上海厦门深圳广州越往南越接 近本地职工的社会保障水平第三种则完全对外来务工人员实行市民待遇 享受与本地职工相同的社会保险标准同时也使其负担与本地职工相同的义务 例如珠海海南笔者发现从北至南各城市对外来务工人员的政策由封闭到开 放不能完全说是一种地缘巧合它充分反映了经济发展程度劳动力市场自由 度与社会保险的平等性的正相关 二影响 这种各自为政的社会保障制度对劳动力流动和现代企业管理都形成了不 可逾越的障碍 一劳动力流动形成障碍 从劳动者的角度来讲社会保障的属地化给劳动者的跨省市流动造成麻烦 例如一名劳动者出生在甲地先后工作在乙地丙地养老在丁地那么他就 遇到四种不同的社会保障标准随之而来他必须面对一系列社会保障方面的问 题他的缴费年限在乙地与丙地之间能连续计算吗假如乙地有工伤保险而 丙地没有实行工伤保险 那么小王在丙地发生工伤能够享受在乙地的单位为他缴 纳的工伤保险费吗当他在丁地养老时他享受的养老金应该依据乙地丙地还 是丁地的标准呢上述的各种问题根据现行的政策不是一句话能够说明清楚 的有些问题甚至没有答案其复杂程度往往难倒劳动保障方面的专业人士更 14 不用说一个普通的劳动者了 我国的养老和医疗保险实行社会统筹与个人帐户相结合的制度 其中主要遇 到两方面的问题一是个人帐户的转移问题一般来说个人帐户是可以随劳动 者转移的 例如上海市对个人医疗帐户转移有这样的规定 在职职工劳动 工作 关系由本市转移至外省市的由本人持有关证明向区县医保办提出申请在市医 保中心为其办理个人医疗帐户转出或者注销手续后 由区县医保办对个人医疗帐 户剩余资金进行清算 并以现金形式发还个人实践操作中劳动者经常会发现自 己的个人帐户转出后却由于种种政策上的因素无法转入新的工作地 原因往往是 新的工作地无法接收没有当地户籍的劳动者 所以只能以现金形式一次结清个人 帐户另一个是社会统筹的问题由于各地缴费标准不一致使各地社会统筹部 分高低不同而社会统筹一旦缴纳就变成地方社保基金的组成部分在我国现 阶段具有不可转移的特性 在劳动者从甲地流乙地时他只能将个人帐户中的保 险费转往乙地而不能将社会统筹部分带走正因为如此乙地的社保机构拿不 到劳动者的社会统筹 当劳动者的养老和医疗需要动用社会统筹部分时乙地不 愿意负担 与养老和医疗保险有所不同失业保险没有个人帐户企业和职工缴费后全 部形成社会统筹各地的缴费标准也不同当职工跨省市流动时各地领取失业 救济金都要求具有当地常住户口 也就是说劳动者虽然在甲地缴纳失业保险长达 10 年只要一发生跨统筹区的流动又没有当地户口那么以前的缴费全部一笔 勾销重新起算对职工来说是很不公平的 二企业管理陷入困境 国外跨国公司或是国内大型集团公司在全国范围内设立数个企业 就会遇 到十几种不同的缴费比例 公司在计算社会保险费总额制定补充保险和福利政 策时 不能按照总部所在地的法律法规执行 而必须在各地分别实行不同的政策 给企业成本核算和人力资源管理带来一定难度 中央希望逐渐统一养老保险的缴 费比例企业缴费比例不超过 20%个人缴费 1997 年不得低于 4%最终达到 8%而实际上各地的缴费比例千差万别例如上海企业的养老保险缴费比 例是全国最高的达到 22.5而同为经济发达城市的深圳其企业缴费比例仅为 12在养老保险缴费基数的问题上关于建立统一的企业职工基本保险制度 15 的决定中规定职工个人工资收入超过当地上年度平均工资收入 300%的部分 不缴费低于当地上年度平均工资收入 60%的以当地平均工资收入的 60%缴费 上海等一大批城市自养老保险制度改革之初就实行基数封顶 而大连等一些城市 最初并不实行基数封顶直到 90 年代末才逐渐并轨对表一进一步分析能够发 现各地对不同所有制性质企业的社会保险标准也有不同态度多数城市对各种 所有制成分的企业一视同仁而有些城市实行差别待遇例如青岛广州的外 商投资企业私营企业的养老保险缴费比例比国有企业低政府希望通过降低企 业社会保险方面的负担来降低人工成本也可以视为对这些企业一种优惠政策 但是对于同在一个城市但不同所有制性质企业的职工来说是不公平的由此可 见社会保障标准的不均衡既存在于各地区企业之间也存在于同一地区的不同 所有制性质的企业之间总之这使得企业的人力成本在各个地区畸轻畸重不能 为公平合理的竞争创造条件也不符合国际通行做法 第二节 产生的原因 中国社会保障的地区差异并不是从来就有的 而是伴随着我国的经济体制改 革出现的新情况新问题笔者认为其产生的主要原因可归纳为内生原因和外 生原因两个方面 一内生原因历史上由来已久的利益格局造成地方割据 建国初期 我国依照苏联的模式建立了与劳动者的就业组织相联系的社会保 险它的实质是一种单位保障或者说国家保障80 年代以来我国虽然 对社会保障体制进行了一系列改革 但是应该说这些改革不仅大大滞后于其它 方面的改革而且改革方向存在严重缺陷由于我们缺乏对社会保障制度具有全 国性统一性强制性这一公共产品特征的正确理解因袭计划经济的传统中 国先后形成了条条统筹和块块统筹两种不同模式并存以后者为主的社 会保障体制即在各地区实行社会保障的统筹同时在铁道电力银行等 11 个行业实行基本养老保险行业统筹这种条块分割的思路恰好与发达国家普 遍采取的全国统筹的做法背道而驰 5截止 1997 年底 参加行业统筹的在职 职工已达 2000 万人离退休人员 421 万人从 1985 年行业统筹的兴起到 1998 5胡鞍钢 利国利民长治久安的奠基石关于建立全国统一基本社会保障制度开征社会保障税的建议 1 16 年行业统筹的消亡中国的养老保险制度改革走过了一段弯路它集中体现了中 央利益与行业利益的博弈最终国务院决定将行业统筹移交地方管理打破和取 消了条条统筹 从块块统筹来看多数地区一直停留在县级统筹基金管理十分分散 抵御风险能力十分脆弱尽管进入 90 年代以来国务院多次提出养老保险逐步 实行省级统筹 但是直到 1997 年仅有 13 个省市实行了省级统筹或建立了调剂基 金在中央和国务院强有力推进下到 1998 年底约有 29 个省区市实行省级统 筹或建立省级调剂金制度完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁 2001 年除西藏外全部实现了省级统筹 6中国的社会保障经历了二十多年的艰辛 改革依然停留在块块专政的阶段应该说这种改革也是无奈的选择因 为我国各地区经济发展水平很不均衡不可能一步到位建立全国统一的社会保 障制度因此实行地方统筹也是一种权宜之计与此相对应的是各省自治 区直辖市沿海开放城市经济特区以及一些较大的市都拥有在本辖区范围内 制定社会保险政策的权力 当部门甚至地方政府有了出台地方社会保障主要是 社会保险政策法规办法的权力之后各地出台的社会保障政策也就更具多 元性地方性和与总体改革思路的不一致性 71995 年 在国务院关于深化企 业职工养老保险制度改革的通知 中就如何实现社会统筹和个人帐户相结合提 出了两个具体实施办法 供各地参考两种办法的主要不同就在于养老基金记入 个人帐户比例和养老金的计发模式方面办法一基本上是完全积累模式办法二 是现收现付和完全积累相结合模式一些地区还创造了两者结合的第三中模式 本文表二至表五选取了当时上海大连深圳海南等四个具有典型意义的城市 的养老保险办法进行比较笔者发现各地管理体制覆盖范围筹集办法缴费 基数个人帐户享受退休待遇的资格和享受标准等方面都不相同社会保障制 度的改革处于探索阶段 各地根据自身情况作出新的尝试虽然这些尝试本身并 不一定都是成功的但是至少对寻找一条适合中国国情的改革之路是有益的然 而改革试点带来的副产品是各地的社会保障标准即使在中央已经发布统一指令 的情况下由于严重的路径依赖和地方利益的驱动还是无法达成一致虽然各地 的社会保障立法客观上已经逐渐呈现出趋同的趋势 6 2001 年劳动和社会保障统计公报 参见 7雷洁琼主编 中国社会保障体系的建构山西人民出版社 1999 年 10 月第 1 版第 85 页 17 表二上海市城镇职工养老保险办法 内容 项目 上海市城镇职工养老保险办法的具体规定1994 年 4 月 27 日市政府令公布 政策制定者 市社会保险委员会 行政管理者 市社会保险管理局 执行机构 养老保险事业管理中心 管理体制 监督机构 养老保险基金监事会 管理费 经市社会保险委员会核准 养老保险事业管理中心提取征集 额的一定比例 范围和对象 上海市城镇机关企业事业单位在职人员 单位 上月工资总额的 25.5%缴纳 筹资办法 个人 上年月均工资收入的 3%缴纳 缴费基数 上限 下限 市上年平均工资的 200% 低于市上年平均工资 60%的以其 60%为缴费基数 个人帐户 构成 1 个人缴费部分 2 单位缴费部分 3 社会平均工资的 3% 按个人缴费技基数计入企业职工 8%机关事业单位 10% 计息 不低于居民 1 年期定期存款利率计算 管理 委托浦东发展银行 享受资格 达到法定退休年龄按规定缴费本办法 实施前工作且连续工龄满 10 年或者实施 后工资缴费满 15 年 月养老金=个人养老保险帐户储存额/120 退休待遇 待遇 不满足资格要求的其所缴纳的基金累计额 一次性支付给本人 养老金的 收集 支出 管理 营运 养老保险事业管理中心 养老保险事业管理中心 社会保险局集中管理 委托上海浦东发展银行 调节机制 每年根据上年居民消费价格指数上升幅度调整 当年 4 月 1 日执行价格指数下降不做调整 表三大连市城镇企业职工养老保险办法 内容 项目 大连市城镇企业职工养老保险办法1995 年 5 月颁布 18 政策制定者 大连市养老保险基金委员会 行政管理者 劳动局 执行机构 劳动局下属市劳动保险公司 管理体制 监督机构 大连市养老保险基金监事会 管理费 收缴养老保险基金的 2% 范围和对象 各类企业职工和个体经济组织从业人员 单位 企业按职工工资总额的 19%缴纳 筹资办法 个人 按工资总额的 3%缴纳 个人帐户 无 享受资格 达到法定退休年龄按规定缴费缴费满 5 年 基本养老金=社会性养老金+缴费性养老金 社会性养老金按上年全市平均工资的 15-25%计发 缴费性养老金以本人月均缴费工资的-1.5%计发 退休待遇 待遇 不满 5 年的一次性发给生活费 养老金的 收集 支出 管理 营运 均由市劳动服务公司负责 调节机制 每年 7 月根据物价和工资上涨缺口确定 补充养老保险 单位职工人均收入超过纳税个人所得税起征点为职工办理 表四海南经济特区城镇从业人员养老保险 内容 项目 海南经济特区城镇从业人员养老保险条例实施细则1994 年 8 月 17 日 政策制定者 省人大省政府人事劳动厅 行政管理者 省社会保障局 执行机构 市县社会保障局 管理体制 监督机构 社会保险基金监事会社会保障法庭 管理费 收缴养老基金的 2% 范围和对象 海南省城镇所有从业人员统筹范围市县 单位 月工资总额的 18% 个人 月工资总额的 3% 筹资办法 个体经营者 本人月收入的 21% 缴费基数 上限 下限 市上年平均工资的 300%以内 低于市上年平均工资 60%的 以其 60%为缴费基数 个人帐户 无 享受资格 达到法定退休年龄按规定缴费缴费满 10 年 基本养老金=社会性养老金+缴费性养老金 缴费年限 社会性养老金 缴费性养老金 退休待遇 待遇 15 年以上 市县平均工资 25% 每满 1 年发给本 人指数化月平均缴 费工资的 1.3% 19 10-15 年 同上 每满 1 年发给本 人指数化月平均缴 费工资的 1.1% 5-10 年 每满 1 年一次性支 付 2 个月社会性养老 金 每满 1 年发给本 人 3 个月指数化月 平均缴费工资 1-5 年 无 同上 1 年以下 一次性发给已缴纳的基本养老金 养老金的 收集 支出 管理 营运 社会保障局负责 调节机制 每年 7 月 1 日上年度从业人员月平均工资的增长幅度的 50-80%调整 补充养老保险 缴纳比例和待遇享受办法等由用人单位自行制定报社会保障局批准 表五深圳市基本养老保险暂行规定 内容 项目 深圳市基本养老保险暂行规定1996 年 5 月 2 日颁布 政策制定者 市政府 行政管理者 市社会保险管理局 执行机构 市社会保险管理局 管理体制 监督机构 市社会保险管理监督委员会 管理费 市社会保险管理局收取缴费的 5% 范围和对象 深圳市所有用人单位职工暂不包括区以下三来一补企业 按月本人工资总额 19%缴纳养老保险费 共济基金 用人单位缴纳职工月工资总的 6%个 人不缴 个人帐户 用人单位和个人合计缴纳月工资总额 的 13% 其中 职工缴费工资低于市上年度平均工资 者用人单位缴 9%个人缴 4% 常住 户口 职工缴费工资高于市上年度平均工资 者用人单位缴 8%个人缴 5% 按本人月工资总额的 10%缴纳 共济基金 用人单位缴纳职工月工资总额的 3% 个人不缴 筹资办法 暂住 户口 个人帐户 用人单位和个人合计缴纳月工资总额 的 7%其中用人单位缴 4%个人缴 3% 上限 市上年平均工资的 300% 缴费基数 下限 低于市上年平均工资 60%的以其 60%为缴费基 20 个人帐户计 息 存入次月的 15 日起按 3 年定期存款折算为月复计算 享受资格 达到法定退休年龄按规定缴费持有深圳市 常住户口1992 年 7 月 31 日以前参加工作者 缴费满 1 年之后工作者满 15 年 月养老金=基础性养老金+个人帐户养老金 基础性养老金为退休时墒上年职工月平均工资 的 20-30%计发 退休待遇 待遇 个人帐户养老金=个人帐户积累额/120 养老金的 收集 支出 管理 营运 均由市劳动社会保险管理局有关单位负责 运营收益的 处理 个人帐户基金投资收益扣除计息后60%计入个人帐户20% 作为投资风险准备金20%计入共济基金共济基金投资收益 20%作为风险准备金80%计入共济基金 调节机制 上年居民消费价格指数上升幅度和职工月平均工资净增长的 一定比例调整 补充养老保 险 由单位自定比例不得超过工资总额的 10% 表二三四五资料来源中国社会保障发展报告第 52-55 页 除了历史的原因之外 经济发展不平衡也决定了现在各地社会保险的内容和 水平的差异从表一中的数字说明各地准确地说是各省自治区直辖市之 间养老保险费负担仍很不均衡老企业多的省份由于职工年龄结构老化养老 负担重 养老保险费的提取比例大 相反 新企业多的省份由于职工年龄结构轻 养老保险费的负担也轻养老保险费的提取比例也就小另外与所有制成分也有 一定的关系 例如深圳 珠海等非公经济成分发达的地区 社会保障相对比上海 北京等城市都要低不仅是这些地区的职工年龄结构比较轻社会保险金的负担 相对较轻还在于政府鼓励职工增加即期消费从而带动生产的发展 二外生原因劳动力由静止走向流动 劳动力迁移与流动是调节区域以及行业间劳动力供求关系的重要形式 一般 来看 劳动力流动的主要原因来自于人口经济增长的不平衡过程技术进步以及 产业结构变动导致的劳动力结构性剩余或短缺 8 在中国高度集中的计划经济体制下 劳动力特别是非农产业部门的劳动力调 8蔡 主编 张车伟都阳副主编2002 年中国人口与劳动问题报告城乡就业问题与对策社会科 学文献出版社 2002 年 6 月第一版第 207 页 21 配纳入了国家计划之中 从根本上否定了劳动力自由流动在生产要素配置中的重 要作用 排斥劳动力流动的一般规律传统计划经济体制和落后的二元经济共同 作用形成了劳动力市场多重分割的格局 9在这种体制下 中国人的居住地点 职业 社会地位都不经常发生变动劳动者基本上被固定在一个地区和一个岗位 之上 这使得劳动力基本上处于静止状态 即使有流动也是个别的 偶然的现象 根据调查显示到 80 年代末北京人平均 52 年才流动一次 上海人一生平均只流 动 0.87 次由于劳动力基本上不发生跨地区跨行业的流动客观上与我国条 块分割的社会保障体制相适应一个劳动者只要进入某个单位就等于捧上了 铁饭碗有关生老病死的各种保险福利待遇都由单位代表国家来提 供 随着我国市场经济的发展劳动用工体制发生了深刻的变化劳动力由计划 配置变为市场配置用工形式由国家用工变为企业用工调节方式由行政调节变 为合同调节与此同时劳动力的流动逐渐加速农村劳动力的跨省流动主要是 从四川重庆江西安徽湖南河南贵州广西等中西部地区向广东浙 江伤害北京福建江苏等东部省市流动近年来跨省劳动力就业的农村转 移劳动力的流向基本上没有太大的变化2000 年跨省流动的农村劳动力在广东 省就业的占全国总数的 51.6%在浙江就业的占 7.7%在上海就业的占 5.9% 在北京就业的占 5.1%在福建省就业的占 4.3%在江苏省就业的占 3.5%进入 这 6 个省市就业的跨省流动就业农民工占全国跨省流动就业的农民工总数的 78.1%从全国来看农村劳动力跨省流动就业的基本格局是从中西部地区流 行东部地区2000 年中西部地区流出的跨省农村劳动力占全部跨省劳动力的 90%但只吸纳了 18%的跨省流动劳动力 10实践证明 劳动力市场的开放程度 与经济的发展有着密切的联系 劳动力的合理流动不仅能够大大促进输入地的经 济发展也反过来带动了劳动力输出地经济的进步据最近一次人口普查显示 上海市人口已达到 1640.77 万 其中本地职工近 400 万 外来务工人员 300 多万 上海已经成为全国最大的人口导入城市上海市的经济总量一直居全国第一位 与其活跃的劳动力流动是密不可分的 9 见蔡 主编书 第 207-208 页 10蔡 主编 张车伟都阳副主编2002 年中国人口与劳动问题报告城乡就业问题与对策社会 科学文献出版社 2002 年 6 月第一版第 62 页 22 由于劳动力的跨省市流动使劳动就业的管理突破了属地化的界限 与劳动就 业相联系的我国现行属地化的社会保障制度也就日益暴露出其弊端 第三节 构筑协调机制的必要性 一社会保障内在要求国家统一管理和协调 从经济学和公共财政学理论角度看 首先社会保障特别是基本社会保障属于 公共产品就像一个国家的国防它起着调整居民收入分配提供社会安全的公 共职能这一制度把收入分配给老弱病残孕将收入从高收入者再分配 到低收入者因而社会保障也成为最大的政府开支方案其次社会保障属于全国 性公共物品美国著名经济学家斯蒂格利茨认为中国最终要发展为一个跨省流 动的一体化劳动力市场 他建议中国应建立全国性的而不是以省为基础的退休等 社会安全网再有社会保障体制具有统一性实行社会保障是国家的基本职能之 一 建立和健全全社会范围内的社会保障制度是中央政府的一项基本任务基本 社会保障应在全国范围内实行统一制度统一规定统一标准统一征收和统一 管理 从各个发达的市场经济国家看社会保障都是在全社会范围内对全民收入 进行的再分配 大多数实行社会保障制度的国家都采取国家级统筹许多国家把 分权式养老保险改革成国家级养老保险制度实行国家统筹和国家标准根据部 分积累制的设计原则个人帐户用来照顾地区之间个人之间收入水平的差距 那么共济部分就应该在全国范围内进行收支平衡 如果只对共济部分进行全国统 筹调剂并在不足时由财政补足那么这种全国调剂既不影响个人帐户积累也 不会形成空帐是比较切实可行的相反在经济发展水平差距较大退休人员 负担相差悬殊的情况下如果只是省市平衡则不能保证部分地区退休人员的基 本生活是不可取的 11因此实行全国统一的制度 这是建立健全社会保障制度 的基本条件强调统一性并不排除各地区的差异性但基本制度必须是统一的 基本养老保险金必须集中在中央政府手中也必须在全社会统一调配例如在美 国公共养老计划 社会保障 是全国性的 但是各州的失业保障计划是地方性的 各有所不同以便强化地方政府创造就业的职能 11陈佳贵主编 中国社会保障发展报告1997-2001社会科学文献出版社2001 年 7 月第 1 版第 67 页 23 二促进劳动力流动 随着经济全球化的不断深入客观上要求劳动力与生产资料和产品一样在 全社会范围内实现自由流动 利用市场机制配置劳动力资源的前提是使劳动者成 为真正的劳动力的供应者能够独立自主地支配自己的劳动力和选择就业岗位 这就需要有健全的社会保障制度为基础 12然而 现行的社会保障制度建立在劳 动者不流动的基础上存在严重的地区差异管理体制不顺机关事业单位国 有企业与非国有企业相互分割纵向上不贯通横向上不协调在劳动者流动的 自由度方