（法学专业论文）我国大学泛行政化及其法律对策研究.pdf

中文摘要 i y 枷, t “g 吣惴, t 删 t 7 删6 溅9 中国大学治理的泛行政化有着深刻的历史渊源，在我国大学自诞 生以来一直受到政治的左右和摆布，大学发展较好的几个时期往往是 政治弱化、政局动荡的时期。改革开放后，中国大学迎来了一个新的 发展机遇，大学终于在法律层面上获得了独立法人地位，并获得了七 项办学自主权。但是这些权利并没有得到真正的落实，行政机关通过 各种评估、评奖、省部级重点实验室、重点学科的设立等行政手段加 强对大学的管理和控制；在大学内部行政权力主导着大学的很多重大 事务，这些都使得现阶段大学治理的泛行政化趋势日趋严重。 中国大学治理的泛行政化问题日趋严重，已经严重影响到大学正 常运行的方方面面，大学组织中普遍存在的泛行政化现象弱化了大学 学术研究的本质。在大学中理应服从和服务于学术权力的行政权力喧 宾夺主，成了大学发展的主导力量。大学作为崇尚科学、追求理性的 组织，在行政力量的主导下正在逐渐丧失它所固有的自由、独立和批 判的精神，这正如钱学森所说：“现在中国没有完全发展起来，一个 重要的原因是没有一所大学能够按照培养科学技术发明创造人才的 模式去办学，没有自己独特的创新的东西，老是冒不出杰出人才， 这是很大问题 。 在我国大学治理过程中，违背大学运行的独特规律，而以行政手 段和等级制度来配置高等教育资源的行为加速了我国大学的泛行政 t 化。大学治理的泛行政化不仅影响到大学的健康发展，而且影响到国 家的创新能力和总体实力的提高。在今天我国大学的治理过程中出现 的“科层制 、教育行政部门过多干预大学的自主权、大学内部学术 权力与行政权力失衡等都是泛行政化的真实写照。 我国大学泛行政化问题不仅表现在外部行政机关对大学办学自 主权的干预，还表现在大学内部管理模式上的行政权力挤占学术权力 等很多方面。导致我国大学治理的泛行政化问题的原因是多方面的， 本文主要分析法律方面的原因。 笔者从大学泛行政化的基本特征入手，分析泛行政化与正常行政 、管理的区分。通过深入分析我国大学的法律地位引出我国政府与大学 关系的症结所在。从深入剖析我国现阶段大学泛行政化的主要表现和 法律方面的成因入手，提出治理大学泛行政化的法律对策。 关键词：行政化，泛行政化，大学办学自主权 n a bs t r a c t e x t e n s i v es e c u r i t ya d m i n i s t r a t i o no fc h i n au n i v e r s i t yh a s ap r o f o u n dh i s t o r i c a lo r i g i n c h i n au n i v e r s i t yh a sb e e nh i tb y p o l i t i c a l s i n c e u n i v e r s i t ye m e r g e t h e t r a p i dp e r i o d o f u n i v e r s i t yi so f t e np o l i t i c a lw e a k e n i n g ，v o l a t i l ep o l i t i c a l s i t u a t i o np e r i o d s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，t h ec h i n a u n i v e r s i t yu s h e r e d an e wd e v e l o p m e n to p p o r t u n i t y ，u n i v e r s i t y f i n a ll yw o nt h e i n d e p e n d e n t s t a t u si nl a w a n dg e ts e v e n s c h o o l r u n n i n ga u t o n o m y b u tt h e s er i g h t s n o tr e a ll y g e t i m p l e m e n t e d ，t h e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n s t h r o u g hv a r i o u s e v a l u a t i o n ，a w a r d s ，k e yl a b o r a t o r i e s ，t i l e e s t a b l i s h m e n to f m a j o rd i s c i p l i n et os t r e n g t h e n t h em a n a g e m e n tc o n t r o l ；i n u n i v e r s i t y ，a d m i n i s t r a t i v ep o w e r d o m i n a t e dm a n y i m p o r t a n t a f f a i r so ft h eu n i v e r s i t y ，t h a th a sm a d et h ee x t e n s i v es e c u r i t y a d m i n i s t r a t i o nt r e n do v e rt h ei n c r e a s i n 9 1 ys e r i o u s c h i n au n i v e r s i t y g o v e r n a n c e s e x t e n s i v es e c u r i t yi s g e t t i n gm o r ea n dm o r es e r i o u sa n da f f e c t e dt h en o r m a lo p e r a t i o n o fa l l a s p e c t s o f u n i v e r s i t y ，u n i v e r s i t yo r g a n i z a t i o n g e n e r a l l ye x i s t si n a d m i n i s t r a t i v ep h e n o m e n o nw e a k e n i n gt h e n a t u r eo fa c a d e m i cr e s e a r c h i nc o l l e g ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r s i s h o u l d o b e y a n ds e r v i c et h ea c a d e m i c p o w e r ，b e c a m e a p r e s u m p t u o u sg u e s tu s u r p st h eh o s t sr o l ea n dt u r ni nt o d o m i n a n tf o r c eo f u n i v e r s i t yd e v e l o p m e n t u n i v e r s i t ya s a d v o c a t es c i e n c e ，t h ep u r s u i to fr a t i o n a lo r g a n i z a t i o n ，u n d e r t h eg u i d a n c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ri sg r a d u a l l yl o s ei t s i n h e r e n tf r e e d o m ，i n d e p e n d e n c ea n dc r i t i c a ls p i r i t ，a sq i a n x u e s e ns a i d ：c h i n e s en o tf u l l yd e v e l o p e d ，a ni m p o r t a n tr e a s o n i sn o tau n i v e r s i t yw h i c hc a na c c o r d i n gt oc u l t i v a t es c i e n c e a n dt e c h n o l o g yi n v e n t i o n sm o d et or u na s c h o o l ，a l w a y sn o t a p p e a ro u t s t a n d i n gt a l e n t s ，t h i si sab i gp r o b l e m ” i nt h e p r o c e s so f o u r u n i v e r s i t ym a n a g e m e n t ，r u n n i n g a g a i n s t u n i v e r s it y u n i q u ep a t t e r n s ， a n d d e p e n d o n a d m i n i s t r a t i v em e a s u r e sa n ds o c i a le s t a t es y s t e mt oc o n f i g u r e t h er e s o u r c eo fh i g h e re d u c a t i o na c c e l e r a t e dt h ee x t e n s i v e a d m i n i s t r a t i o n u n i v e r s i t ye x t e n s i v ea d m i n i s t r a t i o nn o to n l y a f f e c tt h eh e a lt h yd e v e l o p m e n to fu n i v e r sit y ，b u ta ls oa f f e c t t h es t a t e si n n o v a t i o na b i l i t ya n di m p r o v eo v e r a l ls t r e n g t h a tt h em o m e n t ，i nt h ep r o c e s so fc h i n au n i v e r sit y g o v e r n a n c e a p p e a r e d t h eh i e r a r c h i c a l s y s t e m a n d a p p e a re d u c a t i o n a d m i n i s t r a t i v t h ei m b a l a n c e a d m i n i s t r a t i v t r u ep o r t r a it u r e o u ru n i v e r s i t ya d m i n i s t r a t i v ep r o b l e m sn o to n l yd i s p l a y e d a d m i n i s t r a t i v eo r g a n si n t e r p o s et h eu n i v e r s i t ya u t o n o m y ，b u t a l s oi nu n i v e r s i t yi n t e r n a lm a n a g e m e n tm o d e so fa d m i n i s t r a t i v e p o w e r ，o c c u p yt h ea c a d e m i cp o w e rm a n yr e s p e c ts t h er e a s o no f l u n i v e r s i t yg o v e r n a n c ee x t e n s i v ea d m i n i s t r a t i v ei st h a ti nm a n y a s p e c t s ，t h ist h e s ism a i n l ya n a l y z e st h el e g a l r e a s o n s t h ea u t h o rt r i e st ot h r o u g ht h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c so f t h ee x t e n s i v ea d m i n i s t r a t i o n 。 a n a l y z e s t h ed i s t i n c t i o no f e x t e n s i v ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ta n dn o r m a la d m i n i s t r a t i v e t h r o u g ha n a l y s i so ft h el e g a l s t a t u so fu n i v e r s i t yi n d e p t h l e a dc r u c i a lr e a s o n sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n du n i v e r s i t i e si n c h i n a t h r o u g ha n a l y sist h ep l 。e s e n tm a j o rp e r f o r m a n c e o f e x t e n s i v ea d n i i n i s t r a t i v e i n d e p t h a n dt h ea c c o u n t o f a d m i n is t r a ti v el e g a la s p e c t s ，p r o p o s e t r e a t m e n tu n i v e r sit y a d m i n i s t r a t i v el e g a lc o u n t e r m e a s u r eg e n e r i c k e y w o r d s ：t h ea d m i n i s t r a t i v e ，e x t e n s i v ea d m i n i s t r a t i o n ， u n i v e r s i t ya u t o n o m yo fs c h o o l r u n n i n g 、l 目录 中文摘要i 英文摘要1i i 引言。i，l 苗 第一章大学泛行政化的理论透析3 第一节大学泛行政化质的规定性3 一、大学泛行政化的含义3 二、大学“泛行政化的基本特征4 第二节大学“泛行政化 与合理行政的区分8 第二章当前“府学关系 及其症结9 第一节公立大学的行政主体地位9 、田永诉北京科技大学案1 0 二、刘燕文诉北京大学学位评定委员会案一1 0 第二节政府与大学的法律关系1 1 一、j 行政强制关系1 4 二、行政指导关系1 4 三、混合行政关系1 4 第三节当前我国政府与大学关系的症结1 5 一、行政机关与大学自主权之间范围不清晰1 6 二、中央与地方政府关于大学主管权限划分不清晰1 6 三、行政机关对大学的管理决策缺乏约束机制1 7 第三章我国大学泛行政化的现实表现及成因19 第一节大学外部权力结构的泛行政化19 一、行政机关对大学招生自主权的干预2 0 二、行政机关对大学专业设置的干预2 1 三、行政机关对大学人事任免权的干预2 l 第二节大学内部权力结构的泛行政化2 2 一、大学内部机构设置的“科层制 2 2 二、行政权力与学术权力的失衡2 2 三、校长权力过大，缺乏有效的监督2 4 四、大学内部各组织机构的成员代表性不足，没有形成民主决策机制 ：1 5 第三节我国大学“泛行政化 的成因：2 7 一、法律方面2 7 二、我国现行高等教育行政体制存在的问题3 0 第四章我国大学泛行政化治理的法律对策3 3 第一节完善公立大学外部治理结构的法律制度“3 3 一、立法分化政府和大学的关系，分解政府和大学的角色3 3 二、改革公立大学外部治理结构的具体法律制度3 5 三、司法公正，维护大学外部权力结构稳定3 6 第二节重构我国公立大学内部治理结构模式3 7 一、领导系统：高校党委会3 7 二、学术权力系统：学术委员会3 8 三、行政权力系统：校务委员会3 9 四、民主管理和监督机构：高校全体成员代表会议3 9 第三节完善保障大学自治权的立法4 0 参考文献4 2 后记4 6 纛 我国大学泛行政化及其法律对策研究 引言 大学是一种高等教育的模式，这一高等教育模式起源于八世纪的 欧洲。在中国古代，也有类似于大学的组织。如：国学、太学、国子 监以及后来的高等书院。中国古代的高等学府不同于西方大学自治制 度，在组织上自始都是官府办学；思想上受官府的主导；内容上以传 统的文化教育为主。这种高等教育体制的目的都是为了培养治理国家 的人才，这种特点与西方大学建学之初的自由理念有很大不同。正是 这种官府为主导的办学模式使封建时代的高等教育就有着浓重的行 政化色彩，因此中国大学的泛行政化是有深刻的历史成因的并且悠久 的演变过程。 在我国，近代意义上的大学教育起源于清末，清政府为了维护摇 摇欲坠的政治统治，从1 9 0 1 年开始推行包括高等教育改革的所谓“新 政”，引入大学教育这一制度模式，清政府在1 9 0 4 年的奏定学堂章 程中明确提出大学教育的宗旨：“勿论何等学堂，均以忠孝为本， 以中国经史之学为基。俾学生心术壹归于纯正，而后已西学论其知识， 练其艺能，务期他日成才，各适实用，以仰付国家造就通才，谨防流 弊之意。 可见，这个时期的大学仍以传统封建文化为主，虽然带有 某些“新学的特征，但是浓厚的封建政治文化和思想氛围，使中国 近代大学教育不可能有西方大学自诞生时就有的自由精神这是 一种与封建专制和高度集权的政治特征完全相反的理念。正是缺少这 i 硕士学位论文 种自由精神，所以说大学教育在那个时代一直都是官府办学为主。 民国时期，虽然出现了一批勇敢的倡导“大学自治”、“学术自由” 的思想先导，苦苦地探寻大学的本质理念和精神，但都未能抵挡住当 时国内的政治强制。大学教育仍然没有摆脱政府当局的控制。 新中国成立初期，政府在对大学进行接管、改造的过程中，由于 政府开明的政策，给大学带来了相对自由的环境。改革开放后，随着 经济体制的改革、政治体制的日益民主、高等教育自身的改革，大学 自主权得到一定程度的加强。但是，我国封建专制历史很长，加之没 有从根本上确立“大学自治”的理念，教育体制在很长时间内仍是政 府集中管理主导的，政府利用行政权力过度干预大学自主权的情况依 然存在；政府对大学进行行政指令和大学依赖政府指令的现象广泛存 在。 由此可见，我国长期的封建历史对现阶段大学的泛行政化有着很 大的影响。除此之外，造成当代我国大学泛行政化仍有着根深蒂固的 体制成因。正如刘道玉所说“几十年来，教育界一直呼吁给学校松 绑，减少婆婆的干预，扩大学校的独立自主办学权，然而现实情 况恰恰是朝着相反的方向发展，教育当局还在以大一统的计划经济思 想指导教育 。 。刘道玉：著名教育家、化学家、社会活动家，1 9 7 7 年，出任国家教育部党组成员兼高教 司司长；1 9 8 1 至1 9 8 8 年年起担任武汉大学校长 我国大学泛行政化及其法律对策研究 第一章大学泛行政化的理论透析 近年来，行政化这一词汇被广泛运用到许多方面，刊登在各种报 刊杂志上批判行政化的文章此起彼伏。诸如：司法权不可行政化、消 协行政化要不得、工会切忌行政化、审级关系行政化之批判等等。行 使司法权的司法部门、承担消费者权益保护的职责部门、承担维护工 人合法权益的部门，这些部门都有着各自特殊的职能，本不应该被政 府行政部门同化，却都因为多多少少被行政化侵蚀而饱受批判。 第一节大学泛行政化质的规定性 一、大学泛行政化的含义 在高等教育领域，大学这个以科学真理至上、学术自由为使命的 组织因在很多方面受到行政部门的干预而饱经争议。南方科技大学的 组建就是很好的例子。南方科技大学是由曾炮轰过大学行政化的中国 科学技术大学的前校长朱清时任校长的正在组建中的一所大学。它以 “去行政化 的办学口号引来无数人的期待，作为一个新生力量它被 认为是中国高校去行政化改革的翘楚，但在建校过程中却屡屡遭受了 无数行政化的尴尬，因为政府掌握大量的竞争性经费和教育资源，致 使该大学成立过程中“跑部钱进”。人民日报报道的消息称，到 2 0 1 0 年l o 月，南方科技大学已筹办长达3 年零6 个月之久，但仍未 获批复。朱清时透露：从教学楼漏水要修楼的小事到批复建校和高等 硕士学位论文 学校设置的大事，行政的天花板无处不在。从朱清时校长买一台办公 电脑都要走两个月左右的程序可以看出政府对大学管理的行政化倾 向在教育体制中已经相当严重。 除了政府行政部门对大学过分的干预外，还有来自大学内部行政 权力对大学教育和科研的不正当干预。本应该承担大学管理职能的大 学内部行政权力却成为了学术自由发展的一道屏障。这就造成了大学 内部管理的行政化倾向。圣经中有句话叫“让上帝的归上帝，凯 撒的归凯撒 这是耶稣对如何处理宗教与世俗政权的关系的回答。这 句话套用在我国大学行政化问题上再合适不过了，就是说本应该属于 大学自治和学术自由范围的事务，行政力量不可插手。 简而言之，大学的管理者用不符合高校发展规律的行政权力主导 大学教育和大学管理，这种行政权力挤占学术权力的趋势就是大学的 泛行政化。 二、大学“泛行政化 的基本特征 1 、教育资源和权力被各级行政部门垄断 目前，我国的高等教育资源基本上都由行政部门控制。包括：校 长的任命、人员的编制、职称的评定、课程的设置、招生计划、科研 经费的分配、科研项目的审批、基建项目的审批等。除此之外，行政 部门通过各种审查、评估、评奖等手段对大学的控制日益加强，行政 力量已经介入到大学管理的很多方面，大学的办学自主权受到了严重 的挤压。 首先，大学领导的选拔权、任命权、考核权以及评价权全部集中 我国人学泛行政化及其法律对策研究 在上级主管部门手中，正因为如此，大学在办学过程中领导很难不唯 上是从，这种按照政府部门文件、指令办学的现象造成大学缺少办学 特色，缺少浓厚的学术氛围。2 0 1 0 年2 月2 6 日新快报报道，多 所重点大学更换了校长( 或书记) ：农业部农村经济研究中心主任柯 炳出任中国农业大学校长、教育部农林医药教育协调办公室主任吴建 伟出任北京中医药大学党委书记、国家计算机网络与信息安全管理中 心主任方滨出任北京邮电大学校长、国家中医药管理局科技司司长高 思华出任北京中医药大学校长，由此可见大学的领导很多都是从行政 部门中选拔任命，这就是所谓的“空降 ，“空降数量越多又使大学 的行政气氛更加浓厚。 其次，在对科研经费项目的管理上，有关部门采取了严格的过程 控制，申请项目要经过有关行政部门严格的审批，很多大学的学者都 忙于填表格报项目，跟着项目的指挥棒转，无暇专注于教学和科研。 个别重点课题的分配不是依据科研质量，而在于人脉关系，重点项目 往往被有官职的领导获取，学术精神由此丧失。 教育行政部门力推的高校教育质量评估，依靠的就是行政管理的 权威。评估结果控制在6 0 一7 0 的优秀率也一定程度上反映了行政 机关的干预程度。评估的科学性和公信力暂且不论，这种由行政部门 主导的评估在客观上更强化了行政权力的力量。在中国，除了民办大 学都是公立大学，行政部门对大学的评估结果对大学的生存发展影响 很大，一所大学被评为“9 8 5 或“2 11 院校与一般院校相比更能获 得更多的高等教育资源，这关系到大学的前途。其他诸如博士点、硕 5 硕士学位论文 士点的设立、各类专项经费的下达，都会不同程度受到行政部门的影 响。 2 、大学内部资源配置行政化 大学泛行政化的很多弊端都源于其资源配置的模式。高校的行政 管理意味着学校有分配大学资源的最高权威与最佳能力，自然地采取 行政化的资源分配与行政化的管理手段。一些高校甚至形成了掌握大 学财、物资源的行政集团，以行政权力主导教育资源的内部分配。权 力越大发言权就越大，甚至是“权力通吃”，当官之后职称就更容易 得到，职称得到后才能得到更多的项目和经费，项目和经费得到后成 果奖也就容易到手了。学术优秀的学者未必能评上教授，但一些握有 行政权力的人，即使学术水平欠缺也能凭借其行政权力的优势评上职 称。一些大学管理人员随着其行政职务的升迁，其学术职称也越来越 高，其中的原因就是凭借行政权力谋求学术权力，利用其掌握的行政 资源来谋求学术资源。在这种权力本位的背景下，大学里的学者不是 不想把学术研究放在第一位，而是为了在学术上取得更高的成就不得 不把精力放在追求权力和官位级别上去。这使得大学“崇尚真理”的 精神被淡化了。 3 、大学内部决策权中的行政权力“一支独大” 从管理学角度说，学术管理与行政管理贯穿在每一所大学的内部 管理中，大学的本质就是学术研究机构，日常运作要做到学术优先， 即以学术管理为主线，行政管理配合学术管理。而现实情况却是大学 的行政权力远远超过学术权力成为大学中的“独大 ，行政领导往往 6 我国人学泛行政化及其法律对策研究 凌驾于学术力量之上。大学内部的重大事项决定权往往通过党委及校 长办公会解决。虽然每所大学里都设有学术委员会和学位委员会，但 是这些学术机构的人员构成往往由行政领导兼任或指派：学术评价 上，学术委员会的评委很多是院长或系主任；学术机构的活动也按行 政领导要求进行。大学内部按处、办、科、设置相应层级，甚至有些 大学的系和教研室也搞行政任命，表现出“官本位 和行政化色彩。 在大学中表现出来的行政领导的特性与“独立之精神、自由之思 想的大学理念难以很好地融洽，从客观上淡化了大学的民主、自由 的学风。 4 、行政权力对学术权力的侵蚀 在我国，很多大学的行政领导兼任着校学术委员会和学位委员会 的领导，这些领导凭借着手中的行政权力来干预学术委员会和学位委 员会的正常运作，造成了对学术权力的侵蚀。浙江教育学院教务处长 沈钢说：所有的行政领导都或多或少的会进入到校学术委员会、学位 委员会中，这使得很多学者的学问做得再好，也得不到社会的认可， 不如当个官，然后可能就是在整个大学里面进入到什么委员会，可能 会争取到更多的课题，学术做得再好没有一官半职也不行。 这些年中国大学出现的泛行政化与官员博士化，都是行政权力不 受制约深入到高等教育领域结出的恶果。 硕士学位论文 第二节大学“泛行政化 与合理行政的区分 在当前的形势下，国家作为高等教育的举办者，对大学的办学方 向、办学质量毫无疑问负有监督管理的责任，监管高校办学也是教育 行政部门的社会管理职能之一，高等教育的发展也离不开政府在经费 方面的支持。对大学来说，已经不是管与不管的问题而是什么该管什 么不该管的问题。行政权力介入到什么程度，大学本身有什么样的办 学自主权力，两者的边界在哪，这是我国大学解决泛行政化需要解决 的根本问题。教育行政部门如果凭借其对高等教育资源的垄断权，过 度强化其作为行政管理者的权力，越位扮演了办学者的角色，就会挤 占大学依法自主办学的空间。 革除教育行政化弊端，倡导教育家办学，提倡大学自治并不是要 排除行政部门对大学的管理职能，而是要在新的结构框架中保持政府 行政权力与大学办学自主权之间、大学内部行政管理与学术管理之间 的协调与平衡，使他们各司其职、各守其责。治理大学泛行政化的成 败，关键就在于行政部门和大学之间、大学内部行政管理与学术管理 之间能否就此问题达成共识，处于优势地位的行政部门和大学内部的 行使管理权力的行政领导能不能做到谨守政校权力的边界。 我国大学泛行政化及其法律刘策研究 第二章当前“府学关系 及其症结 根据高等教育法第6 条的规定，在我国举办大学的主体有两 种即国家和社会力量。理论上我们把由国家举办的大学成为公办大学 ( 或称公办高校) ；把由社会力量举办的大学成为民办大学( 或称民 办高校) 。本文主要以公办大学的法律地位为研究对象。 第一节公立大学的行政主体地位 在行政法理论上，行政主体是指依法享有行政职权，能以自己的 名义行使国家行政职权并做出影响行政相对人权利、义务的行政行 为，并由其本身对外承担行政法律责任的组织。 有“教育宪法 之称的中华人民共和国教育法第2 0 条规定： “国家实行学业学位证书制度。经国务院批准设立或学校及其他教育 机构按照国家规定，颁发学历证书或其他学位证书。 中华人民共和 国学位条例第8 条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授 予；硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授 予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名 单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布 。 从行政主体的理论概念和我国相关的法律规定可以看出，大学这 一组织属于法律、法规授权的行使颁发学历证书和相关学位证书的行 政主体。 o 硕士学位论文 在行政法的司法实践领域中，已经有相关案例支持公立大学行政 主体资格的法律地位。 一、田永诉北京科技大学案 在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证一案中，北京市 海淀区人民法院在判决中明确肯定了大学具有行政主体地位。北京海 淀区法院经审理认为：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团 体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理 职权，这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而 是特殊的行政管理关系，它们之间因管理行为而发生的争议，不是民 事诉讼，而是行政诉讼 。判决书中还引用了教育法第2 0 条和学 位条例第8 条并认为：原告田永诉北京科技大学向其颁发毕业证、 学位证，虽然北京科技大学是从事高等教育的事业法人，但它是代表 国家行使对受教育者颁发毕业证书和学位证书的行政权力时引起的 行政争议，可以使用行政诉讼法的规定予以解决。 二、刘燕文诉北京大学学位评定委员会案 让我们再聚焦北京大学博士刘燕文诉北京大学学位评定委员会 并要求颁发博士学位证书一案。法院经过审理最终认为：“高等学校 有权对受教育者进行学籍管理，高等学校对受教育者颁发毕业证书、 学位证书的权力是一种国家权力。虽然高等学校不是法律意义上的行 政监管主体，但国家是通过法律授权高等学校代表国家行使这一权 力。教育者在教育活动中的管理行为是单方面作出的，无须征得受教 育者的同意”。这个案例也充分说明了大学在对学生进行管理、颁发 1 0 我国人学泛行政化及其法律对策研究 毕业证和学位证时是行政法意义上的行政主体。 从以上两个案例中，我们可以得出：大学虽然是事业法人，但是 它是经法律、法规的授权代表国家行使颁发毕业证和学位证的组织。 大学向受教育者颁发毕业证和学位证的行政主体地位已清晰可见。 第二节政府与大学的法律关系 在行政法理论上，虽然大学是公法人还是事业单位法人尚有争 议，但大学的普通法人地位，相关法律法规已经有明确的规定。在普 通法人的层面上，大学同其他法人一样参与着各种社会生活，在社会 生活的许多方面都与相应的行政管理机关发生各种法律关系，因而作 为普通法人的高校也处于一般的行政管理中与行政机关发生相应的 法律关系，受到相应行政法规范的调整。 在这个层面上行政机关与大学的法律关系也已经有大量的相关 案例支持。例如：在学费与其他费用的缴纳及缴纳标准问题上，大学 与主管物价的行政机关之间的物价行政法律关系有北京联合大学建 材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案；在国有土地 的出让、利用等土地资源管理问题上大学与土地管理部门之间形成的 土地管理法律关系有中国医药大学建校委员会诉陵水黎族自治县人 民政府土地行政撤销纠纷案；在房屋规划、建设、拆迁过程中，大学 与规划部门、建设部门、拆迁部门之间形成的相应行政法律关系有琼 州大学诉五指山市人民政府房屋拆迁附带行政赔偿案。在这些方面已 经发生过一系列的案件，这些案件无不说明了大学作为一个普通的法 1 1 硕士学位论文 人组织与行政机关之间产生了诸多的行政法律关系。在这些案件中， 都说明了大学在一般的行政管理过程中作为行政相对人的法律地位。 然而，由于大学作为一个承担着国家高等教育职能的特殊组织， 使得教育行政主管部门与其之间存在着其他法人组织所没有的关于 教育相关问题的管理与被管理的关系。正如北大湛中乐教授所说：“在 这种法律地位之上的法律关系中，教育行政部门享有高高在上的权 力，而公立高等学校须接受其指导、评估、管理和监督，这是该种关 系的抽象概括 。在这个层面上，政府与大学无疑是一种特殊的行政 法律关系。 在行政法理论界，行政关系分为内部行政关系与外部行政关系两 种。所谓内部行政关系即行政主体内部相互之间的关系。内部行政 关系的基本特征是主体之间具有行政隶属关系，是领导与被领导的关 系。具体包括：上级行政机关与下级行政机关之间、行政机关与其委 托的组织和个人之间、行政机关与公务员之间。所n # i - 部行政关系， 是指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督而，- 与# i - 部国家机 关、个人、组织而发生的各种关系。外部行政关系的基本特征是相 互之间不具有行政隶属关系，行政主体对相对方的管理建立在行政管 理权力基础之上，是管理与被管理的关系。 政府与公立大学之间的关系究竟是内部行政关系还是外部行政 关系? 这一问题与大学和政府间的法律关系密切相关，对后文中研究 。周光礼教育与法律 m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 ：2 3 。北京大学法学百科全书编委会北大法律百科全书：行政法卷【m 】北京：北京大学出版社， 1 9 9 9 ：4 6 2 我国人学泛行政化及其法律对策研究 的大学泛行政化的原因也起到了推波助燃的作用。 在新中国成立之初，政府对旧中国遗留的大学进行了社会主义改 造，顺利实现了大学的国有化，大学正式进入了计划经济体系中成为 国家的全民所有制事业单位。在这种计划经济体制下，一切全民所有 制事业单位都隶属于各级政府。这种权限的划分使这些组织与行政权 力有了血缘关系，而且有了“行政等级”。大学作为全民所有制事业 单位自然成了政府的附属机构且有了行政等级，时至今日，我们仍有 所谓的“副部级大学厅级大学”的称谓。 在那个时期“政府举办高等学校、进行宏观管理，并直接干预高 等学校的内部管理，同时身兼举办者、管理者和办学者三种角色，从 而形成了以行政命令为主的高度集中的高校管理模式 ，大学在与 政府的关系中完全隶属于政府政府可以根据管理的需要对大学发布 行政命令，干预大学的人事、财政甚至科研。政府与大学之间形成了 命令与服从的领导关系，政府对大学的设立、运行、举办经营、专业 设置、招生计划等都以行政命令进行控制。由此可见，新中国成立之 初的很长一段时间，政府与大学是一种纯粹的内部行政关系。这种内 部行政关系在1 9 9 2 年十四大确立社会主义市场经济体制之前都没有 一 发生根本变化。 在我国确立了市场经济为社会主义的基本经济制度后，特别是随 着教育法和高等教育法颁布，大学的法人地位被确立，办学 自主权在法律上得到落实，政府与公立大学之间的关系发生变化，出 口湛中乐等公立高等学校法律问题研究【m 】北京：法律出版社，2 0 0 9 ：7 9 硕士学位论文 现了各种行政关系并存的局面。具体来说，当前政府与大学的行政关 系，主要有三种形式。 。 一、行政强制关系 这种关系在1 9 9 9 年一2 0 0 8 年的大学扩招中表现的尤为明显，政 府通过行政命令下达指标强制大学扩大招生规模在全国公立大学中 表现十分突出。这时公立大学的独立招生权被虚置，政府与大学实际 上成了领导与被领导、命令与服从的关系。大学的功能主要是为了被 动完成政府的指令性任务。 二、行政指导关系 在这种关系中，政府与大学的事权划分比较明确，除了对于专业 性较强的事务委托给大学外，涉及大学办学自主权所固有的权利由大 学自己决定，政府只能通过制定教育政策的方式影响其治理，但一般 不实施强制性命令。在这方面最典型的例子就是自2 0 0 3 年起，教育 部开始实行每五年一轮的高校本科教学质量评估制度，这使教育行政 部门对大学的控制进一步加强，大学管理不得不紧跟教学质量评估的 指挥棒。 三、混合行政关系 f 在这种关系中，政府拥有对大学领导阶层的决定权，1 司时对于大 学内部决策和管理行为通过行政指导的行为施加影响。这一点在教育 部重点建设院校和“9 8 5 院校中表现的很突出。 在这三种形式中，第一种是计划经济体制中对大学的管理模式； 第二种是一种过渡形式；第三种代表了未来的发展方向。 我国人学泛行政化及其法律对策研究 我国由于长期受到计划经济体制影响，市场经济的发展并没有十 分充分，计划经济的思维尚未完全转变，与此同时随着高等教育法 确立了大学的办学自主权，大学自治、学术自由的呼声非常强烈，这 使得这三种关系在我国政府与大学之间的关系中皆有一定体现。我们 可以看出，目前我国政府与公立大学的关系尚处于以政府为主导的领 导指导关系，政府深刻影响着大学的管理，这种关系带有浓厚的 内部行政关系色彩。但值得指出的是，高等教育法确立了大学的 法人地位，政府难以完全按照内部行政的模式对大学进行单一的行政 命令，所以目前政府与大学的行政关系并不是纯粹意义上的内部行政 关系，只能说带有浓厚内部行政关系的色彩。 法理学的基本理论告诉我们：行政权力是一种极易膨胀的权力。 目前我国政府与大学之间的关系带有浓厚内部行政色彩成为导致我 国大学泛行政化的一个原因。 第三节当前我国政府与大学关系的症结 在以市场为导向这一点上我国与西方市场经济并没有根本的不 同，市场经济逐渐发展是经济基础层面的变化，它对教育等上层建筑 领域也会产生一定影响。正如联合国教科文组织在世界教育报告 中称：“8 0 年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公 共开支的增长，没有几种教育制度完全不受这种全球化变化的影响。 虽然还没有一个国家走得那么远，把国立学校像国营工业企业那样加 以私有化，但是，使教育在某种程度上关心顾客的选择响应市场 1 5 硕士学位论文 力量支配。尽管是传统上国家资助的活动，但使它少一点官僚主义、 多一点效益的观念在世界各个地区已经得到普及 。行政机关对大学 的改革从目前情况看，扩大了大学的办学自主权，同时也通过把对大 学的管理权下方给地方政府，缓解了中央的财政负担，但是在我国行 政机关与大学的外部关系结构中仍存在以下问题： 一、行政机关与大学自主权之间范围不清晰 正是我国政府与大学之间的关系带有浓厚的内部行政关系的色 彩，这造成我国大学缺少了大学自治的理念，不像西方国家一样有大 学自治的传统，长期以来大学与政府之间是共存共生的关系。从目前 情况看，我国大学的自主权是行政权主动退出高等教育领域形成的空 间，高等教育法对大学自主权的规定仍然过于宽泛，对行政权在 什么情况下可以干预大学自主权没有明确的规定，因此对行政权干预 大学自主权度的把握仍然取决于行政机关。大学自主权的范围关系到 对政府与社会、市场之间关系的认识，我国对此的认识并没有十分深 入，大学自主权的范围在我国仍是一个尚未完全成熟的概念。而大学 自主权对于大学适应市场经济下教育领域的竞争，吸取更多的资金促 进高等教育发展以及社会服务都具有重要意义，所以行政机关在大学 自主权领域干预的过多对于大学的发展不利。 二、中央与地方政府关于大学主管权限划分不清晰 我国对大学的主管权力经历过几次下放，但这种主管权力的下放 并没有发生实质内容的变化，只是主管部门的更换。在我国，上下级 行政机关之间是领导关系，为了配合高等教育体制改革，理顺大学的 1 6 我国人学泛行政化及其法律列策研究 管理体制，将大学的主管权下放给地方，但这种权力的下放并没有法 律层面的支撑，只是行政机关进行高等教育体制改革的试验。所以究 竟在多大程度上将对大学的主管权下放给地方政府取决于中央政府 的态度。从目前情况看，最能体现地方政府对大学主管权力的是财政 权。也就是说在中央政府将对大学的管理权下放给地方政府后，除了 财政权外地方政府缺乏对高等教育体制改革产生影响的决策权力。高 等学校的每一次变革几乎都是教育部主导的，而具有主管权力的地方 政府却没有得到很好的利益表达，所以每一次的教育改革都未能充分 兼顾到各地的发展情况。对于一些经济发展并不是很好的地区，“省 部共建，以地方为主 的大学越多，地方政府的财政压力就越大，地 方政府在为大学提供财政支持的同时需要考虑财政投入所带来的经 济l l 殳益，使大学的发展能为地方经济发展服务，而这些需求的满足， 就必须扩大地方政府在高等教育体制改革中决策上的影响力，使它们 有更好的利益表达，否则高等学校管理权的下放形式意义远大于实质 意义。 三、