（宪法学与行政法学专业论文）论信访不信法.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 建立半个多世纪以来的信访制度，在我国的社会生活中发挥着重要作用。公 民通过信访活动参政议政，对国家公权力行使监督权，寻求权益保障。党和政府 则通过信访渠道倾听公民意见，化解公权力与公民间的冲突，接受公众监督，以 此来保障国家和谐稳定。然而随着改革开放引发的利益调整和社会转型，信访所 承载的期望远远超过了这一制度的功能和性质。信访是一项司法救济程序外的救 济方式，既可能促进公民实体正义的实现，又同时引发公民对其的过度依赖，导致 社会信访不信法现象。信访不信法现象主要表现为信访人寻找最有权力的机构或 人员，希望它们用权力解决问题，而不是依靠法律程序解决纠纷。 我国目前处于人治社会向法治社会的转型期，尚存在法制不完善、司法不公 和司法腐败等问题。这些问题在一定程度上可能导致公民诉诸司法机关时无法得 到权益的保障，造成司法权信任缺失。一些历史原因和基本国情也加剧了这种信 任缺失，使得公民过度依赖信访途径来保障自身权利，最终造成信访制度的功能 错位，其主要功能由连接党和政府与公民间的桥梁转变为对公民权利的救济。特 别是近些年出现的涉诉信访，表明公民在穷尽司法救济方式后的努力或直接不诉 诸司法机关来寻求实体正义的实现，也更实质地体现了社会信访不信法问题日趋 严重化。 法治是现代国家的治理基础，司法是维护公民权益的最终机制。而社会信访 不信法现象表明信访是依靠行政权威、通过行政权力的介入来化解冲突和矛盾。 这在一定程度上促进个体实质正义实现的同时不可避免地造成公民将信访视为优 于其他程序的救济方式，致使公民、党和政府过度依赖信访的纠纷解决功能。信 访不信法现象对法律至上、司法终局等现代法律观念造成极大冲击，不利于在社 会上树立法律信仰，更可能造成行政机关干涉司法机关日常审判工作，破坏司法 部门的独立性，损害司法权威，最终阻碍我国实现法治。所以解读信访不信法现象 具有重要的学术和实践意义。本文以综合分析信访制度为基点，剖析信访不信法 现象的现状和危害性，探寻信访不信法现象的产生原因，并提出解决这一问题的 途径构想，以期扭转公民信访不信法趋势，把公民对信访救济的依赖转变为对司 法救济的依赖，推动我国法治的实现。 关键词：信访，信访不信法，权利救济，法治 a b s t r a c t p e t i t i o ni n s t i t u t i o n ，e s t a b l i s h e df o rm o r et h a nh a l fac e n t u r y , h a sb e e np l a y i n ga s i g n i f i c a n tr o l ei nc h i n a ss o c i a ll i f e o nt h eo n eh a n d ，i ti st h r o u g hp e t i t i o na c t i v i t i e s t h a tc i t i z e n sp a r t i c i p a t ei na n dd e l i b e r a t ep o l i t i c s ，s u p e r v i s en a t i o n sp u b l i cp o w e ra s w e l la ss e e kt h ep r o t e c t i o no fr i g h t sa n di n t e r e s t s o nt h eo t h e rh a n d ，b yt h ec h a n n e lo f p e t i t i o n ，c h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y ( c c p ) a n dt h eg o v e r n m e n tl i s t e nt oo p i n i o n so f c i t i z e n s ，s o l v es o c i a lc o n f l i c t sa n dc o n d u c ts o c i a ls u p e r v i s i o ns oa st op r o m o t es o c i a l h a r m o n ya n ds t a b i l i t y h o w e v e r ，a c c o r d i n gt ot h ea d j u s t m e n to fi n t e r e s t sa n ds o c i a l t r a n s f o r m a t i o nc a u s e db yt h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，e x p e c t a t i o n sf o rp e t i t i o ni sf a r b e y o n di t sf u n c t i o n sa n dn a t u r e f o rp e t i t i o n , a sar e l i e fm e t h o do u to fj u d i c i a lr e l i e f p r o c e d u r e s ，c a np r o m o t et h er e a l i z a t i o no fc i v i lr i g h t st oac e r t a i nd e g r e ew h i l ec a u s e t h ep h e n o m e n o nt h a ts o c i a le x c e s s i v ed e p e n do nt h ep e t i t i o nb u tn e g l e c tt h el a w n o w , a sc h i n ai si nt h et r a n s i t i o n a lp e r i o df r o mt h er u l eb ym a nt ot h er u l eb yl a w , t h e r ea r e s t i l ls o m ep r o b l e m ss u c ha si m p e r f e c t i o n so ft h el e g a ls y s t e m ，j u r i d i c a lb i a sa n d c o r r u p t i o n t h e s ep r o b l e m sl e a dt ot h ef u n c t i o n a ld i s l o c a t i o no fp e t i t i o ni n s t i t u t i o na si t s m a i nf u n c t i o nt r a n s f o r m st ob ear e l i e fo fc i v i lr i g h t si n s t e a do fb e i n gt h eb r i d g et o c o n n e c tt h ep a r t ya n dt h eg o v e r n m e n tw i t hc i t i z e n s p e t i t i o nh a sa l la d v a n t a g eo f s o l v i n gd i s p u t e sa n dc o n f l i c t s 、航t l l 恤h e l po fa d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya n di n v o l v e m e n t o fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e s t os o m ee x t e n t ，i ta c h i e v e st h es u b s t a n t i v ej u s t i c eo fc i t i z e n s h o w e v e r ，i ta l s oi n e v i t a b l ym i s l e a d sc i t i z e n st or e g a r dp e t i t i o nr e l i e fa sar i g h ts u p e r i o r t oj u r i d i c a lr e l i e f , r e s u l t i n gi nc i t i z e n s o v e r - r e l i a n c eo nt h er e l i e ff u n c t i o no f p e t i t i o n t h e r e f o r e ，t h i ss i t u a t i o nh a sl e dt h ep a r t ya n dg o v e r n m e n to v e r - r e l i a n c eo nt h e r e l i e ff u n c t i o n so fp e t i t i o n f i n a l l y , i tw i l li n e v i t a b l yb r i n gi n t e r f e r e n c et ot h ej u d i c i a l p o w e rw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ra s w e l la su n d e r m i n et h ei n d e p e n d e n c ea n d a u t h o r i t yo ft h ej u d i c i a r y j u s tl i k er u l eb yl a wi st h eb a s i so fm o d e mn a t i o n s ，a d m i n i s t r a t i o no f j u s t i c ei st h e f i n i a lb a r r i e rt ou p h o l d i n gc i v i lr i g h t s h o w e v e r , t h ep h e n o m e n o no ft r u s t i np e t i t i o nn o t l a wh a sag r e a ti m p a c to nl e g a lc o n c e p t ss u c ha st h es u p r e m a c yo fl a wa n dj u d i c i a l f i n a l i t y w h a ti sw o r s e ，i ti sn o tc o n d u c i v et oe s t a b l i s h i n gt h el e g a lb e l i e f si nt h es o c i e t y a n dr e a l i z i n gt h eg o v e r n m e n tb yl a wi nc h i n a t h e r e f o r e ，t h e r ei san e e dt oi n t e r p r e t s u c hp h e n o m e n o n o nt h eb a s i so ft h i ss i t u a t i o n ，t h ep a p e ro r g a n i z e sac o m p r e h e n s i v e a n a l y s i s o fp e t i t i o n s y s t e m ，i l l u s t r a t e d t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dd a n g e r so ft h e i i p h e n o m e n o no ft r u s t i n gp e t i t i o nn o tl a w , a n de x p l o r er e a s o n so ft h i sp h e n o m e n o n f i n a l l y , s o l u t i o n so ft h i sp r o b l e ma r ep r o p o s e d 、析廿1t h ee x p e c t a t i o no fr e v e r s i n gs u c h t r e n do ft r u s t i n gp e t i t i o nn o tl a w a n dt r a n s f o r m i n gc i t i z e n s r e l i a n c eo fp e t i t i o nr e l i e ft o t h er e l i a n c eo f j u r i d i c a lr e l i e fs oa st op r o m o t et h er e a l i z a t i o no fr u l eb yl a wi nc h i n a k e y w o r d s ：p e t i t i o n ；t h ep h e n o m e n o no ft r u s t i n g p e t i t i o nn o tl a w ；r i g h t sr e l i e f ； g o v e r n m e n tb yl a w i i i 重庆大学硕士学位论文1 引言 1 引言 改革开放后，中国法治建设随着经济腾飞和社会进步扎实推进，“截至2 0 1 0 年底，我国制定了现行有效法律二百三十六件，行政法规六百九十多件，地方性法规、 自治条例和单行条例八千六百多件，一个以宪法为核心，以法律为主干，涵盖宪法及 宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法等 多个法律部门，包括法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范，内部科学、 和谐、统一的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，”【l 】1 9 9 7 年十五大提出的 依法治国得到很大程度上的落实和贯彻。法治建设的完善及公民法治意识的增强， 要求公民在寻求权利救济时应该通过和主要通过司法机关进行维权。然而，伴随 我国市场化、城镇化和工业化带来的社会体制的转型和经济结构的调整，各种社 会矛盾日益突显。这些社会矛盾和利益纠纷是一个国家社会经济政治发展不协调 导致的正常现象。但问题在于：在法律制度已经比较完善的情况下，为什么仍这 么多人依赖信访救济方式维护合法权益? 而且其中包括相当一部分文化程度较 高、现代观念较强的城里人。特别是二十世纪九十代的“信访洪峰”的出现，并持续 至今，一定程度上表明纠纷产生后，多数公民在寻求第三方裁判解决时，不是诉 诸司法途径而是通过信访方式，求助于党和政府化解问题，保障其合法权益。 目前，这种信访不信法现象已经产生，并有愈演愈烈的趋势。这种过度依赖 信访救济，忽略司法救济的做法不利于我国法治建设，那么我们就应该认真地思 考：信访制度是怎样的制度如此受民众热衷? 信访不信法现象缘何产生的? 信访 不信法问题是否可能得到解决，如果可能又如何才能解决? 因此，本文主要从以下六个方面来探讨信访不信法现象，寻求解决信访不信 法问题的方法。第一部分是信访制度的综合分析。要探讨信访不法现象必须对信 访制度有深刻了解，所以在这一部分笔者论述信访的概念、性质和功能、类型及 历史发展。第二部分是信访不信法现象的现状剖析。在此部分里，笔者论述信访 不信法现象的含义和表现形式。第三部分论述信访不信法现象对法治和社会等方 面的危害。第四部分详述信访不信法现象的产生原因。对此，笔者拟从历史、现 实国情及百姓依赖信访三个方面来分析信访不信法的产生原因。第五部分解决信 访不信法问题的可行性分析。最后一部分笔者基于信访不信法现象的产生原因， 分析解决这一问题的构想。 重庆大学硕士学位论文 2 信访制度的综合分析 法权益受到了不公平的对待，就可以向各级各类信访机构提出信访救济。这就有 利于有效行政行为进行有效监督，促进公民合法权益。第二，信访处理和执行方面 效率更高。信访活动中掺杂了更多的人为因素，在政绩压力和社会压力之下，地 方或部门的领导往往要求信访办及时处理信访事项。第三，信访活动成本较少。 司法诉讼需要消耗一定的社会资源，公民提起诉讼也必须在前期投入一定诉讼成 本，包括诉讼费和律师代理费以及其他因诉讼产生的各项费用，而政府在受理信 访时不收任何费用。但信访与行政诉讼相比也存在着不足之处。行政诉讼是由独 立于行政机关的司法机关裁定其行政行为合法性的程序机制，而信访救济不具备 行政诉讼的程序公正性，并缺乏一套普遍适用的运作规则，这就使得信访制度充 满任意性，具有更多的人治色彩。 。与行政复议相比，信访救济可以跨越级别，更具有灵活性。根据我国的行 政复议法，一般情况下行政争议产生后，公民可以直接提起行政诉讼或者先经过 有关行政复议机关审理裁决后，申请人不服的不得再提起行政复议，但可以提起 行政诉讼；也存在一些法定的特殊情况，行政相对人可以依次进行两次复议，但 既不能越级，亦不能多次复议。当地方某些官员地方关系网复杂深厚时，公民如 果只能就近寻求救济，权利就将无法得到保障，所以与具有严格程序的行政复议 相比，信访救济在行政相对人面对关系网特别厚密的行政主体的侵害时还是具有 特殊的意义。 3 1 信访救济虽然存在缺乏严格的程序性等方面不足，但在当前国内民主与法治 并不完善的情况下，能够弥补箕他行政救济制度的不足，发挥其特有的功能和作 用，一定程度上保障公民的合法权益。 2 3 信访制度的功能 2 3 1 利益表达功能 公民广泛参与政治是现代民主政治的核心之一，是实现国家善治的必要条件， 也是社会主义民主制度保持良性运作的基本条件。改革开放后，全国各群体和阶 层在政治、经济、文化等方面都有了相比以往更为强烈的政治诉求。同时，工业 化、现代化和城镇化的快速推进拉大公民间的贫富差距；利益和结构的重整等社 会变革给社会带来前所未有的新问题和新矛盾，这些都要求我国社会利益表达机 制和政治参与机制与时俱进。但目前我国利益表达和政治参与机制并不完善，下 层利益诉求不能有效地上达到国家政治体制中去，公民，尤其是农民、下岗职工、 拆迁户等社会弱势群体势必会更依赖信访救济。信访也就成为公民最直接、最常 用的利益表达途径和政治参与方式。 重庆大学硕士学位论文 2 信访制度的综合分析 2 3 2 权力监督功能 信访是公民对各类公权力进行监督的重要途径。信访类型中的行政类信访体 现公民对各级政府及相关部门和工作人员的监督，涉诉信访体现公民对司法机关 及其工作人员的监督。毛泽东同志说过：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢 松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这句话深刻地表明了公民自下而上 监督公权力的重要性。现今，我国虽然确立了人大监督、司法监督和舆论监督等 监督体系，但由于种种原因这些监督体系在实践中存在着不足和局限，并没有取 得预期效果，而信访活动已经成为公民反映党员干部违法违纪、反腐倡廉的重要 和主要方式，也是党监督和控制国家机器的重要工具。 2 3 3 维护党群关系功能 信访是传达民生民意的重要渠道，是连接党和人民群众之问的桥梁，有利于 维护共产党政权与人民群众的交流与互动；了解百姓对共产党政权的认同状况； 维护和加强党群关系。同时对信访事项的处理能够反映党努力化解社会冲突，促 进政治稳定和社会和谐的实现。 2 3 4 权利救济功能 风俗、道德、宗教、法律等各种行为规范相互配合，有机构成了社会规范体 系。而法律作为社会规范体系的组成部分，其规范范围并不能覆盖社会生活的全 部，法律的功能和作用亦是有限。信访救济是对司法救济的有效补充，在一些特 定社会冲突中能够起到不可或缺的作用。我国具有国家权力支配社会进程的行政 传统，行政权力过于强大，民主法治仍不健全，救济渠道也还不完善。并且中国 民众受传统思想影响，仍习惯遇事找政府，而非诉诸于司法机关。所以信访尽管 缺乏规范程序，存在很强的人治色彩，但可以在法律所不能涉及的或不能发挥理 想效果的领域，发挥其特有的功能和作用，保障公民的合法权益，为公民提供救 济途径。 2 4 信访活动的类型 上海市人大长期从事信访工作的周梅燕把信访活动分为三种类型：参与类信 访、求决类信访、诉讼类信访。周梅燕认为参与类信访主要是指对各级人大常委 会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项；求决类信访是指要 求政府信访部门解决公民之间，及公民与单位间争议的信访事项；而诉讼类信访 是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。1 4 j 根据信访制度的作用和公民信访活动所期望达到的目的，笔者认为信访类型 除了上述三种类型外，还应包括控告类信访。控告类信访是指公民就国家机关或 国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出控告或检举的信访活动。 4 重庆大学硕士学位论文 2 信访制度的综合分析 2 5 信访制度的历史发展 任何事物都是在一定历史条件下产生和发展的，对其产生条件和发展历史进 行考察，有助于我们可以更清楚地了解其本质和根源。正如古罗马法学家盖尤斯 所指出为了更好地了解一项制度，我们必须走向它的起源。”同样，要厘清信访 制度和信访不信法现象，就必须对信访制度的起源有一定的了解。民众向权力机 关去信或走访、上访，这一社会现象源远流长，在中国有着悠久的历史。1 5 j 所以在 本节，笔者拟对中国民众信访活动的历史发展进行阐述，探究现代信访制度与古 代直诉制度间的内在联系，为后文解析信访不信法现象寻求思路和方向。 2 5 1 古代直诉制度 信访虽然是新中国政法体系下的一项独具特色的制度，但古代存在类似信访 的直诉制度，即通常所说的“告御状”。最早的直诉制度可以追溯至尧舜时期的桓木， 又叫“谤木”或“诽谤木”。百姓可以在这根木桩上刻写意见，另据纲鉴易知录中 记载：“帝( 尧) 广视听，求贤才以自辅。欲纳谏，以闻其失。立诽谤之木，使天 下得攻其过。置敢谏之鼓，使天下得尽其言。”根据周礼中记载：“路鼓建于大 寝之门外而掌其政，以待达穷者与速令。闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”，大司寇 “以肺石达穷民，凡远近载独老幼之欲有复于上而其弗达者，立于肺石三日，士听 其辞，以告于上而罪其长”。这就是法制史上所说的“路鼓”和“肺石”制度。“路鼓” 是后来“登闻鼓”制度的前身，而“肺石”类似于现在的法院领导人接待。这两种直诉 形式，因为多适用于贫困又无所告之人，有利于当权者了解百姓冤屈，起到巩固 其统治的作用，所以被后世所借鉴和吸收。 汉朝在继承前代制度的基础上，完善发展司法制度，百姓告状需要按规定逐 级提出，但百姓若蒙受重大冤狱，也可越级直接向中央司法机关申诉，这就是“诣 阙上书”。著名的“缇萦救父”的故事就是西汉时期诣阙上书的典型案例。 晋武帝则仿效古制设置“登闻鼓”，悬于衙门外，允许百姓通过击鼓的方式进行 自诉。“登闻鼓”制度的确立，有利于百姓冤情上达，缓解冤狱泛滥，有一定的积极 作用，被后世封建王朝加以律文规定，一直沿用到清朝，成为一项直诉制度的定 制。 唐朝法律制度发达，建立了形式比较完备的直诉制度，这对直诉制度起到承 上启下的作用，多为后世所沿袭。唐朝时除了设置“登闻鼓”外，还建立“邀车驾”、 投压状、上表和立肺石等制度。宋代，完善诣阙上书制度，设立专门的机关予以 受理，如登闻鼓院、登闻检院和理检院，当事人必须依司法管辖逐次向这三个部 门投状起诉，由皇帝指定官吏进行重审，如果这三个机构不予以受理，当事人才 可以邀车驾，进行直诉。明清时期，中国传统的直诉制度得到很大程度的发展，但也 逐渐受到限制。这时的申诉，包括击登闻鼓、上书皇帝等，被统称为“京控”，但律令明 重庆大学硕士学位论文 2 信访制度的综合分析 确规定禁止百姓越级上诉，不过越级上诉现象仍很普遍。晚清的司法改革和民国 时西方大陆法系模式的引进导致中华法系的逐渐解体，直诉制度也相应地慢慢退 出历史舞台。 综上，我们可以明显地发现现行信访制度与中国古代的直诉制度之间存在相 似之处，如古代是上书上访，现代信访则是来信来访；古时的“邀车驾”与现时的信 访人在国家机关门口“拦车喊冤”极其相似；以及古代封建王朝采取直诉制度，与现 在推行的信访制度在目的上都有一定的相似性，都有反映民意、监督司法、缓和 矛盾、维护社会秩序等目的。通过比较分析，笔者认为虽然信访制度与古时直诉 制度上存在区别，但由于法的继承性和传统文化的发展性，古代的直诉制度在一 定程度上影响了现行的信访制度的产生和发展。 2 5 2 现行信访制度 在新民主主义革命时期，中国共产党人虽然还没有推翻三座大山，建立全国 政权，但当时就开始鼓励人民群众通过来信来访等方式向党表达各种意见。时下 农民、工人和知识分子等各个阶层通过书信、走访等途径向党反映他们的想法， 提出意见和要求；为建设民主政府，各级苏维埃政府也广开言路，倾听人民群众 的批评和监督，时下的中央领导常常亲自批阅和回复来信，接待来访。那时的信 访工作既加强了党群关系，为新民主主义革命的胜利奠立群众基础，又成为后来 党中央建立和完善信访制度的宝贵经验。 新中国成立，中国共产党成为执政党后，中共中央建立起一些机构专门受理 人民群众来信来访，并逐渐完善发展成信访制度。根据应星教授的研究，新中国 成立以来，信访制度的演变大概经历了三个阶段：一是“1 9 5 1 年至1 9 7 9 年的大众 动员型信访”1 6 j 。在2 0 世纪5 0 年代，由于受社会与经济发展的局限，传递信息与 解决纠纷的制度严重缺失，信访在当时传达民生民意等方面起到了重要作用。后 来随着政治运动的扩大化，信访的主要任务是为政治斗争和政治运动服务，其数 量大量增加，主要内容表现为检举揭发他人的政治问题。“由于政治运动在那个时 代几乎没有停顿过，所以，进行揭发与要求平反就构成信访活动中交替出现的两 大主题”【7 】。二是“1 9 7 9 年至1 9 8 2 年的拨乱反正型信访”【8 】。在这一时期，国家和社 会在动乱以后进行调整，信访主要内容转变为要求平反冤假错案，进行拨乱反正。 上一时期政治运动影响和损害了多数人民群众的切身利益，而当时的司法权威严 重不足，信访则是最为直接和有效反映问题的方式，所以群众的来信来访数量仍 然庞大，信访解决冲突矛盾的救济功能也得到了迅速发展。三是“1 9 8 2 年至今的安 定团结型信访”【9 】。与前两个时期多数涉及政治问题不同，这一时期信访活动随着 1 9 8 2 年国家拨乱反正任务的基本完成，主要反映的是百姓合法权益受到侵害的问 题。解决矛盾、实现权利救济转变成为信访最主要的功能。比如目前，居高不下 6 重庆大学硕士学位论文 2 信访制度的综合分析 的群众信访活动反映的焦点是社会保障、农村农业农民、城镇拆迁、干部违法违 纪、司法机关枉法裁判等问题。 1 9 8 2 年2 月第三次全国信访工作会议召开，总结过去信访工作的经验，党政 机关信访工作暂行条例( 草案) 的制定标志着信访制度开始进入了新的时期。1 9 9 5 年国务院颁布实行信访条例，这正式标志着国家将信访制度纳入到法制轨道。 信访制度已经随着时代变化发生了质的变化，从共产党的群众路线为政治运动服 务的工具转变成一项为公民行使民主权利，参政议政，对国家机关、组织团体及 其工作人员进行社会监督的方式。2 0 0 5 年信访条例对原条例进行了较大修改， 强化行政机关的责任，要求畅通信访渠道，完善维护信访秩序，创新机制，促进 信访工作效率的提高和社会效果改善。新信访条例的出台对于加速我国信访 工作法制化进程具有重要的指导意义。 综上所述，信访制度经历了不同的发展阶段，在不同时期发挥的作用也不同。 尽管现行信访制度已经逐渐纳入法制轨道，在保障公民民主权利、监督国家机关 及其工作人员等方面发挥了重要作用，但必须指出信访制度的结构和运行方式与 当前国家政治文化和民众心态存在着许多契和之处，导致民众在寻求权利救济时， 多数情况下选择信访而非其他权利救济方式，如行政诉讼，行政复议等，致使引 发社会大众信访不信法现象。 7 重庆大学硕士学位论茎 ! 笪堕至笪鲨箜塾鉴型塑 _ _ _ - _ l _ l - - _ - _ _ l l _ _ _ - - _ _ _ _ 一一一 3 信访不信法的现状剖析 3 1 信访不信法概念解析 各级信访机构是政府依据法律法规设立的，信访活动也受到国家相关的法律 法规和政策的管理。在此意义上，公民信访是行使法定权利，并没有脱离法律的 约束，这是依法；公民依靠信访活动寻求权利救济，期望自身的合法权益获得保 障，这是信法。但笔者在本文说的信访不信法现象表现为当争议出现，百姓首先 想到的不是诉诸司法寻求解决，而是寻求信访；信访人不信司法权威，只信党政 机关权威；不相信正常司法救济程序，只信任信访救济途径；百姓信上不信下， 信大不信小，信的是如何找到对的人，找到有权的人，用非常规的手段，不受法 定程序限制能够一次性地解决问题。所以笔者认为信访不信法概念是指信访人寻 找最有权力的机构或人员，希望它们用权力解决问题，而不是依靠法律程序解决 纠纷。 3 2 信访不信法的现状 论述信访不信法的现状前，先叙述笔者身边的一个真实案例。 笔者家乡在江西省的一个小镇，邻居老杨有个在邻镇小学当教师的儿子小杨， 小杨在2 0 1 0 年3 月骑摩托车去上班的途中，遭遇车祸，造成大脑瘫痪，不幸成为 植物人。在经过交警部门鉴定小杨承担三成责任，肇事者承担七成责任。老杨认 为交警部门收受肇事者贿赂，鉴定不公正，遂带领亲朋好友找到交警部门要求重 新鉴定为肇事者应该承担全部责任。在要求无果后，老杨怒砸交警大队长办公室， 还痛打大队长；其随后来到县委书记办公室，要求县委书记做出批示，认定肇事 者承担全责和其儿子属于工伤，县委书记表示这些工作应该去找相应部门解决， 不归他管，老杨和其亲朋好友就把县委书记办公室给砸了；老杨起诉到法院，法 院审理终结判决肇事者赔偿3 0 多万，老杨认为赔偿太少，要求法院重审，并去县 检察院和县委信访，要求这些单位对法院施加压力，提高赔偿。老杨在县级单位 上访无果后，认为县政府及相关部门不但不为民做主，而且接受贿赂包庇肇事者， 因而开始了一级又一级的向上信访，直至省级单位。在等待省级单位处理结果期 间，老杨还做出一件社会影响极大的事情，老杨带领其家人和亲戚朋友用车子把 他昏迷的儿子载到车祸地点，二十多人把唯一的县道堵塞了。这一堵造成交通完 全停滞了十个小时，车辆排了十多里路。在面临上层领导压力，下面群众怨声载 道的情况下，县政府完全认可了老杨的要求，并且县政府带头捐款，号召所有单 位为小杨募集医疗费用。另外政府还给予5 0 多万抚慰金。至此，老杨持续了五个 重庆大学硕士学位论文 3 信访不信法的现状剖析 多月的信访才算停止。在笔者询问下，老杨说加上肇事者的赔偿和政府的抚慰金 一共得到九十万左右钱款。 根据这个身边的案例，和这几年发生的事件及阅读众多相关文章和论文，笔 者认为我国目前存在着广泛的信访不信法现象： 第一，近些年涉诉信访的兴起表明社会信访不信法问题严重化。如果说参与型 信访、求决型信访，是信访人行使其宪法权利，那么涉诉型信访，就是穷尽权利 救济之后的努力或者直接不去诉讼、使用司法程序解决问题，最佳的体现了信访 不信法现象和实质。涉诉信访内容既可能与实体问题有关，又可能与程序问题有 关。法治社会里，法院审判具有终局性和权威性，既追求实体正义，又保障程序 正义。但我国现实情况是，当法院审理判决令当事人不满意时，当事人就会怀疑 司法机关的公正性。不管法官是否存在腐败行为，当事人都会采取行动寻求救济， 但其不是选择上诉，而是开始一级又一级的信访，以期通过诉讼外的方式达到诉 讼的目的。其既在法院“闹访”要求重审，又在检察院或政府“缠访”，进行申诉要求 对法院施加压力。同时，我国所有的国家机关都可能接受这些涉诉信访，甚至有 些领导会做出批示意见，要求法院做出符合信访人要求的裁判。公民和国家机关 的这种行为损害人民法院的独立性和权威性，只在追求实体正义，忽略程序正义， 因而涉诉信访与法治之间是一对矛盾体。个别涉诉信访事例的成功导致老百姓认 为大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决；认为只要缠着这些领导，总有一个领 导会帮其解决；认为一个人正常信访没用，一群人非正常信访才奏效。当事人经 过信访而非诉讼解决纠纷冲突，并达到诉讼的目的，甚至得到诉讼目的外的额外 利益时，就会有更多的人效仿，导致涉诉信访越来越多，百姓越来信访不信法。 第二，信访不信法现象表现为当前信访机构成为纠纷解决机制中的主要甚至 最终部门。信访机构的受理范围过大，远远超过了法院受理案件的范围。信访机 构几乎可以受理所有的社会问题，大到国家大事，小到邻里纠纷，而相反，法院 却受种种限制，受理案件的范围有限，比如行政诉讼中，法院就只能审查具体行 政行为的合法性，而关于抽象行政行为或行政行为的合理性的案件，法院是不能 受理的。同时，信访机构的错位、越位处理信访事项的行为相当普遍。即使法院 可以受理审判一件纠纷争议，但只要百姓进行信访，在党政主要领导人的指示下， 信访机构敢于受理并且处理好，如政法委机关受理涉诉涉法信访案件，政法委是 可以直接调出案件卷宗查看，然后提出所谓的指导意见，而法院只能根据这些指 导意见进行判决或者改判。信访机构受理事项范围宽广，错位、越位处理信访事 项，这在一定程序上起到保障公民合法权益的作用，但也导致公民认为信访机构 是“超级法院”，当出现纠纷争议时就一般会选择信访救济而非司法救济，从而加剧 社会信访不信法问题。 重庆大学硕士学位论文3 信访不信法的现状剖析 第三，信访不信法现象表现为公民过度依赖信访的救济功能。我国正在逐步 完善法治，但我国的司法部门还存在着一些问题，如司法腐败、司法人员的素质 参差不齐。这就可能导致公民在诉诸司法程序时，诉讼目的不但没有达到，自身 的权益受到损害，反而增加其他利益损失，如诉讼成本的投入。而且，我国各级 党政机关，都强调稳定压倒一切，冲突要在基层化解，实现“零上访”。甚至对地方 领导实行一票否决制，如果一个部门、一个机关单位被人信访，该领导的政绩就 会受到影响，甚至主要领导要下课。在这样巨大政绩压力下，领导们自然为稳定 而压倒法治，甚至抛弃其他合法合理的东西。并且在我国现行的体制当中，地方 党政领导人的权力过大，在党内的地位远远高于法院的院长和检察院的检察长， 司法部门的独立性和权威性都受到了行政权的极大挑战。在审理案件时法官不能 依据法律法规和内心确信做出裁判，而受到其他因素的左右，并常常屈服于行政 权力。所以就会出现这样的现象，面对正常信访，领导会出面维护百姓的合法权 益；面对闹访、缠访等非正常信访，就花钱买稳定，正如前文提到的笔者身边的 案例。在司法部门自身存在一些内部问题及中国当前刚性维稳、追求“零上访”的前 提下，公民通过司法程序可能无法保障权益，而信访救济却能够保障权益，甚至 令其获得其他非合理非法的利益，这就促使公民过度依赖信访的救济功能，社会 信访不信法现象越发严峻。 1 0 重庆大学硕士学位论文4 信访不信法现象的危害性 4 信访不信法现象的危害性 4 1 加重个人成本和社会公共成本，不利于社会财富的积累和分配 信访制度的规范性和程序性相对不完善，并且信访案件的处理缺乏理性和专 业性，导致信访制度是一个道德成本和经济成本都很高的制度。政府公信力的下 降，司法部门独立性和权威性受到破坏是信访不信法带来的道德成本，而经济成 本的高昂也是显而易见。虽然信访开始之时的成本较低，只需一封信或者就近上 访就可能达到信访目的，但信访人一次信访很难彻底解决问题，通常是要从村走 到乡，从乡走到县，直至省，如果问题还没有能够在这些地方得到解决，那他们 最终都会前往北京。这时信访人的吃、住、行等费用就是一项很大的成本投入。 而且在信访过程中，还可能遇到政府截访等行为，那时信访人的人身安全和自由 就有可能受到侵害。信访人经济成本投入高，人身安全和自由的保障率低，而信 访成功率却很低，只有少数人能够通过上访达到自己的目标，所以信访对信访人 而言，投入与产出不成正比。政府在信访制度上的经济成本也是不菲，政府不仅 需要在信访中付出一定正常比例的人员和物质投入，负责日常工作，还要为降低 信访量投入非正常的人力、物力和财力。这笔非正常的投入包括花费于信访源头 的成本；和拦截上访，接回上访人所需花费的成本，如驻京办，办学习班等；以 及为解决信访问题，满足信访人非正常非合理性的要求所花费的成本。所以信访 不信法现象是对社会资源的浪费，不利于社会财富的积累和社会资源的合理分配。 4 2 破坏社会秩序的稳定性 无论是经济和社会的发展进步，还是法治建设的推进都离不开一个有序规范、 和谐稳定的社会秩序。但愈演愈烈的信访不信法现象会破坏社会秩序的和谐稳定。 近年来，人民群众抛开司法机关而转向各级的信访机构寻求权利救济，不仅增加 社会公共和个人成本，而且可能会造成司法权与行政权及党委领导权间多种权力 的冲突，造成国家权力的管理秩序不稳定。并且，信访数量过多，信访机构解决 能力较差，导致大量的人民群众信访事项长期不能得到解决，诱使社会矛盾激化， 所以老百姓闹访、缠访、集体访、越级访等非正常信访现象越发的严重起来。而 地方政府在政绩压力和社会压力下，一方面可能会付出大量的人力、物力和财力， 来解决信访人的纠纷，满足其要求，甚至满足其无理非法的要求，这就既损害国 家利益和人民政府的权威，又可能引发更严重的信访不信法问题；另一方面地方政 府可能采取非正常手段来进行截访，比如办学习班，送信访人到精神病院，信访 人也相应会采取过激手段来对抗地方政府的非正常手段，比如自焚，冲击政府机 重庆大学硕士学位论文 4 信访不信法现象的危害性 关等。这种信访迫害和信访激进的行为可能引发百姓对党和政府的信任危机，甚 至引起社会极大震动，诱发民众与政府的对抗，严重影响社会的正常秩序。 4 3 损害了我国法院审判权的独立性和权威性 在法治国家，法院做出的裁判具有终局性和权威性。美国世纪审判“辛普森杀 妻案”引起美国公众极大关注，在法院做出无罪判决后，当时美国总统克林顿发出 感慨，对于法院的审判结果表示遗憾，但我尊重法院的判决。信访救济在理论上 被定位于对司法救济起补充作用的救济方式，但现实情况中信访救济却成为百姓 首选救济方式，甚至只要当事人不满意法院的裁判，就可能不断地进行信访，要 求党和政府对法院施压，从而否定不利裁判，获得有利结果，这致使司法部门地位 尴尬；党和政府对信访的重视态度，也促使信访机构、政府领导和党委书记敢于 打着为民做主的旗号干涉司法行为，特别是在涉法涉诉信访中，行政机关干涉法 院审判权的情况更加普遍；不仅如此，因直接受地方最高权力领导，信访机构实 际成为现行纠纷解决机制中的主要部分。这些情形都严重损害司法部门的独立性 和权威性，导致信访不信法现象更加严重，反过来信访不信法现象引发的负面后 果致使各个国家机关，不管是行政机关还是司法机关，只能对信访妥协，这就形 成了恶性循环。所以信访不信法现象会严重破坏司法机关和司法权的独立性与权 威性，在客观上瓦解我国好不容易才建立起来的一点法治基础，进而动摇整个社 会的基础。 4 4 阻滞我国法治建设的进程 法治国家要求司法权独立，司法部门只服从于法律，依法行使审判权，审判 行为不受其他任何权力的干涉；社会纠纷应该都是在法律框架内，既合法律精神， 又合法定程序的方式来解决，既要追求实体正义，也要追求程序正义：诉讼应该 是最主要的纠纷解决途径，再辅以其他权利救济措施，形成一套完善的纠纷解决 机制。而我国现行信访制度通过行政主体介入的方式虽能纠正一些司法不公，实 现个案的实体正义，但以法律之外的权力解决纠纷，侵害了司法的独立和权威， 并且在政绩压力下，地方党和政府采取各种手段处理信访事项，只在追求实体正 义和个案正义，这就使信访救济变得更加政治化，也导致信访救济的实现实质是 一种人治的体现。我国已经提出依法治国，要求所有国家机关和政党在宪法和法 律的范围内活动，并建设社会主义法治国家作为改革目标，所以信访不信法问题 危害极其严重，是我国走向法治国家的巨大阻碍因素。 重庆大学硕士学位论文 5 信访不信法现象产生的原因 信访不信法现象产生的原因 通过对信访不信法现象的剖析，我们可以从中初步探析到信访不信法现象产 生的原因，如司法制度，司法部门自身存在的问题。在本章笔者将从历史习惯、 现实国情以及百姓依赖信访三个角度来详述产生信访不信法现象的原因。 5 1 历史原因 制度的构建离不开特定的文化传统，我们中国目前这种政治体制和法律制度， 受到三种历史习惯交叉影响，是三种文化传统杂交的结果。第一是我国传统文化， 第二是苏联政治制度，第三是西方国家的制度。而现今信访不信法现象的出现不 只是时下人为因素造成的，更是受到中国长达几千年文化传统的积淀影响以及苏 联政治体制对我国制度构建的影响，因而笔者将历史原因分为两部分，中国传统 和苏联模式的影响。 5 1 1 我国传统文化及法律习惯的影响 在第一章介绍我国信访制度的历史发展中，我们可以了解到中国直诉制度对 信访制度建立的影响。中国长达几千年不曾被中断的文化传承对信访制度的影响 不只表现这点，还有更多更深层的影响。 第一，封建制度下的中央集权，权力一元体制影响。中央集权就是地方所有 的权力来自于中央赋予，在古代就是归京城，现在就是归中央政府；权力一元化 就是所有的机构和地方的权力最终归于一个人掌管，在古代，地方上权力归于封 疆大吏，最后都归于皇帝，如今就是地方上归于党委书记，最终归于党中央总书 记。这种体制的影响使我国目前仍是行政主导型国家，存在地方领导权力过大， 能够随意干涉司法机关工作的情形。这损害司法机关审判权的终局性、权威性和 独立性，从而致使百姓不信任司法权，优先选择信访途径解决纠纷。 第二，中国古代行政和司法不分传统的影响。众所周知，中国古代是行政长 官兼任司法长官的体制，没有专门的司法官、司法机关和司法权，大部分司法权 由行政长官行使，但同时其他机构及其官员亦同时有一些司法权。明清时期的朝 审、热审和三司会审制度在一定程度上反映古代行政司法合一的传统。这一传统 也影响现今法律体制，我国宪法早以明确地提出司法审判权独立，司法部门的审 判工作不受其他机关、组织和个人的干涉。但现实情况是除人民法院外，还有其 他权力部门可以参与司法行为，例如地方党委书记犹如古代的行政长官一样可以 随意干涉司法部门的工作。同时，行政司法不分的传统也影响党对权力划分的认 识，这点在信访制度上的表现就是信访机构的设立。我国没有把信访机构作为独 重庆大学硕士学位论文 5 信