（环境与资源保护法学专业论文）我国城市房屋拆迁的行政法思考.pdf

内容摘要 科学合理的城市房屋拆迁是提高城镇居民生活质量、改善生态环境、提高土 地利用率、增强国民经济实力的重大举措。但是，城市房屋拆迁涉及公权对私权 进行干预的本质决定了它始终是一个多方主体之利益博弈的过程，稍有不慎，极 易引起群体恶性事件，影响社会的稳定，所以，城市房屋拆迁需要监管，以保证 其合法性，从而实现城市房屋拆迁的公益价值。 本文从行政法的视角审视我国城市房屋拆迁，以公权与私权的博弈为主线。 首先，提出公共利益目的和正当程序是保证合法拆迁的基础，私权之所以让位于 公权，只有基于公共利益的需要，同时还得遵循正当程序原则，否则就是公权对 私权的非法侵害，只有这样，才能将私权的牺牲减小到最低程度，实现公权与私 权的双赢。接着，本文将城市房屋拆迁分为拆迁许可、拆迁公告、拆迁补偿安置 裁决、行政强制拆迁等一系列行政行为，重点分析由此产生的行政法律关系。由 于政府作为城市房屋拆迁中公权力的主要行使者，其地位可谓重矣，所以本文又 论述了政府的角色定位，以进一步保证城市房屋拆迁的合法性。但是，政府毕竟 有自身的利益需求，难免在行使拆迁监管权时不发生偏差，致私权的损害，因此， 本文在最后对现行司法救济私权时存在的问题提出了些改进对策，以实现拆迁的 公平正义，努力创造和谐社会。 关键词：城市房屋拆迁公共利益丁e 当程序行政法律关系政府角色 司法救济 a b s t r a c t l o g i c a la n dr e a s o n a b l ec i t yh o u s i n gr e l o c a t i o ni sah u g ea n dp u b l i cm e a s u r e t a k e nt oi m p r o v et h ec i t yd w e l l e r s l i v i n gs t a n d a r d ，p e r f e c te c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ， i n c r e a s et h el a n du t i l i t yr a t e ，a n ds t r e n g t h e nt h en a t i o n a le c o n o m y h o w e v e r , t h e n a t u r et h a tp u b l i cr i g h ti n t e r f e r e s 、 r i mt h ep r i v a t er i g h tm a k e st h ep r o c e s so fc i t y h o u s i n gr e l o c a t i o nc o m p l i c a t e df o ri tr e f e r st ot h ei n t e r e s t so fs e v e r a lp a r t i e s i ft h e w h o l ep r o c e s sc a l ln o tb ew e l ld e a l tw i t h , t h eg r o u pv i c i o u si n c i d e n t si sl i k e l yt o h a p p e n , w h i c ht h e r e f o r eh a sab a di n f l u e n c eo nt h es o c i a ls t a b i l i t y t h u s ，s u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n ti si ng r e a tn e e di nt h ep r o c e s so fc i t yh o u s i n gr e l o c a t i o ni no r d e rt o g u a r a n t e ei t sl e g a lb a s i s ，w h i c ht h e nf u l l yd i s p l a y st h ep u b l i cv a l u eo fc i t yh o u s i n g r e l o c a t i o n t h i sp a p e ri st ol o o ka tt h ec i t yh o u s i n gr e l o c a t i o ni nc h i n af r o mt h ep e r s p e c t i v e o fa d m i n i s t r a t i v el a w , w i t ht h es t r u g g l eb e t w e e np u b l i cr i g h ta n dp r i v a t er i g h ta si t s m a i np o m f i r s t , t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h ev i e wt h a tt h ep u r p o s eo fp u b l i ci n t e r e s t a n di t sl e g i t i m a t ep r o c e d u r ei st h e b a s i st og r m r a n t e et h el e g i t i m a t i z a t i o no fc i t y h o u s i n gr e l o c a t i o n p r i v a t er i g h te s p e c i a l l yt h ep r o p e r t yr i g h tc a no v e r r i d ee v e r y t h i n g e x c e p tp u b l i cr i g h tw h e np u b l i ci n t e r e s ti so fu r g e n tn e e d e v e nf o rt h ep u r p o s eo f p u b l i ci n t e r e s t ，t h ee x e c u t i o no fp u b l i cr i g h ts h o u l ds t i l lf o l l o wj u s t i f i e dp r o c e d u r e s a n dp r i n c i p l e s o n l yi nt h i sc a s ec a nt h el o s so fp r i v a t er i g h tb er e d u c e dt ot h e m i n i m u m ，w h i c hf i n a l l yp r o b a b l yr e a l i z et h ed o u b l ew i no fp u b l i cr i g h ta n dp r i v a t e r i g h t n e x t , t h i sp a p e rm a k e sa na n a l y s i so ft h ec i t yh o u s i n gr e l o c a t i o nb a s e do f r e l o c a t i o np e r m i s s i o n ，r e l o c a t i o na n n o u n c e m e n t ，r e l o c a t i o ne x e c u t i o na n dc o m p u l s o r y a d m i n i s t r a t i v er e l o c a t i o n t h em a j o ra n a l y s i sl i e si nt h ea d m i n i s t r a t i v el e g a lr e l a t i o n s c a u s e db ya l lt h ea b o v ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s s i n c et h eg o v e r n m e n ti st h em a j o r e x e c u t i v eo fp u b l i cr i g h ti nc i t yh o u s i n gr e l o c a t i o na n de n j o y sah i g hp o s i t i o n , s ot h i s p a p e rt h e n s t a t e st h er o l eo ft h eg o v e r n m e n ts o 舔t of u r t h e rg u a r a n t e et h e l e g i t i m a t i z a t i o no fc i t yh o u s i n gr e l o c a t i o n b u t ，i ts h o u l da l s ob ep o i n t e do u tt h a t , s i n c et h eg o v e r n m e n th a si t so w nn e e df o ri n t e r e s t , i tp r o b a b l ym a k e ss o m eu n f a i r j u d g m e n t si nt h es u p e r v i s i o n , c a u s i n gt h ed a m a g eo f p r i v a t er i g h t i nt h i sc a s e ，t h el a s t p a r to ft h i sp a p e rj u s tf o c u s e so nt h i sa s p e c ta n dp u t sf o r w a r ds o m ei m p r o v e m e n t m e a s u r ef o rt h ec u r r e n tp r o b l e m si nl e g a lr e m e d i e s ，s ot h a t j u s t i f i e da n df a i rr e l o c a t i o n c a nb et r u l yr e a l i z e da n do u rs o c i e t yw i l lb eh a r m o n i o u s k e yw o r d s ：c i t yh o u s i n gr e l o c a t i o n ；p u b l i ci n t e r e s t ；j u s t i f i e dp r o c e d u r e ； a d m i n i s t r a t i v el e g a lr e l a t i o n ；g o v e r n m e n tr o l e ；l e g a lr e m e d i e s 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： ( 注：手写亲笔签名) 学位论文使用授权说明 髟d 治嘭 7 i 矽忑。月矽日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： ( 注：手写亲笔签名) y 塘 奠月矽e l 河海入学颈i 学位论文 我国城市房屋拆迂的行政法思考 一、引言 ( 一) 问题的提出 自2 0 世纪9 0 年代起，我国迈入了城市化进程，原有的城市软硬件建设在新 的发展需求下逐步暴露出了缺陷，如城市资源特别是土地的有限性与城市人口的 无度扩张严重失衡、城市规划区内遗留了大批未能与城市整体发展建设相协调的 “城中村”等，总之，各城市普遍面临着基础设旋不足、土地利用率低下、功能 布局紊乱、人居环境恶劣等问题，这些都严重制约了城市现代化发展的速度。因 此，通过科学合理的城市规划、有效利用土地资源、积聚社会资金、拆除并改造 旧城、扩张城市版图、加大城市基础设施建设便成为了城市化建设成败的关键性 环节，这就必然引发了城市房屋拆迁。 老子云：“安其居，乐其业”，城市房屋拆迁有利于提高城镇居民生活质 量、改善生态环境、提高土地利用率、提升城市功能和品味、增强国民经济实力 和维护社会稳定，是一项利国利民利社会的重大举措，是城市化进程的必经阶段。 回顾近十几年来全国各地城市房屋拆迁所走过的艰辛历程，我们在惊叹城市 面貌因拆迁改造正发生翻天覆地的变化的同时，也清醒地注意到城市房屋拆迁这 项本来具有较高公益价值的城市发展措施在不断遭遇阻力，甚至付出了血的代 价。究其原因，主要有；一，城市房屋拆迁法律规范不完善。目前，我国还没有 专门的城市房屋拆迁立法，暂时调整拆迁行为的主要成文依据是国务院于2 0 0 1 年颁布的城市房屋拆迁管理条例及相关的司法解释和地方拆迁细则，其级别 较低，可操作性较弱；二，缺乏对城市房屋拆迁理论的深入研究，特别是对“公 共利益”的定义至今还未明确，从而增加了城市房屋拆迁的随意性；三，城市房 屋拆迁过程中，法律关系错综复杂，利益纷争难以协调；四，实践中，政府职责 和角色界定不清，拆迁管理不到位，拆迁补偿范围与标准确定机制不完善，行政 裁决、强制执行和先予执行随意性大，缺乏有效的监督机制和权利救济制度。正 是这些弊端造成了公权对私权的侵害，从而引发了大量的群体性上访事件，对社 会稳定造成了严重影响。 由于，城市房屋拆迁现己上升为尖锐的社会敏感问题，成为了建设和谐社会 河海大学硕士学位论文 我国城市房屋拆迁的行政法思考 的重要环节。所以，认真研究城市房屋拆迁法律问题，具有一定的实践意义和理 论意义。其一方面，有助于我国制定统一的城市房屋拆迁立法，实现依法拆迁， 解决好因拆迁产生的矛盾纠纷，处理好城市建设与保护公民财产权利的关系，寻 找公共利益与个人利益、整体利益与局部利益、环境保护与经济发展的最佳契合 点，最大限度地兼顾城市建设的效率、效益和社会的公平正义。另一方面，通过 城市房屋拆迁法律问题研究，在理论上解决公共利益的法律界定、城市房屋拆迁 正当程序的构建、私权的法律救济等诸多法律问题，为借鉴国外城市房屋拆迁法 律的立、改、废等工作的有益经验提供理论支持，为建设有中国特色的城市房屋 拆迁法律体系提供强有力的理论基础。 ( 二) 国内外研究现状 1 国外研究现状 伴随着城市进程的全球化，城市房屋拆迁早已成为国际社会共同关注的焦点 问题。当前，国外经济发达国家对城市房屋拆迁的研究主要集中在公共利益的界 定、拆迁程序的构建、城市房屋拆迁补偿制度的建立、被拆迁人权利救济等几个 方面，并取得了一定的研究成果。 第一，城市房屋拆迁的公共利益目的研究。西方国家的学者很早就对公共利 益的概念进行了探索，在理论上形成了很多学说流派，如个人利益总和说，抽象 秩序说、最高的善说等，但是至今没有形成定论，所以，在这些思想指导下的各 国立法实践，也没有明确规定公共利益的内涵。目前，国外立法对公共利益界定 的方式主要有三类：一是，列举式。即在与征收、征用有关的法律中详尽列出哪 些事项属于为了公共利益目的可行使征收、征用权。这类国家和地区主要有日本、 印度、波兰、墨西哥、巴西及我国香港地区等。二是，概括式。即在与征收，征 用有关的法律中仅原则性规定限于公共利益目的方可进行征收、征用土地或者公 民私有财产，但对哪些事项属于公共利益范围没有明确规定。这类国家主要有美 国、加拿大、英国、澳大利亚、法国、荷兰、越南、菲律宾等。实行概括式的国 家，一般通过两种途径界定公共利益，其一，由议会制定的法律直接规定因公共 利益的需要而征地。美国对征收的公共利益主要由法律规定，凡议会决定符合公 共用途的征收，一律被认为是合宪的。澳大利亚的土地征用法中，“公共目的” 2 i 海人学硕i ：学位论文 我图城市房屋拆辽的行政法思考 是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关的任何目的；其二，由法院通 过判例对公共利益作出诠释。1 9 8 1 年美国密西根最高法院的一个判例通用 汽车公司从底特律市政府廉价购得4 6 5 英亩的土地建造汽车制造厂。市政府征收 土地的公共利益包括保留6 0 0 0 多个工作机会、维持税收以及防止城市社会条件 的进一步恶化。法院判决此征收合宪。美国和法国对公共利益的理解，主要是通 过判例逐渐丰富和扩展的。在美国，开始阶段只认为由公众使用或者公共事业使 用的需要才符合公共利益目的，但随着社会的发展，公共利益的含义被不断扩展， 认为非由政府或公用事业使用( 即私人使用) ，但公众能够直接或者间接受益的， 也被认为符合公共利益的需要。联邦最高法院1 9 5 8 年在一个判决中认为：“当 国家征用权的行使与某种可理解的公共目的存在着合理联系时，法庭从未禁止过 这种补偿过的夺取行为。如果一些私有企业能给它所在的城市，乃至国家的经济 发展、安置就业、政治稳定都带来好处，支持这样的企业就具有公益性。”在法 国，征地权最初主要适用于公共工程建设的需要，但随着社会的发展，公共利益 的需要扩展到社会经济生活的各个领域，不仅指公共的、大众的直接需要，丙且 包括问接的能够满足公共利益的需要，以及政府进行宏观调控的需要。三是，列 举概括相结合式。以韩国和我国台湾省为代表，在土地征用法等有关法律中列出 若干种可以征收土地的事项，但没有“穷尽”列举，有但书规定或者兜底式规定。 表一：一些国家和地区因公共利益需要进行征地的情况1 1 】 国家或地巨。公共利益”的范固 如能实现以下两个目的方可征用土地：t “公益事业”，这要通过一个适 友的特定清单确定，包括国防，公共卫生市改工程和国家专利成果的建 巴西 设；2 “社会利益”，一般准贝哇允许为有益于连列“地方”的社套功匏， 包括地产的分配目的。 为公众服务的交通能源，水利环境保护市政建设，文物遗逮保护 加拿大 学校，医眈社会福利等。 公共福利事业为实现地区详细规划所进行的事业，合理利用空阖地用 德国 于补偿调配地文物保护甩地等。具体包括公路，机场发电站电摹化 铁路建设等。 廖加龙：关于“公共利益”的范尉，载人人研究，2 0 0 6 年第7 期( 总第1 7 5 期) 。 3 河海大学硕士学位论文我国城市房屋拆迁的行政法思考 根撂1 8 6 5 年和1 9 9 2 年两项珐令的规定，目囊地区和市政当局均有权 基于以下理由征甩土地：霹亍具有艺表历史或者考古价值的项目 分解 大型应田，以及建设公益工程茂者议套大厦1 8 6 5 年的珐令规定了。公 意太利 益工程”的分义，包括修建公瘁学校，公围和递动场。大多数农业用地 是在改府的城市发展计划要求将农业土地重新划拨为城市用地时被征用 的。 1 公路公共交通设施的建设和养护，通讯糸统环境保护政府办公场 所公用水场废水处理场以及防洪堤的建设和设施；2 小学区晚护 蔽兰理站卫生设施和基地的建设和养护；3 必不可少的国防和公安的建筑靳 和设施的建设及养护，包括篮破和少年管教所的建设及养护 4 规列的市 改房屋建设；5 其他的公认的佘益事业。 公置事业主要有：国防军事固彖基础建设公共设| j 耋文教艺术重要 韩雹产业住宅，及蓄6 顷事生实施中涉及一的相关设施定其附属设施事业， 以厦其他岳律规定的事业。 土地征甩岳和其他痿雒将符合公共利益的征地范围严格限定在关系鲤采 和氏众利益傍公益事业项目，主要事习l 如下：1 公奄建设；痒车场建设； 公共汽车客运设施；2 河川以及以治水戍水利为目的的河川上设置的防 堤，护岸，拦河坝，水渠蓄水池及其他设施；运河用设施；航标以及水 蓐测量据志；3 防砂设施及其防砂甩设施；4 - 铁道事业者或索道事业者用 于一般工作需要的设施；轨道设施；无轧电车设施；5 农作物保护，农地 改连与综合开发等农用设施6 石油管道设施；7 i 淳湾设施；渔港设施；海 岸保护设施；8 供水设施及公甩下水道等设施；9 目表或地方公共团体建 目太 设曲办公场所工厂研究所，实验所及其他直接用于办公和工作的设施； 1 0 目录戈地方公共田体面向公众出租、出让的住宅置；1 1 原于能研究所 用于研究的设施j 甩于撞能泽开发曲设施；1 2 飞机场以及公用航空安全 设施；t 3 对气象海采地采洪水厦其他粪似现象进行观测或进行通 瓶用的设施i1 4 屯讯，电力广播设施；1 5 ，防汛设施请防设施；1 6 学 棱职业培讽机构以及其他教育设施或者学术研究使用的设施；1 7 社套 公用设施如公民馆博物馆，田书馆公固，广场，绿地运动场基 地市场，公厕太算场卫生保健和医疗机构检疫站等。 1 为建立村庄或扩建村庄提供土地，为规划发展或陡善现有村庄提供土地； 2 为城镇或农村发展规划提供土地；3 为从公众基全拿出资金落实政府仕 何计划或政策的土地规划发展提供土地和确保像规划的那样连一步发展 的目的通过出租签约或韧底销售对全部或部分土地进行处置；4 为州政 印度 府拥有茂挂稍的公司提供土地；5 为贫田茂无土地的人提供土地，式为受 到自然灾害影响地区上居住的人提供土地。氕为改府。地方政府或州政府 拥有或挂制的公司实施正当规划而被迫迁移或受到影响的人提供土地；6 为改府或政府为落实计划而建立茂政府以前挑准的机j l 白，或地方当局，或 依据团体番记法登记的团体或依据州的法律癸记的团体实施教育住房， 4 河海人学顾上学位论文我国城市房屋拆辽的行政法思考 健康或脱贫计划提供土地；7 为政府或政府以首枇准的，或地方政府的其 他发展规划提供土地；8 为公共办公室提供建筑物提供土地。 政府建立自然保护区和修建公摩铁路，可以征收土地- 土地在市玫规划 蓉兰 中彼指定用于公益目的的可以被征收，如规划工业区公共场所商业巨， 电线电缆等，但市政规划必须经市议会批准。 公共福利事业为实现地区详细兢戈4 所进行的事业，合理利用空闰地用 新加坡于朴馕调配地文物保护用地等。具体包括公路机场发电站，电器化 铁路建设等。 收回土地条例规定，政府在为公共用途时，可提酋收回已租务私人的土地， 但须按市价作合理赔碴。所谓公共甩途，是指一切有关对公共大众有利益 的规划及建设，知公路建设公共屋村街道市场公共休息场所等。 香港土地征用r 占有权j 务倒中说明，。为公共日曲征用”包括：为保证 中目香港在不卫生的财产上建筑改良的住宅，或建筑戈改善其卫生状况而征用谊财 产；在任何土地上的建筑辆，因接近或接触而严重妨碍其他建筑枷的通风 状况，或造成或导致其他建筑物不适于人粪居住，或处于危险状况，或有 害于健康时，征用谊土地；为了与海陆，空军戈香巷的志愿队有关的目 的而征用；为了行政长官确定的公共目的而征用。 1 兴办公共事业的需要：土地珐第；百零八条规定，囡下列公共事业的需 要可依本法的规定征收私有土地，但征收的范围，应以其事业所必须者为 限：国防设施；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关 地方自治机关及其他公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其他 由改府兴办以公共利益为目的的事业。2 实施国表经痒政策：土地法第； 中国台湾百聿九务规定，政府机关固实施国囊经淬政策，得征收私有土地，但应以 击律规定者为限。土地法所规定的为实施国家经淬改采而征收的私有土地 为：津岸一定限度内之土地；天然形成之湖泽而为公共需用者，及其沿岸 一定限度内之土地；可通运的水道及鼻沿岸一定限度内之土地；公共交通 道蓐；矿泉地；瀑布地；公共需用水源地；名胜古迹；其他法律根本上私 有之土地。 从上图的比较来看，大多数国家( 或地区) 界定的“公共利益”通常含有以 下内容：一是，交通建设，包括道路、河川、公路、铁路、桥梁、港口、机场等； 二是，国家机关或公立机构办公场地；三是，社会公用设施，包括学校、公园、 医院、图书馆、公共住房、运动场、公厕等；四是，国防军事设施；五是，社会 公用事业，包括电力、通讯、供水、墓地、废水废物处理场所等；六是，能源、 水利等国家基础设施建设，包括发电站、水库、防汛等；七是，社会福利事业， j 海人学硕士学位论文我国城市房屋拆迁的行政法思考 包括救灾、防灾、救济贫困等；八是，环境保护、古文物和迹址保护；九是，土 地改革；十是，城镇规划。 第二，城市房屋拆迁的程序研究，尤其是听证制度的设计。英美法系国家通 常都比较注重程序的正义，认为程序法和实体法具有同样的价值，程序的合法是 实现实体权利的重要途径和保障。所以，它们一直置立于正当程序的研究，制定 了很多程序法典，涵盖立法、行政、司法等领域。尤其以美国为代表。美国宪法 第五修正案从实体和程序两个方面规定了征收私有财产的条件，充分肯定了正当 程序的价值，严格约束了政府的权力，保护了被拆迁人的利益。具体而言，美国 一整套的征收行为步骤为：一是预先通告；二是政府方对征收财产进行评估：三 是向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约；被征收方可以提出反要 约；四是召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政 府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五是如果 政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处 理；六是法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交 换；七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力；八是 如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定合理的补偿价金 数额；九是判决生效后，政府将在3 0 天内支付补偿价金并取得被征收的财产。 这为我国城市房屋拆迁之正当程序的建立提供了宝贵的经验。 除此之外，国外关于城市房屋拆迁补偿制度和被拆迁人权利救济的研究亦取 得了丰硕的成果。像以美国为首的一些国家建立了比较完善的市场补偿体系，政 府完全退出了市场起主导作用的领域，征地造成的当事人损失可以以市场价值为 准得到充分的补偿。而英国则成立了专门解决拆迁纠纷的法庭，避免了当事人告 状无门的现象。总体说来，这些国家已基本把城市房屋拆迁行为纳入了法治轨道。 2 国内研究现状 我国关于城市房屋拆迁的法学研究主要始于2 0 0 0 年以后，涉及面较广，但 以法律属性、拆迁补偿、公共利益界定为主要研究对象。迄今为止，关于城市房 “周人伟：美国土地秆用和房屋拆迁中的司法原则和判例兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革， 载北京规划建设，2 0 0 4 年第1 期。 6 河海人学硕士学位论文 我国城市房屋拆辽的行政法思考 屋拆迁研究的专著并不多见，笔者只搜索到王才亮撰写的两本书房屋拆迁实务 和房屋拆迁纠纷焦点释疑，但是论文和论文集倒是很多。 在城市房屋拆迁法律属性的研究上，国内学者目前的观点有三种：一是，认 为城市房屋拆迁是纯粹的民事行为：二是，认为城市房屋拆迁是纯粹的行政行为， 三是，认为城市房屋拆迁交杂着民事和行政行为，持这种观点的人所占比例较高。 在城市房屋拆迁补偿的研究上，国内学者也注意到了市场价值标准的重要 性，很多博硕士毕业论文及名法学家论述都围绕着市场构建了完善的补偿制度和 社会保障制度，相对而言，这块研究是比较成熟的。 在公共利益的研究上，我国主要开始于2 0 0 4 年宪法进行第四次修正以后。 一些学者借鉴美国、日本、香港、韩国等经验，从法律、经济、社会学等不同角 度撰写了很多文章，试图准确界定出公共利益的范畴，如人大复印资料2 0 0 5 年 第l 期集中刊登了一组有关公共利益的论述。从这些资料中不难发现；有些学者 通过分析公共利益的特征，认为公共利益的主体与内容都具有不确定性，因而其 根本无法界定；有些学者则按公共利益主体的范围，将公共利益分为三个层次， 即最高层次的公共利益( 用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用 地拆迁具有的利益层次) 、中间层次的公共利益( 地方用国家预算内各项机动财 力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次) 、最低层次的公 共利益( 各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项 目拆迁用地具有的利益层次) ，认为低层次的公共利益拆迁应服务于高层次的公 共利益拆迁；另外，多数学者在尝试无法准确定义公共利益的概念后，引用美国 和香港地区的法律制度，建议从实体和程序两个方面来判断某项拆迁是否为了公 共利益的需要。纵观各家观点，虽然每位学者思考的角度不同，但几乎都没能准 确定义出公共利益的内涵和外延，不过他们之间有个共同的观点，那就是公共利 益一定不可带有营利性。原本，很多人寄希望于我国物权法草案制定的过程中， 能尽可能的界定一些公共利益的内涵，可是在最新的文本中，美好的愿望再次落 空了。 在城市房屋拆迁程序的研究上，专门性文章不多见，但是散见于笼统的正当 程序研究中。我国现在正在酝酿行政程序法，希望今后正式出台的程序法典能对 城市房屋拆迁可能涉及的程序作出详细的规定。 7 河海丈学硬七学位论文 我国城市房屋拆辽的行政法思考 总体说来，我国关于城市房屋拆迁的法学研究不如i ! l 夕b 成熟，当然这也有一 定的客观原因，即单独的城市房屋拆迁制度是我国所特有的，具有一定的特殊性。 ( 三) 本文的研究思路和方法 通过比较国内外研究城市房屋拆迁法律问题的现状，笔者认为，在很多领域 还有研究城市房屋拆迁的余地，所以本文试图从行政法的角度审视我国城市房屋 拆迁的全过程，以公权与私权的博弈为主线，综合运用法学、社会学、经济学等 学科知识，采用分析比较法，实证分析法，针对城市房屋拆迁的合法性基础、行 政法律关系、政府角色、司法救济等问题阐述自己的观点，以希对后来研究者有 所启示，为规范城市房屋拆迁行为、提高城市功能、创建和谐社会尽一份绵薄之 力。 正文共分四个部分。首先，提出公共利益目的和正当程序是保证城市房屋拆 迁具备合法性的基础，私权尤其是财产权具有排他性，其之所以必须让位于公权， 只有基于公共利益的需要，否则就是对私权的非法侵害；即便符合了公共利益目 的，公权的行使还得遵循正当程序原则，只有这样，才能将私权的牺牲减小到最 低程度，尽可能实现公权与私权的双赢。在此部分中，笔者对公共利益、城市房 屋拆迁之正当程序的内涵分别作了界定，并分析了公共利益与个人利益的关系及 拆迁程序的失范和对策等。接着，本文将城市房屋拆迁按时间顺序分为拆迁许可、 拆迁公告、拆迁补偿安置裁决、行政强制拆迁等一系列行政行为，重点分析由此 产生的行政法律关系，即公权与私权在合法拆迁中的具体状况。由于政府作为城 市房屋拆迁中公权力的主要行使者，其地位可谓重矣，所以本文又论述了政府的 角色定位，以进一步保证城市房屋拆迁的合法性。但是，政府毕竟也有自身的利 益需求，难免在对城市房屋拆迁进行监管的过程中，行使公权力不发生偏差，因 此，为了保证公平正义，法院要对私权进行救济，故本文在最后对现行司法救济 存在的问题提出了一些改进对策，以希望真正实现人性化拆迁，努力创造和谐社 会。 整篇文章的创新之处在于运用了成本利益衡量法对公共利益的界定提出了 不同的看法：从现有的资料看，我国学者无一例外认为公共利益不能带有商业目 的和经营性质，但是本文认为，此观点并非绝对，公共利益可以带有商业经营性 8 河海大学硕上学位论文我国城市房屋拆迁的行政法思考 质，并用美国的一个案例判决加以了证明。 由于作者学识浅陋，加之缺乏国外城市房屋拆迁制度许多第一手资料，文中 难免误谬之处。相信随着法学界特别是行政法学界对城市房屋人性化拆迁这一课 题的f 1 益重视，不久的将来，一个完善的城市房屋拆迁理论体系和制度便会呈现 在我们面前。 9 河海大学硕i + 学位论文我国城市房屋拆迁的行政法思考 二、我国城市房屋拆迂的合法性基础 在我国，所谓城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房 屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以移迁安置，并对被拆除房屋 的所有人予以经济补偿的活动。这里的城市规划区，是指城市市区、近郊区以及 城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域；房屋则泛指建筑， 包括建筑物中的住宅房屋和非住宅房屋及构筑物、附属物等财产1 1 ：而拆迁人则 指依法取锝拆迁许可证的单位，被拆除房屋的所有人则称为被拆迁人。城市房屋 拆迁是时代发展的必然产物，在任何一个国家和地区都在所难免，但是其作为一 种单独的制度却是我国独有的。在国外，大部分国家和地区将士地和房屋视为一 个不动产，并且以土地为主设计不动产关系，将房屋视为土地的附属物，所以城 市房屋拆迁被纳入了土地征用制度和土地流转制度中；而我国，土地和房屋的权 属是分离的，城市土地属于国家所有，私人只拥有国有土地的使用权，但土地上 的房屋却是可以私有的，这样便造成了拆迁入尽管已从国家土地管理部门取得了 国有土地使用权，但是也只有在获得土地上房屋产权后再拆除该房屋的前提下， 才能真正行使自己的国有土地使用权。因此，本文论述的城市房屋拆迁制度是具 有中国特色的，是作为一种独立制度存在的，它与我国经济发展历程及法治水平 息息相关。 以往，人们在经济建设中常忽视城市总体规划，不顾城市性质，片面追求变 消费城市为产业城市，肆无忌惮地掠夺自然资源，使许多城市的工业结构和布局 不合理，城市乱建现象严重，加之城市内生产和非生产设施比例失调，造成城市 i e l 城区的功能区分布杂乱，交通拥挤，住房紧张，环境污染严重。这不仅制约了 城市经济的发展，影响了居民的生活，而且威胁了华夏子孙的生存环境。为此， 我国必须针对旧城区实施一系列城市房屋拆迁改造，通过采取统一规划、外迁“有 害工厂”、发展“工业小区”等措施，合理调整布局，对土地进行科学再分配， 提高资源的利用率，在维持生态平衡和持续发展能力的基础上，迸一步提升城市 的功能，促进城市现代化的实现，为子孙后代造福。 近几年来，城市房屋拆迁遍布祖国大江南北，对改善人民生活环境、提高城 “上才亮：房屋拆迁纠纷焦点释疑，法律 n 版杜，2 0 0 5 年3 月第3 版，第8 页 1 0 河海大学硕士学位论文 我周城市房屋拆辽的行政法思考 市综合功能、加快可持续经济发展确实起到了促进作用，但是繁华的背后也隐藏 着一些危机，且逐渐显露出来，因过度拆迁引起的资源浪费和环境问题，尤其是 违法拆迁引发的群体性事件直接影响了城市可持续发展和社会的稳定，像“湖南 嘉禾拆迁事件1 1 1 “南京被拆迁人白焚事件”等都还令人触目惊心，所以，我们 必须知晓在何种情形下才能实施城市房屋拆迁以及应该如何实施城市房屋拆迁， 充分保证城市房屋拆迁的合法性，以避免悲剧的再度发生。鉴于我国现阶段的法 治水平，主要从实体和程序两方面确保城市房屋拆迁的合法性，即只有具备法定 目的和正当程序的城市房屋拆迁才是合法有效的行为。 ( 一) 我国城市房屋拆迁的合法性基础公共利益目的 回顾我国城市房屋拆迁近二十年的历程，拆迁立法宗旨悄然发生着变化。 1 9 9 1 年的城市房屋拆迁管理条例第二条规定：“凡在城市规划区内国有土地 上，因城市建设的需要拆迁房屋及附属物的，适用本条例。”即该条例规定的城 市房屋拆迁的实体合法性且的可以理解为“因城市建设的需要”。面现行的2 0 0 1 年修订的城市房屋拆迁管理条例第三条则规定：“城市房屋拆迁必须符合城 市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”其实质并未对 我国城市房屋拆迁行为本身的合法性目的作出任何规定。那么，目前在进行的城 市房屋拆迁的合法性目的究竟是什么呢? 既然现行的城市房屋拆迁管理条例 没有明确规定，是否就意味着进行城市房屋拆迁没有限制，只要想拆就拆? 答案 当然是否定的。 众所周知，实施城市房屋拆迁不是为获得残砖瓦片，而是为行使国有土地使 用权不得不采取的无奈措施。依据城市房屋拆迁管理条例第七条的规定，实 旌城市房屋拆迁的前提是必须由拆迁入先向房屋拆迁管理部门提交五份材料，申 请领取拆迁许可证，其中一份就是国有土地使用权批准文件。由此可以看出，拆 迁人的新建设项目用地的一部分或全部与被拆迁人的房屋所在地是重合的，要顺 利实施新项目建设，就必须先取得被拆迁入房屋所在地的使用权，且这一需求在 1 2 0 0 4 年，湖南省郴州市嘉禾县政府以相当于市场价1 3 的超低价格，将占地1 2 万平方米，涉及1 1 0 0 户拆迁居民的士地出让给房地产开发商，搞嘉禾珠泉商贸城开发。为了帮助开发商顺利实现项目建设 县政府将商贸城冠以国家建设项目之名，打着“谁影响我县发腱一阵子我就影响他一辈了”的口号， 并专门配套“株连政策”，要求公职人员负责各自亲属的拆迁工作，如果小能够按照开发商的要求拆迁， 将破暂停工作、停发t 资、被开除或下放到边远地区。据统计，全县共有1 6 0 多名公职人员受到牵连。 此事件，引起了党和国家的高度重视，最后以五名县官破摘去顶戴花翎而告一段落。 河海大学硕士学位论文我国城市房屋拆迁的行政法思考 申请拆迁前已得到了国家的批准。一旦拆迁人取得了拆迁许可证，不管拆迁人与 被拆迁人之间是否达成了补偿安置协议，被拆迁人都必须让与自己的房产，这是 由国家强制力保证实施的。显然，我国城市房屋拆迁的实质是政府以国家公权力 为后盾对私人合法财产进行征收和提前收回国有土地使用权的行为，其合法性目 的当然与征收、征用私有财产及土地的宗旨一样。 2 0 0 4 年新修订的宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时第十三条规定： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者 征用并给予补偿。”1 9 9 4 年颁布的城市房地产管理法第十九条规定；“国家 对土地使用者依法取得的土地使用权在出让合同约定的使用年限届满前不收回； 在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据 土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”1 9 8 8 年修订的土地管理法第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对 集体土地实行征用。”第五十八条、第六十五条亦规定为了公共利益需要使用土 地的，经有关机关批准，可以收回国有土地使用权和集体土地所有权。显然，从 宪法到法律，“公共利益的需要”成为了合法征收、征用私有财产和土地的目的 性条件。由于城市房屋拆迁与征收、征用私产及土地的宗旨一样，所以，“公共 利益的需要”也是城市房屋拆迁的唯一合法性条件和根本目的，即实现公共利益 的最大化是我国城市房屋拆迁的最终落脚点，这也是当代行政法追求的最终目 标。 1 公共利益内涵的界定 尽管“公共利益的需要”作为城市房屋拆迁合法目的的法律地位得到了确认， 但是究竟何为公共利益，如何判断一个城市房屋拆迁项目是否是为了“公共利益 的需要”而实施，我国法律却没有作出明确的规定和解释，所以在现实中，法律 的漏洞往往导致公共利益成为政府强制拆迁的幌子，成为不同利益集团牟利的招 牌，成为侵犯公民基本人权的刽子手。由此可见，准确地界定公共利益是遏制违 法拆迁的有效途径和关键环节。 我国法律之所以没有明确规定公共利益的内容，并不是立法者们不想设定， 1 2 河每人学硕士学位论文我困城市房屋拆辽的行政法思考 而是因为公共利益本身的不确定性就决定了对其进行界定的难度。首先，公共利 益的主体即“公共”的范畴无法确定。其是指全球，还是某几个或特定的国家； 是一国之内的全体公民，还是某些地区的部分成员，谁也不能轻易地下结论，故 学者们当前只能达成这样一种共识，即公共利益是不特定的多数人所享有的利 益，它的主体是开放性的。其次，公共利益的内容是动态发展的。不同国家、不 同地区、不同的历史阶段，人们所认可的公共利益是不一样的。比如我国在建国 初期，生产力落后，发展经济、提高人民的生活水平就成为炙手可热的公共利益， 只要能发展经济，其他都可以暂时搁浅。但是几十年以来，经济的发展严重污染 了环境，破坏了生态平衡，导致保护环境成为了近几年来，众所重视的公共利益。 同时，“利益”与“价值”一样，是主观的东西，具有多元化的属性，不同的人 有不同的认识，这也是公共利益的内容无法确定的原因之一。三是，公共利益是 否允许含有营利的行为。例如，有的城市房屋拆迁是为了进行商业开发，建立商 业街等，从本质上考虑，此类拆迁的直接目的是为了获利赚钱，但是客观上，间 接的为民众提供了休闲消费的场所，拉动了本地区的经济发展，扩大了就业渠道， 提高了人们的生活水平。这是否也算一种公共利益呢? 正是基于以上的因素，立 法者无法给公共利益下一个准确的定义。 由于“公共利益的需要”同时作为其他国家和地区实施土地征收、征用及城 市房屋拆迁的合法性目的要件，既然国内无法解决公共利益的界定问题，不妨借 鉴他国( 地区) 的经验，取人之长补己之短。 公共利益的界定最早可以追溯到公元前5 6 世纪的古希腊。古希腊社会特 殊的城邦制度造就了种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整 体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的、一元的、抽 象的价值，是全体社会成员的共同目标。古希腊思想家亚里士多德把国家看作是 最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会中的物化形 式就是公共利益。但当时的内涵还不十分确定。 1 8 世纪的社会功利主义学派代表边沁认为公共利益就是社会中所有入的个 人利益简单之和。国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多 数人的最大幸福”。 “参见 古希腊 亚里士多德：政治学，吴寿彭译，商务印书馆1 9 6 5 年版，第1 3 2 页。 河海大学硕士学位论文我国城市房屋拆迁的行政法思考 德国学者阿尔弗莱德弗得罗斯则不同意边沁的观点，他认为公共利益既不 是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个 人的合作而生产出来的事物价值的总和；而这种合作极为必要，其目的就在于使 人们通过努力和劳动而能够建构他们自己的生活，进而使之与人之个性的尊严相 一致。 马克思则认为：“公共利益不是仅仅作为一种普遍的东西存在于观念中，而 且首先作为彼此分工的个