（经济法学专业论文）我国加工贸易海关监管制度研究.pdf

内容提要 在世界经济一体化浪潮带动下，中国已经融入全球产业链，正在 逐步成为世界工厂和制造业基地。2 0 0 4 年中国外贸进出口突破万亿 美元大关，贸易量跃居全球第三位，这其中加工贸易占据了“半壁江 山”的重要地位。事实上，加工贸易已经成为我国在经济全球化背景 下走新型工业化道路的主要选择和基本途径。 我国的加工贸易是伴随着改革开放的进程发展壮大起来的。历经 二十六年的发展，加工贸易对我国的改革开放和经济发展作出了历史 性的贡献。加工贸易对国家吸引外资、引进先进管理理念技术、促进 产业结构优化升级、优化出口产品结构、增加外汇储备、扩大就业、 保持经济发展等诸多方面产生了积极的意义。加入w t o 世贸组织后加 工贸易及保税业务将有更为广阔的发展空间。但我们也必须正视加工 贸易管理中存在的问题，尤其是必须高度重视从法律制度层面来有效 防范利用加工贸易渠道进行走私违法活动偷逃国家税款，扰乱公平竞 争的经济秩序等问题，从而引导加工贸易在继续发展的同时转型升 级。本文从海关对加工贸易监管之制度研究的角度对如何加强新时期 海关对加工贸易的规范管理，促进国家保税政策发挥积极的效应，确 保国家税款不流失提出了较为全面的设想。 本文包括绪论和六个部分。第一部分探讨建立和完善我国加工贸 易海关监管制度的必要性与可行性；第二部分对我国加工贸易海关监 管制度进行法理分析；第三部分阐述我国加工贸易海关监管制度的主 要内容；第四部分介绍世界主要国家与加工贸易监管相关的制度与评 析；第五部分对我国加工贸易的海关监管制度存在的问题及其成因进 行探讨；第六部分提出建立与完善我国加工贸易海关监管制度的建 议。 本文在对我国加工贸易发展历程、加工贸易在我国经济发展中 的重要意义、现阶段加工贸易海关监管存在的问题等进行梳理、分析 的基础 ：，结合本人在海关十五年的工作经验，运用法学理论，对如 伺完善我国加工贸易海关监管制度进行了较为深入的研究探讨。 关键词：海关加工贸易监管制度 a b s tr a c t w i t ht h e i m p e t u s o fw o r l de c o n o m i c i n t e g r a t i o n ，c h i n a h a sb e e n i n c o r p o r a t e di n t o t h e g l o b a li n d u s t l l i a l c h a i na n dg r a d u a l l yb e c o m ea cc 、v o r i d f a c t o r ya n dm a n u f a c t u r i n gb a s e ”i n2 0 0 4 ，t h et o t a li m p o r ta n d e x d o r to fc h i n ae x c e e d e d1 t r i l l i o nu s d a sar e s u l t ，c h i n an o wr a n k s t h i r di nt h ew o r l di nt e r m so fi t sf o r e i g n t r a d ev o l u m e ，i nw h i c h 口r o c e s s i n gt r a d ea c c o u n t sf o rh a l fa n do c c u p i e sa ni m p o r t a n tp o s i t i o n i n f a c t ，t h i sf o r mo ft r a d eh a st u r n e di n t o am a j o rc h o i c ea n de s s e n t i a lp a t h o fc h i n at ob e c o m ei n d u s t r i a l i z e dt h r o u g h an e ww a y a g a i n s t t h e b a c k d r o po fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n p r o c e s s i n gt r a d ei nc h i n ah a sb e e ng r o w i n gw i t ht h ei n t r o d u c t i o no f t h e r e f o r ma n do p e n i n gp o l i c i e si nt h ec o u n t r y a f t e r2 6y e a r so fd e v e l o p m e n t ， d r o c e s s i n gt r a d em a d eh i s t o r i c a lc o n t r i b u t i o n st ot h er e f o r ma n do p e n m g p r o g r a m sa n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fc h i n a i t h a s p l a y e d a p o s i t i v er o l e i na t t r a c t i n g f o r e i g ni n v e s t m e n t ，i n t r o d u c i n g a d v a n c e d f o r e i g nm a n a g e m e n tp h i l o s o p h i e sa n de x p e r t i s e ，p r o m o t i n go p t i m i z a t i o n a n d u p g r a d i n g o ft h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r e ，o p t i m i z i n g t h e e x p o r t c o m m o d i t ym i x ，i n c r e a s i n gf o r e i g ne x c h a n g e r e s e r v e ，c r e a t i n gj o b o d p o r t u n i t i e sa n dm a i n t a i nt h ee c o n o m i cg r o w t h w i t hc h i n a sa c c e s s i o n t ot h ew t o ，p r o c e s s i n gt r a d ea n db o n do p e r a t i o n s w i l lh a v ea ne v e n g r e a t e rs p a c e f o rg r o w t h h o w e v e r ，w em u s tf a c eu pt ot h ep r o b l e m s e x i s t i n gi nt h em a n a g e m e n to fp r o c e s s i n gt r a d e i np a r t i c u l a r , w em u s t p a yg r e a ta t t e n t i o nt oe f f e c t i v e l yp r e v e n t i n gs m u g g l i n ga n dt a xe v a s i o n s i np r o c e s s i n gt r a d e ，w h i c hd i s t u r b e dt h eo r d e ro ff a i rc o m p e t i t i o ni nt h e e c o n o m y , t h r o u g haw e l l d e v e l o p e dl e g a ls y s t e m i nt h i sw a y , w ec a n b r i n gp r o c e s s i n gt r a d et ot h et r a c ko ft r a n s f o r m a t i o na n du p g r a d i n gw h i l e c o n t i n u i n gt ol e ti tg r o w t h i st h e s i s ，f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fr e s e a r c ho n t h ec u s t o m sc o n t r o lr e g i m er e g a r d i n gp r o c e s s i n gt r a d ei nc h i n a ，s e t sf o r t h anu m b e ro f r e l a t i v e l yc o m p r e h e n s i v ei d e a s0 1 1h o wt oe n h a n c ec u s t o m s l e g u l a t i o na n dm a n a g e m e n to fp r o c e s s i n gt r a d ei nt h en e we r a ，m a k et h e n a t i o n a lb o n dp o l i c i e sy i e l dp o s i t i v er e s t l l t sa n de n s u r et h em a i n t e n a n c e o f t h er e v e n u eo f t h ec o u n t r y 11 1 i st h e s i sc o m p n s e sa l le x o r d i u ma n ds i xc h a p t e r s c h a p t e ri e x p l o r e s t h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fe s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n gt h ec u s t o m s c o n t r o lr e g t m eo np r o c e s s i n gt r a d ei n c h i n a ；c h a p t e ri ia n a l y z e st h i s r e g i m ef r o mt h el e g a l p e r s p e c t i v e ；c h a p t e r i i i e x p o u n d st h em a j o r c o n t e n to ft h er e g i m e ；c h a p t e ri vi n t r o d u c e sr e g i m e so fm a j o rc o u n t r i e s r e g a r d i n gp r o c e s s i n gt r a d ec o n t r o la n dm a k e sc o m m e n t s ；c h a p t e rv e x p l o r e st h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec u s t o m sc o n t r o lr e g i m ec o n c e m i n g p r o c e s s i n gt r a d eo fc h i n aa n dt h ec a u s e st h e r e o f ；c h a p t e rv im a k e s r e c o m m e n d a t i o n so nh o wt oe s t a b l i s ha n di m p r o v et h ec u s t o m sc o n t r o l r e g i m ew i t hr e s p e c tt op r o c e s s i n gt r a d ei nc h i n a o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so f p r o c e s s i n gt r a d ei n c h i n a ，t h es i g n i f i c a n c eo fp r o c e s s i n gt r a d ei n c h i n a se c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec u r r e n tc u s t o m sc o n t r o l o v e r p r o c e s s i n gt r a d e t h ea l l t h o ro ft h i st h e s i sm a k e sa n i n d e p t h e x p l o r a t i o ni n t ow a y so fi m p r o v i n gt h ec u s t o m sc o n t r o lr e g i m er e g a r d i n g p r o c e s s i n gt r a d ei nc h i n ai nl i g h to f j u r i s t i ct h e o r i e sa n dh e r1 5y e a r so f w o r k i n ge x p e r i e n c ei nc u s t o m s k e y w o r d s ：p r o c e s s i n gt r a d e ，c u s t o m sc o n t r o l ，r e g i m e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因 本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：王桦 2 0 0 5 年4 月2 4 日 绪论 2 0 0 4 年中闰外贸进出口突破万亿美元大关，贸易量跃居全球第 三位。戴中，加工贸熙进出口总额达5 5 0 0 亿美元，占全国同期外贸 进出口总值的4 7 ，加工贸易出口值占同期出口总值的5 5 ，进口 傻占弱期送口总值熬4 0 。加工爨易在我国对外贸易经济的发震中 所占有的“半壁江山”之重要地位不言而喻。 鸯叠工贸荔对我国经济的袋震起戮了重癸麴掺动作震，僵壶予多年 来存在的利用加工贸易渠道进行走私偷逃税款的情事，扰乱了公平竞 争的进磷口贸赫秩序，因而对加工贸易的褒贬不一，争论颇多，相关 镣理条文多达数百个，尺度不一，交叉重登，两上升至法律层西的制 度却严重缺失。直至党的十六届三中全会明确指出“继续发展加工贸 易，引导加工贸易转型升级”，充分体现了新一属中夹领导集体和 本届政府对加工贸易的高度羹视，为加工贸易发展指明了方向。吴仪 戮总理在2 0 0 4 年初召开瓣全鏊怒工爨易璎毒专会上发表了重要漤活， 运用历史唯物主义和辩证唯物主义的观点，实事求是地分析了我国加 互贸易2 6 年的发展历程，对捐工贸易在我舀对井舞放稻经济发展中 所做出的历史性贡献从7 个方面给予了充分肯定：一是加快了我国成 为世界贸易大圈的步伐( 自1 9 9 6 年中国首次跻身世界外贸十强至 2 0 0 4 年外贸突破万亿受元大关，跃丹至第三名) ；二是促进了我国吸 收外资工作( 连续二年利用外资全球第一，加工贸易企业经营主体百 分之a 系羚甏独资企业) ；三是接动了我潮产过缨掏的优化舟缀( 峦 势动密集型转向技术、资本密集型) ：四是优化了我国出口商品结构 ( 我国高新技术产鑫出口蒋近九成是通过加工贸荔实琥静) ；五是增 施了国家外汇储备，在保持国际收支平衡中发挥了重要作用；六是扩 大了就业，培养了大批熟练产业工人，推进了我国工监化进程( 弓f 迸 了先进的设各和管理理念及方法) ；七是密切了内地与港澳、大陆与 l 蛊竟的十本翕三中企会中懿中央关于完喾壮会主义带场经鲚若干趣题斡决定 1 f t 湾的经贸关系。专家们也普遍认为，我国资源短缺、劳动力过剩， 要d ；1 3 i 过剩的爹动力，一本进太出的加工贸易形式废是长期存在的，同 时，经济全球化也给我们带来了最好的机遇。因此，党的十六届三中 全会提出“继续发展加工贸易，促进加工贸易转型升级j 。是根据“科 学发展观”和“求真务实”的总体思想进行的战略性安排，加工贸易 的进一步发展对我国经济的发展和建立社会主义和谐社会具有重大 意义。 本文将从在新形势下如何建立和完善我国加工贸易海关监管制 度的角度出发研究探讨，以确保国家税款应收尽收，促进加工贸易在 我国的健康发展，使加工贸易成为我国走新型工业化道路的基本途 径。 ”海关政研参考第3 9 期，2 0 0 4 年 ”参见第i 页 第一章建立和完善我国鸯瑟工贸易海关监赣翩瘦之 必要性与可行性 第一节建立和完善加工贸易海关监管制度之必要性 加工贸易监管制度是指经海关批准暂缓办理纳税等手续迸境的 货物在海关监繁下加工、，装配后复运出境的海关监管皋4 发。 2 0 0 1 年开始实施的新海关法中的第三章第三十三条明确赋 予海关对鸯耍工爨易翔有监管静权力。从2 0 0 4 年以来，我国加王贸易 进入了一个新的历史发展时期，中华人民共和国海关对加工贸易货 物溢管办法照毫出台实慈。 目前，建立和完善我国加工贸易海关监管的制度具有极其重要的 现实必要性： 二、攘王贸荔终延规模发壤变他的攫战 自2 0 世纪7 0 年代末我国开展加工贸易咀来，加工贸易增长迅猛， 经过二十六年的发展，其外延规模目口进出圈总额己从1 9 8 0 年的约1 7 亿美元增加到了2 0 0 4 年的5 5 0 0 亿美元，增长了约3 0 0 多倍。在外 贸中比重从4 提高到4 7 ，其中出口占到5 5 。加工贸易不仅有效利 爝了乡 炎，扩大了出口刽汇，鳞决了努动裁数，带动了攘关产业发曩， 而且形成了强大制造能力。促进了产业结构升级，加快了我国工业化 进程。据有关专家分聿斤，中国已经融入全球产韭键，正在逐步成为蓬 界工厂和制造业基地。加工贸易实际上已经成为我闺在经济全球化背 景下，走新型工业化道路的主要选择和基本途径。党的十六大掇出， 要以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、 经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥 盼灏型工业纯道路。瑟对加工贸易辨廷栽模鲢发展变化和适应国家翔 。海关政磷参考第4 6 期，2 0 0 3 年 工贸易发展战略和政策的需要，海关管理必须具备新的监管理念霹监 管隧力，典备科学地容纳业务快速发聪的能爨j 满足不同行业多样化、 个性化生产的需求：，以信息化带动管理现代化，支持加工贸易健康发 震，为接进我量工业纯徽出薪灵献。 二、加工贸易结构内涵发联变化的挑战 经过2 0 多年的发展，加工贸易已经改变了最初以纺织、服装、 嚣具、鞋串鬣、箱雹等劳动密集裂行监、产品秘市场结构为主的棱况， 其在主体构成、贸易方式、产鼎结构、国内采购率等方面均出现了 些新的发展动向。加工贸易中外商企业眈重觚1 9 9 0 年2 9 掇高弼2 0 0 2 年7 5 ，跨国公司在中圈企业的出口占我国全部出髓的i 3 ；兼顾国 际醋内两个市场的迸料加工从1 9 8 0 年2 0 提高到2 0 0 2 年7 3 ；资金 和技术密集型产熬加工疆盏突蹬，2 0 0 2 年麴工贸翳机电产晶出口占 加工贸易出口6 5 ；加工贸易国内采购率达到4 6 炉，形成了跨区域采 购掰络彝爨有鹤整产盘将征豹产鲎聚集繁。鸯羹_ i 贸荔结耱内洼醵发震 变化对海关监管思路、监管模式、监管手段和监管效率提出了挑战， 要求海关必须尽快从禳本上解决手麓管理、深勇日= ：i 缮转、? 漤耗翻王、 通关效率等方面的突出阅题。 三、加工贸易生产经营方式发展变化的挑战 加工贸易生产经营方式的深刻变化，主袋以跨辫公司为主体，以 高新技术机电产龋为代袭。其特点是：一是经营管理理念转变，嘲以 成本削减为主导转变为以创造价值为主导的巍合理念，促进了产业链 整合；二是业务结擒整合，把主要糖力敖在核心业务上，其余业务乡 包出去：三是物流供应链整合，从简单供产销，经过岛式、工作台式 小蠹乏量生产，送入协曩供应链阶段，整体耱瓣预溅，最大袋度降低供 应链物流库存；四是生产和物流管理信息化，e r p ( e n t e rp r i s e r e s o u r c ep l a n n i n g 一企业资源髋矧) 建当前国际上通餍的管瑾信患 系统，其核心在于：以计算机为工具，整合企业各种资源，实现对整 。海关政研参鸯第4 6 期，2 0 0 3 年 4 个供应链有效管理，使企业在市场中获得更强大的竞争力。目前世界 5 0 0 强企业绝大多数已经成功利用了信息技术，加工贸易生产经营方 式变化是经济全球化必然结果。面对企业“订单电子化，采购全球化， 供货快速化，生产零库存”和整个供应链协同化、信息化，海关监管 必须拿出相应的有效办法。 四、经营者的趋利l 生导致走私将长期存在 企业为了获取自身的最大利益往往置国家法律不顾，不断变化手 法进行走私以达到偷逃税款和贸易管制的目的。只要存在贸易管制和 税率价差，走私就不会消失，加工贸易渠道的走私也将长期存在。而 且由于加工贸易形态复杂管理难度大，因而容易成为不法分子觊觎的 对象。多年来查获的走私大案表明利用加工贸易渠道偷逃税款情事较 为严重。仅以2 0 0 3 年为例，海关从加工贸易渠道查获的走私大案8 2 起，案值5 4 亿元，占货运渠道查获走私案件数与案值数的3 0 ， 而且加工贸易渠道的走私案既使侦破，往往都是“积案”和“空案”，。 也就是说走私分子利用加工贸易进：i 亍n 走私活动至案发时可能已实施 几年，因而累积统计的案值巨大，但往往都是保税原料已被倒卖或人 去楼空，造成国家税款无法追还。加工贸易渠道常见的走私手法主要 有： ( 一) 主观故意骗颁加工贸易手册。不法分子本身开办的公司无 相应的加工能力，就伙同有加工能力的企业，与其签订加工协议从而 达到骗领手册的目的，然后从事倒卖进口保税原料的活动。由于加工 贸易核销周期较长，即使案发，不法分子也已赚得大笔利润并迅速逃 之天天，他们往往以一、二平万元的“投资”：获得数百万的暴利。 ( 二) 以次充好、以“空”诈“实”骗取核销。不法分子将进1 ：3 的高档保税原材料擅自倒卖获取高额利润，然后在国内购买外观极其 相似的低档原材料制成成品以次充好骗取海关核销。甚至以“空箱” 伪装成“成品箱”出口骗取核销。 ( 三) 高报单耗倒卖保税进口料件。原材料通过加工转化为成品 “海关政研参考第3 9 期，2 0 0 4 年 过程中会发生正常的耗损，但扣些不法分子就利用加工过程会产生耗 损麓清玩，；在囊海关l p 攘料孝 ：嚣损基时往 圭夸大耗撩，掺遴大量“求 份”，比如把只有1 0 的加工耗损伪报为2 0 甚至憩高，然后将差额 部分截留在国内撞盘倒卖。 、 ( 四) 利用加工贸易异地深加工结转环节走私。企业间的加工贸易 异地深加工是社会化大生产的一种表现，通过转厂深加工，囱然形成了 一个生产加工链，增加了产品的嫩加蠖，提赢了生产效益。但是实践中 海关发现利用转厂深加工进行走私的现象屡见不鲜。有的搞假结转，飞 瓣走私。不法金敛形式土办理了掬工贸荔转厂手续，键货物不转厂，嚣 是谯国内销售。有的私自开拆关封，涂改海关审批的申请表的内容，隐 璃转少多掇斡内容；有的以少掇多，以小报太。一些企监对转厂货物静 数量、规格、重量以少报多，以小报大，虽调入企业接到结转的货物， 但与实际申报的数量、规格等相差甚远。 五、舞工贸荔发震遨猛与海关监镂力量不是的矛震将长期存在 加工贸易发展迅猛( 自1 9 7 8 年以来的2 0 余年时间里加工贸易进 出口额增加了3 0 0 多倍，而海关人员只增长了3 倍) ，海关监管力量 摆对不足、手段鞠对滞屡豹矛愆游在耦当长麴时期魂继续存在。霹现 代企业的生产经营方式向海关长期以来以加工贸易纸质合同为单元 赫蕊管模式发交了揍战。我藿关予加王贸易的现行政策基本没鸯考 虑到发展图际采购与配送中心的要求，国际采购与配送业务的发展受 餮现行政策的诸多蒂l 约。焉事实上，现代企鼗生产成本莳嚣缩空闷已 经很小，物流作为第三利润源正被越来越引起高度的重视。物流速度、 零库存等诸多现代企业生产管瓒的方式对以i t 业为代表的高科投产 业的发展具有决定性的意义，海关传统的加工贸易监管模式显然已无 法邋应现代企业生产发展的要求，因而海关总署于2 0 0 4 年提出了加 工贸易弱爨毯釜管豹改孳方案，菠革的基本思路是：爨绕“令中心”、 抓好“两个转变”、实现“三化”、健全“四锗”，即：以促进加工贸 易转鎏秀缀为中心，探好鼠台丽管理为主囊企篷管璎为主、跌纸质手 册管理为主向电子帐册管理为主的转变，实现加工贸易及保税监篱模 6 式规范纯、手段黼络纯、并弓 零翔工贸荔增鬟商区域恍集中管溪发漫， 建立健全“企业囱管、海关监管、地方政府协管、社会共篱：的综台 治理机制。 六、秘工贸荔势管遴难度遗夫子一般爨荔酶管瑾难凄 由于加工贸易管理承载了太多的东西，涉及到贸易政策、产、业政 策、财税政策的综合平衡，涉及到区域经济发展以及利用外资、增加 藏业等等，瑟星加工贸翁煎警髑絮长、加工环节多、企业生产经蘩模 式多样，加工贸易管理涵盖的内容庞杂，包括保税区、出口加工区、 傈税仓库、出磊黢管仓磨、单耗核定、深加王结转、夕 发加工、核链 等一系列内容，此外，现代物流、电子商务、即时生产、零库存等新 的管理理念和生产营销方式对海关加工贸易的监管都提磁了新的挑 战，海关的管理难度之大有耳共睹。经过梳理整合，2 0 0 4 年海关总 署出台的加工贸易和保税监管改革指导方粲中认定的加工贸易和 保税滥管其体模式就达6 耪，足见加工贸易管理之复杂。 。 七、历史形成的格膈难于短期内彻底扭转 历史的原因造成对大多数加工贸易企业未进行物理围闽，形成了 速避开花、漫由放羊式躲格届，仅广寒雀最多时裁达迓1 0 万家咎。这 其中鱼龙混杂，对于尚不具备充分的信息化管理手段的国家来说，执 法郝门的箭瑾难度之大燕显雨荔觅的。虽然遴年来遮耱状蹴已有掰改 善，以加工贸易联网监管为发展方向的“信息围网”极大地弥补了物 理潲网的不足，出口加工区在吸弓l 加工贸易增量方黼也初觅成效，但 历史形成的加工贸易企业布局分散造成管理困难的格局缀难在缎时 期内获得彻底扭转。 ，k 、加工贸荔税l 曼保全铡瘦不健垒 加工贸易残牧保全制度是为保证烟工贸易经裁主髂在一定期限 内履行与加工贸易有关的海关法义务，海关依据法律要求，向经营者 或海关谈可的第三方鼓淑保诞余、漂 覆嚣或以海关认霹跫其毽担保方 。海关政研参考第1 3 期，2 0 0 3 苹 7 武进行税收保全的措施的总和。 我国2 0 0 1 年前的海关实际工作中，虽然也有采用担保的做法来 确保海关税收，但并没有建立系统的税收保全制度。2 0 0 1 年开始施 行的新海关法，对海关事务担保单独成章( 第六章) ，标志者海关 税收担保开始走向法律化、规范化。但缺乏规7 苞的、具体的、操作性 强的加工贸易税收保全制度。从2 0 0 4 年以来，我国加工贸易进入了 一个新的历史发展时期，中华人民共和国海关对加工贸易货物监管 办法业已出台实施，以此为核心的一系列相关制度正在积极的酝酿 制定之中，对加工贸易税收保全制度进行进一步的探讨研究也该是正 逢其时，十分必要。 加工贸易税收保全制度应该是包括保证金台帐制度、银行担保制 度、保险公司担保制度、商会担保制度、企业固定资产抵押担保制度 等形成的多样化担保制度。但现阶段我国尚未构建多样化担保制度。 目前实施的保证金台帐制度因种种因素干扰使得“实转”的比例过低 ( 最多不超过3 ) ，一旦发生加工贸易的走私，由于缺乏事前的担 保措施，后期的追缴几乎就是空谈，因而税收风险很大。以2 0 0 2 年 为例，该年加工贸易进口料件的保税税款金额达2 6 1 l 亿元人民币， 略高于当年海关税收的净入库数。但是，据中国银行提供的数据，周 期保证金台帐“实转”金额只有3 0 亿元，仅占保税税额的1 。此 外，海关与加工贸易企业之间信息不对称导致海关无法及时追缴税 款。海关对企业经营状况信息无法及时获取。如加工贸易企业因种种 原因倒闭、搬迁或者被工商部门吊销执照：企业牵涉各类诉讼案件， 法院查封厂房甚至逮捕企业法人等方面的情况，海关要到加工贸易合 同手册超期未报核、催核无法送达时才发现，造成海关工作被动，增 大税收风险。 。海关政研参考第3 9 期，2 0 0 4 年 第二节建立和完善加工贸易海关髓管制度之可行性 一、籀海关法搓侯了法律依据 2 0 0 1 年开始实旌兹叛海关法，为完善海关对加工贸易监篱的 制度提供了法律上的依据。新海关法第三章第三十三条对加工贸 荔的盗管提出了赞确蔑定：“企遭扶事麴工贸荔，应当持有关戴准文 件和加工贸易合问向海关备案，加工贸易制成品单位耗料量由海关按 照有关规定核定。”“加工贸易制成品应当在蕊定的期限内复出口。其 中使用的进口料件，属于国家舰定准予保税的，应当向海关办理核销 手续：属于先征收税款的，依法向海关办理遐税手续。”“加工贸翳保 魏进口料件或者制成品因数转搀悫销豹，逡关凭准予蠹镳的批准文 件，对保税的进豳料件依法征税；属于国家对进口有限制性规定的， 还应当商海关提交进强许胃涯件。”瑟条裁定解决了海关瓣翻工受易 监瞥的制度的四个主要问题。 。一是海关备案。海关备案怒加工贸易海关益管鹃第一道程序，也 是滤关对加工贸易从进口料件、加工生产到成品出口或内销实施全过 程监管的前提。海关接受加工贸易合同备案并核发加工贸易手册的法 律懑义，即表明海关批雄企业缀营僳税加工业务，企业获褥了保我料 件进口的许可。 二是单耗核定。单耗鄂指“单蕴糍料量”，是海关送行核镑罄淫 的技术依据。 三是漱臼孩镑。国家鼓励开震加工贸易荠实行僚税政策的蓠提是 加工后的制成品必须出口。出口核销意味着在法律上对复出口予以确 认。法律要求加工贸易企业负有在规定的期限内必须将加工稍成晶复 出口并向海关办理核销手续的法定义务。 四是内销补税补证。这是加工贸翁进口料件或制成品内销应当补 办遴墨手续的整理原则。 海关加工贸易监管制度体系内的其他制度的制订都可以此条法 纛为依据。 新海关法在第六章中正式规定了海关事务搬保，海关被授权 可以采取海关事务担保的方式米确保国家税收和嘲家贸易管制政策 怒至l 有效执 亍。嚣此，旋管理劫贸易过程中，一爨海关认定纳载人 有可能( 或正在) 以各种形式将尚处于海关监管期间内、尚未缴纳关 税载货物转移、藏匿，有可能导致海关鉴管溢管鬻隈藩满嚣季纳税入已 将保税货物非法出售或者不知去向，或者没有足够的资金缴纳关税情 况嬲* ，海关有裰对其采取税收僳全措施，瞳防止可能出现的偷述税款 等情事的发生。 二、担保的多样性丰富了税收保全制度的内容 新海关法第六鬻第六十七条对担保人的资格及限制予以了规 定：“具有履行海关事务担保义务能力的法人、其饿组织或者公民， 可以成为担保人。法律规定不得为担保人的除外。”此条规定为今后 弓 入镊耄亍掇绦、绦险公司捏猓等多耪麓疫提供了法律依据。第六十夕k 条规定了可供企业选择的四类担保方式，类是人民币、可自由兑换 货币；一类是汇鬃、本桑、支鬃、债券、存单；一类莛银行或者 釜镀 行金融机构的保溺；还谢一类是“海关依法认可的其他财产、权利”， 这条兜底性规定为将来穰据实际需要扩大担缳方式蹈下了空闻，馒企 业具有更为宽泛的担保方式选撵，既有利于确保国家税款不流失又照 顾到海关镎理相对人在经济上的实际承受能力。 三、卷场辊制的逐步完善篌担保多祥t 洼成为霹麓 除缴纳保证金和银行提供像丞的形式夕 ，随着市场机制的完饕， 保险公司、商会的功能将得到进步的拓展。计划经济体制下往往只 是巍政府的几个行致执法部门形成共薰酶格髑，瑟政府嫠门事实上又 不能介入掇保，因而无法实现捆保的多样性。而在市场经济体制下， 将傈险公谣、商会等社会机构孳 入到黧保体系中来成为哥熊。 遥、联鼹监誊为鸯g 工贸易海关监管制度的建立与完善提供了可熊 传统的海关监管模式是把企业合同手册作为监管主要对象，监管 过礁分割并阻断，容易造成监管的盲点和盲区。实现加工贸易联网监 管，把藏来的以监管合嗣手题为单元向企业为单元转变，则把监管视 点转移到企业资信上，把监瞥立足点股在企业生产经营核心系统上， 不但使海关监餐对象由孤立变为整体， 西且使国家保税馈贷直接建立 在企业资产上，有效降低了监管风险。j 陕网监管在客观上要求企业的 生产和物漉管毽必须实现蔷惑纯。海关写企业联嬲，是实现海关加工 贸易计算机管理系统与企业e r p ( e n t e rp r i s er e s o u r c ep l a n n i n g 一企监资源裁戈1 ) 系统有效联接，戬信惠纯推动警连现代化。它的实 质是将海关管理与现代化生产经营方式衔接起来，达到与国际经济一 体化的衔接。这是海关管理尊重生产科学，尊重市场经济规律，尊重 知识经济对代的体现，是海关管理适应经济全球化发展大势的改革与 调整，是海关积极应对入世，把管理业务融入国际惯例和通行作法的 实际步骤。这耱瓤的变化对现行筑搦王贸易监管制度提出了鲣订鄹完 善的要求。 五、转型升级为建立与完善夯工贸易海关监篱糊度掇供了可能 | 蘧着联阏蕊管兹替遮推行鞋及辖型升级的鸯羹王贸易企业越来越 多( 2 0 0 4 年实现联网监管的加工贸易企业已达一千五百家，其贸易 额占加工贸易憨额的4 0 嵇 ，管瑾藏范盈资信度嵩的企泣数量将越 来越多。加工贸易企业的转型升级使得进一步建立和完善加工贸易海 关监管制度的可行性也随之掇高。 ”簿关政礤参考第1 9 期，2 0 0 4 年 第二章，我国加工贸易海关监管制度的法理分析 第一节建立和完善加工贸易海关监管制度的基本理念 建立和完善加工贺荔海关髓管蒂l 度基予以下三个基本淫念：群公 平的理念、有限政府的理念和降低行政成本提高行政效率的理念。 一、公平的理念 公平盼理念在各国近现代的法律制度安辩 中都是作为一个最基 本的法律价值理念贯穿在整个法律体系之中的。这一理念的提出可以 追溯到十八世纪法国著名的思想家卢梭在他的社会契约论中的阐 述：入是生嚣皇塞与平等戆，基家只能是自由的人民自由协议的产物， 国家的立法权属于人民。卢梭提出的这一思想被称为天赋人权、主 权在民熬理论。这一致渗法律思想在鬻方法簿思想史上占有分重要 的地位，成为西方资产阶级民主国家法律制度安排必须遵 盾的一个基 本法律价值理念。跌这连念潞发，我 | 、j 在制定加至贸易诲关盗蛰法 律制度肘要遵循的基本原则之一就是臻体现公平的原则，无论是在完 善海关对加工贸易货物的监管制度或构建加工贸易税收保全制度时 都要体现公平的理念，即在考惑维护嗣家利懿的同时要考赡海关管理 相对人的利益，在防范企业违法活动的同时从制度鼷面上保障守法企 业的正当利益，绘守法企监以簸大基发熬通关便利，镬剖痰鳇设诗有 助于守法企业提高市场竞争力。 竣府税收致簸直接关系裂落雨多 游类企遣授资成本黧经营戒本 的差距，是影响企业竞争力的重要因素，因此，在安排加工贸易税收 保全制度时必须贯穿以公平的瑾念，按照“鹜持以科学发展蕊统领经 济社会发展全局，构建社会主义和谐社会”的目标采构建加工贸易税 收保全制度，使潮家税收公平合理地取之于民用之于民。 。社会契约论卢援著礴务印书蟪2 0 0 3 年版 1 2 二、有限政府的瑶念 计划经辚体制下我们习镤予万能的政府，市场经济条件下我们要 转变观念，树立“有限政府”“依法行政”的理念，行政主体必须依 法行政，不能愆餐侍么就管仟么。在行致合法性与行致合遴性蒙受l 指 导下来规范政府行政管理活动，使政府的行政行为建立在法治基础 上。 依照行政合法性原则，行政主体的行政职权内法设定与依法授 与，一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。我们在设计 壹g 工贸易税收僳全制度时应将职责、权剥、义务予以臻确翘定。 规范政府的行政管理活动，还须遵循行政合理性原则，行政合理 性覆刘是对李亍致合法懂藩舞l 熬补充。浚律薜撰定茬往昆鞍缀潮、笼统， 给行政主体执法留下了较大的自由裁量空间。行政合理性原则的确 立，有效施控制了行政主体对蠢壶裁遁权的溢雳。行政合理性原簧l 中 对平衡性、情理性的要求，可以促进行政主体在执法过程中较为客观 公正地保护行政相对人的利益。具体而言，我们在设计加工贸易税收 保全豢l 度时也要考虑到管理相对人的利益。 三、降低行政成本提高行政效率的理念 党的十六大报告中首次在党的文件中提出了行政成本的概念，行 政成本是投魔行政活动对经济资源的漕耗。宠分利用社会资源，可以 有效降低行政成本，提高行政效率，减轻民众负担，符合科学的靛展 观莓羹建设社会主义和谐社会的灌念。在戬往我国对麴工贸易的警理 中，是以海关管理为主、若干政府管理部门介入的种管理模式，但 由于政府部门的人力资源、财力资源、信息资源等无法适藏迅猛发展 的加工贸易的需要，因此在管理上就退碍捉襟见肘，被人们形象地比 喻为“孩子大了，衣服小了”，表面上看起来有许多部门在管，实际 上管理资源十分漫乏，灏此往往彗疆不严，行政效率低下，漏洞频出。 市场经济条件下，我们完全可以把海关以外的社会资源如银行、保险 公蠲、离会等引入到翔王贸爨黪管理中，达到提褰行政效警，降低行 政成本的目的。 第二节建立和完善加工贸易海关监管制度的原则 基于上述的理念，我们在建立和完善加工贸易海关监管制度时 应遵循以下几项原则： 一、法定主义原则 遵循法定主义原则是指海关的监管必须基于法律的依据才。能进 行。没有法律依据，海关就没有监管的权力。遵循法定主义的原则意 味着要对加工贸易海关监管的主体、客体、内容、权利、义务、职责 以及程序等都要以法律的形式予以明确，禁止类推适用。 二、行政效率原则 行政效率是指国家行政机关和公务员从事行政管理活动所得到 的效果和社会效益，同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。 由于行政效率是影响社会经济活动乃至社会全部活动的最重要因素， 因此，在建立与完善加工贸易海关监管制度时要遵循这一原则，行政 效率的高低可以体现出制度的优劣。 三、从实际出发的原则 虽然加工贸易是从国外引进的一种发展经济的方式，但事实上加 工贸易在我国经济发展中占据了重要份额正是因为没有完全照搬国 外做法，而是遵循了从实际出发的原则。我国地域辽阔，经济基础比 较薄弱，东西部发展不平衡，因此无法照搬现成的国外模式，只能“摸 着石头过河”，制度设计必须从实际出发。 四、分类管理的原则 分类管理是根据企业资信状况，对加工贸易企业实行不同类别的 管理。应该说，这一原则对于鼓励企业守法自律，方便大多数守法企 业的正常进出口经营活动，打击少数企业的违法走私行为起到了积极 作用，也是在完善海关对加工贸易监管的制度过程中应该遵循的原 则。但是现有的企业分类管理办法不尽科学合理，有待改进的必要。 五、社会共管的原则 锿照建立“有限致府”，撬莲暂政效率，降低舒政藏本熬理念， 我们应该按照市场经济的规律办事，从有限的海关船管资源以外挖掘 资源，充分稠孺事主会资源，跑如将矮行、保除公司、商会掇傈等薯| 入 加工贸易税收保全制度体系中来，利用社会资源增大对加工贸易的管 理力度，用行政手段与市场手段的结合来确保国家税款应收尽收。在 以往我国对加工贸易的管理中，是以海关营遐为主、若干政府管理部 门介入的种管理模式，但由于政府部门的人力资源、财力资源、信 怠资源等无法逶应迅猛发展熬攘工贸易豹需要，因姥在管褒上往往呈 现说起来熄“齐抓共管”，做起来是“大家不管”的局面。市场经济 条件下，我们完全可敬掇社会爨源弓| 入至l 加工贸易静管瑾中，真正发 挥综合治理的功效。 六、风险管理原则 现代海关制度建设的第二步发展战略中已将建立健全风险管瑾 机制作为中心环节。所谓风险管理，就是对各项工作进行全面系统的 分析，找出工作中的“关键少数”，以及最商可能发生问题的对象、 黟节等，劳分辑成因，然后采取分类管理方式加以照对，实现浆有限 的管理资源调配到最需要的地方，从而达到篱理整体效能最大化。以 海关税收热壤，每年送爨懿蔫品数数万秘，毽数据分褥结暴表鞠，进 口税收的8 0 主要来源于5 0 0 余种商晶，这就是所谓的“关键的少 数”。如暴我们在工作中把这5 0 0 余释裔晶作为重点，就麓将有限鲶 人力资源和财力、物力资源用来有效地防范由于走私造成的税收流失 的风险。完善海关对加工贸易监管的制度当然也必须坚持风险管躐的 原则。 七、动态管理原则 世界经济发媵之快往往出入意料，这种变化迫使原本就错综复杂 豹期工贸荔管理更是处于不叛调整之中，嚣法律法熬应该其骞攘对豹 。惫荩海关关长会议材料，2 0 0 3 年 稳定性，不能朝令夕改。因此，在建立和完善加工贸易海关监管制度 时应该充分考虑到加工贸易管理对象的复杂性和多变性，为管理内容 的变化留有足够的弹性空间以适应形势的变化。 第三章我国力l 工贸易海关监管制度的主要内容 第一节加工贸易海关监管制度体系 未来将要建立和完善的我国翻工贸雯海关釜管的制度体系应该 是幽若干涉及海关对加工贸易货物实施监管的法律、行政法规及规章 所组成。包括加工贸易货物蕊管制度与加工贸易税收保全制度两大 类。具体褥言，凌加工贸易货物监管制度框架下应建立海关对深加工 结转监管的制度、单耗管理的制度、出口加工区监管的制度、加工贸 易企业实施联溺监管的铡度等等。夏在加工贸易毯收像全铡度框架下 又应建立包括保证金担保制度，银行担保制度、保险公司担保制度、 甍会整绦裁度、企遭固定资产抵择燕缣铡度、先蔹螽退案l 发鞋及瓣阕 区域担保制度的例外等系列多元化的税收保全制度。 第二节加工贸翳海关监管制度主要内容 一、海关对加工贸易货物监管的制度 该箭度在法