（环境与资源保护法学专业论文）环境治理的制度逻辑与模式转变.pdf

the system logic of environmental improvement and its mode shift a thesis submitted to chongqing university in partial fulfillment of the requirement for the doctors degree of law by du hui supervised by prof. chen de-min specialty：environment and resource protection law college of law of chongqing university, chongqing, china october，2012 中文摘要 i 摘 要 随着环境危机和风险的扩大，环境治理日益成为现代社会发展中的核心任务。 它既关乎一国法律制度的建构，亦与这些制度的运行息息相关，更为重要的是， 它还与一国家社会治理模式及其背后深层的政制体制和权力结构密不可分。在过 去的几十年中，中国的环境治理工作稳步推进，取得了丰硕的成绩。但不可否认， 这些成就与环境保护的应然目标之间仍存在很大的差距。对造成这种局面的原因 的分析， 学界存在一种以法律缺位造成治理混乱为核心的法制建构主义解释路 径， 它们试图从以制度缺位制度建构的进路出发， 尝试将环境保护的方方面面 全都纳入法律规范之内，建构一个无所不包的环境法律体系。 但事实并非如此。在环境法律制度蓬勃发展的当下中国，环境治理的困局在 某种程度上就等同于国家环境法律运行的困局，因而，意欲探究这种治理乱局的 成因更应以法律运行的制度逻辑为切入点。从环境治理的制度逻辑出发寻求治理 困局的成因及突破构成了当前环境法治返本开新的核心任务。同时，由于中国当 前的社会治理模式是以国家权力为中心的权威型治理范式， 权力的触角延展到社 会事务的各个方面。因此，关于环境治理的现状解释和未来重构的分析工作还应 这一论域中展开。本文正是在此情境下，以环境治理范式的转换为立论，在指出 环境治理中国家、科层制和公众三重逻辑的基础上，分析权威型环境治理的实践 困局及其成因； 进而提出一种可以称之为环境公共治理的替代性方案， 并分析其 框架结构及其中公共参与的规范模型。 全文分为六章： 第一章，导论。文章指出了学界当前对环境治理的研究没有摸寻到其根源， 而环境治理研究的关键是分析环境问题如何从具体形态的社会问题转化为公共政 策问题的，以及在其进入公共政策的视阈之内后它又应当如何被纳入系统的制度 化议程。在此基础上，研究中国环境治理的制度逻辑及其模式的意义就在于：它 既有利于厘清当下中国环境治理运行的基本逻辑、制度约束和体制性困局，又在 于它有利于厘清未来中国的环境事务治理之道应走向何处。 第二章，公共事务治理之道的演进与逻辑。文章分析了社会治理随着政治体 制的演变而呈现出的嬗变规律，以此作为环境治理当下反思和未来重构的理论前 提。具体分析了统治型治理模式、管理型治理模式、服务型治理模式、多中心治 理模式四种社会治理模式，并对这种演变的基本脉络进行了简单的归纳。 第三章，中国视野下的环境治理：权威型范式的制度逻辑。文章指出中国的 社会治理是权威型范式，它使中国社会事务呈现出不同样态的治理悖论，即现代 重庆大学博士学位论文 ii 化与个体权利之间的悖论、立法与法治之间的悖论、公共领域与国家权力之间的 悖论和转型与社会公正之间的悖论。在中国视野下，和其他社会事务一样，权威 型社会治理范式同样整体地嵌入到环境治理之中，它在环境事务领域的显现构成 了困扰中国环境法治实践的根源。环境治理的成效受到占据不同利益的个人、组 织和群体之间相互作用的约束，而不同主体的行为受到其所处场域的制度逻辑的 制约。在权威型范式下，环境治理的成效与未来轨迹取决于参与其中的国家、科 层权力和公众三重制度逻辑及其相互间的作用。 第四章，权威型环境治理的实际样态及其成因。该部分指出了在制度逻辑的 导引下，权威性环境治理呈现出来的各种现实困局，如权法矛盾与法律的隐匿、 不出事逻辑与运动式环境执法 、环境法律的地方性变通与悬置、利益合谋与 利益俘获、公众维权演变为大规模环境事件、环境 ngos 处境尴尬与选择性失语 等等。进而，从国家与地方、权力与公众、权力与法治三重关系出发解释环境法 令在权威体制下是如何失败的。 第五章，通向公共治理之路：环境公共治理的框架及其实现。该部分是在反 思和批判的基础上进行的尝试性建构，在比较权威型治理和公共治理的基础上， 提出环境公共治理的概念，并以环境公共伦理、环境共同体法治、公众参与为基 础，建构一个网络化、多样性和超稳定的合作治理模式。意欲实现环境公共治理 这种超稳定的治理模式，应当注重搭建理想的合作规范模型，建立连带制衡机制、 合作伙伴关系和复合的策略工具，发挥软法机制的功能，塑造公民环境义务观， 互换个体行动者归来。 第六章，结语。该部分指出了环境公共治理中合作、参与、协商、沟通、互 信都应是在法律约束下进行。 本文因循是社会政治制度的分析路径，以中国的政治、社会、文化和经 济因素构成的宏大背景为依凭，经由对中国环境治理的问题化处理和结构化解 释，使现有的理论资源与中国当下权威型环境治理模式的实践勾连在一起，并提 出一种新的治理范式环境公共治理。从这一进路出发，本文坚持方法论多元 主义，既有在据理观察和价值参照基础上的诠释方法，亦有依托经验材料的实证 分析方法；既运用社会学、政治学、经济学的分析框架，更注重更具一般意义的 法学研究范式。将理论分析和经验研究、实证调查和规范分析、描述性手段和评 介性方法统协在一起，适为共济。 关键词：环境治理，制度逻辑，权威型范式，环境公共治理，公众参与 英文摘要 iii abstract with the expansion of the environmental crisis and risk, environmental governance has increasingly become the core task of the development of modern society. it relates to the construction of a countrys legal system and it is also closely linked with the operation of these systems; more important, it also linked with a countrys social governance model and the constitutional system and the power structure lies behind. in the past decades, chinas environmental governance work has developed steadily and has achieved fruitful results. but it is undeniable that there is still a big gap between these achievements and ought to target in environmental protection. analysis of the reasons for this situation, there is an explanation path among academia that legal absence caused governance chaos as the core of legal constructivism; they are trying to use system absence-system construction approach, try to include all aspects of environmental protection within legal norms, to construct a coverall environmental legal system. but that is not the case. under flourishing development of chinese environmental legal system, the dilemma of environmental governance is, to some extent, equivalent to the dilemma of national environmental laws running; therefore, exploring the causes of the governance system chaos should be start from the system logic of laws running. starting from the system logic of environmental governance to seek for causes and breakthroughs of governance dilemma has constituted the core task of the current environmental laws return to basic and open for new. the same time, due to the current social governance mode is based on state power centered authority type governance paradigm, the touches of power extended to all aspects of social affairs. therefore, the explanation of current environmental governance and analysis of further reconstruction should be expanded in this domain. this paper is, under this condition, hold the argument on conversion of environmental governance paradigm, and based on triple logic of country, the bureaucracy and the public in environmental governance, analyzing dilemmas in practice and causes of authority type environmental governance; then put forward an alternative plan called environmental public governance, and analyze its frame structure and paradigm model which involved public participation. the paper is divided into six chapters: chapter one. introduction. the paper points out that the current research among 重庆大学博士学位论文 iv academia on environmental governance did not find roots, and the key to environmental governance research is to analyze how environmental issues from the specific form of social issues converted into public policy issues, as well as how it should be included into the institutionalized agenda of system after entering into the public policy. on this basis, the significance in the study of chinas environmental governance system logic and its mode lies: it not only help to clarify the basic logic running of the current chinese environmental governance, system constraints and institutional dilemmas, and it is also beneficial to clarify the future direction of chinas environmental affairs governance. chapter two. the evolution and logic of public affairs governance. the paper analyzes the changing rules of social governance with the evolution of political system, and the theoretical premise of reflection and future reconstruction of the current environmental governance. specific analysis of the four governance modes, that is, the ruling governance mode, the management governance mode, the service-oriented governance mode, the multi-center governance mode, and simply conclude the basic context of this evolution. chapter three. environmental governance under chinas perspective: authority type paradigm institutional logic. this paper points out chinas social governance is authority type paradigm; it makes chinese social affairs presenting different forms of governance paradox, that is, the paradox between modernization and individual rights, legislation and the rule of law, public domain and the state power, transformation and social justice. under chinese perspective, like other social affairs, the authority type social governance paradigm also embedded among environmental governance, whose appearance in the field of environmental affairs has become the root causing harassment in the chinese environmental practice. the effectiveness of environmental governance is restricted by interactions between individuals, organizations, and groups occupying different interests; moreover, different behaviors have constrained by the institutional logic of their domain. under authority type paradigm, the effectiveness and future of environmental governance is decided by the triple system logic and its interactions of the countries, bureaucratic power and the public involved. chapter four. the actual form and its causes of authority type environmental governance. the part pointed out the various reality dilemmas presented in authority type environmental governance under the guidance of the 英文摘要 v institutional logic, such as rights law conflicts and obscurity of laws, nothing happens logic and the campaign-style environmental enforcement, locally versatility and suspension of environmental law, collusion and capture of interests, public defenders evolved into large-scale environmental events, environmental ngos awkward position and selective aphasia, etc. furthermore, explain how the environmental law failed under the authority type system based on the triple relations of nation and local area, power and public, power and the rule of law. chapter five. the road leading to public governance: environmental public governance framework and its implementation. the part is a trial construction on the basis of reflection and criticism, propose concept of environmental public governance, and on the basis of environmental public ethic, environmental community law to construct a network, diversified and ultra-stable cooperative governance mode. intended to achieve this ultra-stable governance mode of environmental public governance, we should focus on to set up the ideal cooperative normative model, establish related check and balance mechanism, cooperative partnerships and multiple strategy tools, to play the function of soft law mechanism, shaping the citizen environmental obligation concept, mutual individual actors returned. chapter six. conclusion. the part points out that cooperation, participation, consultation, communication and mutual trust in environmental public governance should be under legal constraints. this paper is follow the social-political-system analysis path, relied upon the grand background of chinas political, social, cultural and economic factors, via explanation about problem processing and structure of chinas environmental governance, combing some current theoretical resources and practice of chinas current authority type mode, and put forward a new governance paradigm-the environmental public governance. from this approach, the paper insisted methodological pluralism, both in the interpretation based on observation and value for reference, also relying on the empirical analysis on the material; either use sociology, political science, economics analysis framework, pay more attention to the more general sense paradigm of law. put the theoretical analysis and empirical studies, empirical research and normative analysis, descriptive means and review system together, making good use of them. keywords: environmental governance, institutional logic, authority type paradigm, environmental public governance, public participation 重庆大学博士学位论文 vi 目 录 vii 目 录 中文摘要中文摘要 . i 英文摘要英文摘要 . iii 1 导论：研究的主题与意义导论：研究的主题与意义 . 1 1.1 反思与追问反思与追问 . 1 1.2 旨趣与意义旨趣与意义 . 4 1.3 进路与方法进路与方法 . 7 2 公共事务治理之道的演进与逻辑：一个前提性分析公共事务治理之道的演进与逻辑：一个前提性分析 . 11 2.1 谁之治理，何种治理？谁之治理，何种治理？ . 11 2.1.1 统治型治理模式 . 12 2.1.2 管理型治理模式 . 13 2.1.3 服务型治理模式：合作治理的初级形态 . 15 2.1.4 多中心治理模式：合作治理的高级形态 . 16 2.2 关于公共事务治理转型逻辑的简单归纳关于公共事务治理转型逻辑的简单归纳 . 19 2.3 公共事务治理中的权力与个体公共事务治理中的权力与个体 . 21 3 中国视野下的环境治理：权威型范式的制度逻辑中国视野下的环境治理：权威型范式的制度逻辑 . 25 3.1 “中国视野中国视野”的意涵：威权型社会治理及其诸种表象的意涵：威权型社会治理及其诸种表象 . 25 3.2 “中国问题中国问题”的本质：威权治理模式下的悖论的本质：威权治理模式下的悖论 . 30 3.3 中国环境治理的管制策略中国环境治理的管制策略 . 35 3.3.1 管制的语境：市场及其失灵 . 36 3.3.2 政府的可行能力：管制的目标与类型 . 38 3.4 国家、科层制与公众：权威型环境治理的制度逻辑国家、科层制与公众：权威型环境治理的制度逻辑 . 43 3.4.1 为何以制度逻辑为分析框架. 44 3.4.2 环境治理中的国家逻辑 . 45 3.4.3 环境治理中的科层制逻辑 . 49 3.4.4 环境治理中的公众逻辑 . 52 4 问题与解释：权威型环境治理的实际样态及其成因问题与解释：权威型环境治理的实际样态及其成因 . 57 4.1 权威型环境治理的现实困局权威型环境治理的现实困局 . 57 4.1.1 权法矛盾与法律的隐匿 . 58 4.1.2 不出事逻辑与运动式环境执法. 61 4.1.3 环境法律的地方性变通与悬置 . 63 4.1.4 利益合谋与利益俘获 . 63 重庆大学博士学位论文 viii 4.1.5 公众维权演变为大规模环境事件 . 64 4.1.6 环境 ngos 处境尴尬与选择性失语 . 65 4.2 制度是如何失败的？制度是如何失败的？ . 66 4.2.1 国家与地方之间：地方治权对一统性环境法令的抗拒 . 66 4.2.2 权力与公众之间：权威型治理对公众参与的抑制 . 68 4.2.3 权力与法治之间：权威型治理对环境法治的消解 . 70 5 通向公共治理之路：环境公共治理的框架及其实现通向公共治理之路：环境公共治理的框架及其实现 . 75 5.1 让治理回归本性：关于治理理论的再梳理让治理回归本性：关于治理理论的再梳理 . 76 5.1.1 一个迟到的说明：理想型治理的再界定 . 76 5.1.2 一个必要的再比较：权威型治理与公共治理的理论分野 . 78 5.2 环境公共治理的建构基础环境公共治理的建构基础 . 80 5.2.1 环境公共伦理的形成 . 80 5.2.2 共同体法治理念的确立 . 85 5.2.3 公众参与的勃兴及可能 . 89 5.3 环境公共治理的框架与功能环境公共治理的框架与功能 . 97 5.3.1 环境公共治理的多维框架 . 97 5.3.2 环境公共治理的基本功能 .100 5.4 环境公共治理的建构路径环境公共治理的建构路径 .103 5.4.1 搭建理想的合作规范模型 .103 5.4.2 建立连带制衡机制 .105 5.4.3 建立合作伙伴关系 .106 5.4.4 发挥软法机制的功能 .106 5.4.5 建立复合的策略工具 .107 5.4.6 塑造公民环境义务观 .108 6 结语：法律约束下的环境公共治理与期待结语：法律约束下的环境公共治理与期待. 111 致致 谢谢 . 115 参考文献参考文献 . 117 附附 录录 .123 a. 作者在攻读博士学位期间出版的专著目录作者在攻读博士学位期间出版的专著目录 .123 b. 作者在攻读博士学位期间发表的论文目录作者在攻读博士学位期间发表的论文目录 .123 c. 作者在攻读博士学位期间参加的科研项目作者在攻读博士学位期间参加的科研项目 .123 1 导论：研究的主题与意义 1 1 导论：研究的主题与意义 沉默的大地看着我的脸张开她的手臂围抱着我。1 泰戈尔 洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是艰难的，因为如果只是把握这一棘手问 题的表层，它就会维持原状，仍然得不到解决。因此，必须把它连根拔起，使它 彻底地暴露出来。2 维特根斯坦 1.1 反思与追问 环境污染、生态破坏、环境风险给人类生存和社会发展带来的强烈冲击无需 罗列大量的数据就可引起一致的认同。它全面渗透到日常生活的每一个角落，我 们只需留心观察即会获得关于水污染、大气污染、地质灾害、重金属污染等等环 绕日常生活的环境灾难的确切证据。这些人类活动或自然变化引起的环境破坏和 质量衰退正在加速侵蚀人们的生存领域和未来蓝图。 面对这种全球性的环境问题，人们对此抱有两种截然不同观点：一是认为环 境问题势必毁灭人类，主张放弃发展，实现经济零增长，还自然以魅。如著名的 罗马俱乐部在其著名的增长的极限中就持有此种论断，他们使用计算机模拟 技术，对经济持续增长、人口增长、污染和自然资源衰竭的后果进行预测。这种 模拟的规模是真正全球性的， 时间范围长达三十年以上。 在他们所考量的变量中， 人口、 粮食生产和污染， 不是作为孤立的实体， 而是作为动态的相互作用的因素。 他们发现每次改变一种变量都会产生一种环境危机，而以地球对于人口增长和吸 纳污染的能力为基准，现代社会的工业化增长与地球资源的有限性是极不协调的。 他们的结论是，如果在世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面现在 的趋势继续下去，地球上的一切增长将在一百年之内达到极限，最可能的结果是 人口和工业生产力等方面都会突然地和不可控制地衰退。 2这份报告尽管忽略了人 类通过技术进步、市场和制度手段回应环境挑战的能力，但是它还是对公众的意 识产生了巨大的冲击，使公众认识到人类对自然的负面影响削弱了地球承受经济 永续发展和人口持续增长的能力。罗马俱乐部的报告提出了现代社会的一个核心 议题，即环境与经济发展之间存在张力，如果无法确立有效的疏通其中矛盾关系 的机制，那么两者都会走向崩溃的境地。二是认为现代科技的发展和政策水平的 提高可以使环境和经济协调发展。这种观点对发展抱有审慎的态度，并试图在伦 理观念、文化传统、社会制度和行动模式上重塑传统的人类中心主义的价值观念， 重庆大学博士学位论文 2 将人与自然的关系纳入法治的框架，将环境问题控制在可承受的范围内。 不管秉持何种认知和态度，公众都认为应当全面地反思现代社会的价值理念、 伦理基础、制度形态和行为模式与环境问题之间的关联。在伦理层面，如何对待 自然几乎成为了环境领域的一个新而显著的伦理难题，围绕此难题的伦理观念或 知识也在逐渐