（法学理论专业论文）战略环境影响评价立法问题研究.pdf

中文摘要 y6 6 3 7 58 环境影响评价制度是我国环境保护法中最为重要的一一项基本法 律制度。2 0 0 2 年l o 月2 8 日，九届全国人大常委会通过了环境影 响评价法，把现行的单纯对建设项目进行环境影响评价扩展到对 发展规划进行环境影响评价。我国的环评制度将由此向全局性的战 略环评方向发展。笔者认为，环境影响评价法的制订和实施， 对于预防因制定政府发展规划及进行开发建设活动对环境造成不良 影响，促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调 可持续发展，意义重大。因此，运用比较和实证分析的方法，针对 战略环境影响评价立法，从理论上进行阐释说明，从实践中进行经 验总结，从国外立法中进行比较借鉴，实属十分之必要。 本文共分三大部分。第一部分为我国战略环境影响评价的特点 及立法的必要性和可行性分析。第二部分为战略环境影响评价制度 的模式评价及我国战略环境影响评价立法的模式选择。第三部分为 我国现行战略环境影响评价制度的缺陷及立法完善。 论文在对美国的“社会主导型”环境影响评价模式与俄罗斯的 “政府主导型”生态鉴定模式进行比较研究后，提出我国战略环评应 采取“政府主导型”的立法模式，同时强化公众参与的内容，以提高 战略环评的民主性。在对我国战略环评的特点和不足之处进行分析 归纳后，提出了我国战略环评今后的发展和完善的方向。首先，战略 评价的对象范围除规划外，应扩展到法律、法规及政策层次。其次， 在国务院设立国家环境质量审查委员会或在国家环保总局内设立国 家环境质量审查局统一行使战略环境影响报告书的审查职权；除法 律、法规文件外，对政策，规划等的审查结论应具有法律效力；最 后，战略环境影响报告书中应增加“替代方案及其环境影响后果分 析”等内容。 关键词：战略环境影响评价制度，立法模式，立法完善 a b s t r a c t t h e s t 7 s t e mo f e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ti so n eo ft h em o s t b a s i cl e g a ls y s t e m si ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w c h i n ai so n eo f t h ee a r l i e s t d e v e l o p i n gc o u n t r i e s w h oh a v ee n f o r c e dt h e s y s t e m o f e n v i r o n m e n t a l i m p a c ta s s e s s m e n t ，w h o s es c o p e o ft h e s y s t e m w a s c o n f i n e dt ot h e s p e c i f i c c o n s l r u c t i o n p r o j e c t s ，n o ti n c l u d i n g t h e s t r a t e g i e ss u c ha st h el a w s ，t h ep o l i c i e sa n dt h ep l a n s i no c t o b e r2 0 0 2 ， t h e c o n g r e s s o fc h i n ae n a c t e dt h el a wo fe n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t ，i nw h i c ht h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c t o f p l a n s o ft h e g o v e r n m e n t sa r eo b l i g a t e dt ob ea s s e s s e d t h ee n f o r c e m e n to ft h el a w , t h ea u t h o r b e l i e v e s ，w i l lp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei np r e v e n t i n gt h eh a r m f u l e n v i r o n m e n t a l i m p a c t r e s u l t e df r o mt h e i m p l e m e n t t h e p l a n s o f g o v e r n m e n t s ，a t t a i n i n gt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m y 、t h e e n v i r o n m e n ta n dt h en a t u r a lr e s o u r c e s t h et h e s i si sc o m p o s e do f t h r e e p a r t s p a r to n ei n c l u d e st h r e e v i e w s f i r s t ，t h e m a i n d i s t i n g u i s h i n g f e a t u r e so ft h e s t r a t e g i c e n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n ti nc h i n aa r e g e n e r a l i z e d s e c o n d ，t h en e c e s s i t yo fl e g i s l a t i o no ft h en e ws y s t e mi s e x p o u n d e d w h i c hc a nb es e e na st h ei n e v i t a b l ec h o i c et op r o t e c tt h e e n v i r o n m e n ta n dt h en a t u r a l r e s o u r c e s ，t h ei n h e r e n td e m a n df o rt h e s y n t h e t i c a l l yp o l i c y m a k i n ga n d t h eb a s i cs a f e g u a r df o rm es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y a n de n v i r o n m e n t a tl a s t ，t h ef e a s i b i l i t yo ft h e l e g i s l a t i o no f t h e n e w s y s t e m i sa l s oa n a l y z e da n dd e m o n s t r a t e d p a r tt w o ：c o m m e n to nt h e p a t t e r n o ft h e s y s t e m o ft h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n ti na m e r i c aa n dt h e p a t t e r no ft h e s y s t e mo ft h ee c o l o g i c a la p p r a i s a li nr u s s i a a f t e rg e n e r a l i z a t i o nt h e i i m a i nf e a t u r e sf r o me a c hs y s t e m ，t h ea u t h o rc o n c l u d e s t h a tc h i n as h o u l d m a i n l ym o d e lo nt h ep a t t e r no fr u s s i a ，w h i c hi st h es t a t e 一一o r i e n t a t e d p a t t e r n ，a tt h es a m et i m e u s i n gt h ep a t t e r no fa m e r i c af o rr e f e r e n c e ， w h i c hi st h es o c i e t y o r i e n t a t e dp a t t e r n p a r t t h r e e ：l e g i s l a t i v e a m e l i o r a t i o no ft h e s y s t e m o fs t r a t e g i c e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n ti nc h i n a a t f i r s t ，t h e a l l t h o r g e n e r a l i z e ss i xb a s i cp r i n c i p l e ss u c ha si n d e p e n d e n c e ，o b j e c t i v i t y , b e i n g o p e na n dj u s t ，s y n t h e t i c a l l ya p p r a i s a l ，w h i c hc a r ll e a dt h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t t h e nt h ea u t h o ra d v a n c e s f e a s i b l em e a s u r e st o i m p r o v et h el a w t h ea s s e s s m e n ts c o p es h o u l db ee x t e n d e dt os u c ha d e g r e et h a ta l lt h el a w s ，p o l i c i e so f t h eg o v e m m e n ta r eo b l i g a t e dt ob e a s s e s s ；a n e wm e c h a n i s ms h o u l db e e s t a b l i s h e dt oe x e r c i s et h e a s s e s s m e n tp o w e r s e x c l u s i v e l y ；l e g a le f f e c t ss h o u l db ec o n f e r r e dt ot h e a s s e s s m e n tc o n c l u s i o n s ；a l t e r n a t i v es c h e m e ss h o u l db ea d d e dt o t h e c o n t e n to fa s s e s s m e n t r e p o t s ，t o o k e y w o r d s ：t h e s y s t e m o f s t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t t h e p a t t e r n o f l e g i s l a t i o nl e g i s l a t i v ea m e l i o r a t i o n 1 1 1 引言 环境影响评价制度是环境保护法中最为重要的一项基本法律制 度。我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之。 1 9 7 9 年通过的中华人民共和国环保护法( 试行) 中，首次把对 建设项目进行环境影响评价作为法律制度确定下来。经过2 0 多年的 实践，目前我国建设项目环境影响评价执行率已达9 0 ，这对于预 防建设活动可能产生的环境污染和破坏，发挥了不可替代豹作用。 但是我国目前环境影响评价的范围仅限于具体的建设项目。随着经 济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开 发利用所造成的环境影响越来越突出，特别是因有关法律、法规、 政策和规划的实施所造成的各种环境问题已经成为影响我国可持续 发展的重大问题。近几十年来我国经济发展的历史表明，这些宏观 性的战略方案，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响 更加巨大、持久，范围也更广泛。有鉴于此，2 0 0 0 年1 1 月全国人 大环境与资源保护委员会根据全国人大常委员会立法规划的要求， 经过反复调查、研究和论证，在充分听取各方面意见的基础上，起 草了中华入民共和国环境影响评价法( 草案) 。在全国人大常 委员第一次审议的过程中，来自计划、国土资源、水利等部门的同 志对草案中新增“对政策、规划等进行环境影响评价”的内容 反响强烈，争议较大。经过反复讨论，全国人大常委会于2 0 0 2 年l o 月2 8 日通过了环境影响评价法。专章规定了对规划进行环境影 响评价的内容，但删除了对政策进行环境影响评价的原有规定。笔 者认为，环境影响评价法的制订和实施，对于预防因制定规划 以及进行开发建设活动对环境造成不良影响，促进环境与发展的综 合决策，实现经济、社会和环境的协调可持续发展，意义重大。因 此，针对环境影响评价特别是战略环境影响评价立法，从理论上进 行阐释说明，从实践经验中进行归纳总结，从国外立法中进行比较 借鉴，亦属十分之必要，这也正是本文的研究意旨所归。 1 、我国战略环境影响评价立法的必要陛和可行性 1 1 战略环境影响评价( 缩略称为s e a ) 的概念和特点 1 1 1 战略环境影响评价的概念 战略环境影响评价是广义的环境影响评价的有机组成部分。“战 略”一词，源于军事，现逐渐广泛用于经济、政治、外交、甚至环 境保护领域。它具有以下几个方面的内涵o ：首先，战略是带全局性 整体性的主要力量在相当一时间内的使用方向和使用方式。再次， 战略是总的指导规划，包括为达到广泛目标而确定的资源投入重点。 最后，战略是确定系统基本的和长期的目标以及决定系统方向和实 现这些目标的总体规划和政策体系。因此，战略可定义为“是实现 系统的长远目标所选择的发展方向，所确定的行动方针以及资源分 配方案的总纲。”o 战略的范畴包括法律、政策、计划和规划等四个 不同层次。，其中政策是战略的核心和主要表现形式，法律以政策为 内核，是政策的定型化和具体化；计划是政策目标在时间和空间范 围的具体化和细化；而规划则是由为落实计划而具体实施的一系列 项目或工程。 战略环境评价的起源可以追溯到2 0 世纪7 0 年代初期美国国 家环境政策法o ，但战略环境评价这一术语在国内外学术界出现是 在9 0 年代以后。战略环境评价系相对于项目环境影响评价而言，是 指环境影响评价在政策，计划和规划层次上的应用。因此，欧美一 些国家还将其称为计划环境影响评价或政策、计划和规划环境影响 评价。我国到8 0 年代后期提出有必要开展这一工作，根据我国权威 学者的观点，战略环境评价，也叫宏观活动的环境影响评价，是指 进行某项重大活动( 如经济发展政策、规划，重大经济开发计划 。樊春良著国家科技发展战略初论载科学学研究1 9 9 8 年第6 期，第3 4 3 页。 。杨文士、张雁著管理学原理中国人民大学出版社1 9 9 4 年版，第7 9 页 。张金马著政策科学导论北京大学出版社。1 9 9 2 年版，第3 4 页 o t h e r i v e l r ，w iis o nb i z a b e t h ，t h o m s o ns t e w a r de t c g s t r a t e g l ce n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n t l o n d o n ；e a r t h s c a np u b l i c a t i o n1 9 9 2 y e a r ，第3 页 等) 之前，事先对该活动可能给环境带来的影响进行评价o 。通过对 经济发展的政策、规划、计划等战略活动及其替代方案的环境影响 进行正式的、系统的和综合的评价，查明或判定该拟议进行的活动 是否符合我国环境资源保护的要求，并在此基础上，提出该活动是 否可以实施的建议或结论，或者在诸替代方案中选出经济上可行， 环境影响最小的实施方案，并对可能产生的环境影响提供或设计可 行的预防、补救措施。因此，战略环境影响是我国用以防止经济活 动和其它活动潜在的环境危险的一种预防性环境管理措施，也是保 护人和自然环境免遭不符合环境保护要求的经济活动和其它活动的 不良影响的一种保护性环境管理措施。战略环境影响评价的最终宗 旨在于实现经济发展与环境保护综合科学决策，达到经济效益与环 境效益“双赢”的目标。 战略环境影响评价是一个动态的过程，根据评价在战略过程中 介入的时机，可将其分为三大类：o ( 1 ) 预测性战略环境影响评价 它发生在战略制定阶段，结合战略方案可行性分析和方案优选 进行。 ( 2 ) 监控性战略环境影响评价 它是在战略实施阶段对战赂组织，战略执行的环境进行监测、 评价。 ( 3 ) 回顾性战略环境影响评价 又称战略后环境评价，是针对实施完成后处于调态中的战略进 行的。对于战略过程及战略系统改进具有重要作用。 1 1 2 战略环境影响评价的特点 相对于具体项目的环境影响评价而言，战略环境影响评价具有 如下特征： ( 1 ) 评价对象的宏观性 。韩德培、陈汉光主编环境保护法教程* 法律出版社t 9 9 8 年第三版，第sz 页。 。包存宽著战略环境评价的几个基本问题* 载环境导报h2 0 0 0 年第6 期，第5 页。 3 战略环境影响评价的对象主要是经济发展政策、规划，重大的 经济开发计划等，甚至还包括立法机关制定的法律，法规草案。其 实施要么在全国范围由产生效力，如国务院及部委的政策、规章等， 要么在一定的地区内产生效力，如各省级政府及其厅局发布的政策、 规章等。相对于具体的开发建设项目而言，它们都是战略层面的在 一定的时间和空间内对社会经济的发展产生根本性影响的举措，具 有宏观性的特点。 ( 2 ) 评价内容的综合性 开展战略环境影响评价，首先要考虑该政策，规划的实施是否 符合我国环境和资源保护的基本要求和一定时期内全国和特定区域 保护环境、合理开发利用自然资源的具体规划，这些基本要求和具 体规划主要体现在环境保护法、中国2 1 世纪议程、国家 环境保护“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标及各种自然资源保护法 律、法规之中。其次。要考虑该政策或规则所产生的不利环境影响 后果的大小，要避免对环境有可能产生不可逆转的巨大影响后果的 活动的实施。再次，还要考虑准备采取的补救措施的技术可行性和 经济可行性。在战略环境影响评价过程中，主要综合考虑以上三个 方面的因素。 ( 3 ) 影响后果的严重性 即是说战略活动造成的对环境的不利影响后果将不限于一时一 事，具有巨大、广泛、持久的特点，一部恶法所造成的不利环境影 响后果将远远超过百、十个大型具体项目所造成的不利环境影响后 果。其影响的深度和广度是具体项目所无法比拟的，并且，许多具 体建设项目是以政策，规划为依据而建立起来的，如栗政策，规划 本身在环境方面是不适当的，又怎能保证具体开发，建设项目的环 境效益呢? 例如，1 9 8 9 年国务院发布了关于当前产业改革要点的 决定，该决定将造纸、电镀、皮革、印染等行业作为国家重点支 持的产业，结果这些产业很快得到迅速发展。但随之而来则是严重 的环境污染。为了解决这些严重污染环境的行业所带来的负面影响， 国家不得不于1 9 9 6 年采取严厉措施，对造纸、电镀、印染等一大批 企业实行取缔和关闭，给国家带来巨大的经济损失。再如，1 9 9 4 年 国务院出台了汽车工业产业政策，明确规定汽车工业为我国的 国民经济的支柱产业，并指出“国家鼓励个人购买汽车”。由于该 政策的出台，极大地刺激了汽车的消费，到1 9 9 8 年底，我国汽车的 拥有量己达1 4 0 0 万辆，与之相联系，汽车排气所带来的空气污染亦 日趋严重。1 9 9 8 年，我国机动车辆排放一氧化碳1 5 0 0 万吨，氮氧 化物1 2 0 0 万吨。北京市大气中7 4 的碳氢化合物，6 3 的一氧化碳 和3 7 氮氧化物来自汽车排气。 1 2 我国实施战略环境影响评价制度的必要性 1 2 1 我国实施战略环境影响评价制度是保护环境、合理开发自 然资源的必然选择 首先，它源于现实的环境压力。我国是一个环境灾害频繁发生 的国家，这些灾害虽然有着自然本身的原因，但人为因素催化或加 重了灾害的发生。黄河断流的原因之一是上游不合理的农业政策和 资源政策，造成大量水资源被截留、浪费所致o 。长江洪水的原因包 括上游森林大面积被毁造成严重的水土流失以及中下游的大规模围 湖造田等。沙尘暴在国内则源于西部过度放牧、植物破坏和不合理 利用水资源所加剧的荒漠化。它们在很大程度上都是经济开发失误 造成的后果。而实施战略环境评价制度，则可以克服宏观决策的片 面性，有助于减少和避免环境灾害。其次，它获益于历史教训的启 示。随着我国经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发 展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出，特别是因有 关政策和规划所造成的各种环境问题已经成为影响我国可持续发展 的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部 门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对 环境的影响更加巨大、持久、范围也更加广泛。8 0 年代中期提出的 “大矿大开，小矿放开”和“有水快流”的政策，曾大大助长了全 国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成严重的资源浪费和环境破坏， 迫使国家在几年后就不得不采取严厉的治理整顿措施，取缔、关停 了大批小矿。这方面的教训我们至今记忆犹新。8 0 年代末国家制定 。曲格平著我们需要一场变革吉林人民出版社1 9 9 7 年版，第2 7 1 页 产业政策，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包括“十五小” 企业，短短儿年内这些产业虽然得到了迅速发展，但却造成了部分 地区的环境破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，迫使国 务院在1 9 9 6 年作出决定，取缔、关停严重污染环境的小企业。在一 年多的时间内，各级政府取缔和关停了6 5 0 0 0 多家小企业，取得了 良好的环境效果，但有关方面也为此付出了沉重经济代价，中国农 业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达5 0 多亿元。这方面， 我们还有过许多非常深刻的教训。诸多事实说明，如果有关部门在 提出有关政策和规划的时候能够慎重考虑相关的环境影响，并采取 相应的环境保护措施，不仅可以防止其可能带来的环境破坏，也可 大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。历史的教训如果 再不记取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境污染和 破坏，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的 现代化建设还将付出更大的环境代价和经济代价。 1 2 2 我国实施战略环境影响评价制度，是环境和经济发展综合 决镱，实现政府决策科学化的内在要求 在当代，政府的宏观决策对国家的经济、社会和环境的前途具 有决定性的影响，因此。宏观决策的科学性和正确性尤为重要。在 科技革命和社会经济发展的推动下，社会专业分工越来越细，社会 关系越来越多、越来越复杂，加上社会节奏加快，政府宏观决策面 临的不确定因素越来越多。在这种情况下，各级政府必须适应这种 变化，高度重视社会和经济的综合性和宏观调控，改革决策方法， 实施科学决策，以促进经济、社会、人口和环境的全面发展。最近， 党的十六大又再次强调要促进决策的科学化、民主化。 科学决策的一项重要原则是系统原则。系统原则要求决策者在 决策过程中对整体与局部、内部条件与外部环境、当前利益和长远 利益，主要目标和次要目标，以及它们之间的相互关系和作用，加 以系统分析和综合平衡，然后进行决策。战略环境评价就是体现这 。王曦、易鸿祥著关于战略环境评价制度立法的战咯思考载环境资源法研究资料2 0 0 0 年第6 期，第5 页。 。王曦、秦天宝著中国环境法的实效分析；从决策机制的角度考察* 载环境保护2 0 0 0 年第8 期，第8 1 1 页 6 种综合决策思想的一种方法和制度。它要求对拟议中的政策、规划 和计划的各种可能的环境影响进行评价，为决策者提供关于拟议中 的政策、规划或计划的环境影响( 尤其是对环境不利的影响) 的信 息，把资源与环境的价值放在了决策的天平上，使它们同经济、社 会发展等价值一同得到衡量和考虑，从而有助于决策的科学性和正 确性。 1 2 3 我国实施战略环境影响评价制度，是实现经济，社会，环 境协调可持续发展的重要保证 可持续发展内在要求社会、经济的发展建立在生态可持续性的 基础之上。但社会、经济的高速发展，必然导致对环境造成污染和 损害，如果不对发展经济的政策，规划、计划以及具体项目通过环 境影响评价在源头把关，并采取有效预防措施，完全有可能导致环 境破坏、资源枯竭，生态失衡的危机。因此，在社会、经济的发展 与环境保护之间必须寻找一个平衡点，才可能使社会、经济的发展 良性持续下去。而实现这一平衡的一个重要机制就是通过环境影响 评价，实现环境与发展的综合决策，将一切可能对环境产生不可逆 转的重大影响后果的政策、规划及项目排除在实施之列，扼杀在萌 芽之中。而此前的我国实施的环境影响评 a 的其范围仅局限于具体 的开发建设项目，难以突破“小范围有序，大范围无序”的消极局 面。诚如江总书记所言：“在制定环境与发展政策，规划重要资源 和确定重要项目时，必须从促进发展和保护环境相统一思想的角度 审议其利弊，并提出相应对策。目前，为适度加入w t o 以后改革 开放的新要求，我国的经济体制，产业结构正处于大规模调整的关 键时期，大批跨世纪工程正在逐步实施。如果在宏观决策的过程 中，不进行环境影响评价，不协调好环境与发展、开发与保护的关 系，必然会危及生态平衡，削弱可持续发展的环境基础。因此，实 施战略环境影响评价，对我国实现可持续发展战略意义重大。 1 3 我国实施战略环境影响评价制度的可行性 近年来，世界上许多国家在总结环境保护经验、教训的基础上， 。江泽民著在第四届环境保护工作会议上的讲话人民出版社19 9 6 年，第2 3 页。 逐步认识到单纯对建设项目进行环境影响评价已经适应不了全面保 护环境和可持续地利用自然资源的需要，为此，一些国家积极开展 1 r 以政策和规划为评价对象即“战略环境影响评价”的研究和推广 1 作。这进一步促进了环境污染和破坏的预防，成为全球环境影响 评价制度的发展趋势。我国一些地区对区域发展的规划等也逐步开 展了环境影响评价，为战略环境影响评价制度的建立进行了有益的 探索，积累r 一定的经验。尤其是近年来我国主要国家领导人对实 施战略环境影响评价、实行环境与发展综合决策给予了足够的重视。 因此，在我国实施战略环境影响评价已基本可行。 1 3 1 我国战略环境影响评价立法有充分政策和法律依据 进入9 0 年代后，国家开始提出逐步开展政策和规划的环境影响 评价的任务。1 9 9 8 年3 月江泽民总书记在中央计划生育和环境保护 工作座谈会上的讲话中明确要求；“对区域和资源开发，要进行环 境论证，建立有效的环境管理秩序，使环境与发展综合决策科学化、 规范化。”1 9 9 4 年国务院批准的中国2 1 世纪议程中提出：“在 有关立法中规定建立可持续发展影响评价制度，要求政府部门在制 定政策、规划过程中和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响 作臼j 评估。”1 9 9 6 年国务院批准的国家环境保护“九五”计划和 2 0 1 0 年远景目标提出。“完善环境影响评价制度，从对单个建设 项目的环境影响进行评价，向对各项资源开发活动、经济开发区建 设和重大经济决策的环境影响评价拓展。”1 9 9 8 年国务院须布的建 设项目环境保护管理条例在附则中也规定：“流域开发、开发区 建设等区域开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。”同 年，国家环保总局将建立综合决策等4 项制度的任务列入全国环 境保护工作( 1 9 9 8 2 0 0 2 ) 纲要。这些政策或法律文件的制订和实 施为战略环境影响评价立法奠定了很好的基础。 1 3 2 现行的环境影响评价实践积累了丰富的经验 近年来，我国在战略环境评价方面已经取得了一些宝贵的实践 经验。这些经验表明，战略环境评价制度不仅是必要的，也是可行 的。 ( 1 ) 区域开发环境影响评价方面的经验 日前，我国在编制流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧 区改建等区域性开发建设规划时，大多进行了环境影响评价。例如， 河北省的31 个开发区中，截至1 9 9 7 年底，3 个国家通讯开发区在 编制规划时都进行了环境影响评价，2 8 个省级开发区中亦有1 3 个 在编制规划时都进行了环境影响评价，有助于预防区域环境问题的 产生。 ( 2 ) 流域综合整治方面的经验 我国在淮河、太湖等流域的综合整治工作中，取得了很多关于 环境与发展综合决策方面的经验。例如，沿淮四省把治理污染与实 行市场经济和可持续发展“两大转变“结合起来，坚持以治污促发 展，实施环境与发展综合决策，通过关停并转污染严重的企业，促 进地区产业结构调整；结合地区产业结构调整，解决结构性污染问 题。战略环境评价在流域综合整治中起到了重要的决策保障作用。 1 。3 3 国际法和国外相关立法提供了参考价值 1 9 7 2 年联合国人类环境宣言提出：“合理的计划是协调发 展的需要，和保护与改善环境的需要相一致”。“为了人类的共同 利益，必须应用科学和技术以鉴定、避免和控制环境恶化并解决解 决环境问题，从而促进经济和社会发展。”1 9 9 2 年联合国环境与发 展大会通过的里约环境污染与发展宣百，将环境影响评价和风 险预防确认为各国实施可持续发展战略的两项原则。宣言要求 各国“对拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境 影响评价，作为一项国家手段，并由国家主管当局做出决定。”它 规定“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。 遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据 为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”中国是该 宣言的签字国。1 9 9 3 年联合国环境规划署理事会制订的关于制订 和定期审查环境污染法的方案规定；“推动各国政府并酌情推动 国际组织广泛适用环境影响评估程序，将其作为发展规划和评估可 能对环境有害活动的影响的一个基本内容。”可见，现行国际法鼓 。王曦蕃国际环境法* 法律出版社1 9 9 8 年版，第4 3 页。 9 励各国制订关于战略环境评价的法律或法规。 战略环境评价制度始于美国1 9 6 9 年国家环境政策法。该法 规定：“在联邦政府切行政机关的提议立法或其它的对人类环境 质量有重大影响的联邦行动的建议或报告中，必须由负责官员提供 一一份关于各项内容的详细说明。”据资料，为实施该法，到1 9 8 8 年为止，美国已有7 3 个联邦政府部门制定了有关环境影响评价制度 的行政规章。在欧盟，欧盟委员会1 9 9 6 年建议制订一项关于成员国 的计划和规划的环境评价程序的指令。1 9 9 3 年，丹麦的法律规定， 所有可能产生重大环境影响的政府建议都应进行环境影响评价。在 俄罗斯，1 9 9 5 年7 月颁行的联邦生态鉴定法第三者条明确规定： “生态鉴定是指查明拟议进行的经济活动和其它活动是否符合生态 要求，并确定是否准许生态鉴定对象予以实施。其目的在于预防这 些活动对自然环境可能产生的不良影响和与此相关的，因将生态鉴 定对象付诸实现而导致的不良的社会、经济及其他后果。”。其生态 签定的对象包括俄罗斯联邦和联邦主体的规范性和非规范性法律文 件草案。我国台湾地区的环境影响评估法中，已明确规定将有 关经济发展的政策、规划及计划等列入环境影响评价的范围。资料 表明，世界各国的环境影响评价制度的范围已包括或正扩展到立法、 政策、规划和计划的层次，这都为我国战略环境影响评价立法提供 了有益的借鉴经验。 1 3 4 实施战略环境评价制度的成本效益分析 战略环境评价制度的立法不仅要考虑环境保护的需要，还要考 虑实施该制度所需付出的经济代价根据我国目前的国情是否可以承 受，预期的经济收益与所付出的代价是否成合理的比例。 因此，我 们必须对实施战略环境评价制度进行成本效益分析，以观察其经济 可行性。 据研究，预计实施战略环境评价制度可能会给我们的经济开发 活动增加以下成本：、决策过程中增加的费用；、因选择有利 于环保的替代方案所增加的开发投入；、未预防环境损害所增加 。王曦著美国环境法概论武汉大学出版社1 9 9 2 年版，第2 2 0 页。 。王树义著俄罗斯生态法武汉大学出版社20 0 1 年版，第3 0 6 页。 。张文显著二十世纪西文法哲学思潮研究法律出版社1 9 9 6 年版，第2 0 0 页。 1 0 的赢接环保投入。 预计的经济收益：、直接收益，包括避免环境恶化所造成的 巨大直接经济损失，节约巨大的环境治理费用( 例如，为实现到2 0 1 0 年3 4 年重点城市“双达标”，约需投入1 2 0 0 1 5 0 0 亿元，占其国内 生产总值的1 5 ) ；、间接经济收益，即保护的发展我国可持续 发展依赖的环境与资源。这笔收益是巨大的，长远的和难用金钱计 量的。 将增加的成本和所带来的收益进行比较，不难看出，收益远远 大于成本。并且，由于国家经济的发展和经济实力的逐步提高，这 样的成本也是我们可以承受的。因此战略环境评价制度在经济上是 合理的和可行的。 1 3 5 我国实施战略环境影响评价制度的综合效益巨大 对我国这样一个发展中大国而言，摆脱贫穷，追求发展是硬道 理，任何时候都不可偏离经济、社会发展这一主旋律。而实施战略 环境影响评价，加强环境保护工作，从某种意义上说是对发展的限 制。即经济的发展必须建立在适当的环境承载力和自然资源容量的 基础之上，因此，我国经济发展的模式及速度就不得不受到适度的 限制。个别部门、地区，由于其环境保护意识相对淡薄，更主要的 是出于本部门、本地区的利益的考虑以及对眼前利益的追逐，对战 略环境影响评价的立法及实施会产生疑虑甚至阻力，这是可以理解 的。但是建立并实施战略环境影响评价制度对于预防由于经济发展 所造成的环境危害，保护和改善生态环境，维护可持续发展的物质 基础是十分必要的，完全符合国家的整体利益和长远利益。因此， 这种疑虑应该消解，这种阻力必须排除。诚如李鹏委员长所言：“我 国人口众多，资源相对不足，经济规模越来越大，经济发展与资源、 环境的矛盾日益突出，粗放型的经济增长方式难以为继。必须正确 处理发展经济同人口，资源，环境的关系，合理开发和综合利用资 源，保护和改善生态环境，使经济发展既满足当代人的需要，又造 福于子孙后代。” 我国实施战略环境影响评价，将带来巨大的经济、社会、环境 效益。在经济方面，它可以避免环境恶化所造成的巨大经济损失， 并间接推动经济良性增长：在社会方面，它可以提高社会各界的环 保意识，科技意识和民主意识，推动社会进步；在政治方面，它可 以促进我国各级政府的决策科学化、民主化，鼓励公众参与，大力 推动政府的现代化改革，推动建设社会主义法治国家和发展社会主 义民主政治；在环境方面，它可以预防大规模的环境破坏，保护可 持续发展的生态环境基础。总之，实施战略环境影响评价制度对我 围可持续发展战略的实施和现代化进程的全面推进意义重大，而无 论从实践经验，政策依据，还是从成本效益的经济分析角度来看， 实施战略环境影响评价都具有可行性。因此，我国战略环境评价制 度立法的时机和条件都已成熟。 2 、战略环境影响评价制度的模式评介及我国战略 环境影响评价立法模式的选择 战略环境影响评价立法对我国来说是一个崭新的领域，广泛借 鉴世界各国战略环境评价制度的有益经验和教训，是十分必要的。 由于世界各国政治、经济、文化发展水平和模式差异很大，它们的 法律传统亦各具特色，加之每个国家面临的环境资源问题的形式和 程度有别，这就决定了世界各国环境影响评价制度的不同。其中美 国是世界上第一个实施环境影响评价制度国家，其环境影响评价制 度的成功经验或多或少地影响着其它国家环境影响评价制度的产生 和发展。从某种程度上来分析，世界上其它国家，无论是发展中国 家还是发达国家，无论是资本主义国家还是社会主义国家，都是在 模仿或借鉴美国环境影响评价制度的基础上形成自己特色的环境影 响评价制度。因此，学习外国的环境影响评价制度的经验，绝不能 排除美国模式而不顾。我国作为一个社会主义国家，其经济、政治 及法律制度基本上都是直接借鉴苏联模式的结果，苏联解体以后， 其最大继承国俄罗斯尽管在经济、政治、文化领域已发生了根本性 的变革，但俄罗斯的生态鉴定制度基本沿袭了前苏联的模式，而与 美国的环境影响评价制度存在较大差异，并对东欧及我国的环境影 n 向评价制度产生过直接面广泛的影响。因此，本文该部分力图对战 略环境影响制度的美国模式和俄罗斯模式进行比较全面的阐释，比 较分析他们的本质和特征，在这个基础上，结合我国的具体国情 探索我国战略环境影响评价立法模式的选择问题。 2 1 美国战略环境影响评价模式及其特点 2 1 1 美国战略环境影响评价概述 美国了二1 9 6 9 年的环境政策法中最先规定了环境影响评价制 度。该法第1 0 2 条( 2 ) ( c ) 款规定：“在联邦政府一切行政机关 的提 义立法或其他的对人类环境质量有重大影响的重大联邦行动的 建议或报告中，必须由负责官员提供一份关于下列各项内容的详细 说明。”这条规定了美国环境影响评价的对象，它可分为对人类 环境有重大影响的立法建议和对人类环境有影响的其他联邦行动两 大类，这里的所谓“立法”，指的是由联邦政府行政机关对国会提 出的议案或立法建议和联邦政府的其它抽象行政行为如制订政策、 规章、计划和行动方案等，前者包括申请批准条约，但不包括拨款 申请。关于立法建议的环境影响评价，c e q 条例规定必须同国会的 立法程序结合起来，立法环境影响报告书是递交国会的正式立法建 议的组成部分。o 因此，美国的环境影响评价制度在其建立之初就包 括了战略环境影响评价的内容。其战略环境影响评价的范围主要是 联邦政府行政机关对国会提出的议案和其制订的政策、规章、计划 和行动方案等。在美国，联邦政府和各个州的权限是由联邦宪法界 定完全分立的，因此，继联邦政府规定环境影响评价的法律和规章 后，其各个州相继制定了有关环境影响评价制度的法律和规章o ，并 且也都同样规定了战略环境影响评价的内容。美国战略环境影响评 价制度的主要法律依据是环境政策法和环境质量委员会制定的 关于实施国家环境政策法程序的条例( 简称“c e q ”条例) 。 它们规定了战略环境影响评价的主要内容，这些内容包括：评价目 的、评价的对象和评价者、评价时机、评价程序、环境影响报告书 的主要内容等。 。王曦著美国环境法武汉大学出版社1 9 9 2 年版，第2 20 页。 。王曦著美国环境法 武汉大学出版社1 9 9 2 年版，第2 2 2 页。 。王曦著美国环境法武汉大学出版社19 9 2 年版，第2 4 3 页。 1 3 2 1 2 美国战略环境影响评价模式的特点 ( 1 ) 评价对象范围的有限性 这包括两个方面的内容。首先，美国的战略环境影响评价针对 的是联邦政府行政机关的立法建议，而不针对国会制订法律的行为。 其次，对战略环境影响评价对象范围的一个重要限制是必须“对人 类环境有重大影响”。只有对人类环境有重大影响的立法行为才需 要进行环境影响评价。并非所有联邦政府行政机关的立法行为都要 经过环境影响评价程序。如何判断“重大环境影响”呢? c z q 条例 指出应从“背景( c o n t e n t ) ”和“强度( i n t e n s i t y ) ”两个方面来考虑。所谓 从背景上看，指的是以整个社会整体、受影响地区、受影响利益和 行为地点等多方面背景为基础的对行动的环境影响进行分析。所谓 从强度上看，指的是看影响的严重程度，c e q 条例列举了应予衡量 的1 0 个方面的强度。 ( 2 ) 评价主体与拟订主体的同一性 在美国，立法建议和政策、规章、计划和行动方案的拟订者同 时又是该立法建议和政策、规章、计划和行动的环境影响的评价者。 任何行政机关，只要它的行动属于对人类环境有重大影响的联邦立 法建议，它就属于评价者之列。美国国家环境质量委员会和联邦环 保局并没有被授予专门进行环境影响评价的权力，它们并非专门的 从事环境影响评价的评价者。这也就是说，在联邦政府行政机关对 自己拟订的立法建议进行环境影响评价之后，并不存在另外一个专 门授权机关来对环境影响评价报告书进行审查批准。单从这一点来 看，环境影响评价报告书自己编写，自己评价，似乎很难达到公正 的环境影响评价结果。美国的这一缺陷是通过其以公开和评论为显 著特征的环境影响评价程序来补救的。也只有象美国这样民主化程 度相对较高的国家才可能通过公众和社会团体的公开评议来对政府 的重大决策行为产生影响力。 ( 3 ) 战略环境影响评价程序的公开评议性 战略环境影响评价程序是指战略环境影响报告书的编制步骤。 。王曦著美国环境法武汉大学出版社i9 9 2 年版，第2 2 3 页。 按照环境政策法和c e q 条例，这个程序分为四个主要阶段。 第一阶段，决定是否编制报告书。在美国，决定是否编制报告 1s 不是由法律来明确规定，而由联邦行政机关自己来判断。如果它 认为的立法行为属于通常不要求做环境影响评价的行为，则要发表 一一份“无重大影响认定”的文件，并交由有关各方和公众审查，这 种审查认可或推翻该认定。如认可，则无需编制报告书，如推翻则 必须编制报告书。 第二阶段，确定评价范围。领头机关要在联邦公报上发表 。个“意图通告”，把编制意图通知有并各方和公众。然后，由该 机关召集有关各方会商，共同确定环境影响评价的范围，分配编制