大监管与大通关.doc

浅析海关“大监管”与“大通关”摘要：2009年全国海关关长会议确立了构建海关大监管体系的目标，以适应新时期的社会发展需要。然而，海关依赖于现场监管实施对进出口货物监督管理的模式没有改变，监管压力仍旧集中在口岸，因此，在当前大监管体系之下实施大通关便显得尤为重要，是新时期构建大监管体系的要求，要解决海关现有通关监管模式存在的深层次问题，应确立以进出口分类通关为主体的通关监管模式，在为守法企业提供贸易便利，促进经济平稳较快发展的同时，进一步提升海关的监管和服务水平。关键词：海关；大通关；大监管体系；分类通关为适应新时期的社会发展需要，全国海关关长会议确立了构建海关大监管体系的目标，以此作为我国海关今后一段较长时期的重要工作，提高通关速度便利进出口贸易，实现海关功能从管制型向服务型转变。然而，海关依赖于现场监管实施对进出口货物监督管理的模式没有改变，监管压力仍旧集中在口岸，这反映了海关通关监管工作面前的重要课题。因此，在当前大监管体系之下实施大通关便显得尤为重要，大通关如何按照构建“大监管”体系的要求，进一步理顺管理机制，大力推进集约化管理，更好的服务于海关各项业务工作，是新时期海关建设的重要课题。一、大通关有关概念及其与大监管体系的联系（一）大通关的定义、内容及实施意义口岸是国家的门户，口岸功能的强弱和运行效率的高低，对一个国家和地区的经济发展以及社会繁荣至关重要。特别是随着全球经济一体化和贸易自由化进程的加速发展，口岸管理体制是否顺畅、通关活动是否高效，越来越成为衡量一个企业、一个地区乃至一个国家经济水平和竞争能力的重要指标，对国际资本的流入和我国外经贸乃至整个国民经济的发展都将产生深远的影响。所谓大通关，指的是口岸各部门、单位、企业等，采取有效的手段，使口岸物流、单证流、资金流、信息流高效、顺畅地运转，同时实现口岸管理部门有效监管和高效服务地结合。它是涉及海关、外经贸主管部门、运输、仓储、海事、银行、保险等各个国家执法机关和商业机构的系统。实施大通关，最直接的目的就是提高效率，减少审批程序和办事环节，口岸各方建立快捷有效的协调机制，实现资源共享，通过实施科学、高效地监管，以达到口岸通关效率的大幅度提高，真正实现“快进快出”。 大通关具体流程是：进出口企业通过自身与海关联网的计算机，或通过预录入单位(报关企业)将报关数据向海关业务数据处理中心传输。海关业务数据处理中心收到数据后，对报关数据进行逻辑校验，对监管条件进行审核，并自动作出判别。对符合要求的，发出回执，通知企业海关已接受申报；对不符合要求的，则退回不接受申报，企业根据计算机提示进行修改和补充。对符合申报要求的，海关业务数据处理中心的计算机自动进行货证统一的审核，而后通过网络向现场海关进行复核、查证。企业根据反馈信息，将书面报关单及随附单证递交现场海关，现场海关审核单证，并与计算机报关数据核对。如情况正常，则办理具体验放手续。（二）实施大通关是构建大监管体系的要求海关大监管体系是我国海关系统在深入学习实践科学发展观的过程中，以构建科学高效的职能管理体系为基础环节、以构建务实顺畅的通关监管体系为目标导向、以构建周全可行的监督保障体系为发展后盾的一种创新思想。海关大监管体系在内容构成上主要包括职能管理体系、通关监管体系和监督保障体系。因此，实行大通关是当前构建大监管下通关监管体系的重要要求。在通关监管上，我国海关实行以企业守法管理为基础的分类通关模式，通过拓展监管时空，破解当前海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，进一步提高通关效率，改善通关服务，为企业占领和拓宽市场、提高竞争能力给予更大的支持。贸易便利化呼声强烈要求海关实施大通关。随着我国对外经济贸易迅猛发展，各级政府和进出口贸易、生产、物流企业对按照国际通行惯例、借鉴发达国家经验、进一步促进贸易便利、提高海关通关效率和监管效能提出了新的要求，冲击着传统的监管理念和监管制度。另一方面，口岸一线通关监管业务量增长迅猛要求开展大通关。近年来，我国外贸发展突飞猛进，海关监管压力空前提高，现场作业量快速增长，人力资源倍感紧张。应用大通关的作业方式提高效率，降低企业成本，已是近年来进出境物流和企业生产经营过程中的发展趋势。与此同时，我国构建海关大监管体系又有利于我国提高通关速度便利进出口贸易。务实顺畅的通关监管体系有利于我国提高通关速度，便利进出口贸易。除了在制度上简化进出口通关手续以外，各海关通关大都借助大型集装箱检查设备、闭路电视监控系统、通道自动核放系统、货检及旅检小型X光机、车载移动式车辆检查设备及智能告知管理系统等高科技“武器”，仅“通道自动核放系统”就将原来车辆通过海关通道需要2分钟，一下子缩短到了5秒钟。到目前为止，全国海关设立了4个大型化验中心，装备了气相/质谱联用仪、X射线衍射仪等一批先进设备，共安装了物品检查设备（X光机）732台、电子地磅426台及电子闸门636套，大幅提高验放效能。二、当前海关大监管体系下通关监管模式存在的问题海关监管业务工作中存在不少与发展形势不相适应的地方，主要是企业分类管理理念在通关监管工作中尚未得到充分应用 , 风险管理是 “上热下冷 ”, 没有渗透到监管现场各业务环节 , 监管中存在的 “瓶颈 ”现象仍未从根本上得到解决。1.监管工作岗位分工细、环节多 、流程长 , 跨部门、跨岗位数据互动性不强 , 监管信息缺乏共享 , 仅仅从纸质单证上难以核实数据的真实性 、合法性 , 风险分析缺乏统一的作业平台 , 缺乏统一的监控分析要素 , 缺乏统一的风险处置管道 , 难以直接作用于监管现场。2.目前缺乏覆盖监管各部门、各岗位的物流作业信息系统 , 监管部门之间的信息处理基本上依靠纸本流转 , 大量信息需要重复录人和处置 , 费时、费力、效率低、成本高 , 影响高效运作。3.符合物流发展规律、能有效避免各级海关争抢税源的“属地申报 , 口岸验放 ”通关监管模式被限定在类企业中使用 , 绝大多数企业无法享受通关监管便利 , 几年过去了 , 至今在推广应用方面进展缓慢分类通关仅仅在出口环节试点 , 进口环节仍然没有启动。因此，在大通关模式下，实行分类通关既打破了瓶颈，又能带来效率的提升，大大优化大监管体系下的通关监管模式。三、在大通关模式上 , 确立以进出口分类通关为主体的通关监管模式（一）分类通关的内容分类通关是以企业守法管理为基础 , 以风险管理为中心环节 , 以后续管理为保障 , 对不同信誉等级企业和货物进行分类处置的一种通关监管模式。应用风险管理技术和手段，根据企业守法状况，实行差别化分类通关作业，对低风险企业或商品实行计算机自动验放或人工快速验放，对中等风险企业或商品实行常规监管， 对高风险企业或商品实施重点审核和查验，加强实际监管。所谓分类就是对企业和货物的分类，这一模式必须突出抓好两点：第一，要强化企业分类管理。货物的背后是企业，只有搞好企业分类管理，促进企业守法经营，才能将有限的监管资源集中在高风险的企业和货物上。第二，要把风险管理贯穿于通关作业的全过程。建立健全关区风险管理组织机构和运行机制，强化风险参数设置工作，把风险分析作为审单、接单、查验等通关作业的必经程序，全面提升风险分析水平。（二）分类通关模式的核心分类通关模式的核心是企业分类管理。海关首先根据企业的经营活动、报关活动以及守法程度等因素把企业分为AA、A、B、C、D五个管理类别。在开展外贸业务的过程中，海关对企业的这种分类不是一成不变的，而是动态的。当企业有不法行为被发现，它的等级就降下来，相反等级可以上升。企业资信越高，享受的通关便利就越多。分类通关模式给企业提供的最大便利就是经企业申请，海关审定的A类及A类以上的企业可以享受“事后交单”方式，即对上述企业出口的货物，经海关计算机系统判断为低风险的，系统自动放行，企业无需现场递交纸质单证，可直接办理提货手续，有关单证可以在货物放行之日10天内向海关递交。采用分类通关模式要比传统模式通关效率提高百分之三十。这实际上是鼓励和促进企业守法自律，降低企业的贸易成本，提高进出口贸易竞争能力。（三）分类通关模式的作用（1）分类通关模式横向覆盖海关前期管理、现场监管和后续管理三个环节 , 纵向贯穿海关总署、直属海关和隶属海关三个层级 , 将海关对企业分类管理、对货物风险管理等工作成果融为一体 , 综合应用于海关监管各业务环节 , 可以适时根据进出口企业和货物风险的高、中、低动态调配海关监管资源 , 实现了海关监管在时空上的 “前伸后移 ”, 在力量上的前 、中、后协同作战。与此同时 , 分类通关模式不受地域限制 , 不受口岸类型和贸易方式制约 , 在全国具有普适性 , 便于推广应用 , 有助于统一全国海关通关监管模式 , 为实现执法统一奠定基础。（2）分类通关模式是现场通关作业的一次深刻革命，是通关作业改革的发展方向，也是国际海关的通行做法。它通过实施科学分类，突出监管重点，最大限度地减少了海关对低风险货物的人工干预，集中力量对高风险货物进行重点监管，从而改变目前通关过程中“平均用力”的现象，有效缓解海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，大大了提高监管的针对性和有效性。同时，由于实行计算机自动验放和人工快速验放，企业通关效率显著提高。（3）通过优化作业流程，海关对不同风险等级的单证实施不同的审核力度和不同的布控水平，对大量风险等级较低的报关单证实施计算机自动验放或人工快速验放，降低布控比例，将有限的人力资源集中于高风险单证的审核与查验，逐步实现通关作业方式由“纸面人工为主、逐票审核”向“电子自动为主、重点审核”转变。（4）海关的监管资源能够实现优化配置、突出监管重点、提高通关监管效能，增强海关把关服务能力。同时，企业货物的通关效率也将得到大幅度提高，并降低物流运作成本，特别是对于守法企业，可以享受货物放行之日10天内自主选择向海关递交单证的待遇，将原来需要每天向海关递交单证，变为将10天内出口的报关单一次性打包递交，大大减少了往返海关的次数。（四）实施分类通关主要从以下几个方面入手：一是建立分类通关管理机制。研究建立科学统一的企业、商品分类通关标准和全员参与、各负其责、集中管理的风险信息收集、参数加工维护工作模式，并明确各部门工作职责。二是应用H2000选择查验系统，融合我关现有各类管理平台、管理系统的分析成果，对所有报关单进行实时、有效地风险甄别，判定风险等级，为通关作业提供直接明确的处置指令。三是对不同风险等级的报关单实施差别化通关作业。将全部进出口货物划分为“低风险无证无税”、“低风险涉证涉税”和“高风险”3个风险等级，对应实施不同便利程度的通关模式。对低风险无证无税货物，实行“自动验放”，除必要的签章等人工作业外，其余操作均由计算机自动完成。对低风险涉证涉税货物，实行“快速验放”，人工进行证件审核、税费征收等操作，快速完成货物验放。对高风险货物进行重点审核，并加大实际查验力度