（政治经济学专业论文）中国电力工业规制改革研究.pdf

摘要 经济和可靠的电力供应，使我们现代生活的许多服务成为可能。无法想象， 没有了电，世界将会怎样。也许这就是电力部门向公共政策提出了复杂挑战的理 由。 几乎是一个世纪，世界上所有国家都视电力工业为自然垄断行业。电力的有 效生产依赖于公共或私人垄断，但是必须服从政府对进入、价格、结构、普遍服 务等其他方面的规制。这种由来已久的信仰源子电力工业中发、输、配、诸环节 的经济与技术特征。但是变化正在发生，世界许多国家都在进行电力工业的结构 和规制改革。改革的目的就是要在可竞争环节如发电与售电引入竞争机制( 此政 策又称放松规制) ，同时对仍属于自然垄断的输电、配电环节进行必要的规制形式 的改革( 此政策被叫做重度规制) 。 电力作为一种商品，其供给与需求的些关键特征对是否以及如何改革电力 工业的规制体制有着重要的意义。一天之内的不同时段，一年之内不同日期，对 电力的需求都会有很大的变化，而且电力的储存成本太高。所以电力的生产与消 费在每一瞬间都必须保持平衡。还有，规模经济、范围经济以及投资的沉没性特 征，使电力工业成为自然垄断性产业，至少在输电、配电环节是如此。 发电与输电纵向一体化的传统做法，首要理由在于这种形式可以将投资与运 行之间的互补性内部化于同一组织以及可能存在的公共品性质和外部性。电力工 业由国家垄断经营则直接与我国计划经济体制和共产主义的意识形态有关，而技 术的进步使得电力工业不再具有完全的自然垄断性。从实践来看，可竞争的发电 与售电环节可以从具有自然垄断性的输电、配电环节分离出来。中国电力工业的 结构与规制改革基本上遵从世界上其他国家的模式：潜在竞争环节在结构或功能 上同自然垄断环节分离。对自然垄断环节的传统固定回报率、成本加成规制方式 应让位于激励性规制形式( 价格上限、标尺竞争、特许权竞标等) 。当然，由于中 国特有的经济、政治制度，改革不可能完全照搬国外的模式。 理解电力部门的改革动因，毫无疑问首先要考察电力部门的表现。遗憾的是， 电力部门低效率的根源在政府规制本身。人们对政府规制是回应市场失灵并从整 l 体上提升社会福利水平这一点几乎深信不疑。但近来发展的经济理论如俘虏理 论、寻租理论及利益集团理论都认为是厂商而不是消费者从规制中获益更多。 摆在改革者面前的问题，就是要促进发电侧的有效竞争同时改革自然垄断环 节的规制方式以支持依赖于它的竞争环节的有效竞争。通过对电力工业基本特 征的考察以及对电力工业规制改革原因的分析。借鉴国际经验，结合我国的具体 情况，本文认为，要达到上述目标，有两件事必须要先做。第一，构建独立的监 管体系。第二，努力推动全国电网互联。 关键词；电力部门政府规制改革 s e c t o ri nt h ec h i n ai sf o l l o w i n gt i l eb a s i cm o d e lp r e v i o u s l y 印p l i e di no t h e rc o u n 埘e s a r o u i l dt h ew o r l dp o t e n t i a lc o m p 融i t i v es e g m e n t sa 他b e i n gs e p a r a t e ds 仃u c t u r a l l yo r m n c t i o n a l l y 仔d mn a t u r a lm o n o p o l ys e g m e m s p f i c e sf o r e n t 叮t oo re x i t 疗o mt h e c o m p e t i t i v e g m e n t sa r eb e i r i gd 盯c g ：u l a t e da n d 仃a 血i o n a lf i x e d - r e u mo r s t - p l u s r c g u l 砒i o nf o fn a t l j r a im o n o p o l ys e g m e n t s 盯eb e i n gr 印l a c e db yt l l ei n c e n t i v er e g u l a t i o n ( p r i c e - c a p ，y a r d s t i c kc o m p e t m o l l ，b i d d i n gf o r 行孤c h i s ea n ds oo n ) o fc o u r s et h e r ea r e s o m ed i 伍b r e n c e s ，w h i c ha r ed e t e r m i n e db yt t l e o n o m i c a l 柚dp o i i t i li n s t i t u t i o n ， f o m0 t h e rc o u n t r i e s t b 吼d e r s t a n dw h ye l e 嘶c i t ys t o rr e f o n ni st a k i n gp l a c en o w ；hi sn a t u r a lt o l o o kf i r s ta tt i l ep e r f 0 珈衄n o ft h ei n d u s t r y 勰a 嘶m u l u sf o rr e f o r m i ti sp i t yt h a tt l l e e x p l a n a t i o n f o rb a dp e r f o m l a n c e 丹o mt h e g o w 釉m e n tr 刚a t i o n “s e l p e o p l e u n d o u b t l yb e l i e v et h a t9 0 v e m m e mr e 阱l a t i o ni sr e s p o l l dt o 瑚r k e t 蹦l u r e s ，t oi m p m v e t h es o c i a lw e l f 缸ea sw 】b 域b u te c o n o m i ct l i e 嘶e sd e 、，e l o p e dr e n t l y c a p t u r e - t h e o r e n t e k i n ga n di n t e r e s tg r o u pt l l e o f ya r g u e dt i l a tf i 咖sw e r eb e n e m e d 疗o mr e g u l a t i o n n l u c hm o r e 也拍t h ec o n 融n e r s t h ei s 眦e so fr e f o r mt 量i a t l u s tb ec o l l f b n t e d 盯et o t ee m c i e n tc o m p e t i t i o n m a d c e t sf o rg e l l e r a t i o n 艄dt o 删f o 哪t l l er e g u l a t i o no fr e s i d 吼lm o n o p o l ys e g m e 眦st o s u p p o nt h ee m c i e me v o l u t i o no ft h ec o m p e t i t i v es 卿n t st h a tm u s tr e l yo nt h e m c o n s i d e r i n gc l l i n e c u r r e mc i r 咖m 咖n c e s ，it l l i n k ，t or 髓c ha b o v ea i m s ，t w os t e p sm u s t b ed o n e ，f i r s t ，s t m c t u r i l l ga l li n d e p e n d e n tr e g u l a t o r ys y 咖m ，s e c o n dm a 虹n ge 肺r t st o i n t e 卜c o n n e 吐r e g i o i l a lg r i d s k e yw o r d s ：e i e c t r i c i t ys e c t o rg o v e m m 即t 姆l a t i o nr e f o m 4 独创性声明 】 8 3 7 9 8 6 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下迸行的研究 工作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 签名：丝! 塑竺日期：塑竺：! ! ：! 夕 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 张蛆导师龇妇嗍型7 中国电力工业规制改革研究 1 电力工业的基本特征 研究中国电力工业规制体制的变迁问题必须先要了解电力工业的一些基本特 征，只有这样才能更好地理解电力工业规制体制变迁并为今后电力规制的重点与 方式和电力工业的发展提出科学的建议。在此所介绍的电力的基本特征主要包括 电力这样一种特殊的商品从生产到使用不同于普通产品的特殊性，正是这种特殊 性决定了电力工业需要政府规制的内容和方式。 1 1电力工业的技术特征 1 1 1电力系统 从电力工业的整体结构来看，它是由若干个电力系统互联而成的。所谓电力 系统它是由发电厂、输电网、配电网和电力用户组成的整体，是将一次能源转换 成电能并输送和分配到用户的一体化系统。输电网和配电网统称为电网，是电力 系统的重要组成部分。发电厂将次能源转换成电能通过电网将电能输送和分配 到电力用户，从而完成电能从生产到使用的整个过程。电力系统还包括保证其安 全运行的继电保护装置、安全自动装置、调度自动控制系统等相应的辅助系统。 1 1 2 电力生产过程 从技术角度看电力系统的运行包括四个垂直相关的阶段：发电、输电、配电 和供电。在发电环节根据一次能源的投入物不同，可将发电厂大致分成以下四类； 火力发电厂( 利用石化燃料释放的热能) 、水力发电厂( 利用上下游水位差的势能) 、 核电厂( 利用核裂变反应所释放的热能) 、其他类型电厂( 主要利用可再生能源如 风能、太阳能、海洋能等) 不同类型的电厂具有不同的技术经济特征，如启动快 慢、可靠性、建设周期、投资额及其沉没程度、发电的单位成本与边际成本都有 不同。因为这些因素，它们在电力系统中所担任的任务以及上网电价就有差异， 政府不但要在制定电力工业长远发展计划时要考虑这些因素，而且在发电侧放松 规制的改革时也要综合考虑。 在电力系统中，技术最复杂、最重要同时也是各国规制部门深感头痛的要数 输配电网。电能生产出来以后只要通过输电和配电环节才能到达电力用户。输电 与配电之间的差异在于前者输送的是高压电力，后者输送的低压等级的电力。输 电是通过输电网来完成的，输电网是电力系统中较高电压等级的电网，是电力系 1 电力工业的基本特征 统中的主要网络，起到电力系统中骨干的作用，所以又称之为网架。作为配电载 体的配电网是将电能从枢纽变电站直接分配到用户区域的电网，它的作用是将电 力分配到配电站后再向用户供电，也有一部分电力不经配电站直接分配到大用户， 由大用户的配电装置进行配电，这种大用户可直接选择发电企业的模式在国外较 为普遍，而在中国以前是严格禁止的。这种情况一直以来都为经济学家所诟病， 随着改革的深入，竞争因素会越来越多。在电力系统中电网按电压等级的高低分 层，按负荷密度的地域分区。不同容量的发电厂分别接入不同电压等级的电网。 大容量的电厂应接入主网，较大容量的电厂应按入较高电压的电网，容量较小的 可接入较低电压的电网。配电网应按地区划分，一个配电网担任分配一个地区的 电力以及向该地区供电的任务。因此它不能与邻近地区的配电网进行横向联系， 若要联系应当通过高一级的电网来完成，即配电网之间通过输电网发生联系。不 同电压等级的电网纵向联系通过输电网降压形成，而且它们之间要避免形成电磁 环网，各个电力系统之间通过输电联接形成互联电力系统。 1 1 3 电力消费 电能作为二次能源在目前的技术条件下它不能被大量储存。发电、供电、用 电要同时完成，因而不管需求与供给的差额有多大，供给和需求在每一瞬间都要 保持平衡。非但如此，电力系统的负荷随时间不断变化，即电力需求存在着不确 定性。消费量不但在一年内各个季节不一样，在一天之内也会发生很大变化，其 变化情况可以用负荷曲线来表示。负荷曲线中的最高点称为高峰负荷，负荷最低 点称为低谷负荷。峰荷与谷荷之间的差称为峰谷差。峰谷差越大，为保持电力系 统的正常运行，电力生产企业通常得有一定的备用容量。在峰负荷时启动备用机 组满足市场需求。正是因为电力商品消费的特殊性，因此在电力价格规制中必须 要反映电能成本特殊的发生方式o ，从而为投资者提供正确的激励。 1 2 电力工业的经济特征 电力工业中与自然垄断有关的经济特征包括基于网络供应系统的规模经济和 范围经济，与进入壁垒有关的经济特征是电力工业投资的资产专用性与沉没性。 如果没有这些经济特征，市场就能解决问题，并不需要政府这只看得见的手 。必 须要强调，电力部门之所以具有这些经济特征，关键在电力部门特殊的生产技术。 o 王俊豪中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究第9 7 页中国经济出版社2 0 0 2 o 常肤规模型竞争论：中国基础部门竞争问题第2 0 页，第2 1 页社会科学文献出版社2 0 0 3 2 中国电力工业规制改革研究 规模经济( e c o n o m i e so fs c a l e ) 与范围经济( e c o n o m i e so fs c o p e ) 取决于电力部门特 殊的成本结构，资产专用性更是和生产技术有关 1 2 1基于网络供应系统的规模经济效应 前已介绍电力生产出来以后必须通过输配电网，电力部门这种网络供应系统 所需要的庞大固定资产投资带来了特殊的成本结构。固定成本在总成本中占有相 当大的比重，由此产生了输配电阶段的规模经济效应。所谓规模经济就是指平均 成本与边际成本呈不断下降的趋势，用成本函数定义为若对于所有标量 a ，0 旯 - c ( q ) 范围经济一个简单例子是成本函数c ( q 。q 2 ) = f + c ( q 1 ) + c 2 ( q ：) a 在这里f 是在 两个生产过程都使用的一种投入品的固定成本，进行成本基础作价的管制者面临 在商品1 与商品2 的企业市场之间分配固定成本的问题。o 在规制实践中，人们发现单一产品的生产者是非常少见的。比如在电力部门， 白天和夜间用的电具有各自不同的需求形态，因此用不同的电力设备来生产也可 以降低总成本，但如果扩大夜间用电的电力设备也能满足白天需求的话，进行联 合生产的总成本就会更低。特别是配电设备方面，如果把白天用的设备与夜间用 的设备分别建设的话，则会形成巨额的重复投资，两联合生产则以这种固定设备 为中心，则能节省不少费用。 从规范的意义上说，由于存在范围经济，一个厂商生产所有产品或服务的总 成本小于多家厂商分别生产这些产品或服务的成本之和，这种成本的部分可加性， 又译为次可加性劣或劣可加性( s u b d d i t i v i t y ) ，意味着独家垄断更有效率，如将垄 断企业分割开来分别进行供给则会造成社会性浪费。此外当存在范围经济时，电 力部门较大的沉没成本( s u n kc o s t ) 也可以由不同的产品分摊 上面讨论的规模经济与范围经济只是联合生产三个主要技术理由中的两个。 第一，通过产出多样化节约成本( 范围经济) 。第二，通过本身增长和水平合并扩 大规模也可以节约成本( 规模经济) 第三，通过纵向联合把投入与产出结合起来 也可以节约成本( 关联经济) 。为什么不讨论关联经济( e c o n o m i e so f s e q u e n c e ) 有 以下两点原因：第一，电力工业纵向一体化经营是否因为生产技术上存在关联经济 值得怀疑。第二，在第二部分将更多地利用新制度经济学的观点讨论纵向一体化 的问题。 1 2 3电力投资具有资本密集与沉没性 电力部门提供的服务依赖于分配、传输网络系统，这种网络供应系统一般具 有投资的不可分割性和整体供给的特点，因此需要巨额初始围定资本投入，而且 网络供应系统规模越大，越需要庞大的固定资产投资。从人均使用资本量这个数 据来看，可以说明电力工业是高度资本密集型产业。目前中国电力工业人均使用 固定资产净值1 6 0 多万元，数十倍于各产业的平均水平。( 王俊豪2 0 0 2 ) 电力工业 。( 美) 丹尼尔f - 史普博著余晖译管制与市场第13 8 页上海人民出版牡1 9 9 9 4 中国电力工业规制改革研究 潜在效益足够为伴随着行政成本并可能导致无效配露的市场干预开脱罪责。”o 史 普博教授的这段话隐含有政府规制理论文献中的两种观点：公共利益论和部门利 益论( 规制失效) 在政府规制的公共利益理论看来，政府规制是政府对市场失灵领域的直接干 预以防止无效率资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的( 即使是单 独谈论社会性规制也可以把它看成是以确保国民生命安全、防止灾害、防止公害 和保护环境为目的的规制都是与对付经济活动中发生的外部性等市场失灵有关的 政策) 。o 也就是说，政府悬公共利益的代表( 此观点受到了公共选择理论强烈的 挑战) ，纠正因市场失灵导致的资源无效配置与分配的不公正性，维护社会秩序和 社会稳定，所以哪里存在市场失灵，政府规制的公共利益理论就主张在哪里实施 相应的政府干预以矫正市场缺陷。由于在许多场合下完全竞争性的条件很难达到， 市场失灵不可避免，因此按照公共利益理论，政府规制的潜在范围很大。已有人 意识到政府规制的成本可能要大于以矫正市场缺陷的潜在收益，也就是说，规制 政策有可能取不到预先的效果。而且还有可能带来负面作用。乔治施蒂格勒1 9 6 2 发表了“管制者能管制什么? 电力部门实例”一文。通过选取电力部门作为 案例，对1 9 1 2 1 9 3 7 年问美国电力公司收费情况加以分析比较后，施氏发现受 规制的电力公司和未受规制的电力公司之间在电费水平和电费结构方面没有多大 区别，于是他得出结论并分析了原因：规制可能根本没有收到降低电费和减少价 格歧视的预期效果o 。在此基础上，施蒂格勒提出了政府规制的部门利益理论：作 为一种制度，政府规制是产业所需并为产业服务、设计和实施的。他使用标准的 供求分析方法解释政府规制的存在，确立了一个以工商企业或消费者为需求方、 政府为供给方的分析框架，从供求条件的变化就可以观察到规制政策究竟是为谁 服务的。从世界各国的规制实践看，公共利益理论和部门利益理论在不同的国家， 同一国家的不同时期，有蓿不同的应用。这两种理论，尤其是由部门利益理 x 2 电力工业的政府规制 而采取的各种行为，如控制费率水平、费率结构、规定产品和服务质量标准，政 府公开宣称这些行动是要努力制止不充分重视社会利益的私人决策。它包括政府 为改变或控制企业的经营活动而颁布的规章和法律。o 日本学者植草益对政府规制 的定义：社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为，这里的社 会公共机构或行政机关一般被简称为政府。母我国学者余晖则给出了一个比较通俗 的规制定义，他认为规制是指政府的许多行政机构以治理市场失灵为己任、以法律 为依据、以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段对微观经济主体( 主 要是企业) 的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预o 。 综合上述对政府规制理论回顾以及对政府规制概念文献的讨论，我们可以这 样认为：完整的规制体系皮包括以下内容( 1 ) 政府规制的主体是政府行政机关， 这些行政机关通过立法或其他形式被授予规制权，通常被称为规制者回，( 2 ) 政府 规制的客体是各种经济主体，通常称为被管制者。( 3 ) 政府规制的主要依据和手 段是各种规则或制度，明确规定规制者的权限，即在哪些方面限制被规制者以及 被规制者违反规则将受到的制裁。本论文主要讨论第三方面的内容即对电力工业 的哪些领域以及如何进行规制。由于电监会是刚成立的监管机构，关于它的职能 及独立性等方面的完善也是讨论的内容之一。对电力工业的主要规制领域有：市 场结构规制、进入规制、价格规制和普遍服务与其他社会性规制等。因为进入规 制与市场结构规制存在目标或工具的重叠性，故而将它们为一小节讨论。 2 2 1电力工业市场结构与进入规制 2 2 1 1 电力工业的市场结构规制 ( 一) 、西方国家的电力工业市场结构 在西方国家对市场结构的规制和反托拉斯密切相关。传统的产业组织理论就 是认为市场结构、社会福利水平和某个行业的业绩之间存在某种因果联系，这也 是哈佛学派s - c 呻( 结构行为绩效) 范式的主要思想。他们认为 市场结构决定市场行为进而决定市场绩效，而决定市场结构的首要因素就是产业 集中度。集中度越高，少数大企业公开或非公开的协调能力进而谋求垄断利润的 o 新帕尔格雷夫大辞典( 第4 卷) 第1 3 7 一1 4 3 页经济科学出版社1 9 9 2 o ( 日) 植草益微观规制经济学第l 2 页中国发展出版社1 9 9 2 o 条晖政府与企业：从宏观管理到微观管制第l 页福建人民出版社1 9 9 7 o 陈富良教授内部讲稿2 0 0 3 “1 9 9 5 年的电力法在中央政府层次上产生了一个形象模糊的电力监管者( 国务 院电力管理部门) 和地方政府层次上同样模糊的综台经济主管部门。直到1 9 9 8 年3 月，冠名为国家经贸委电 力司只有1 7 个公务员编制的监管者随着电力部的撇销才浮出水面而此前的3 年时间里一直由电力都和1 9 9 7 年1 月挂牌的国家电力公司代行电力监管者的职能。 8 中国电力工业规制改革研究 能力也就越强。关于垄断所导致的社会福利与经济效率的损失的分析在任何一部 微观经济学教材中都可以见到，在此就不叙述。政府必须严格实施反托拉斯规制 政策，通过限制生产的高度集中特别是通过控制企业之间的横向或纵向合并来维 持市场的竞争性，这就是为什么在主要西方发达国家电力工业完全的纵向一体化， 发、输、配、供由一家公司或完全由国家垄断经营并不多见。下图为英国、美国 电力工业的市场结构简图： 改革前后的英国电力工业结构 美国竞争性的批发电力市场结构 茎 薹 2 电力工业的政府规制 ( 二) 、中国电力工业纵向一体化的讨论 一直到2 0 0 3 年，中国电力工业一直是保持纵向一体化的市场结构( 除去为缓 解财政压力而引进的独立发电商p ) 。由国家垄断电力工业的所有环节在反托拉 斯专家的眼中只有两种例外情况会导致纵向一体化。“在缺乏更为坚实的理论基础 的情况下，纵向一体化作为一种公共政策问题，通常被认为即使不具有一种公然 的反社会性质，也具有暧昧不清的性质。而技术的相互依赖性，或者可能具有的 观察经济( o b s e r v a t i o n a le c o n o m i e s ) 则成为例外事项。”。这两种例外情况并不是在 电力工业中的所有环节都存在。很显然电力工业中的售电业务就和这两种例外情 况无关，售电业务似乎不涉及任何需要协调的技术难题，只需要精巧的计量技术 就行了。关于电力工业是否存在关联经济的实证研究有两篇文献，。但研究范围也 只是限于电力生产与输送之间，所以供电业务完全可以放开，引入竞争机制，为 用户提供更优质的服务。我国1 9 9 6 年实施的电力法明文规定：一个营业区内 只设立一个供电营业机构。o 发电与输电之间的技术依赖性取决于发电容量与电网 容量和质量。当不存在电力瓶颈以及电网拥挤等问题时，电力调度的难度与重要 性将大为降低。发电侧之间的竞争性结构所带来的福利收益会超过因失去电力生 产与输送之间的紧密协调造成的损失，这时候厂网分开，不仅可能而且成为必要。 即使存在不可分离的技术联系也不一定非要在产权上合并为一家，独立系统运营 商一样可以很好地协调。所以必须从更深的层次来解释长期以来中国电力工业纵 向一体化的原因。 高度集权的计划体制所留下来的制度刚性，尤其是电力这样的基础性部门的 决策层普遍存在着一种权力情结：我不管谁管( 刘纪鹏2 0 0 0 ) 。国家电力公司拆分 前依然拥有半数以上的发电资产，这种制度安排导致了大量的怪现象发生( 袁文 平、刘恒2 0 0 1 ) 。施蒂格勒也曾论述了一体化的两类反竞争效应：价格歧视和进入 壁垒。固身处市场化与工业化双重转型过程的中国政府，对基础部门的控制有着更 加强烈的偏好：第一，基础部门占据了全社会固定资产投资的大部分份额；第二， 掌握了基础部门，对其他产业的调控更加得心应手；第三，错误地认为，在基础 部门经济效率目标应让位于政治目标；第四，旧体制下的既得利益集团或部门不 支持甚至反对电力工业重组与改革。在这种制度环境下缺少反垄断的气氛与足够 。( 美) 奥利弗e 威廉姆森著张群等译反托拉斯经济学兼并、协约和策略行为第2 7 一- - 2 8 页 经济科学出版社1 9 9 9 。王俊豪 政府管制经济学导论第2 4 5 页商务印书馆2 0 0 3 。中华人民共和国电力法第四章第2 5 条 。请参见gj s t i g l e r 产业组织与政府管制上海三联书店1 9 9 6 l o 中国电力工业规制改革研究 的推动力。另外，由于市场机制尚未完全建立起来和充分发挥作用，中间产品市 场失效可能是电力工业纵向一体化的最适宜的理由。从科斯的经典论文企业的 性质可以推导出类似的观点：以内部组织替代市场交换这种做法之所以富有吸 引力，不是由于与生产相联系的技术经济( t e c h n o l o g i c a le c o n o m i e s ) ，而是因为被 广泛提及的中间产品市场运行中的交易失效。o 威廉姆森详细考察了市场失效的几 种原因和企业相比于市场规则而拥有的特殊结构优势：静态市场；契约的不完备 性；策略性虚假陈述风险；信息处理效应和制度调整。o 今天我们回头看这篇文献 的时候，看到的并不是实行纵向一体化的肯定性理由，而是反纵向一体化的政策 含义，以实现我们对竞争的信仰。完善制度体系和市场结构。极大限度地引入竞 争机制、降低交易费用。 ( 三) 、中国电力工业市场结构规制的思路 在电力工业中运用竞争机制。就必然要求改变电力工业原有的垄断一体化的 市场结构。这样政府对电力工业的市场结构规制就面临着两个主要问题：一是垂 直规制问题，即在现有的技术、制度条件下，是否将自然垄断性业务( 输电、配 电业务) 和可竟争性发电、供电业务分离出来。这种分离将达到何种程度并如何 逐步推进；二是水平规制问题，即政府如何制定规制政策以提高各种业务领域( 特 别是发电、供电领域) 经营企业的效率，防止低水平的竞争和破坏性竞争。这包 括对电力工业原有企业的重组，以形成规模优势和与竞争活力相容的有效竞争， 同时设计科学的进入规制政策，使新企业的数量和规模能够符合电力工业的动态 需要。 2 2 1 2 电力工业的进入规制 对电力工业的进入规制具有两重性，一方面由电力工业的技术经济特征所决 定，需要对新企业的进入实行严格控制以避免重复建设和破坏性竞争( 如新企业 的取脂战略等) ；另一方面进入规制不等于不容许新企业的进入，规制者需要适度 适时开放进入的门，通过直接或间接的途径以发挥竞争机制的积极作用。 ( 一) 、可竞争市场理论 可竞争市场理论认为，只要政府放松进入规制，新企业进入市场的潜在竞争 的威胁自然会迫使产业内在位企业提高效率。这一理论引起了学术界的广泛讨论， 并对政府规制体制改革具有相当大的影响。可竞争市场理论的假设条件是：( 1 ) 。罗纳德科斯企业、市场与法律上海人民出版社1 9 9 0 。( 美) 奥利弗e 威廉姆森“生产的纵向一体化：市场失效的考察”原载a m c a i c a e c o n o m i c r e v i e w l9 7 1 年 5 月号，中译本见张群等译反托拉斯经济学经济科学出版社1 9 9 9 l l 2 电力工业的政府规制 企业进入和退出市场是完全自由的，相对于现有企业，潜在进入者在生产技术、 产品质量、成本等方面不存在劣势；( 2 ) 潜在进入者能够根据现有企业的价格水 平评价进入市场的盈利性；( 3 ) 潜在进入者能够采取打了就跑( h i ta n dr u n ) 的策 略，即它们具有快速进出市场的能力更重要的是它们在撤出市场时并不存在沉没 成本，所以不存在退出市场的障碍， 可竞争理论的主要内容可概括为以下两点：第一，在可竞争市场上不存在超 额利润，这对寡头垄断企业或是完全垄断企业也不例外。因为在位厂商为防止潜 在进入者与其发生竞争。垄断企业也只能制定超额利润为零的可维持价格，即垄 断企业的定价原则从垄断定价转化为可维持性定价；第二，在可竞争市场上不存 在任何形式的生产低效率和管理上的x 低效率。因为生产和管理上的低效率都会 增加不必要的成本，这些非正常的成本像高于平均利润的非正常利润一样会吸引 效率较高的潜在竞争者进入市场。因此虽然从短期看现有企业可能存在低效率现 象，但从长期看，潜在进入者的威胁会迫使现有企业消除生产和管理上的低效率 问题。 可竞争理论的重要性在于它为探索许多产业组织和政府规制问题提供了一种 分析工具。它考虑到决定市场结构的外部因素，突现了沉没成本的重要性并强调 了潜在竞争对促进产业效率的积极作用。但这一理论提出后也受到了许多批评， 认为真正符合可竞争市场理论假设条件的产业并不多，因此这就限制了该理论的 应用范围。其中对这一理论的最主要批评可归纳为两个方面：第一，该理论对新 企业进入产业后所采取的行为及其结果的一些假设不符合实际，特别是它假设在 产业内现有企业作出价格的反应前，新企业能够独立地建立起自己的业务，能够 以更低的价格与现有企业竞争，能够顺意地夺取相应的市场份额；第二，沉没成 本为零的假设也是不切实际的。新企业在采取打了就跑的策略时，总有一部分固 定成本沉没下来不能全部搬走，这些都会影响市场的可竞争性。 ( - - ) 、电力工业进入规制的基本问题 电力工业的进入规制问题应根据电力工业中各个环节的业务特征与可竞争市 场理论假设条件的相关程度区别对待，制定不同的规制政策，既能实现电力工业 中的规模经济性又能最大程度地利用竞争机制对各电力企业的刺激作用，提高电 力工业的整体效率。 最适用可竞争市场理论的环节就是发电环节。第一发电环节不具有自然垄 断的特征；第二，资本市场与产权交易市场的发展使得不同产权主体之间通过资 本市场，在不改变资产用途的前提下实现资产的优化重组，重构电力市场结构。 1 2 中国电力工业规制改革研究 电力行业的进退壁垒不断减弱，市场规模与技术的变化降低了沉没成本的重要性。 价格与进入管制的取消一般来说是合理的，起码从长远的观点看是如此。但由于 电力生产的多样性，不同电源发电厂具有不同的优势。要促进经济的发展应做到 各种发电方式之间具有合理的比例结构。在政府进行电力系统规划时不仅要考虑 到发电成本，还要注重新能源的开发、电力产业的长远效益和持续发展，如德国 政府为鼓励风力发电，通过法律规定风电优先上网等优惠措施。美国的公用事业 规制政策法案( p u r p a ) 也要求公用事业公司优先购买使用可再生能源生产的电 力。 具有自然垄断性的输电和配电业务是以电网为载体的，电网建设和运行具有 显著的规模经济性，而且必须沉没某些成本才能成功进入。竞争所带来的利益通 常难以弥补由于重复建设带来的资源浪费，因此政府对输电和配电领域要实行严 格的进入规制，在较大的区域范围内只能存在一家输电企业；在特定的区域范围 内一般只能存在一家配电企业。如果对配电和供电实行垂直分离，则供电领域不 具有自然垄断性，因此供电领域具有较大的竞争空间。在特定区域内，政府可以 允许多家供电企业，但其前提条件是各供电企业可以共同使用配电网，而且要有 相当先进的电力消费计量技术。 2 2 2 电力工业中的价格规制 2 2 2 1 电价规制的目标与基本原则 强自然垄断意味着平均成本下降，边际成本低于平均成本，如无价格规制， 企业将制定垄断价格( p 州c ) ，社会福利受损。如果为了实现社会福利最大化， 强制厂商价格等于边际成本，此时企业会处于亏损状态最终影响产品的提供。由 于在强自然垄断条件下的这种订价的两难困境，价格规制问题比市场进入规制的 问题更复杂。经济学一般原理告诉我们，当价格不等于边际成本时( 消费者对每 一新增单位消费品的评价不等于每一新增单位的生产成本时) ，存在资源配置社会 效益的损失。在强自然垄断条件下，为避免企业亏损不可能采用边际成本价格( 最 优价格) 。因此问题是如何在使企业不亏损的前提下制订一组次优价格使社会福利 尽可能最大。o 前有所述，电力工业中的某些环节具有强自然垄断性电力有着与普通产品不 同的特征。另外，电力对于一个国家的经济安全经济发展以及日常生活都是一种 。( 美) 丹尼尔f 宅普博著余晖译f 管制与市场第7 9 2 页上海人民出版社 1 9 9 9 。汤敏茅于轼主编 现代经济学前沿问题第二辑第2 6 页商务印书馆2 0 0 2 2 电力工业的政府规制 必需品，但电力毕竟不是一种完全意义上的公共品，它的价格具有可形成性。由 于电力具有价格的可成性，因此各个国家都在探索电价的价格结构与价格水平， 并在实践中形成了多种多样的费率模式。人们期望对电价的规制来达到经济性规 制的几个目标：( 1 ) 实现资源的有效配置：( 2 ) 确保企业的内部效率；( 3 ) 避免 收入再分配；( 4 ) 企业的财务稳定性。( 于良春张伟2 0 0 3 俊豪也提出了类似的 价格规制政策。电价规制的最终目标，如前所述即在厂商维持收支平衡的前提下 社会福利最大化。电价规制的基本原则是规制目标的进一步体现各市场经济国家 和地区有关电价的法规都对电价规制原则有着明确的规定。各个国家电价规制的 基本原则的表述形式虽然有不同，但其核心思想可以概括为：确保电力企业有能 力正常经营，公平地对待每一用户并提供普遍服务，电价体系反映供电种类的成 本差异，有利于环境保护，便于理解和执行。o 由此可见，电价规制的基本原则对 电价收费体系的设计有着指导性意义。 2 2 2 2 定价模型的理论分析 1 、传统的线性定价 传统的定价模型是指激励性规制出现以前的价格规制模型，大至可以分为两 类：线性定价模型和非线性定价。线性定价包括拉姆齐价格( r a m s e yp r i c i n g ) 和 式中叫d j 为第i 种产品的逆需求函数，m c 为边际成本，r 为拉姆齐值，y j 为 v一 需求弹性。这种定价模式考虑了不同市场的需求弹性，因此对不同的用户来说产 品定价是不同的，拉姆齐定价以收支平衡为前提，将经济福利最大化，因此它是 一种次优的收费方式。但在实际操作中，拉姆齐定价却缺乏可操作性，首先，规 制者无法获得关于边际成本的足够信息来制定拉姆齐价格；其次，拉姆齐价格试 图根据需求弹性的不同在不同用户之间分摊福利损失，需求弹性小则价格高，而 需求弹性大则价格低，这势必会损害消费弹性小的那部分消费者的利益，以一种 在消费者内部进行转移支付的形式造成了新的不公平。因此拉姆齐价格只是为强 自然垄断厂商定价模型的设计提供了一个参照系。 由于拉姆齐价格缺乏可操作性，因此在实践中经常的是完全成本分摊( f d c ) o 刘树杰垄断产业价格改革中国计划出版杜1 9 9 9 1 4 中国电力工业规制改革研究 业电力服务) 收取较高的费用，用以弥补价格弹性较低的服务( 居民电力服务) 因低 价格而造成亏损。这种“监管性的间接课税之所以得以流行，主要是因为补贴和 交叉补贴的规模和特征隐藏在复杂的定价和资源获取计划之下。它们一般不会受 到公众的严格审查，这种隐性税收和补贴系统使得从中获益的利益集团比较容易 地将其持续下去”o o s k o w 2 0 0 0 o 。r o s s c e r i k s s o n 等人考察美国电讯普遍服务时 也曾认为：尽管经济学家提倡一种最小化补贴融资效率损失的方式，然而这种无 效的机制仍然存在，显然是因为一种可以看得见的政治利益( r o s sc e d k s s o ne ta l 1 9 9 8 ) ，这种交叉价格补贴的融资机制腐蚀民主制度、鼓励腐败危险以及会严重削 弱垄断企业产生足够的收入以弥补供给成本的能力，因此，往往达不到目标甚至 适得其反。 尤其在引入竞争和纵向一体化分解后，这种机制更加暴露了它的不合理性： 一方面，在位垄断企业。会极力用普遍服务为自己谋取垄断高价开脱，并强烈地 反对引入竞争；另一方面，引入竞争必然会将竞争性价格引入竞争性领域使其价 格等于边际定价，这样在垄断性的领域继续维持低价格政策的情况下，尚未解除 普遍服务义务的在位运营商必然全面亏损，难以持续经营，2 0 0 3 年的许多省电网 公司的利润报表为负数，原因在于庞大的农网改造贷款利息负担。因此，在引入 竞争以后。必须相应建立一种普遍服务机制开辟新的筹资渠道，使承担普遍服务 义务的企业来参与竞争的同时，得到必需要的补偿。丽且监管机构在运用标杆竞 争( y a r d s t i c kc o m p e t i t i o n ) t 具时，必须要考虑不同地区运营商所承担的普遍服务义 务的程度的不同，从而提供相应的激励。 新的普遍服务的融资机制必须要满足如下条件：第一，竞争中性；第二，程 序透明；第三，普遍服务义务必须有效率；第四，低的运行成本。o 世界各国比较 公认的能够满足这些条件的筹资机制是“普遍服务基金”。它是指所运营商，无论 从事何种业务，最终是否提供普遍服务 x 2 电力工业的政府规制 突。 2 2 3 3 我国电力社会普遍服务的形势 尽管由于体制环境、历史原因、国情现状等客观条件制约、全面实施电力普 遍服务存在一定难度，但多年来，电力工业直在程度不同地履行社会普遍服务 的义务，农电“三为”服务、“村村通电”工程、“两改一同价”工程等，都是电 力社会普遍服务的具体体现。到1 9 9 4 年我国仍有5 8 0 0 万人口生活在贫困状态之 中，其中约5 0 * , 4 极端贫困人口集中到在老、少、山边地区，绝大部分无电人口仍 以煤油灯、豆油灯甚至松节油灯照明。针对这一现状，当时的国家计委、国家经 贸委、电力部三部委联合推进的“电力扶贫共富工程”，提出的目标是：力争到2 0 0 0 年消灭无电县，基本上消灭无电乡和无电村，使全国农户通电率达到9 5 以上， 同时建成1 0 0 0 个农村电气化县，进入到2 l 世纪，国家为降低农村电价，刺 激农村对家电产品的需求，增发国债用以农网改造工程，这些都是推动电力社会 普遍服务的重大举措。 到2 0 0 2 年，我国的装机容量和发电量分别达到3 5 7 亿千瓦时和1 6 5 4 1 亿千瓦 时，居世界第二位，这为推进电力普遍服务提供了物质基础，但还是要注意：( 一) 我国人均年用量仅是发达国家的l 5 1 6 ，且分布极不均匀，人均用电量最高的地 区与人均用电量与人均用电量最低的地区差距有1 7 8 倍( 宋密2 0 0 4 ) 。( 二) 还有相当 一部分人口没有用上电，有相当一部分人还面临着无力支付电费的困难。( 三) 我国 电力供应正处于整体趋紧、局部地区存在严重缺电的情况要。( 四) 最后，也是最重 要的，电力体制改革后，电力普遍服务的主体发生了变化，原国家电力公司分拆 两个电网公司和五家发电集团公司，都已成为市场竞争主体，在追求利润最大化 的前提下，各电力公司对履行电力社会普遍服务的积极性和主动性亦将受到影响。 电力监管机构在制定普遍服务政策时，必须着重研究和解决以下几个方面的 问题：一是确定普遍服务的实施主体和服务对象，即由哪些电力企业来承担普遍 服务的义务，解决哪些地区和人群的电力普遍服务的问题；二是确定普遍服务的 标准，即根据各地区的差别，制定不同的电力普遍服务水平，并且将其标准随着 国民经济的发展以及人民生活水平的提高而作动态调整；三是建立普遍服务基金 机制，以解决实施普遍服务所需要的资金投入；四是建立透明、公正、有约束的 基金运作程序；五是确定相关的投诉和处理程序，对违反普遍服务政策或不履行 其义务的电力运营企业将如何受到惩罚。 中国电力工业规制改革研究 3 电力工业规制改革的原因分析 尽管电力工业规制改革有其自身的独立原因，尤其是电力工业技术的发展( 最 典型的就是c c g t 技术出现) 对原有电力工业体制的直接冲击作用。但离开政府规 制改革这样一个更大的背景，完整而透彻地理解电力工业规制改革似乎是不可能 的，在西方国家放松规制与管制解除源自行政机关自由裁量权问题的兴起，关于 是否给予行政机关泛的自由裁量权在法学界仍是个热烈争论的话题作为对私人活 动直接干预的政府规制。尽管有公众利益的论调为其掩护，然而它仍然受到很多 的批评，如施蒂格勒“美国电力的实例”一文认为规制对电费的平均水平没有影 响，这显然违背了电费公共管制的初衷：制止供电企业制定垄断高价、消除价格 歧视的某些形式。施蒂格勒还直接挑战了政府规制的理想主义观念，认为规制通 常是产业自己争取的。规制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务 ( s t i g l e r 经济管制论1 9 7 1 ) 。近年来的实践和研究表明，非市场机制不能象市 场机制那样在增加供给和降低成本方面有效发挥作用( 刘戒骄2 0 0 1 ) 。总之从资源 配置效率角度批评规制的学者都强调：尽管不受规制的市场存在许多不完善之处 阻碍了资源配置效率的实现，但是行政机关往往更不完善( w i n r e r1 9 7 3 ) 。因为 他们运用的规制手段束缚了企业之间的竞争，限制了消费者的选择。放松规制不 仅有经济上的理由，还有人宣称以私人市场替代行政规制就是以非人格化的市场 交换规则取代官员的自由裁量权，借此可以促进私人自主权( f v 0 n 姒k 1 9 6 0 ) 。 有一个事例生动地再现了政府行为的尴尬，有一个市曾经因老鼠的激增丽导 致了鼠疫。这些老鼠吃掉了农作物、咬伤了睡梦中的人们，从而使人们的生活不 得安定。在人们感到绝望的情况下，市议会