（工商管理专业论文）世界银行贷款ASSP项目后评价研究.pdf

中文摘要 为促进我国农业生产的持续、稳定增长，增加农民收入，中国政府与世界 银行共同实施了世界银行贷款a s s p 项目。世界银行贷款a s s p 项目是一个综合性 农业支持服务项目，内容包括农业技术推广、种子服务、动植物检疫、畜牧兽 医服务体系建设，项目旨在提高这些机构的研究、推广等支持活动的运行效 率，达到增强农业生产和增加农民收入的目标。 世界银行贷款a s s p 项目自1 9 9 3 年开始实施以来，具体实施效果如何? 项目 管理和运作机制情况如何? 达没达到项目原来设计的目标? 项目单位有哪些经 验值得推广? 要解决上述问题，就要在研究项目后评价有关理论和方法的基础 上，对项目进行全面、科学、系统的后评价。以总结经验教训，为投资者和决 策者服务，并为后续项目的决策提供依据。 本文以世界银行贷款a s s p 项目为依托，从论述国内外业已形成的项目后评 价理论入手，简要介绍了世界银行贷款a s s p 项目的评估标准，并着重对项目的 实施过程、效益、借贷双方的绩效进行了详细的评价，最后结合项目实际情 况，运用逻辑框架评价法和成功度评价法，对项目进行了综合评价，得出后评 价结论，并针对项目存在的主要问题，提出了相应的对策与建议。 本文研究课题的性质属于应用研究，研究成果具有一定的参考性，能够为 世界银行贷款a s s p 项目以后的运行提供决策依据，并为未来同类项目的立项决 策及实施提供依据和借鉴。 关键词：世界银行项目后评价绩效评价 a bs t r a c t t oi n c r e a s et h ei n c o m eo fp e a s a r 吐a n dr e a l i z et h es u s t ai n a b l e d e v e l o p i n go f a g r i c u l t u r e ，t h eg o v e r n m e n to fc h i n aa n dw o r l db a n kh u m h e dt h ea s s pp r o j e c tt h e a s s pi sac o m p r e h e n s i v ea g r i c u k u r es u p p o r t i n ga n ds e r v i c i n gp r o j e c t , w h i c hi n c l u d e s a g r i c u l t m - et e c h n o l o g yp r o l i f e r a t i o n , s e e d ss e r v i c e s ，a n i m a lp h n tq u a r a n t i n ea n dt h e c o n s t r u c ti o no fv e t e ri n a r i a ns e r v i c e ss y s t e r r tt h ea i mo ft h i sp r o g r a mi st ob o o s tt h e s u p p o r t i n ga c t i v i t i e se f f i c i e n c yo fc o r r e s p o n d e n td e p a r t m e n t , i n c r e a s ea g r i c u l t u r e p r o d u c t i o na n db o o s tt h ei n c o m eo f p e a s a r a i st h ee f f e c to f t h ew o r l db a n k a s s pp r o j e c ts i n c ei t si n i t i a l i z a t i o ni n1 9 9 3 7 h o wt h ep r o j e c tm a n a g e da n dw h a ti s i st h eo p e r a t i o ni t l g c h a n i s m ? a r et h eo r i g i n g o a l sa c h i e v e d ? w h a tl e s s e n sc a nw ed r a wf r o mt h ep r o j e c t ? t oa r l s w e rt h eq u e s t i o n s a b o v e ，w eh a v et oe v a l u a t et h ep r o g r a mc o m p r e h e n s i v e l ya n ds y s t e m a t i c al l yw i t ht h e h e l po fp o s t - e v a l u a t i o nt h e o r i e sa n ds c i e n t i f i cm e t h o d s t h ep o s t - e v a l u a t i o nn o to n l y s e r v e st h ei n v e s t o r sa n dd e c i s i o nm a k e r s ，b u ta l s oc a l lb eo fg r e a th e l pt od e c i s i o n m a k i n go ff o l l o wi n gp r o j e c t s i nt h ef i r s tp a r to ft h ep 印e r ，ii n t r o d u c et h ee s t a b l i s h e dt h e o r i e so fp r o j e c tp o s t - e v a u a t i o na n dg i v eab r i e fd e s c r i p t i o no f e v a l u a t i o ns t a n d a r do f t h ew o r l db a n ka s s p p r o j e c t t h e nt h ee x e c u t i o np r o c e s sa n dt h ee f f e c to ft h ep r o j e c t , t h ep e r f o r m a n c eo f l e n d e r sa n db o r r o w e r sa r ee v a l u a t e di n g r e a td e t a i l a tl a s t , w eg i v et h ea s s pp r o j e c t ac o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o na n dp u tf o r w a r ds o m ea d v i c ef o rt h em a j o rd e 血i e n c yo f t h ea s s pp r o j e c t t h i sp a p e ri sa l l a p p l i c a t i o nr e s e a r c h , t h ec o l l u s i o no ft h i sp a p e rc a nb eo f r c f c r e n c et ot h ed e c i s i o nr m k i n go f f o l l o w i n gt h ew o r l db a n kb a np r o j e c ta n do t h e r s i m i f a ro r l e s k e yw o r d s ：t h ew o r l db a 呔，p r o j e c t ，p o s t - e v a l u a t i o n ，p e r f o r m a n c e - e v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：q 经座 签字日期：一驴年岁月2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤盗盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 2 馁生 导师签名： 形勿仁 签字日期：卅年岁月2 日签字日期：三f 年5 月2p 日 天津大学硕士学位论文世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 1 1 研究背景 第章绪论 改革开放以后，由于实行家庭联产承包责任制及其它相关政策的支持，中 国粮食生产在最初的几年大幅度增长，但之后的1 9 8 5 1 9 8 8 年期间却出现停滞不 前的状况。为进一步促进农业生产的持续、稳定增长，增加农民收入，中国政 府于2 0 世纪9 0 年代初提出，利用世界银行贷款来增强农业支持服务体系建设的 项目建议【5 0 】。之后在农业部、国际开发协会、世界银行和联合国粮农组织合作 局的共同努力下，中国政府与世界银行于1 9 9 3 年就该项目签定了信贷协议，同 年协议生效，项目开始正式实施。 世界银行给中国农业部门的贷款是为了支持中国政府增加农业生产和多种 经营，以提高农民的收入。以往世界银行所涉及的农业贷款项目，都是具体的支 持性服务项目的专业开发，主要集中在土地开发、排灌、改进农业支持性服务， 包括农业科研、农业教育、省农业综合开发和中央一级的种子生产。与以往世界 银行贷款农业项目不同，世界银行贷款a s s p 项目是一个全国性的农业支持性服 务项目，该项目向新的领域进行拓展，如兽医、检疫和生产资料方面的质量监测， 并在设计上吸取了以往竣工项目的教训，把重点放在了基层县级和乡级【5 0 】。通过 加强省级和省以下级农业支持服务机构建设，改善这些机构的服务能力，提高这 些机构的运行效率，增强其研究、推广等支持活动的效果，间接地提高农牧业的 生产能力和集约化程度。 中国作为世界上的农业大国，农业的基础地位非常重要。目前，我国的农 业服务体系建设还比较薄弱，例如，2 0 0 6 年的猪无名高热病导致大批猪只死 亡，致使2 0 0 7 年猪肉价格疯长，就是由于畜牧兽医服务体系出了问题。为此， 党的“十七大”中提出，解决好农业、农村和农民问题，事关全面建设小康社会 大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，加大支农惠 农政策力度，健全农业服务体系，促进农业科技进步，增强农业综合生产能 力。 第一章绪论 1 2 本文研究的问题和意义 世界银行( 以下简称世行) 贷款a s s p 项目是一个综合性农业支持服务项 目，涉及1 3 个省，内容包括农业技术推广、种子服务、动植物检疫、畜牧兽医 服务体系建设，项目旨在提高这些机构的研究、推广等支持活动的运行效率， 达到增强农业生产和增加农民收入的目标。项目自1 9 9 3 年实施以来，具体实施 效果如何? 达没达到项目原来设计的目标? 项目单位有哪些经验值得推广? 要 解决上述问题，就要在研究项目后评价有关理论和方法的基础上，对世界银行 贷款a s s p 项目进行全面、科学、系统地后评价。项目后评价是项目周期中不 可或缺的重要环节，是用项目的实际成果和效益来分析、评价项目的决策、管 理和实施，为项目的后续实施反馈意见，通过总结经验教训，为投资者和决策 者服务，并为新项目的决策提供依据。 1 3 论文内容及结构 本课题从自己管理的世行贷款a s s p 项目开始，引入国内外业已形成的项目 后评价理论体系，然后结合项目本身对其主要内容进行了具体的后评价，并对所 涉及到的理论和应用问题，提出了进一步研究的方向和建议。即按照绪论、理论 阐述、世行贷款a s s p 项目具体后评价及研讨的研究思路进行展开。 第一章绪论简要阐述了本文的研究背景以及问题，合理界定了本文研究 的基本内容。 第二章项目后评价文献浏览这一部分介绍了项目后评价的概念，并详细 论述了国内外项目后评价现状，然后简要论述了项目后评价的主要内容及方 法，以及项目后评价的必要性。 第三章世行贷款a s s p 项目过程评价和效益评价本章首先详细介绍了世 行贷款a s s p 项目评估报告的有关标准：项目目标与内容、项目区、中期计划 调整后目标；然后列出了项目后评价的主要参数及技术指标；接着，根据第二 章有关项目后评价的理论和方法，并结合世行贷款a s s p 项目自身的特点，对 其进行了详细的过程评价、经济效益评价和社会效益评价。 第四章世行贷款a s s p 项目绩效评价和综合评价本章首先对世行和和借 款人的表现进行了绩效评价，然后利用逻辑框架评价法和成功度评价法，对项 目进行了综合评价。评价结果证明，世行贷款a s s p 项目是成功的。接着，分 析了项目成功的关键因素，并对世行在项目管理方面的经验进行了小结。 天津大学硕士学位论文 世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 第五章结束语本章首先对世行贷款a s s p 项目的后评价进行了总结，提 出项目中实际存在的主要问题，并对其原因进行分析，提出相应的对策及建 议。然后得出本项目对于国内项目管理可资借鉴之处，以及对于完善国内项目 后评价体系的两点启示。 本课题的创新点在于：结合世行贷款a s s p 项目的特点，将项目所涉及的贷 方和借方的表现纳入项目后评价中绩效评价的内容。 天津大学硕士学位论文世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 1 1 项目后评价概念 第二章项目后评价综述 项目后评价是指对己经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用 和影响所进行的系统的客观的分析。主要通过对投资项目活动实践的检查总 结，对照项目立项决策、设计的经济技术要求，确定投资项目预期的目标是否 达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现；然后通过分 析评价找出成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来 新项目的决策和提高投资决策管理水平提出建议，同时也为被评价项目实施运 营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的【4 】。总之，后评 价要从已投资开发项目实践中吸取经验教训，再运用到未来的项目建设实践中 去。 2 2 国内外项目后评价现状 后评价起始于2 0 世纪3 0 年代的美国，但直到7 0 年代中期，后评价才广泛 地被许多国家、世行和亚行等双边和多边援助组织在评价其世界范围的资助活动 中使用。目前，已得到世界各国和国际金融组织越来越广泛的重视与采用，并成 为西方发达国家以及一些发展中国家政府管理中必不可少的一个组成部分，同时 也成为政府计划决策和宏观管理的一种重要工具f 4 2 】。美国是国际上后评价设计和 方法研究的领导者，加拿大、英国、丹麦、澳大利亚、马来西亚、韩国等国家也 都十分重视后评价工作，只是由于制度差异、国情不同，各国后评价机构设置及 其运行机制等表现出不同的特点，而且随着其经济和社会的发展而变化。 2 2 1 国外项目后评价发展概况 现代意义上的项目评价基本原理产生于2 0 世纪3 0 年代，当时一些西方国 家政府为了摆脱经济大萧条的阴影，实施新经济政策，兴建公共建设工程，于是 以“成本一效益分析方法”为特征的公共项目评价方法开始得到应用。1 9 3 6 年， 4 第二章项目后评价文献浏览 美国颁布了全国洪水控制法，正式规定运用成本一效益分析方法评价洪水控 制和水资源开发项目【5 】，明确提出，一个项目只有当其产生的效益( 不论效益的受 益者是谁) 大于其投入的成本时，项目才被认为是可行的。此后，美国、加拿大、 英国等国政府相继规定了项目评价的原则和程序。 l - 美国的项目后评价 美国是后评价做的比较好的国家之一。在过去的6 0 年间，为促进社会和经 济的发展，美国两次对由政府控制的投资计划进行过后评价。一次是在2 0 世纪 3 0 年代经济大萧条期间所进行的新“分配”计划，当时后评价仅为少数人的行为 【5 】。另一次是在2 0 世纪6 0 年代，在称为“向贫困宣战”的计划中，联邦政府为新 建一大批大型公益项目投入了数亿美元，国会和公众对资金的使用、效益和影响 表现出极大的关注，于是在计划实施的同时，进行了以投资效益为核心的项目后 评价。这种效益评价的原则延续至今，并为各国所接受和采纳。 在2 0 世纪7 0 - - 8 0 年代，由于某些公益性项目的决策由美国政府下放到州政 府或地方政府，后评价的过程也相应扩展到地方。最近几年内不少州在后评价方 面有许多创新，如州政府对主要社会福利项目的评价更为密切和直接，后评价更 注重对项目过程的研究，而不是等到项目结束时才进行。目前，公众关注项目效 益的趋势，要求增加对国家各级政府管理的透明度，对政府是否尽职尽责提出质 疑，其范围涉及社会的各个方面，例如从环境保护到教育及创造就业机会等；其 内容涉及政府机构管理公共资源的投资状况，管理是否充分和有效，评价项目的 结果和效益如何等【4 2 】。 在经济衰退和预算紧缩时期更增加了对后评价的要求。预算来源的挑战往往 对评价起了推动作用。近年来，执行部门中的管理和预算办公室越来越强调对计 划执行情况的评价，并把评价结果作为决定国家预算分配的一个重要因素【3 7 】。该 办公室对计划执行情况的评价有极强的兴趣，有些高级官员认为美国的所有机构 都应将其项目资金的l 用于项目评价。在立法部门中，美国国会将其后评价研 究作为一种监督功能。总会计办公室作为国会的监督代理机构，除其原有的国家 预算和审计功能外，极大地加强了它的评价能力。中央政府机构中总监督的作用 原先仅限于一般的审计和检查活动，而今已经扩大到计划的评价领域。在立法部 门，国会监督保证着政府依法管理活动，法律要求所有联邦政府机构及其代理， 要根据计划和投资项目的最终结果来衡量其执行情况。 在美国的公司和企业中，也有一些增强后评价工作的趋势。一些企业开始使 用被称为“战略计划”的方式，通过所确立的发展目标，公司可以不断地检查其计 划，调动雇员的积极性，根据实际结果监测和评价其部门的执行情况，不断地调 整和修订其目标和策略【7 。这些原属于企业的计划评价模式，现在开始推广到公 天津大学硕士学位论文世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 共部门，政府也逐步具有了对公共部门投资计划、项目效益和结果进行不断监测 和评价的能力。 2 加拿大的项目后评价 加拿大联邦政府在实践中认识到，为了提高政府的管理水平，必须有一个 好的效果衡量及报告系统。经过近4 0 年的努力，加拿大建立了一套后评价制度， 主要包括后评价由中央政府政策规定，行业部门具体实施，以及内部审计和议会 审计制度【5 】。 2 0 世纪6 0 年代初，加拿大政府尝试在联邦政府建立了一个综合和持续的后 评价机构。1 9 6 9 年，国库委员会建立了计划局。该机构在负责其他工作的同时， 开展了一系列后评价工作和政策评审，扶植政府各部门建立后评价单位，并指导 各部门更多和更好地开展部门内的后评价。到2 0 世纪7 0 年代中期，该计划局进 行了一系列的后评价，但是在同一时期内，总审计长的报告认为后评价做成功的 很少，并再呼吁要有更多更好的后评价。议会对总审计长的报告做出了快速的 反映，1 9 7 7 年的总审计长法案允许总审计长提请议会，对政府没有建立满意的 关于项目效果测度和报告程序的情况予以关注。总审计长和一些皇家委员会再三 强调开展后评价工作的必要性【4 】。 由于政府面临的压力很大，以致于政府不得不做出反应。作为对担心政府金 融管理失控和政府不能了解其行动结果心态的反应，政府于1 9 7 7 年建立了总监 办公室。新成立的办公室主要任务是进行效率和效果评价的后评价。总监办公室 被授权对各部门进行监督，以保证这些部门进行后评价、制定后评价标准和针对 国库委员会提出的问题进行特别的后评价。总监办公室自己并不做后评价，而是 要求各部门建立设施和准备资金并从事后评价工作【s 】。同时，还要求各部门建立 效率和效果测试系统，总审计长办公室负责审计项目效果测度和报告的执行情 况。至此，加拿大联邦政府后评价的基本设施已经具备，大多数部门和机构已经 注意雇用后评价专业人员，并开始了实际的后评价工作。 1 9 9 0 年1 2 月，加拿大政府推出一份关于公共服务改革的题为 2 0 0 0 年的公 共服务”的白皮书。这是一项范围广泛的革新，它重新强调重视业绩监督和相应 地减少中央控制，并要求后评价在提供有关业绩监督信息上扮演重要角色【5 】。 1 9 9 1 年1 月，参议院全国财政党务委员会提供了一份关于其对加拿大联邦 政府后评价的研究报告。该报告认为：系统地使用后评价的结果，可以为委员会 提供一个强有力的评审事务的方法，依此提出改进政府项目的具体建议。但是， 该报告中也表达了对现有后评价系统的相当不满【1 7 】。他们对诸如后评价人员的独 立性和客观性、总监办公室质量控制措施缺乏等表示关心。下院的公共财务委员 会也表示对政府做好后评价工作极为关注。它把后评价描述为政府持续改进稀缺 第二章项目后评价文献浏览 资源分配的重要工具。 目前，加拿大政府正在考虑把后评价与项目实施过程中的评价结合起来。 事实上，现在很多加拿大人把实施过程中的评价看作是总的后评价的一个组成 部分，而且认为，最好的和最有效的后评价方法是把后评价和实施过程中的评 价结合起来，使之成为一个整体。可以说，现在加拿大的后评价已从传统的为 改进管理服务转移到为业绩监督和考核服务上来。 3 国外项目后评价体系的完善 在发达国家，后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。一般来说， 这些国家有评价的法律和规则、健全的管理机构、系统的方法和程序。目前后评 价的发展趋势是将资金预算、监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效的和 完整的管理循环和评价体系【1 4 】。 大部分发达国家在其国家预算中都有一部分资金用于向第三世界投资，这 些资金的使用有一个单独的机构管理，如美国国家发展署、英国海外开发署、 加拿大国际开发署等。为了保证资金使用的合理性和效益性，各国在这些部门 中一般设立一个相对独立的办公室，专门从事海外援助项目的后评价。 2 0 世纪6 0 年代，一些西方经济学家致力于发展中国家项目评价理论与方法 的研究，项目评价系统方法在发展中国家得到逐步运用，受到发展中国家政府和 经济学界的欢迎。据联合国开发署1 9 9 2 年的资料介绍，8 5 个较不发达的国家已 经建立了中央评价机构。但是，这些评价机构大多从属或挂靠政府的下属机构， 相对独立的后评价机构和体系尚未真正形成。这些政府机构大都只是根据世行、 亚行等外部要求组织进行相关项目的后评价，只有很少国家建立了可以统一进行 整个国家系统后评价工作的机构【3 5 】。 近几十年来，传统的工业化、现代化发展产生一些严重的负面影响，例如人 口剧增、不可再生资源的过度消耗、环境污染、生态破坏、南北差距加大、文化 多样性等。其中环境问题成为全球性的重大问题。各国政府开始制定环境保护和 环境管理方面的法律、法令。美国国会1 9 6 9 年通过的国家环境政策法令中规定， 美国联邦政府投资或实施的所有项目和规划，必须事先进行自然环境和人文社会 环境影响评价，提供环境影响报告书。各国也都开始关注投资项目对社会的影响， 以及社会条件在项目实施中的作用。一些社会科学家就此提出了“以人为中心的 发展观念”，认为发展的目的不是发展物质而是发展人类。人们开始尝试从社会 学的角度分析项目对实现国家或地方各项社会发展目标所做的贡献和影响，以及 项目与当地社会环境的相互影响。此时一个真正意义上的社会评价开始独立出来 【1 4 】。从美国的社会影响评价、英国的社会分析和世界银行的社会评价中，可以看 到许多共同之处，即集中分析项目与当地的社会、人文环境之间的相互作用，预 天津大学硕士学位论文 世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 测项目实施对人民生活、社区结构、人口、收入分配、福利、健康、安全、教育、 文化、娱乐、风俗习惯及社区凝聚力等方面，有可能产生的影响和社会问题。 随后，各国政府、世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织，为了保证援 助资金的合理使用和提高投资效益，纷纷建立和健全了他们的投资评价体系， 使得项目评价理论与方法得到了发展和完善，也使项目后评价形成了较为完善 的体系。 4 国外项目后评价发展趋势 近些年，国外项目后评价的发展呈现出以下趋势： ( 1 ) 对后评价的实际需求越来越多 后评价在西方发达国家被看作，中央及地方政府部门和机构管理中一个必不 可少的有机组成部分，己经成为加强投资管理和提高投资效益的重要工具。无论 是发达国家的预算投资及向发展中国家援助项目，还是国际金融组织的贷款项 目，对后评价的需求越来越迫切，需要进行后评价的项目越来越多，这是推动后 评价工作发展的客观要求和必然趋势【1 6 】。 ( 2 ) 评价内容由单一向多样发展 从项目评价内容的演变过程可以看出，评价内容由单一的财务评价，向包 括财务评价、经济评价、环境影响评价、社会评价等多种评价内容演变，并且 随着评价内容和对象的增多，在不同的评价内容中的重点评价目标也各有侧 重：在项目财务评价中，项目的财务可行性是主要评价目标；在经济评价中， 项目的经济可行性是主要评价目标；在环境影响评价中，项目对自然与生态环 境的影响是主要评价目标；在社会评价中，项目的社会适应性和对社会经济的 贡献是主要评价目标。 ( 3 ) 项目评价由阶段评价向全程评价发展 早期的项目评价主要针对项目的立项论证，而对项目决策后的建设实施阶段 及项目建成后投产运行阶段的评价分析较少。随着项目评价理论与方法的不断发 展和项目评价实践的广泛开展，项目评价从前评价到后评价，再到对项目全过程 进行科学的预测、分析、监督、管理、总结的全程评价，并在项目的监督管理方 面发挥着日益重要的作用。亚洲开发银行2 0 0 0 年颁布的“项目绩效管理系统”、 世界银行及美国政府倡导的绩效管理等，都体现出将项目的建设实施视为一个连 续完整过程的思想【4 3 1 。 ( 4 ) 后评价的应用范围越来越广 项目后评价对于提高项目决策化水平，促进投资活动规范化，弥补拟建项 目从决策到实施完成整个过程的缺陷，改进项目管理和提高投资效益等方面发 挥着极其重要的作用。因此，项目后评价由主要应用于公共投资领域扩大到了 第二章项目后评价文献浏览 所有投资领域，使项目后评价得到了广泛地应用。随着投资主体多元化向以企 业为最主要投资主体转化，那么后评价在广泛应用于公共领域的同时，将会在 企业得到迅速发展。 今后，后评价的发展趋势是将资金、监测、审计和评价结合在一起，逐渐 形成一个有效的、完整的管理循环和评价体系。 2 2 2 我国的项目后评价 我国的项目评价工作是从2 0 世纪8 0 年代初期开始，在世界银行的帮助下， 逐步开始研究和推广应用。1 9 8 1 年，我国成立了以转贷世界银行贷款为主要业 务的中国投资银行。1 9 8 3 年，中国投资银行编写了工业贷款项目评价手册( 试 行本) ，对我国开展项目评价的研究与实践进行了有益的探索，并起到了积极的 示范作用 2 6 。 在总结项目评价实践经验的基础上，国家许多经济决策部门、商业银行、社 会研究机构、高等院校、设计咨询单位等都对项目评价工作给予了极大的关注， 在借鉴国外项目评价方法的同时，对适合我国国情的项目评价的理论和方法进行 了广泛的研讨。2 0 世纪8 0 年代中后期，国家计委、国家经委、中国建设银行总 行、中国国际工程咨询公司等先后公布了不同类型的项目评价方法。1 9 8 7 年， 国家计委正式公布了建设项目经济评价的方法和参数，对我国项目评价理论 与方法的完善、项目评价工作的广泛开展起到了极大的促进作用【5 5 。 同时，我国在项目管理工作中，进行了与项目后评价类似的工作，主要包括 对单项工程从某一方面进行再评价、对项目投资效益进行调查、对项日管理经验 进行交流等，但这些工作在研究内容的深度、研究方法的规范性方面均远未达到 项目后评价的要求。1 9 8 6 年底，国家计委外经局与世界银行后评价局在北京举 办了后评价培训班，希望首先建立我国的世行贷款项目后评价制度，推动我国建 设项目后评价制度的建立。1 9 8 8 年，国家计委委托中国国际工程咨询公司，进 行了第一批国家重点投资建设项目的后评价，它标志着后评价工作在我国正式开 始。1 9 9 0 年1 月，国家计委下达了关于开展1 9 9 0 年国家重点建设项目后评价 工作的通知。1 9 9 1 年7 月，国家计委在哈尔滨召开了“全国重点建设项目后评 价座谈会，交流了重点建设项目后评价工作的经验，讨论并修改了国家重点建 设项目后评价工作暂行办法( 讨论稿) 5 8 。 到1 9 9 5 年，国家计委、财政部、国家审计署、国家开发银行、中国建设银 行、中国国际工程咨询公司等单位相继成立了后评价机构。这些机构大多数类 似世界银行的模式，具有相对的独立性。但是国家一级的后评价管理机构和组 天津大学硕士学位论文世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 织尚未形成。 国家计委是我国率先开展后评价工作的部门。2 0 世纪8 0 年代初，国家计 委为总结国家重点建设项目经验教训，开展后评价的研究工作。当时，在我国 后评价工作还没有真正开展的情况下，它对宣传、指导中国各行业开展后评价 工作，起到了一定的指导作用。与此同时，国家计委进行了一批国家重点建设 项目后评价的试点工作。 财政部世界银行司负责我国利用世界银行贷款项目的评价工作。世界银行司 按照世界银行要求组织协调项目单位，对所有世界银行贷款项目编制项目完成报 告( 或项目执行报告) ，并总结贷款的经验。近年来，世界银行司受世行委托，开 展中国后评价能力调查，机构设置情况，人员培训和后评价课程的专题研究工作 2 6 。 国家审计署自2 0 世纪8 0 年代以来，对利用国外贷款项目每年做年度审计， 并向国外贷款组织提出报告。1 9 9 1 年国家审计署发布了涉外贷款资助项目后 评价方法，同时，也发布了一些地方贷款项目的评价准则，对一些己竣工项 目做投产3 年内的财务效益审计。直到了9 0 年代中期，项目后评价工作才在全 国范围内得到了普遍推广。 后评价研究工作也日益受到学术界的重视。1 9 9 2 年，中国人民大学任淮秀 教授出版建设项目后评价理论与方法。1 9 9 7 年，同济大学黄渝祥教授在石 油化工技术经济杂志发表系列论文，对后评价的内容、方法、方法论原则和后 评价报告的撰写，作了系统讨论、介绍。西北工业大学白思俊教授、北京行政学 院姚光业教授、北方交通大学贾元华教授、中国国际工程咨询公司张三力教授级 高工和国家发改委姜伟新副主任等许多学者和实际工作者，都为推动我国后评价 的研究及应用进展做出了积极贡献 6 7 。 我国项目评价工作虽自改革开放以来，取得了长足的进步，国家有关经济管 理部门和科研教学机构积极努力，为评价水平的提高做了大量的工作。然而，项 目评价工作的现状从总体上说还远远不能令人满意，特别是随着我国投资体制改 革的不断深化，投资主体对项目评价的质量有了更高的要求，评价工作中存在的 问题就更加突出了，主要表现在以下几个方面 z e 3 ： 1 市场预测失准。市场预测是项目评价的基础，市场预测失准造成项目评 价的基础不扎实。目前我国正处于社会主义市场经济体制建立的初期，产业结 构处于升级换代的高峰期，经济环境不够稳定，增加了预测的难度。其次，我 国的预测方法、预测技术比较落后，原有的预测方法不能满足市场经济的要 求，新方法又没能得到广泛使用，预测水平较低。第三，数据的可靠性较差， 数据水分很大，许多基础数据不能反映客观情况，甚至有人为编造数据的情 第二章项目后评价文献浏览 况，在此基础上进行预测，其结果不可能准确。 2 、项目评价方法有待进一步完善。当今世界已跨入高速发展的时代，技术 进步突飞猛进，经济增长日新月异。由于新技术、新产品、新产业和新的经济 方式不断出现，项目的成长、发展、衰退机制发生了很大变化，传统的项目评 价方法己经不能适应现实的需要。以近年来快速兴起的高科技产业为例，其投 入主要在技术开发阶段，生产的成本较小，产品的生命周期很短，传统的项目 评价方法显然已不能反映项目的经济性。另外，可持续发展已成为当今全球经 济增长的主流，环境影响分析己成为项目评价必不可少的组成部分，而我国的 项目评价只是在报告中引用环保部门的定性分析，显然不足以说明问题。因此 加强环境评价的研究，也是完善项目评价方法的重要内容。 3 项目管理不善。首先是项目风险管理不严。在国际上，项目风险管理已 经成为项目管理的重要内容，在项目管理的全过程中涉及到风险识别、风险分 析、风险控制等。我国项目管理人员对风险管理了解不够，不能有效地进行风 险控制，一些项目任意修改设计，边勘察、边设计、边施工的“三边”工程比 比皆是，大大提高了项目的风险性。其次，许多项目建设周期过长、从立项到 投产运营往往历经多年，宏观经济环境、市场状况、技术状况都己经发生了重 大变化，评价结果和实施结果不具有可比性，另外过长的建设周期直接导致财 务费用猛增，降低了项目的经济性。 4 对贷款主体分析不足，贷款主体是项目的具体实施者。贷款主体的技术 条件、管理水平、财务状况都直接影响项目的建设与运行。一个优秀的管理团 队可以提供高水平的经营管理，一个优秀的技术组合能够尽快掌握生产技术， 二者的结台可以获得良好的经济效益。然而，在我国的项目评价中往往都隐含 着一个不成文的假设，即不同的企业拥有相同的管理能力和技术水平，都能够 顺利运作项目，项目的好坏是由项目本身决定，与贷款主体的实力和努力程度 无关。这显然是一个不符合实际的前提假设，是我国项目评价的一个系统缺 陷。 5 从业人员水平较低。我国项目评价人员大致有两种来源：一类是理工科 出身的工程技术人员；另一类是文科出身的经济工作者。前者缺乏专业的理论 基础，只能根据方法与参数照猫画虎，使评价变成了程序化的数学操练； 后者缺乏实践经验，对项目的技术细节不了解，不能根据项目实际情况，准确 地利用合适的工具分析项目。总之，当前我国缺乏既懂技术又懂经济的复合型 项目评价的专业人才，这大大制约了项目评价的发展。 2 2 3 国际金融组织的项目后评价 天津大学硕士学位论文世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 改革开放以来，我国利用国际金融组织和国外政府贷款作为我国对外开放、 利用外资的主要组成部分，有力地促进了我国经济建设和社会事业的发展。国际 金融组织主要包括世行、亚洲开发银行、日本政府贷款( 包括日本国际协力银行 日元贷款) 。向国际金融机构筹借资金均由我国政府统一掌管和调控【1 5 】。 目前，世行贷款项目遍布中国各地，涉及到许多经济部门和行业，主要贷款 对象为基础设施( 交通、能源、工业、城市发展) ，项目占贷款额的一半以上，其 余为农业，社会部门( 卫生、教育、社会保障) ，环保，供水和卫生项目。世行除 提供资金援助外，同时提供技术援助、政策咨询以及培训。中国现有1 0 0 多个世 行贷款项目在实施，每年新增项目1 0 1 5 个，新增贷款承诺额1 5 - 2 0 亿美元，而 这些贷款额仅占项目总投资的3 0 - 4 0 。世行支持的项目投资额远远超过世界 银行贷款额，每年约有5 0 6 0 亿美元左右【1 6 】。 国际金融组织自7 0 年代以来越来越多地依靠评价来检查其投资活动的结 果。世界银行于1 9 7 0 年把后评价工作从具体的业务部门中独立出来，设置了独 立的业务评价机构( 即现在主管后评价的业务评价局的前身) 。自此业务评价部门 的工作在世行内部开始显示出独特的作用，并受到了重视。1 9 7 5 年，世行董事 会首次任命一位相当于副行长的高级官员担任业务评价局总局长，任期5 年，只 有执行董事会才有权任免。从此，后评价在世行占有了极为重要的位置，成为指 导世行业务的基础性工作。世界银行明确规定，主管后评价工作的业务评价局是 执行董事会主席的助手，切工作向执行董事会报告，并负责完成以下任务：第 一，对所有由世行贷款贷款的已竣工的项目进行评价，并对董事会决定研究的其 它后评价问题进行研究，检查世行的业务政策，提出世界银行在政策、程序及其 应用方面需要改进的建议；第二，帮助成员国提高后评价工作的能力，鼓励成员 国与世界银行共同对由世行资助的项目进行后评价；第三，在世行内部和其他开 发机构通报有关项目后评价的结果和经验教训：第四，定期评价世行内部其他部 门的工作情况，并将评价结果先向执行董事和行长报告【5 3 】。 亚洲开发银行于1 9 7 8 年成立了一个独立的后评价办公室，并由董事会领导 下的审计委员会进行监督，后评价办公室负责人直接向行长汇报，以保证后评 价办公室机构的独立性。其评价分为两个阶段，第一阶段是由项目执行和实施 机构的有关部门准备项目完成报告，第二阶段是由后评价办公室编制项目业绩 审计报告，对一个项目在取得预期目标的效果方面进行综合评价。 在各国际性金融组织中，世界银行和亚洲开发银行由于投资贷款额度大，后 评价任务重，在长期的后评价实践中，不仅形成了一套完整的管理体系和评价程 序，而且逐步形成了一套比较科学的理论和方法，积累了丰富的后评价工作经验 第二章项目后评价文献浏览 【4 3 】。8 0 年代末，英国海外开发署对包括世界银行和亚洲开发银行、联合国工业 开发组织和联合国开发署在内的世界2 4 个多边金融机构的评价系统进行了专门 研究，研究报告主要得出以下结论p 4 】： 1 各国际性金融组织对后评价的投入在增大，使得后评价成为一种全新的 并正在迅速发展的业务活动。当时，所调查地4 个组织每年花费3 6 0 0 万美元用 于后评价，而同期的资金总投入约为2 1 0 亿美元，即评价费用约占同期总投资 的o 1 7 。 2 几乎所有组织都有综合性的项目前评估系统和有组织的监测系统，除两 个组织外，其他组织都有后评价管理机构。并且集中管理的评价组织形式更有利 于开展正规的评价工作。调查发现，这些机构的评价有四种形式：一是由本组织 内行业管理所做的自我评价；二是由行业管理就其自身目的所做的深层次研究； 三是专家组所在复查，通常是向政府部门报告；四是独立进行的深层次研究【1 5 】。 3 评价目的根据各方面的要求不同而有所差异，但一般可分为两类：一是 总结经验教训；二是通过对项目价值的评价来检查本组织的工作情况。 4 评价的范围取决于机构内考虑问题的深度和项目的类型。大部分组织需 要进行项目的自我评价，有8 个组织自己拥有综合性评价执行机构，其余则委 托代理机构实施。 5 最好的评价体系是在前评估阶段就确定投资活动的目的，并且在设计时 就包括了后评价计算方面所需的资料收集要求。 6 为了满足政府对后评价的要求，在所有其他管理部门之外设立独立的评 价机构，以便能直接向政府提交报告，看来是合理的。如果项目管理方面可以 指挥后评价，那么后评价报告不能视为真实的【1 6 】。 2 3 项目后评价的主要内容及方法 2 3 1 项目后评价的主要内容 1 项目目标评价 评定项目立项时原来预定的目的和目标的实现程度，是项目后评价所需要完 成的主要任务之一。因此，项目后评价要对照原定目标的主要指标，检查项目实 际实现的情况和变化，分析实际发生改变的原因，以判断目标的实现程度【4 2 】。判 别项目目标的指标应在项目立项时就确定了，般包括宏观目标，即对地区、行 业、国家经济及社会发展的总体影响和作用。建设项目的直接目的可能是解决特 定的供需平衡，向社会提供某种产品或服务，指标一般可以量化。目标评价的另 天津大学硕士学位论文 世界银行贷款a s s p 项目后评价研究 一项任务是要对项目原定决策目标的正确性、合理性和实践性进行分析评价。有 些项目原定的目标不明确，或不符合实际情况，项目实施过程中可能会发生重大 变化，如政策性变化或市场变化等，项目后评价要给予重新分析和评价口o 】。 2 项目过程评价 项目的过程评价是指将项目实际执行过程与评估报告或可行性研究报告所 预计的情况进行比较和分析，找出差别，分析原因。过程评价一般要分析以下几 个方面：( 1 ) 项目的立项、准备和评估；( 2 ) 项目内容和建设规模；( 3 ) 工程进度 和实施情况；( 4 ) 配套设施和服务条件；( 5 ) 收益者范围及其反映；( 6 ) 项目的管 理和机制；( 7 ) 财务执行情况【3 6 】。 3 项目效益评价 项目的效益评价即财务评价和经济评价，其评价的主要内容与项目前评估无 大的差别，主要分析指标还是内部收益率、净现值和贷款偿还期等项目盈利能力 和清偿能力的指标。但项目后评价时有以下几点需加以说明【4 2 】： ( 1 ) 项目前评估采用的是预测值，项目后评价则对已发生的财务现金流量 和经济流量采用实际值，并按统计学原理加以处理；对后评价时点以后的流量 作出新的预测。 ( 2 ) 当财务现金流量来自财务报表时，对应收而未实际收到的债权和非货 币资金都不可计为现金流入，只有当实际收到时才作为现金流入；同理，应付 而实际未付的债务资金不能计为现金流出，只有当实际支付时才作为现金流 出。必要时，要对实际财务数据做出调整。 ( 3 ) 实际发生的财务会计数据都含有物价通货膨胀的因素，而通常采用的 盈利能力指标是不含通货膨胀水分的。因此对项目后评价采用的财务数据要剔 除物价上涨的因素，以实现前后的一致性和可比性。 4 项目影响评价 项目的影响评价内容包括经济影响、环境影响和社会影响，具体有以下几 个方面： ( 1 ) 经济影响评价 主要分析评价项目对所在地区、所属行业和国家所产生的经济方面的影响。 经济影响评价要注意把项目效益评价中的经济分析区别开来，避免重复计算。评 价的内容主要包括分配、就业、国内资源成本( 或换汇成本) 、技术进步等。由 于经济影响评价的部分因素难以量化，一般只能做定性分析，一些国家和组织把 这部分内容并入社会影响评价的范畴【2 8 】。 ( 2 ) 环境影响评价 由于各国环保法的规定细则不尽相同，评价的内容也有所区别。项目的环 第二章项目后评价文献浏览 境影响评价一般包括项目的污染控制、地区环境质量、自然资源利用和保护、 区域生态平衡和环境管理等几个方面。 ( 3 ) 社会影响评价 项目的社会影响