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行政合理性司法审查制度研究 摘要 行政自由裁量权的扩大是社会发展的必然趋势。虽然行政组织有可能通过某种程度的自 律限制自身的自由裁量权，但行政对效率的偏执使得这种限制并不足以确保公民的权利不受 侵害。因此在分权体制下，司法权对行政自由裁量权的监督，成为控制行政自由裁量权的重 要手段，加强对行政自由裁量权的司法控制也就成为依法行政的必然要求。目自仃世界各国对 行政自由裁量权司法控制主要表现在对自由裁量行为进行合理性司法审查。论文在对英国、 德国以及我国台湾地区的合理性司法审查制度研究的基础上，提出了构建我国合理性司法审 查制度的设想。本文共分三个部分 第一部分，行政自由裁量权是行政主体在法定权限范围内，行政权力缺乏羁束性规定的 情况下，自主行使的权力。行政裁量权具有易被滥用的特点，但是传统的合法性原则对控制 行政自由裁量权的行使显然是软弱无力的，为了控制行政自由裁量权的滥用，各国纷纷确立 了不同形式的司法审查制度。论文在第一部分从行政自由裁量权的概念、产生、发展入手提 出对自由裁量权进行司法控制是法治国家的必然要求。为控制自由裁量权的滥用，各国确立 了合理性司法审查制度文中笔者分别介绍了英国、德国以及我国台湾地区合理性司法审查原 则的确立情况，以及合理性司法审查原则在我国的现状。 第二部分，随着行政自由裁量权的的产生、扩张，控制行政自由裁量权成为法治国家的 必然要求，合理性司法审查的原则作为一种适应现代行政法治发展需要的，法律控权方式中 最精致、最合理的综合性原则，在西方法制国家得以确立。由于历史的原因，对于合理性司 法审查的内容和方式在世界各国是不一样的，作者在文章中分别介绍了英国、德国和我国台 湾地区的合理性司法审查发展情况。这些国家和地区的合理i 生司法审查理论与实践经验对我 国建立行政合理性司法审查制度有着重要的指导作用。我国目前在行政诉讼领域所采用的以 合法| 生为原则以合理性为例外的司法审查原则显然已经落后于政治、经济发展的需要，因此， 在我国确立合理性司法审查原则，从而控制行政自由裁量权是非常必要的。 第三部分，从世界其他国家的合理性司法审查状况可以看出，合理性司法审查原则的确 立不仅仅是一项立法的完善，它需要相关的组织体系等一系列制度的保障。尤其是在我国目 前的行政诉讼运行机制下，要实现合理性司法审查的良性运行，必然要进行制度上的重构。 借鉴西方国家的实践经验，论文中设想我国的合理性司法审查制度可以从以下几个方面构建： 第一，修改行政诉讼法及其他相关法律法规，在立法上确立合理性司法审查原则；第二， 设立行政法院，从组织体系上保障行政司法的独立，实现合理| 生司法审查的有效运行；第三， 实行判例制度，以此指导合理性司法审查的司法实践，确保合理性司法审查价值判断的稳定 性；第四，在司法审查实践中，借鉴比例原则对合理性司法审查设定审查标准与模式，以其 合理性司法审查原则能够在司法实践中得以应用。 关键词： 自由裁量权司法审查合理l 生审查 t h er e s e a r c ho fa d m inis t r a tiv er a tio n aij u ridic air e vie ws y s t e m a b s tr a c t t h ee x p a n s i o no fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e ri sa ni n e v i t a b l et r e n d a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o nm a yr e s t r i c ti t sd i s c r e t i o n a r yp o w e rt h r o u g hs e l f - d i s c i p l i n e , b u tt h ea d m i n i s t r a t i v e c r a n k i n e s st oe f f i c i e n c yc a nn o tf u u yp r e v e n tt h ei n f r i n g e m e n to fc i v i lr i g h t s u n d e rt h e a u t h o r i t y d e c e n t r a l i z a t i o ns y s t e m ，t h e j u r i s d i c t i o n a ls u p e r v i s i o n o na d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o n a r yp o w e r i sa ni m p o r t a n tt o o lt oc o n t r o lt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e r t o s t r e n g t h e nt h ej u r i s d i c t i o n a ls u p e r v i s i o no na d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e rb e c o m e sa n i n e v i t a b l et r e n d n o w a d a y s ，t h ej u r i s d i c t i o n a lc o n t r o lo na d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e r m a i n l ym e a n sr a t i o n a lj u r i d i c a l r e v i e wo nd i s c r e t i o n a r yp o w e ra l lo v e rt h ew o d d b a s i n go nt h e r e s e a r c h e so fj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e mi nb r i t a i n ，g e r m a n ya n dt a i w a ni nc h i n a , t h et h e s i s p r e s e n t sp r o p o s i t i o n so nc o n s t r u c t i n gar a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e mi no u rc o u n t r y i t c o n s i s t so ft h r e ep a r t s p a r to n e ：a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e ri st h ef r e er i g h to ft h ea d m i n i s t r a t i v eb o o y w i t h i ns t a t u t o r ya u t h o r i t yw h e nt h e r ei s t i t t l eb i n d i n gf o r c eo na d m i n i s t r a t i v ep o w e r a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e rf e a t u r e si ne a s ya b u s ea n dt h et r a d i t i o n a lp r i n c i p l eo f l e g a l i t yi sh e l p l e s s c o u n t r i e s e s t a b l i s hv a r i o u sj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e m st op r e v e n tt h ea b u s eo n a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e r t h ef i r s tp a r to ft h et h e s i si n t r o d u c e st h ec o n c e p t ，b i r t h a n dd e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e rs t a t e st h a tt oi m p o s ej u r i d i c a lc o n t r o l o na d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e ri sa ni n e v i t a b l er e q u i r e m e n tt oc o n s t r u c tac o u n t r y p r a c t i c i n gt h er u l eo fl a w h e r et h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ee s t a b l i s h m e n to fj u r i d i c a lr e v i e w s y s t e m si nb r i t a i n ，g e r m a n ya n d t a i w a ni nc h i n a ，t o g e t h e rw i t ht h es t a t u sq u oo ft h ep r i n c i p l e o fr a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e wi nc h i n a p a r tt w o ：a l o n gw i t ht h eg e n e r a t i o na n de x p a n s i o no fa d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e r , t h ec o n t r o lo nt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e rh a sb e c o m ea ni n e v i t a b l er e q u i r e m e n tt o c o n s t r u c tac o u n t r yp r a c t i c i n gt h er u l eo fl a w t h ep r i n c i p l eo fr a t i o n a lj u r i d i c a ir e v i e ws y s t e m w a se s t a b l i s h e di nw e s t e r nc o u n t r i e sa st h em o s td e l i c a t ea n dt h em o s tr a t i o n a lp r i n c i p l et h a t s u i t st h ed e v e l o p m e n to fm o d e ma d m i n i s t r a t i v el a w t h er a t i o n a lj u r i d i c ! r e v i e ws y s t e m s a m o n gc o u n t r i e sd i f f e ral o ti nt e r m so fc o n t e n ta n dm a n n e rd u et oh i s t o r i c a lr e a s o n s t h e a u t h o ri n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n to fr a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e m si nb r i t a i n ，g e r m a n y a n dt a i w a ni nc h i n a t h et h e o r i e sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e si nt h e s ec o u n t r i e sa n dr e g i o n s p r o v i d ei m p o r t a n tg u i d a n c ef o rt h ee s t a b l i s h i n gar a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e mi nc h i n a t h ep r e s e n tj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e mu s e di na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n gi nc h i n af o l l o w st h a t v a l i d i t yi st h ep r i n c i p l ea n dr a t i o n a l i t yi sa ne x c e p t i o n ，w h i c hi sd e f i n i t e l yn o ta d a p t i v et ot h e p o l i c a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t s oi ti sq u i t en e c e s s a r yt oe s t a b l i s hr a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e w s y s t e mi nc h i n at oc o n t r o la d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e r p a r tt h r e e ：a c c o r d i n gt ot h er a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e m si nc o u n t r i e sa m o n gt h ew o h d ， t h ee s t a b l i s h m e n to ft h er a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e mm e a n sb e y o n dt h ep e r f e c t i o no fl a w a n das e r i e so fr e l e v a n ts y s t e ma s s u r a n c e s r e c o n t r u c t i o no ft h es y s t e mi san e c e s s i t yt o a c c o m p l i s hag o o df u n c t i o no ft h er a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e m ，e s p e c i a l l yu n d e rt h ep r e s e n t j u r i d i c a lp r o c e s s i n gs y s t e mi no u rc o u n t r y l e a r n i n gf r o mt h ep r a c t i c a le x p e r i e n c e so fw e s t e r n c o u n t r i e s ，t h et h e s i sp r e s e n t ss o m ep r o p o s i t i o n so nh o w t oe s t a b l i s ht h er a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e w s y s t e mi no u rc o u n t r y ：f i r s ti st or e v i s ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s i n gl a w a n do t h e rr e l e v a n tl a w s a n dr e g u l a t i o n sa n dt oe s t a b l i s ht h er a t i o n a lj u r i d i c a ir e v i e wp r i n c i p l ei nl a w m a k i n g s e c o n di s t os e ta d m i n i s t r a t i v ec o u r tt oa s s u r eaj u r i d i c a ls e p a r a t i o nt oa c c o m p l i s ht h ee f f e c t i v ef u n c t i o n o ft h er a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e m ；t h i r di st os e tc o n v i c t i o nc a s ei n s t i t u t i o nt og u i d et h e j u r i d i c a lp r a c t i c eo ft h er a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e mf o rt h es t a b i l i t yo fr 远, h tv a l u a t i o no f r a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e m ；f o r t hi st os e tt h es t a n d a r da n dm o d eo fr a t i o n a lj u r i d i c a i r e v i e ws y s t e mb a s i n go nt h ep r o p o r t i o n a lp r i n c i p l ei nt h ep r a c t i c eo fj u r i d i c a lr e v i e w , i no r d e r t h a tt h er a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e ws y s t e mc o u l db eu s e di nt h ep r a c t i c eo f j u r i d i c a lr e v i e w k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed i s c r e t i o n a r yp o w e r ，j u r i d i c a lr e v i e w ，r a t i o n a lj u r i d i c a lr e v i e w 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含未获得 ! 潼；麴塑直基丝盂要挂基主塑鳆：奎 拦卫窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位做作者签名卸翅敝签字隅洳蛑莎胁日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文 数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位敝作者签名郜渤 签字r 期：容年箩月弓p 日 导师签字： 签字日期：年月 日 行政合理性司法审查制度研究 引言 在行政审判实践中，近年来提倡根据最高人民法院关于执行( 中华人民共和国行 政诉讼法) 若干问题的解释第5 6 条的规定第一款第四项的规定( 有其他应当判决驳 回诉讼请求的情形) ，采用判决驳回原告的诉讼请求的方式结案。原因是大家普遍认为 有些涉及行政自由裁量权的案件被诉行政行为有瑕疵，但是并不违法，判决撤销理由不 充足，判决维持又截断原告将来通过其他方式解决问题的途径，而判决驳回原告的诉讼 请求，可以不对被诉具体行政行为进行评价。但这一做法，在使法院免于处于尴尬境地 同时，以牺牲和放弃司法权对行政权有效监督为代价。究其原因，根源主要在于现行行 政诉讼法没有将合理性审查纳入行政诉讼审查范围，使得行政诉讼审查与我国目前行政 权力运行相脱节，行政诉讼已经在很大程度上起不到对行政自由裁量行为的有效监督作 用。因此，探讨我国对行政自由裁量行为的合理性司法审查问题对我国司法审查制度和 依法行政具有积极推动作用，也是我国法治国家和和谐社会建设过程中不可回避的一个 法学课题。 根据行政诉讼法的规定，我国对行政行为的司法审查主要是以合法性为标准，仅对 显失公币的行政处罚可适用合理性标准。就行政行为而言，合法性和合理性是其重要的 判断标准。合法性要求行政行为应当符合各种相关行政法规，也即要求行政主体在法律 的范围和框架内行事：然而由于行政自由裁量权和其被滥用的可能性的存在，使得行政 行为合理性的问题随之出现，受到越来越多的重视。所以，对行政行为进行司法审查时， 不仅要包括合法性审查，更应当有合理性审查。 作为我国行政法的一项基本原则，合理性原则应用于行政管理领域，这无论是从实 践的角度还是从学理上来看都已经得到了确认。但是对于这一原则是否适用于行政诉讼 领域，也就是说司法机关在对行政行为进行审查时能否适用这一原则，则有争议。主流 观点认为，行政合理性原则不能适用于司法机关所主持的行政诉讼活动。但是问题在于， 在司法实践中僵硬地适用行政合法性原则，会在审判实践中发生不合理的情形，行政机 关也可能以法院只能进行合法性审查为依据，滥用行政自由裁量权肆意侵犯行政相对人 的利益。 本文从行政自由裁量权的概念、产生、发展入手提出对自由裁量权进行司法控制的 必然性。为控制自由裁量权的滥用，各国确立了合理性司法审查制度，文中分别介绍了 1 行政合理性d 法审台制度研究 英国、德国以及我国台湾地区合理性司法审查原则的确立情况。在比较研究英国、德国 和我国台湾地区的合理性司法审查发展情况的基础上，总结出国外合理性司法审查理论 与实践经验对我国建立行政合理性司法审查制度有着重要的指导作用。我国目自仃在行政 诉讼领域所采用的以合法性为原则以合理性为侈t l j , i , 的司法审查原则显然已经落后于政 治、经济发展的需要，因此，在我国确立合理性司法审查原则，从而控制行政自由裁量 权是非常必要的。从世界其他国家的合理性司法审查状况可以看出，合理性司法审查原 则的确立不仅仅是一项立法的完善，它需要相关的组织体系等一系列制度的保障。尤其 是在我国目前的行政诉讼运行机制下，要实现合理性司法审查的良性运行，必然要进行 制度上的重构。借鉴西方国家的实践经验，论文设想我国的合理性司法审查制度可以从 以下几个方面构建：第一，修改行政诉讼法及其他相关法律法规，在立法上确立合 理性司法审查原则：第二，设立行政法院，从组织体系上保障行政司法的独立，实现合 理性司法审查的有效运行；第三，实行判例制度，以此指导合理性司法审查的司法实践， 确保合理性司法审查价值判断的稳定性；第四，在司法审查实践中，借鉴比例原则对合 理性司法审查设定审查标准与模式，以期合理性司法审查原, m , i i f l l 够在司法实践中得以应 用。 论文采用比较分析、系统分析以及案例分析的方法将国外理论研究成果与我国实际 相结合。从国内行政诉讼的实践案例中，发现问题、分析问题，归纳和总结出具有共性 的东西，探索合理性审查原则的审查标准。论文的创新之处在于吸取国外合理性司法审 查实践经验基础上，从审判实践角度提出建立合理性审查制度的构想，使合理性司法审 查原则具有现实可操作性，用以指导审判实践，在一定程度上具有创新性。同时由于知 识和能力有限，本文理论研究尚有不足，只能借鉴他人已有的研究成果，并结合自己的 工作经验进行一些粗浅的分析和探讨。另外本文在论及我国合理性司法审查实践应用 时，只对比例原则标准的审查模式进行了论述，对于其他如信赖保护、平等对待等原则 的审查模式没有进行分析。因此还需要继续收集有关资料和案例，以便对我国合理性司 法审查实践模式进行更全面地分析和论述。 行政合理性司法审查制度研究 第一章行政裁量权与合理性司法审查 第一节行政自由裁量权概述 一、行政自由裁量权概念的界定 行政自由裁量权是现代行政法的一个基本概念。各国对其有不同的认识：英国法学 界对“自由裁量权的理解主要认为其是种选择权：“是一种选择一个以上可行的行 为的权力，对这种选择正常人有不同的观点，允许有自己的倾向。回在美国，根据布 莱克法律辞典的定义：自由裁量权是指行政人员所享有的“在他们认为合适或必需的 情况下行为或不行为的选择权”。 大陆法系国家对“自由裁量”概念的使用比较谨慎，他们只是在非常狭窄的范围内 使用“自由裁量”，而更多情况下使用( 行政) 裁量或义务裁量( 即行政机关在行使裁量权 时必须尽法定义务) 。例如，在德国，就严格区分了行政裁量与不确定法律概念，认为 “裁量是在已确定事实要件的情况下，法定的确定法律效果的酌量余地”。 “行政机关 处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式，构成裁量。法律没有为同一事实要件只 设定一种法律后果( 如法律羁束行政) ，而是授权行政机关自行确定法律后果，例如设定 两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度”。 在我国，最早对行政自由裁量权概念进行讨论的是王珉灿先生，他认为“凡法律没 有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是 自由裁量的行政措施”。 王名扬在美国行政法一书中对其的定义是：“自由裁量是 指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选 择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取行动。也可能是执行任务的方法、时间、 地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。 罗豪才先生在其主编的行政法学中 【英】威廉韦德著，徐炳等译：行政法，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第2 5 - - 2 6 页。 。h e n r yc a m p b e l lb l a c k b l a c k sl a wd i c t i o n a r y z 1 6 t he d i t i o n ，s tp a u l ，m i n n w e s tp u b l i s h i n g c o ，1 9 9 0 第4 6 7 页。 鼬 德】平特纳著，朱林泽：德国普通行政法，中国政法人学出版社1 9 9 9 年版，第5 7 页。 固 德 哈特穆特毛雷尔著，高家伟译：行政法总论，法律 “版社2 0 0 0 年版，第1 2 4 页。 固乇珉灿主编：行政法概要，法律出版社，1 9 8 3 年版，第1 2 6 页。 鸯王名扬著：美国行政法，中国政法入学出版社1 9 8 8 年版，第5 4 5 页。 3 行政合理性d 法市金制度研究 这样定义：“自由裁量权是指行政机关的自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、 幅度等的选择权。”杨海坤学者认为：“行政自由裁量权是指国家行政机关在法律、法 规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。我国学者在论及自由裁量权的概念 时，对自由裁量权内涵的理解上基本是一致的，即行政自由裁量权是行政主体在法定权 限范围内，行政权力缺乏羁束性规定的情况下，自主行使的权力。 二、行政自由裁量权的产生与发展 2 0 世纪以自仃，在欧美发达国家，政府职能主要是对内维持次序，扮演的是亚当斯密 所谓的“守夜人”的角色，经济领域是市民社会独立的行为领域，国家和政府不过多干 预。然而进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂化，政府 功能也迅速强化，大大增强了干预社会生活的力度，政府的行政方式由原来的消极行政 转变为尽最大可能服务于社会的现代“服务行政”，其范围不再局限于传统行政的税收 和安全等领域，而是扩展到人的生活“从摇篮到坟墓”的各个方面。在行政管理同益多 元化、专业化、技术化的情形下，对行政权的严格控制，已不能适应社会发展的要求和 对行政的期待。作为对现实的响应，在立法上授权行政机关广泛的自由裁量权力，允许 行政机关灵活的自由行政为，成为现代法治的一种理性选择，行政自由裁量权也作为现 代行政中的基本构成因素为民众所认同，裁量的自由空间得到前所未有的扩展。 王名扬教授在美国行政法一书中列举的六个方面就较为全面地阐释了行政自由 裁量权出现的社会原因，具有很强的说服力。 第一，现代社会变化迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关 根据各种可能出现的情况作出决定。 第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严 格规定强求一致； 第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的 任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式； 第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行 政机关的决定权力； 第血，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探 讪罗豪才主编：行政法学，中困政法人学出版社1 9 9 6 年版，第6 l 页。 。杨海坤著：中困行政法基本理论，南京人学l 叶j 版科：1 9 9 2 年版，第4 3 7 贞 4 行政合理性司法审查制度研究 性的决定，积累经验，不能受法律严格限制； 第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法 机关决定，然而，由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国 会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了 避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益或者需要，采取必要的或适当的 措施。 但是，行政机关在行使自由裁量权时，很难做到象“经济理性人一样以资源配置 最优化为目标和手段，受各种政治因素的影响，行政行为会偏离公共利益价值最大化的 轨道。由于行政机关机构设置复杂，行政职能相互交错，人员素质参差不齐，无法为行 政自由裁量行为制定统一的可供实践操作的具体规则，高昂的监督成本往往也助长行政 自由裁量权的滥用。致使行政行为超越合理性原则，违背行政的正当目的，并违反了公 共利益。台湾学者罗明通、林慧瑜将滥用自由裁量权的行为总结为十个方面： 1 、行政机关行使裁量权作成行政决定时，将不相关因素纳入考虑范围。 2 、行政机关行使裁量权作成行政决定时，未将相关因素纳入考虑。 3 、行政机关行使裁量权时，以非法律所授予之目的或不正当之动机作成行决定。 4 、行政机关以恶意或不诚实行使裁量权。 5 、行政机关行使裁量权时，忽视公共政策。 6 、行政机关行使裁量权时，其行使“不公正 、“不完善”、“恣意 、“不公平”、“过3 - 分、“刚愎 、“反复”。 7 、行政机关行使裁量权时，忽视市民法律上合法之期待。 8 、行政机关行使裁量权时，法律解释不适当。 9 、行政机关行使裁量权时，违反禁反言原则( 如违背契约或承诺) 。 1 0 、行政机关行使裁量权时，其行使是如此不合理( 或荒谬、暴虐、错误) ，以至于 任何具有理性之人均不可能如此行使。 当前，随着我国改革开放不断深入，市场经济日益发展，行政权渗透的领域也越来 越多，行政自由裁量权的滥用也在各个领域凸现出来，而且也呈现出不断地增长势头。 生活中的大量腐败行为多与行政赋权行为的自由裁量有关，如土地批租、工程发包承包、 某些带有专营性质的特许经营、财政资会的投资补助奖励、金融资金贷款的审批，以至 王名扬著：美国行政法，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第5 4 6 5 4 7 页。 。罗明通、林慧瑜著：英围行政法上合理原则应用吁裁量之控制，台湾群彦图书出版d ：版公司1 9 9 5 年版，第4 6 5 0 页。 行政合理忡d 泫审制度研究 人事的安排、干部的使用等等。这些滥用行政自由裁量权的行为极大损害了行政相对人 的合法权益，破坏了法制秩序，使公众对政府的信任产生危机。所以必须对行政自由裁 量权进行有效的控制。 三、行政自由裁量权司法控制的必要性 为了控制行政自由裁量权的膨胀，对行政自由裁量权进行合理性司法审查是目前世 界各国所采用的有效的方式。 因为法院作为最后的救济机关，它对滥用行政自由裁量权的种种表现形态有着最为 完整而清楚的认识，也知道如何彳能有效地防止行政自由裁量权的滥用。同时，作为权 利救济机关，它也最为坚定地要求将行政自由裁量权控制在合理的范围之内。从权能上 看，法院捌有法律的解释权，可以对行政自由裁量权的法定范围进行解释，能够直接对 行政自由裁量权的运作进行审查。实践也证明，推动对行政自由裁量权进行法律控制的 机关主要是法院。由法院对行政自由裁量权进行司法审查也就成为必然。具体原因如下： l 、建设法治国家的必然要求 现代法治国家，权力的授予与控制总是相伴而行的，授予权力的理由也就是控制权 力的理由。控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国、的必然要求。 第一，是权力运行的一般要求。权力本身就具有自我腐蚀和自我扩张的特性。因此， 对权力的制约就成为权力健康运行的一条规律。行政自由裁量权赋予了权力行使者更大 的灵活性，因此，对行政自由裁量权进行制约，使其在一定的限度内运行，是符合权力 健康运行的一般规律的。 第二，是实现依法治国的关键。依法行政是依法治国的核心和关键，没有依法行政， 依法治国就失去了最主要的支柱。合理是行政机关依据法律具体行使权力的要求，因为 行政机关作出具体行政行为时常常捐j 有较大的自由裁量权，因此，要求行政自由裁量权 的行使必须合理、公正、这也是依法行政的需要。 第三，是保障市民社会权利的需要。政府与市场实际上代表着国家与社会两种力量。 这两种力量相对独立和协调运作，保证整个社会生活的有序运作。在具体行政行为实施 过程中，对行政自由裁量权进行制约，是保障市场主体的合法权利，协调政府与市场两 者之间的关系，进而保障市民社会权利的需要。 第四，是保证政府职能得以实现的基本条件。行政自由裁量权存在的目的是为了有 效地实现政府职能，然而，如果滥用这种权力，则会使权力的运作背离政府职能的目标 6 行政合理性司法审查制度研究 指向。因此，制约行政自由裁量权，保证其合理运用，是保证政府职能得以实现的必要 条件。 2 、法律本身的局限性决定了控制行政自由裁量权的必要 第一，行政机关做出的行政行为无需征得相对方同意，而且可以在相对一方不履行 义务时强制其履行或采取相应的措施强制其履行，而法律、法规不可能对行政机关在所 有情况下的处黄方法都做出详尽、具体、明确的规定，只能规定一些弹性的原则，这就 给些人滥用行政权造成了可乘之机，从而构成自由裁量权的滥用。 第二，自 f 文讲过在当前市场经济条件下，行政行为涉及到社会生活的各个方面，而 且行政自由裁量权不断膨胀，使其自身每时每刻都有被滥用的危险。 第三，法律、法规赋予行政机关一定的自由裁量权，是为了保证行政机关更好地完 成行政职能，但从规范内容看，法律、法规对行政自由裁量权的限制较少，给自由裁量 权留下了过分宽泛的余地，自由裁量权可能被变成任意裁量权，从而导致滥用的情况。 3 、自由裁量的主观随意性决定了控制行政自由裁量权的必要 自由裁量的行使在相当程度上取决于行政官员对法律及其精神的理解，没有人能保 证所有行政官员都能有理性的法律理念，因此，逾越法律、不符合行政目的的自由裁量 行为的出现再所难免，事实上也大量存在。自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉 摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力，但行政官员的头脑并不是一张白纸， 他们都不可避免地存在先入之见难免有基于情绪、好恶甚至不正当考虑。所以对行政自 由裁量权予以的控制成为必要。 第二节合理性司法审查原则概述 行政裁量权易被滥用，但是传统的合法性原则对控制行政自由裁量权的行使显然是 软弱无力的，因为行政裁量的行使并没有超出法律规定的范围和幅度。此时合理性司法 审查对行政自由裁量权的控制就显得尤为重要。美国行政法学者施瓦茨认为：“行政裁 量权是行政权的核心。行政法如果不是控制行政裁量权的法，那它是什么呢? “在公 法中没有不受约束的行政裁量权。绝对的和无约束的行政裁量权的观点受到否定。 为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”因此，只以一个原 则，即行政合法性原则，约束政府的行政行为是不够的，行政合理性原则理应成为行政 。( 荚】伯纳德施瓦茨著：行政法，徐炳译，群众廿 版 ，1 9 8 6 年1 0 月第l 版，第5 6 6 页 。( 英) 威廉韦德著：合理原则，李湘如译，载法学译从1 9 9 1 年第6 期。 行政合理性d 泫审仓制度研究 法的一项基本原则。 一、合理性司法审查原则的内涵 当静，我国对合理性司法审查原则的内涵通常具体化为三个方面的基本要求：( 1 ) 行 政行为必须符合法律的目的，即主观必然出于正当的动机，客观上必须符合法律的目的； ( 2 ) 行政行为必须考虑相关凶素，考虑了不相关因素即违反了合理性原则；( 3 ) 行政行为 必须符合公正正义法则，即相同情况相同对待，同时行政决定的内容必须符合客观规律， 合乎情理。2 0 0 4 年3 月2 2 同国务院下发了全面推进依法行政实施纲要的通知。在 此纲要中，对“合理行政”的界定是：行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的 原则。要平等对待政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的， 排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当：行政机关实施行政管理 可采取多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。尽管该界定是“合 理行政”的界定，与合理性司法审查原则有定的区别，但其内涵是相同的，并从中演 绎和透视出：公平原则、公诈原则、比例原则。 然而，在西方，主要是英美法系，则是通过排除法排除众人公认的“不合理”情况来 形成行政合理性原则的内涵。如在美国，不合理的标准有如此荒谬以致任何有一般理 智的人不能想象行政机关有正当行使权力是有这样的标准( 格林法官语) ”；“如此无逻 辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑问题的f 常人都不会同意。删 从中外所适用的对合理性司法审查原则内涵的界定方法或方式不难看出，其标准不 易。这是由合理性本身的特点和属性决定的，其中贯穿着从知性、德性到理性的发展和 斗争，并最终成为法律理性。要使其量化，并具有可操作性和实用性，这种方法或手段 更难寻求。凶此，法律上的规定也很难具体、精确，这就是合理性司法审查原则在法律 规定上不能穷尽，在具体适用时难以掌握的根本所在。而源于大陆法系的比例原则却较 明确清楚，是一种较科学的量化手段，受到各国包括我国学者及法学界的青睐。 将比 例原则作为合理性司法审查原则的标准是非常切实可行的，在后文中予以论述。 二、合理性司法审查原则的确立 早在2 0 年代列宁就有了这样的思想：在国家管理中不仅有合法性问题，而且还有合 理性问题：因为在管理方面，不仅有法律规范在起作用。而且还有技术的、经济的、道 u 胡建淼：行政法学【m i 法律 i ；版社，1 9 9 9 年版，第7 9 页。 8 行政合理性- d 法审金制度研究 德的和其它的规范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些则不具有。在没有法律规 定的情况下遵循的就是合理性原则。世界各国行政法上的合理性原则正是在这种历史 背景下和理论基础上确立的。随着当代行政自由裁量权r 益扩大的趋势，行政合理性原 则，不仅运用在规则设定阶段，而且适用于行政程序阶段，同时还表现在采用补救性 措施和其它控制方式之上。对行政自由裁量权进行合理性司法审查原则已成为一种适应 现代行政法治发展需要的，法律控权方式中最精致、最合理的综合性原则。 ( 一) 合理性司法审查原则在普通法系的确立 普通法上对行政合理性司法审查原则的起源可追溯到1 6 世纪末。1 5 9 8 年英国的一 个著名案例即鲁克案件首开其端。该判词在近4 0 0 年一直未失去其准确性。英国水利委 员会修复泰晤士河之后，仅对原告r o o k e 课征修护费，而未对所有因此获益的全部附近 土地所有人课征费用，r o o k e 因之提起诉讼，主张所有因堤防未修护而将蒙受危险的附 近土地所有人均应公平负担此修护费用，而不能仅因惟有原告的土地紧邻河流即令原告 个人负担所有的工程开支。圆法院审理结果，判决原告胜诉。法官c o k e 判决称：虽然 法律己授予水利委员会裁量权以决定修护费用课征之对象及数额，但是裁量程序仍应依 据法律及合乎理性：裁量乃是一种科学，用以区分真实与虚假，正确与错误，实体与影 像，公平与伪装，不容行政机关依彼等之自由意志及个人好恶决定之。 在1 6 0 9 年h e t l e y b o y e r 案判决中，法院对裁量权的审查基准又有了新的发展。 被告等均为英国n o r t h a m p t o n 水利委员会的委员，该委员会命令村庄及原告w il l i a m h e t e l y 负担堤防修护费用。h e t e l y 不服，请求法院审查。法院判决称：法律虽规定费 用负担的决定委员会有裁量权，但委员会未依r o