（西方经济学专业论文）我国农村税费改革与农村公共产品供给研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 本文试图通过对农村税费改革后农村公共产品的供给方面存在的乩题及产生的 原因进行分析，找到进一步深化改革、保障农村公共产品的供给、促进农村经济增 长的有效措施。本文主要采用理论分析与实证分析相结合的研究方法。全文的主要 内容如下： 我国实施农村税费改革政策的背景主要有三点：农民负担沉重、农民收入增长 缓慢：农村税费秩序混乱；“三农”问题影响到国民经济持续稳定的发展。农村税 费改革必要性的理论原因有三点：原有的农村税费制度有违税收规范化原则；原有 的农村税费秩序的混乱暴露出现行财政分配体带口不完善；原有的农村税费制度有违 税收的公平性原则。 我国农村税费改革从2 0 0 0 年试点以来大致经历了两个阶段并正在进行第三个阶 段：第一阶段从2 0 0 0 年到2 0 0 3 年是农村税费改革由试点到全国逐步推开的阶段； 第二阶段是从2 0 0 4 年开始的农业税的减征和免征阶段。从2 0 0 5 年6 月农村税费改 革进入第三个阶段，即巩固与完善配套措施的阶段。改革的主要内容为“三个取消， 一个逐步取消，两项调整，两项改革”。 我国农村税费改革后农村公共产品供给不足的问题更加突出。税费改革后农村公 共产品供给不足的原因主要有四个方面：乡镇政府财权与事权不对称，农村公共产品 供给失衡；财政转移支付力度小、制度不规范导致农村公共产品供给的不平等；农 村公共产品决策体制不合理：乡镇政府改革滞后，社会管理和公共服务职能缺乏。 完善农村公共产品供给制度的措施主要有以下五个方面：推行多中心的公共产 品决策机制；推进农村公共产品供给主体多元化；完善公共财政体系，开辟新的农 村公共产品融资渠道；建立城乡一体化的供给体制，优化农村公共产品供给结构： 深化乡镇机构改革，建设公共服务型政府。 关键词：农村税费；农民负担；公共产品；财政体制 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h r o u g ha n a l y z i n gt h eq u e s t i o n sa n dc a u s e so fr u r a lp u b l i cp r o d u c t ss u p p l ya f t e r e o u n w yt a x e sa n df e e sr e f o r m ，t h ea r t i c l ei st r y i n gt of i n dt h ee f f e c t i v em e a s u r e m e r t t so f d e e p e n i n go f r e f o r m a t i o na n dg u a r a n t e et h er u r a lp u b l i cp r o d u c t ss u p p l ya n dp r o m o t i n go f c o u n t r ye c o n o m i ci n c r e a s e t h e o r e t i ca n a l y s i sa n dr e a le x a m p l ea n a l y s i sa r em a i n l y a p p l i e dt ot h ea r t i c l e t h em a i ne o n t e n ti sa st h ef o l l o w s ： t h em a i nb a c k g r o u n d so fc o u n t r yt a x e sa n df e e sr e f o r ma r e - h e a v yb u r d e na n ds l o w i n c o m ei n c r e a s eo ff a r m e r s ；d i s o r d e r e dc o u n t r yt a x e sa n df e e ss y s t e m ；t h eq u e s t i o no f t h r e e - a g r i c u l t u r a l q u e s t i o n b a d l ya f f e c t e dt h ep e r s i s t i n gi n c r e a s eo fc o u n t r ye c o n o m y t h et h e o r e t i c a ln e e d so ft h ec o u n t r yt a x e sa n df e e sr e f o r ma l et h ef o l l o w s ：t h ep r e v i o u s r u r a lt a x e sa n df e e ss y s t e mi ss e p a r a t e dt ot h et a xn o r m a l i z a t i o np r i n c i p l e ；t h ed i s o r d e ro f p r e v i o u st a x e sa n df e e ss y s t e mg i v e sa w a yt h ef a u l t i n e s so ft h ep r e s e n t f i n a n c i a l d i s t r i b u t i o ns y s t e m ；t h ep r e v i o u st a x e sa n df e e ss y s t e mi ss e p a r a t e dt ot h et a x e q u i t a b l e n e s sp r i n c i p l e o u rc o u n t r yt a x e sa n df e e sr e f o r mw a sc a r r i e do u tf r o m2 0 0 0 , a n dh a sp a s s e dt w o p e r i o d sa n dt h et h i r dp e r i o di sg o i n go n t h ef i r s tp e r i o di sf o r m2 0 0 0 t o2 0 0 3 。w h i c hi s t h ep r o m o t i o np e r i o d ，f r o mt h ee x p e r i m e n t a la r e at oc o u n t r y w i d es t e pb ys t e p ；t h es e c o n 6 p e r i o di st h ep r o c e s so fc o u n t r yt a x e sa n df e e sr e d u c i n ga n de x e m p t i o nt h a tb e g a nf r o m 2 0 0 4 t h em a i nc o n t e n t so ft h er e f o r ma r e t h r e ea b o l i s h m e n t ，o n es t e p - b y - s t e p a b o l i s h m e n t ，t w or e s t r u c t u r e s ，a n dt w or e f o r m s t h eq u e s t i o no f s h o r ts u p p l yo f r u r a lp u b l i cp r o d u c t si sg e e i n gi n o r es e r i o u sa f t e rt h e c o u n t r yt a x e sa n df e e sr e f o 锄a n dt h ec o u r s e sa r em a i n l yf o c u s e do nf o u ra s p e c t s ：t h e d i s s y m m e t r yo ff i n a n c i a lp o w e ra n da d m i n i s t r a t i o np o w e rb e t w e e nt h ev i l l a g e sa n dt o w n s g o v e r n m e n t ，a n du n b a l a n c eo f r u r a lp u b l i cp r o d u c t ss u p p l y ；t h ep o w e ro f f i n a n c i a lt r a n s f e r p a y i n gi sw e a ka n dt h ea n c a n o n i c a ls y s t e mc a u s e st h ei n e q u a l i t yo f r u r a lp u b l i cp r o d u c t s 华中科技大学硕士学位论文 s u p p l y ；t h eu n r e a s o n a b l er u r a lp u b h cp r o d u c t sd e c i s i o n - m a k i n gs y s t e m ；t h el a gr e f o r mo f t h ev i l l a g e sa n dt o w n sa n ds h o r ts o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e t h ep e r f e c t i o no ft h ec o u n t r yp u b l i cp r o d u c t ss u p p l ys y s t e mc a nb ec a r r i e do u tf r o m t h ef o l l o w i n g s ：p r o m o t i o no fm u l t i - c e n t e r e dp u b l i cp r o d u c t sd e c i s i o n - m a k i n gs y s t e m ； a d v a n c e m e n to f c o u n t r y p u b l i cp r o d u c t s s u p p l ym u l t i n a t i o n ；p e r f e c t i o no f p u b l i cf i n a n c i a l s y s t e ma n dd e v e l o p m e n to fn e wp u b l i cp r o d u c t sf i n a n c i n gc h a r m e l ；s e t u pac i t y - c o u n t r y s u p p l ys y s t e m ；o p t i m i z a t i o no f c o u n t r yp u b l i cp r o d u c t i o ns u p p l ym a c h i n e r y ；d e e p e n i n go f v i l l a g e sa n dt o w n so r g a n i z a t i o nr e f o r m a t i o n ，a n db u i l d i n go fp u b l i cs e r v i c et y p e g o v e r n m e n t k e y w o r d s ：c o u n t r yt a x e sa n df e e s ；f a r m e rb u r d e n ；p u b i cp r o d u c t s ；f i n a n c i a ls y s t e m i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外。本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：翻， 日期：弘而年“月叩日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借闲。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文不保密口。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：勿1 1 ， 日期：一年u 月q 日 指导教师签名： 日期：矽缸 华中科技大学硕士学位论文 1 1 研究的目的和意义 1 引言 自从二十世纪九十年代以来，农民收入增长缓慢，农民负担沉重，城乡居民收 入差距进一步扩大，“三农”问题成为中国各级政府、专家学者、乃至全社会普遍关 心的问题，“三农”问题不仅成为制约整个国民经济进一步发展的瓶颈，而且“三农” 问题不解决，就会威胁至4 农村地区的长治久安和基层政权的稳定性，还会影响到我 国在本世纪头二十年全面建设小康社会的战略目标的实现。农村税费改革为解决“三 农”问题找到了一个突破口，农村税费改革后农民负担大大减轻。但农村税费改革 后，乡镇财政出现很大缺口，农村公共产品供给主体缺位阃题更加严重，从而制约 了农村公共事业的发展和农村经济的发展，因此研究农村税费改革后公共产品的供 给问题对于深化农村税费改革的内容、巩固改革的成果以及促进农村经济的发展具 有重要的现实意义。 1 2 本文研究的主要内容 本文较为全面地分析了我国实施农村税费改革政策的背景主要有三点：一是农 民负担沉重、农民收入增长缓慢；二是农村税费秩序混乱；三是“三农”问题影响 到国民经济持续稳定的发展。农村税费改革必要性的理论原因有三点：一是原有的 农村税费制度有违税收规范化原则：二是原有的农村税费秩序的混乱暴露出现行财 政分配体制不完善；三是原有的农村税费制度有违税收的公平性原则。 本文认为我国农村税费改革有重要的政治和经济意义，这主要表现在以下四个 方面：农村税费改革是国家分配领域的重大改革，是保证国民经济持续快速健康发 展的有效举措，是全面建设小康社会的重要内容，是国家长治久安的重要保障。 本文也较为全面地介绍了我国农村税费改革的进程及内容。我国农村税费改革 华中科技大学硕士学位论文 从2 0 0 0 年试点以来大致经历了两个阶段并正在进行第三个阶段：第一阶段从2 0 0 0 年到2 0 0 3 年是农村税费改革由试点至i j 全国逐步推开的阶段：第二阶段是从2 0 0 4 年 开始的农业税的减征和免征阶段。从2 0 0 5 年6 月农村税费改革进入第三个阶段，即 巩固与完善配套措施的阶段。改革的主要内容为“三个取消，一个逐步取消，两项 诃整，两项改革”，t i p 取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府 性基金；取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资；取消屠宰税；用3 年的时间 逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农 业特产税政策；改革村提留征收使用办法；改革共同生产费征收使用办法。改革后 的农业税按1 9 9 8 年前5 年农作物的平均产量，实行地区差另n 税率，最高不超过7 ， 改过去征收的提留费为征收农业税附加费，农业税附加的上限为2 0 ，农业税费总 计不超过8 4 ： 本文重点分析了我国农村税费改革后农村公共产品供给面l 临的阿题主要有四个 方面：一是农村税费改革进一步导致乡村两级债务加重，削弱了农村公共产品的供 给能力；二是农村税费改革造成了基层财政压力增大，制约着农村公共产品供给机制 的更新：三是农村税费改革后的“一事一议”难以负担起提供公共产品的重任；四 是农村经济基础脆弱，农业经济发展缓慢，难以满足农村公共产品需求，无力填补 城乡问公共产品水平的巨大落差。本文还分析了税费改革后农村公共产品供给不足 的原因主要有四个方面：一是乡镇政府财权与事权不对称，农村公共产品供给失衡； 二是财政转移支付力度小、制度不规范导致农村公共产品供给的不平等；三是农村 公共产品决策体制不合理；四是乡镇政府改革滞后，社会管理和公共服务职能缺乏。 本文提出了完善农村公共产品供给制度的措施主要有以下五个方面：一是推行 多中心的公共产品决策机制；二是推进农村公共产品供给主体多元化；三是完善公 共财政体系，开辟新盼农村公共产品融资渠道；四是建立城乡一体化的供给体锖叱 优化农村公共产品供给结构；五是深化乡镇机构改革，建设公共服务型政府。 2 华中科技大学硕士学位论文 2 我国实施农村税费改革政策的背景与理论分析 我国农村税费改革自2 0 0 0 年在安徽全省、其他省部分县试点，至至怜年为止， 我国农村税费改革已经进行了六年了，这次农村税费改革是有深刻的背景的。 2 1 我国实施农村税费改革政策的背景 2 1 1 农民负担沉重、农民收入增长缓慢 自从二十世纪九十年代以来，“三农”问题成为各级政府、专家学者、乃至全社 会普遍关心的阃题，“三农”问题即农民真苦、农村真穷、农业真难的阔题成为制约 整个国民经济进一步发展的瓶颈。尽管改革开放以来，农村经济得到了很大发展， 农民的生活水平得到了很大的提高，但进入二十世纪八十年代末、特别是九十年代 以后，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距进一步扩大。从统计的数字看，城乡 居民收入之比：1 9 7 8 年为2 3 7 ：l ，1 9 8 4 年为1 7 l ：1 ，这说明在农村实行土地承包 制后曾极大地调动了农民生产的积极性，缩小了城乡收入的差距。但在这之后城乡 收入的差距开始扩大，1 9 8 6 年是1 8 6 ：l ，1 9 9 3 年为2 5 3 ：1 、2 0 0 0 年为2 7 8 ：1 ， 2 0 0 t 年为2 9 ：l ，2 0 0 4 年为3 2 1 ：1 ，可见，即使在实行农村税费改革大幅度减轻 农民税费负担后，城乡居民收入差距扩大的趋势并没有得到遏止。另外，在广大农 村地区，农民本身也存在着贫富不均，收入差距扩大的问题，因改革开放而富裕起 来的农民主要集中在我国东部和沿海发达地区，以及上海、北京等大城市的郊区， 而我国主要农业大省，农民的收入普遍较低。有这样一组数字：2 0 0 1 年，全国农村 人均收入是2 3 6 6 元，全国城市居民的人均收入是6 8 6 0 元，上海郊区的农民人均收 入已超过6 0 0 0 元，而全国有2 0 几个省份( 中西部地区几乎所有的省份) 农民的人 均收入低于全国平均水平，有的省区仅为1 0 0 0 多元不仅农民的收入低，而且可支 配的现金收入更低，按照统计指标，城市居民的收入叫做“可支配收入”，而农民的 收入却是纯收入。在所谓纯收入中，现金收入部分只占8 0 ，另外2 0 是实物，比 华中科技大学硕士学位论文 如粮食、蔬菜、鸡、猪等，因此造成了农民的消费水平更低。 农民收入增长缓慢的原因来自于农民增收能力不足和农民负担过重两个方面。 农民增收困难的原因主要有三个：一是近些年农业生产发展缓慢，农业生产投资高、 效益低；二是作为农民以工补农收入重要来源之一的乡镇企业也发展缓慢，进入二 十世纪九十年代中后期，有相当一部分乡镇企业由于产品过剩、生产规模过小、污 染重、能耗高而列入国家产业结构调整中应关闭晦“十五小”行列；三是由于二十 世纪九十年代中后期的国有企业经营体制改革，使城市下岗职工大幅度增加，从而 降低了城市吸纳农村剩余劳动力增长速度，农民从城市里打工取得收入的增幅减少。 一方面是农民增收困难，另一方面农民又承受了不合理的沉重负担，农民负担有直 接的负担和阿接的负担，直接的负担是指农民直接承受的税费负担，这包括农民直 接承担的农业税及其附加税、三提五统、及其他各种名目繁多的行政事业性收费、 集资和摊派，因修建水秘、乡村道路而出的积累工和义务工；农民间接承担的负担 包括农民在购买农业生产资料和生活资料时因税负转嫁而承担的增值税，以及在市 场交易活动中所负担的工农业产品价格剪刀差。据测算，建国5 0 多年中农民对工业 化、城市化的贡献超过l 万亿元，其中1 9 4 9 - - 2 0 0 3 年累计征收农业税3 9 4 5 6 6 亿元， 通过价格剪刀差贡献超过6 0 0 0 亿元。 增加农民收入，就需要从增加农民增收能力和减轻农民负担两个角度入手，也 就是。加法”、“减法”一起做，在增加农民收入方面，从中央到地方政府都采取了 许多措施，这包括积极进行农业产业结构调整，推广高效农业、绿色农业、订单农 业，发展农产品加工业，提商农产品附加值，积极发展小城镇，以小城镇带动乡镇 二、三产业的发展等，在许多地区，这些措施对增力b 农民收入都起到了很重要的作 用，而且这些措施对农民增收的效应会在以后较长时期内更加充分地体现出来，但 是对大多数贫困地区的农民来说，增收仍然是一个长期而艰巨的任务，而减轻农民 负担，从而增加农民现有的可支配收入，从目前来看，是一种极有现实必要性的选 择，而减轻农民的日j 接负担操作困难，农民购物所负担的增值税属转嫁的增值税负 担，受商品价格弹性的影响，直接减免或退还农业生产资料增值税不一定能使农民 真正受益；工农产品的剪刀差是由于市场供求关系决定的价格作用所致，也只能靠 4 华中科技大学硕士学位论文 农业产品结构调整逐步解决。这两种负担都难以通过制定某种措施一步到位地直接 减轻农民负担，而农村税费改革无疑是减轻农民负担的最直接有效的措施，从目前 来看，是减轻农民负担的一种经过比较选择而做出的有现实意义的国策。 2 1 2 农村税费秩序混乱 在启动农村税费改革之前，造成农民税费负担沉重的一个主要原因是农村税费 秩序混乱。税费改革以前，农民税费负担主要分为三大块，第一块是法律规定的税 收，主要是农业税、农业特产税、屠宰税这三项，每年总额在2 2 0 亿到2 5 0 亿之厨， 这就是人们常说的3 0 0 个亿盼农业税；第二块是国家政策规定乡政府收取的“五统 筹”( 农村教育费、计划生育费、民兵训练费、优抚费、乡村道路建设费 和村组 织收取的“三提留”( 村级公积金、公益金、公共管理费提留) 及部分地方乡村收 取的教育集资费( 主要用于各地的中小学的危房改造 前两部分每年合计为1 2 0 0 亿； 第三块是国家法律和政策都不允许的，即乱集资、乱摊派、乱罚款，主要表现为： 违法收取的农业税收，比如按人头、田亩平摊的农业特产税、屠宰税：超过限额的 村提留和乡统筹费；超过限额的劳动积累工和义务工，以及强行以资代劳；未按规 定审批的行政事业性收费、政府性基金；除农村教育集资之外的其他政府性集资； 在农村中小学生就学、农民结婚登记、计划生育指标审批过程中进行的搭车收费和 各种摊派；因农民未完成种植、养植任务而实行的罚款等，因“三乱”而增加的农 民负担每年大约有4 0 0 到5 0 0 亿。每年农民这些税费负担加起来大约为1 7 0 0 亿。因 此，农民的税费负担重在各种合法及不合法的收费上，农民形象地称之为“一税轻、 二费重、三费四费无底洞”。名目繁多的税费项目使农民很难搞清哪些是法律与政 策范围内的，哪些是违法的收费，违法的集资、摊派增加了农民负担。虽然党中央、 国务院几乎每年都就减轻农民负担问题提出要求，但农民负担沉重的问题仍然是影 响农村经济健康运行和农村稳定的一个顽症，一些地方因此出现农民上访，甚至酿 出恶性事件。农村税费改革试图以法治的方式规范农村的分配制度，遏制面向农民 的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担过重问题。 华中科技大学硕士学位论文 2 1 3“三农”问题影响到国民经济持续稳定的发展 农民税费负担沉重严重影响了农民种田的积极性。在我国很多农村地区出现了 农民抛荒的现象，造成了我国自1 9 9 9 年劲2 0 0 2 年粮食产量持续下降，三年共减产 6 6 7 0 万吨，在一定程度上威胁到粮食生产的安全性。农民的收入水平增长缓慢不仅 直接影响了农民的物质、文化生活水平和受教育水平的提高，加剧了中国城乡二元 化的格局，形成了许多影响社会稳定和安定的因素，而且由于农民的消费能力很低， 使得农村九亿农民的潜在的消费市场难以有效启动，反过来又影响了工业的发展， 城市就业水平的提高，以及整个国民经济持续稳定快速发展。“三农”问题已经成为 制约整个国民经济发展的瓶颈，“三农”问题不解决，我国在本世纪头二十年全面建 设小康社会及在本世纪中叶建成中等发达程度的现代化国家的战略目标就难以实 现。当前，必须全方位解决好“三农”问题，切实增加农民收入，改变农村落后面 貌，加强农业基础地位，已经成为全社会的共识。进行农村税费改革、减轻农民负 担是对农村进行综合治理以解决“三农”问题的切入点和突破口。 2 2 我国农村税费改革的意义 农村税费改革是继土地革命、农村家庭联产承包责制后在中国农村地区开展的 又一次重大改革，它从带4 度上开始动摇了由传统计划经济体制造就的城乡二元结构 的基础，其政治和经济意义都是巨大的。这次农村税费改革的意义表现在以下几方 面： 2 2 1农村税费改革是国家分配领域的重大改革 表面看来，农村税费改革只是减轻农民负担，其实农村税费改革盼实质是按照 市场经济与依法治国的要求，规范国家、集体与农民之间的分配关系，因而是整个 国家层面分配领域的重大改革。在启动农村税费改革之前，农民负担不仅重，还十 分乱，表现在对农民征收税费的主体乱、项目乱、标准乱、程序乱、监督乱等等。 农村税费改革前在农村形成的分配体制即：“交够国家的，留足集体的，剩下的全 是自己的”，是“大包干”的经典分配原则，可谓中国农民的一大创造，在历史上 6 华中科技大学硕士学位论文 对激发农民的生产积极性起了很大的作用。现在来看，什么是“交够”，什么算“留 足”，缺乏客观标准，很难界定清楚，从而导致了国家、集体与农民三者关系的不 明确、不清楚，特别是随着1 9 9 4 年中国的税胄4 改革和分级管理的财政体审4 的实施， 财权不断上移，事权不断下移，地方政府特别是县乡基层政府的财政缺口逐年加大， 过多的收费口径为基层政府乱收费、乱摊派留下了制度性缺陷和隐患。农村税费改 革改原来合法的税为“两税两附加”，取消了其他任何形式的向农民摊派、集资、 筹工筹劳的行为，试图以法治的方式规范农村的分配制度，遏常面f 旬农民的乱收费、 乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担过重问题，是从分配上理顺和 规范国家、集体、农民三者之间利益关系的重要举措。 2 2 2 农村税费改革是保证国民经济持续快速健康发展的有效举措 农业是我国的第一产业，也是基础产业，农村经济是国民经济的重要组成部分。 从历史上看，农业和农村经济繁荣的时候，也是国民经济良性发展的时候。一旦农 业和农村经济出现问题，整个经济的部署就会打乱，甚至几年都摆脱不了其消极影 响。我国经济几次大的调整，都是从农业暴露出问题开始的，这个教训极为深刻。 从国民经济发展的全局来看，要保证国民经济持续、快速和健康发展，关键的一点 在于继续培育国内需求，扩大国内市场。自从1 9 9 7 年一直延续至哝村税费改革之前， 需求不足是制约我国经济发展的首要因素，扩大内需是我国经济发展长期的、基本 的策略。而占全国人口绝大多数的农村市场对扩大内需的作用是绝对不容忽视盼。 而能否有效地开拓农村市场，主要取决于能否切实提高农民的收入水平和实际购买 力。实行农村税费改革，有利于减轻农民负担，调动农民生产的积极性，提高农民 的收入水平和实际购买力，从而有利于国民经济的快速、健康、持续发展。 2 2 3 农村税费改革是全面建设小康社会的重要内容 西方有位著名学者曾经说过，在现代政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角 色。这一论断对中国而言尤为贴切。如在邓小平的现代化建设战略设计中，中国的 现代化不仅要在时序上确立科学而又可行的战略步骤，从而有“三步走”之说法， 而且必须在空间上选择合适的起点。这个起点就是中国广袤辽阔的农村。1 9 8 4 年1 0 7 华中科技大学硕士学位论文 月6 日，邓小平在会见中外经济合作问题讨论会全体代表时指出：“对内经济搞活， 首先从农村着手。中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经 济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。翻两番，很重 要的是这百分之八十的人口能不能达到。”党的十六大为我们描绘了小康社会的美 好蓝图，“我们要在本世纪头2 0 年，集中力璧，全面建设惠及十几亿人口的更高水 平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、 社会更加和谐、人民生活更加殷实。”提出了全面建设小康社会的具体构想，并提 出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是 全面建设小康社会的重大任务”日前发布的中共中央国务院关于促进农民增加 收入若干政策的意见进一步强诃，要把解决农业、农村、农民阿题作为全党工作 的重中之重，把增加农民收入作为事关全局的大事，放在更加突出的位置，奋力开 拓，扎实工作，为全面建设小康社会做出新的贡献。可见我们党对“三农”问题的 高度重视。 全面建设小康社会的工作难点在农村，重点也在农村。因为全国建设小康社会 的几项硬指标，如按照国际标准消灭贫困人口，城镇人口比重大幅度提高，普及高 中教育和扫除文盲，实现的难点都在农村。可以说，实现全面建设小康社会的宏伟 目标，最繁重、最艰巨的任务在农村；没有农民的小康就没有全国人民的小康，没 有农村的现代化就没有国家的现代化。这就决定了要实现小康社会的目标，首先就 应当把重点放在农村小康社会的建设上。因此我国的改革和发展的重心应逐步向农 村转移，向农村倾斜，使工农、城乡两个“轮子”统筹、协调发展。而推行农村税 费改革，对于建设农村小康社会具有极其重要盼意义，表现在农村税费改革是切实 巩固农业基础地位、全面繁荣农村经济、真正保护农民利益的重要措施，是促进农 村稳定的重要力量，是缩小城乡差剐的重要保障。 2 2 4 农村税费改革是国家长治久安的重要保障 美国著名学者亨廷顿在分析世界范围内众多的“革命”现象时指出，“农村主 华中科技大学硕士学位论文 导集团所起的作用是决定政府稳定或脆弱的关键因素”，“得农村者得天下” ( p 亨廷顿，1 9 8 9 ) 。农村税费改革不仅仅是关涉税与费的小改革，而且是关涉 国计民生与长治久安盼大改革。就现阶段而言，农村税费改革是减轻农民负担的治 本之策，关涉广大农民群众的根本利益，有利于缓和干群矛盾并改善干群关系，事 关改革、发展、稳定大局。这不仅仅是因为农村税费改革涉及基层政权建设，而且 它本身就是整个国家政权建设的有机组成部分。 通过农村税费改革，依法调整和规范国家、集体与农民的利益关系，充分保障 农民的经营自主权和财产所有权，进一步巩固家庭联产承包责任制，在经济上有利 于解放和发展农村生产力，在政治上有利于凝聚民心、巩固政权基础：同时，以农 村税费改革为突破口，逐步深化农村改革，为中国农民换取一个较为公平的制度环 境，使农民收入能够得以大幅度增加，让干群关系能够得到较大地改善，从而有秘 于农村社会保持长期稳定。 2 3 农村税费改革的理论分析 2 3 1 原有的农村税费制度有违税收规范化原则 现代税收体制要求税收规范化、法铝4 化，以体现税收的统一性与严肃性，过去 的农业税的税率虽然较低，但三提五统等各种税外的收费高过了正税，而基层政府 在政策之外乱收费的搭便车行为更是五花) k f j 、层出不穷。这不符合现代税收规范 化的要求，实际中既增加了人民群众的负担，又损害了政府的形象。农村税费改革 的初期是取消了各种面向农民的收费，在农村统一征收“两税两附加”，即农业税和 农业特产税以及附加在这两税之上的作为农村集体组织来源的两附加。改革后的农 业税按1 9 9 8 年前5 年农作物的乎均产量，实行地区差别税率，最高不超过7 ，改 过去征收的提留费为征收农业税附加费，农业税附加的上限为2 0 ，农业税费总计 不超过8 4 ，取消其他各种形式的收费。农村税费改革初期阶段的制度设计起至口了 正税清费、税制规范化的作用。 9 华中科技大学硕士学位论文 2 3 2 原有的农村税费秩序的混乱暴露出现行财政分配体斜不完善 农村收费过程出现的“三乱”成为农村基层政府的一种普遍现象是有其制度原 因的。1 9 9 4 年我国进行财政体制改革，实行了分税私，在划分中央和地方政府事权 的基础上，按税种划分各级政府财政收入，它包括分税、分权、分征、分管等方面 内容。毫无疑问，这种改革方向是正确的，它有利于理顺并规范各级政府的财政分 配关系，有利于调动中央和地方两个方面的积极性，提高了中央财政收入占全国财 政收入的比重，加强了中央财政的宏观调控的能力，有科于中央对老、少、边、穷 地区的财政支援。但改革9 年来，实际运行的结果也的确出现了一些需要完善和改 进的地方，由于县及县以下的基层政府未能真正实现财权与事权相统一，有办事权 的，却无相应的财政收入，本应由财政支出解决的问题，由于没有资金来源，只能 通过乱收费、乱集资、乱摊派解决，加重了农民负担。这种状况说明了农村税费改 革不仅需要通过正税清费来减轻农民负担，还得从财政体制上进行调整，才能从根 本上使农民减下来的负担不反弹 2 3 3 原有的农村税费制度有违税收的公平性原则 税收的公平性是税制设置的基本原则：税收的公平性要求一国的税收制度应体 现出横向的公平性的纵向的公平性。横向的公平性是指具有相同纳税能力的人应承 担相同的税负，纵向的公平性是指具有不同纳税能力的人应承担不同的税负。而由 于我国长期以来，即使是在农村税费改革的初期阶段，一直实行的是城乡二元化的 税收体制，因而出现城乡居民税负不均的现象，农民税负占收入的比重要比城市居 民高出很多，违反了税收的公平性原则。我国在农村开设的主体税种是农业税，从 理论上讲农民占用了土地，从事农业生产，取得了农业收入，应该交纳农业税，但 它与城市开征的税种比却有许多的不同：其一，与向工商企业的流转税印增值税、营 业税比较，增值税、营业税是以增值额和营业额为课税对象的，而农业税以总收益 即农产品收获量而不是以农产品的销售收入征税，企业如果没有销售额、营业额就 不征税，而农民哪怕未出售任何农产品也得交税。其二，再与工商企业的所得税比 较，企业所得税是对剔除成本费用后的纯收入即利润征税，而农业税却是对农业总 1 0 华中科技大学硕士学位论文 收入课税，不扣除成本。其三，工商企业的税收一般是按实际发生额如销售额，应 税所得额征税，而农业税是按常年产量征税，一般情况下，减产不减税，增产不增 税，这实际是包税制。其四，再与个人所得税比较，个人的工资薪金所得是每月扣 除了8 0 0 元的基数( 从2 0 0 6 年1 月起，个人所得税的起征点提高为1 6 0 0 元月 后征税，就是个体工商户纳的税也是把除成本，对城镇居民考虑了他们的基本生活 费甩，为什么对农民就不应该考虑一下它们的基本生活费用和生产成本呢? 2 0 0 2 年， 我国农村人口人均纯收入只有2 4 6 7 元，月均2 0 0 元。如果将农民作为个人所得税征 税对象来衡量，农民人均纯收入离每月8 0 0 元的个人所得税的起征点还很遥远。如 果将农民作为城乡工业者征收增值税，也达不到增值税的起征点。目前，我国对城 乡工商业者增值税的起征点是月销售额为6 0 0 - 2 0 0 0 元，折合年销售额为7 2 0 0 - 2 4 0 0 0 ， 以此衡量我国大多数农民都达不到这个水平城乡居民的税负的不公平性不仅是农 村税费改革的原始动力，而且对农村税费改革的进一步深化提出了要求。 华中科技大学硕士学位论文 3 我国农村税费改革的历史演进 我国农村税费改革从2 0 0 0 年试点以来大致经历了两个阶段并正在进行第三个阶 段：第一阶段从2 0 0 0 年到2 0 0 3 年是农村税费改革由试点到全国逐步推开的阶段； 第二阶段是从2 0 0 4 年开始的农业税的减征和免征阶段。2 0 0 5 年6 月农村税费改革进 入第三个阶段，即巩固与完善配套措施的阶段。 3 1 改革由试点到全国逐步推开的阶段 农村税费改革的第一阶段是改革由试点到全国逐步推开的阶段。我国农村税费 改革工作于1 9 9 8 年开始着手政策调研，当年国务院成立以财政部部长项怀诚牵头的 农村税费改革三人工作小组。小组在1 9 9 9 年4 月提交关于农村税费改革有关重大 政策问题的调研报告，并制定出关于农村税费改革的意见。这一年，安徽省濉 溪、来安、望江、怀远等四个县按意见确定的方案进行了试点。2 0 0 0 年3 月2 日，中共中央、国务院发出关于进行农村税费改革试点工作的通知，决定在安徽 全省和由其他省、自治区、直辖市选择少数县( 市) 进行农村税费改革试点，从而拉开 了农村税费改革的序幕。2 0 0 0 年l o 月，国务院第8 1 次总理办公会议确定了中央对 地方的转移支付，每年2 0 0 亿元，当年安徽省获得1 1 亿元，次年调整为1 7 亿元。 这次改革的指导思想是：“切实减轻农民负担，规范国家、集体和农民之间的分 配关系、分配方式，稳定农民负担”，改革的主要内容为“三个取消，一个逐步取消， 两项调整，两项改革”，即：取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和 政府性基金；取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资；取消屠宰税；用3 年的 时间逐步减少直至全部逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策； 调整农业特产税政策；改革村提留征收使甩办法；改革共f 哥生产费征收使用办法。 改革后的农业税按1 9 9 8 年前5 年农作物的平均产量，实行地区差别税率，最高不超 过7 ，改过去征收的提留费为征收农业税附加费，农业税附加的上限为2 0 ，农业 1 2 华中科技大学硕士学位论文 税费总计不超过8 4 ；检验农村税费改革是否成功要傲到“三个确保”，即确保农民 负担明显减轻，不反弹；确保乡镇机构和村级组织的正常运转；确保农村义务教育 经费的正常需要。 经过安徽全省农村税费改革试点，农民改革后税费负担确实减轻，比改革前人 均每年少交税费三四十元，总体减负3 l 但由此引出的矛盾也显而易见：农村税 费改革加剧了乡镇财政困难。因为乡镇财政在很大程度上来源于农村税收，农民减 负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和义务教 育就难以维持正常运转。乡镇财政支出中最大的一块是中小学教师工资，占乡镇财 政总支出的比重平均为“8 ，占财政供养人员工资总额的比重平均为7 5 2 。停止 教育集资后，农村中小学的基本建设投资没有了来源，必将使农村教育的发展受到 限制。同时，农村公益事业的投入、农田水利基本建设的组织，还有如修路、造桥、 卫生文化事业等都受到了影响。于是2 0 0 1 年4 月，国务院办公厅 【4 】樊艳，樊俊萍乡镇财政的困境和对策【叮黑龙江金融, 2 0 0 5 , ( 1 ) 【s 】高鸿业西方经济学【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 【6 】郭瑞萍农民负担过重的实质与农村税费改革思路的偏差 j 】科技导报2 0 0 5 ( 5 ) 【- qp 亨廷顿：变化社会中的政治秩序，三联书店1 9 8 9 年版，第2 6 7 - - 2 6 8 页 f 8 1 何振一深化农村税费改革新方略的探索 j 】税务研究, 2 0 0 2 ，( 5 ) 【9 】韩俊统一城乡税制：解决“三农”问题的重大举措【j l 中国税务2 0 0 4 , ( s ) 【1 0 】韩纪江，陈盛伟重新审视农民负担的成因 j 税务研究，2 0 0 2 ，( 5 ) 【1 1 】湖北省农村税费改革领导小组办公室湖北省农村税费改革政策手册 m l 武汉： 中国科学院武汉分院科技印刷厂，2 0 0 3 【1 2 】湖北省农村税费改革领导小组办公室湖北省农村税费改革政策调研 m 】武汉： 中国科学院武汉分院科技印刷厂，2 0 0 3 【1 3 湖北省农村税费改革领导小组办公室湖北省农村税费改革政策宣传【m i 武汉： 中国科学院武汉分院科技印届厂, 2 0 0 3 1 4 】湖北省地方税务局课题组农村税费改革中应注意的若干阎题【j 】税务研 究, 2 0 0 2 ( 5 ) 1 5 】湖北省农村税费改革课题组湖北省农村税费改革试点情况的调查与研究【j 】 财政研究，2 0 0 2 ，( 1 0 ) 【1 6 】h u a n g 。y i p i n g , a g r i c u l t u r a lr e f o r mi nc h i n a ：g e t t i n gi n s t i t u t i o n sr i g h t n e w y o r k ： c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s , 1 9 9 8 华中科技大学硕士学位论文 17 】h a r v e ys r o s e np u b l i cf i n a n c e m l o n d o nu ka n a d e m cp r e s s ，1 9 9 6 【1 8 j a c k s o n ，p m t h eb o u n d a i r e so ft h ep u b i | cd o m a i n m n e wy o r k ：g r o m w o o d i r e s s ，1 9 8 9 【1 9 】j i a n gz h o n g y i p o l i c yo p t i o n sf o re x p a n d i n gr u r a le m p l o y m e n ti np o o ra r e a s j 。 c h i n aw o r l de c o n o m yn u m b e r3 2 0 0 3 【2 0 金哲农村税费改革与城乡税铆一体化叨东北财经大学学报2 0 0 s , ( 1 ) 【2 l 】贾康，白景明县乡财政解困