（民商法学专业论文）土地征收侵权责任研究.pdf

硕士学位论丈 m a s l e r st h e s l s 中文摘要 随着经济快速发展和城市化进程的加快，土地征收现象十分普遍。据权威调查， 自2 0 0 2 年以来，土地征收侵权纠纷已上升为农民维权的最大焦点，是现今中国农 村最具紧迫性的问题。本文以民法、行政法、经济法等相关学科知识为基础，运用 多种研究方法，试图对土地征收侵权责任进行研究，以避免或减少土地征收侵权现 象之发生。本文首先对土地征收侵权责任做出界定，指出土地征收侵权责任是指征 收权人( 国家) 不法行使征收权侵害征收相对人( 农民和集体经济组织) 的土地权 益应当承担的法律责任；其次对土地征收侵权责任的构成要件进行分析，解决了土 地征收侵权责任认定的标准问题；最后探讨了土地征收侵权之救济，并指出我国土 地征收侵权救济制度的应然选择。 全文由引言和正文四部分组成。 引言主要阐明了选题的理由和意义、土地征收的现状和立法概况以及论文试图 解决的问题。 第一部分是对土地征收侵权责任进行析义。文章首先分析了土地征收的基本特 征，即征收主体特定性、“公共利益 目的性、强制性、权属变更性、补偿性和程 序法定性；其次，文章概括了土地征收侵权行为的四种类型，即超出“公共利益 范畴的土地征收、未遵循“法定程序 的土地征收、未给予“合理补偿 的土地征 收和复合型( 即前三种侵权类型之集合) 侵权征收；最后，文章对土地征收侵权责 任做出了界定，即土地征收侵权责任是征收权人( 国家) 不法行使征收权侵害征收 相对人( 农民和集体经济组织) 的土地权益应当承担的法律责任。 第二部分是对土地征收侵权责任的构成要件进行分析。首先，文章指出行为的 不法性应作为土地征收侵权责任的构成要件，并说明行为的不法性是指土地征收侵 权行为因为超出“公共利益”范畴、未遵循“法定程序或者未给予“合理补偿” 而违背了法律的相关规定，应当受到谴责；其次，文章认为过错亦属土地征收侵权 责任的构成要件，并指出所谓过错一方面表现为作为侵权人的政府的意志错误或者 是其工作人员在执行职务中的故意或重大过失的心理状态，另一方面表现为政府及 其工作人员在执行土地征收相关事务中的处于主体意志支配或者处于主观过错状 态下所实施的违法行政行为亦或与执行职务有关的违法事实行为；再次，文章认为 作为土地征收侵权责任构成要件的损害主要包括对集体土地所有权的损害、对土地 他项权利的损害以及对地上附着物所有权和他项权利的损害；最后，文章认为作为 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s l s 土地征收侵权责任构成要件的因果关系因其责任主体的特殊性而表现为主次两个 方面，即主要方面指行为人与损害后果具有直接因果关系，次要方面指赔偿义务机 关与损害事实之间具有间接的因果关系。 第三部分是对我国土地征收侵权的救济制度进行探究。首先，文章分析了土地 征收侵权救济制度的基础，即土地征收侵权救济之立法规制。立法规制在学理上有 一元制规制模式与二元制规制模式之分，文章指出二元制规制模式是我国立法规制 模式的应然选择；其次，文章探讨了土地征收侵权之救济模式。从比较法的角度来 看，土地征收侵权救济模式有司法机关主导型和立法机关主导型救济模式之分，但 从我国现今的政治体制等基本国情来看，选择立法机关主导型救济模式显然更为适 宜：最后，文章论述了土地征收侵权责任的责任方式。 第四部分是对土地征收侵权救济的非诉途径进行探讨。文章指出，土地征收侵 权救济渠道除了诉讼途径以外，还应当包括非诉途径。首先，对于超出“公共利益 范畴和未遵循法定程序的土地征收可以借鉴“替代性纠纷解决( a d r ) 机制”：其次， 对于未给予合理补偿的侵权征收和复合型侵权征收则不妨适用传统的民事调解、仲 裁等非诉途径进行救济；最后还可以通过加强村民自治，来对抗征收对农村集体土 地所有权进行不当限制和非法侵害。 关键词：土地征收；侵权责任；法律救济：立法规制；救济模式； 责任方式 i l 硕士学位论文 m a s t l 三r st h e s l s a b s t r a c t w i t ht l l e a p i de c o n o m i cd e v d o p m e i l t 锄ds p e e du p 吐l ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ， 1 髓de x p m p r i a t i o ni s 丽d e s p r e a d a c c o r d i n gt 0 孤a u t h o r i t a t i v es u r v e y ，s i n c e2 0 0 2 ，l 趴d e x p r o p r i a t i o nt o r t i o l l sd i s 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o p r i a t i o n l e 百s l a t i v es y s t e m k | e yw o r d s ：l 锄de x p m p r i a t i o n ；t o r tl i a b i l 毋；l a wr c l i e f ；l 呼s l a t i v er e l i e f m e c h a n i s m ；r c l i e fm o d e l ；r e s p o l l s i b i l i t ) ，o ft o r tl i a b i l i t y v 硕士学位论文 m a s t f r s1 h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 日期：训辟j 月j 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名： 日期：力d 导师签 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。囝塞淦塞握銮后溢蜃! 旦坐生i 旦二生i 旦三生发查! 作者签名：。龈 日期：沙彬括月u 日 导师签 日期：矽呦佯n 巧百 硕士学位论文 m 人s t e r st h e s i s 序言 土地征收是指国家为了公共目的而强制将非国有的土地收归国有并给予补偿 的法律制度。我国正处于市场经济快速发展和城市化进程加快时期，土地征收现象 十分普遍。然而，由于立法对征收的法定目的、条件、程序制度规定的不完善，加 之政府仍停留在计划经济体制下全权型万能政府的观念上，对私财产的保护十分轻 视，同时司法保障又严重缺位，导致政府在征收土地过程中，出现了大量非法侵害 农民土地权益的事件，土地征收中的公平与公正无法实现。据中国社会科学院农村 发展研究所对当前中国农村社会形势进行专题调研发现：农村土地纠纷已经取代税 费改革上升为农民维权的最大焦点，成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问 题。又有权威部门统计：从1 9 8 7 年2 0 0 1 年，全国非农建设占用了1 5 9 6 4 万hm 2 耕地，至少有3 4 0 0 万农民因征地失去或减少了土地，按现在的经济发展进度，2 0 0 0 一2 0 3 0 年的3 0 年间，占用耕地将达到3 6 3 3 万hn r 以上，失地和部分失地农民将 超过7 8 0 0 万人。与征收土地数量增长过快现象紧密相连的是各地区普遍存在盲目 开发、征而不用、违法征地等状况。这是由于，目前我国的司法机构和立法机构 都没有对征收权的控制和监督发挥充分作用。中华人民共和国土地管理法实施条 例第二十五条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协 调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置协议不影响征用土地 方案的实施”，这便是土地征收争端解决机制，即政府的裁决为终局裁决。当土地 征收争端发生后，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护， 集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济? 对此，法律没有明确的规定。实 际上，在我国现行法律环境下，土地管理法律并不能真正约束政府权力，导致土地 违法征占问题日益严重的根本原因是错误的政绩观，即以经济增长指标作为衡量政 府政绩的主要依据。在这样的政绩观下，那种通过压低土地资源价格得到的好处， 大部分都被前任政府和个别人分享了，那些违法征占土地的官员大多提升或易地 了，经济增长指标的巨大压力和债务麻烦却都留在了当地，也留给了后任政府。于 是，后任者不得不变本加厉地违法征占土地，任意扩大商业需要来混同公共利益目 的，企图以土地增值收益来弥补以往政府的亏空和提升经济增长的指标，湖南嘉禾 的政府征地拆迁案、陕西周至的政府征地案即是明证。而与此同时，人民法院在实 践中倾向于不受理土地征收纠纷，征收侵权案件普遍存在着“立案难、审理难、胜 。曹培忠：中国“失地难民现象”法理透视和制度救济 ，法学杂志2 0 0 5 年第5 期 2 7 ； 、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 诉难”的问题。要从根本上解决三农问题，进而建立和谐社会，就得彻底根除土地 征收中的侵权现象，维护好、发展好、实现好农民的合法权益，保障和改善他们的 生产生活。对于土地征收行为的性质，学界尚存争鸣，主要有公法模式和私法模式 两种理解，不同的理解，对土地征收侵权责任的定性也就不同。本文拟从土地征收 的法律特征入手，结合土地征收侵权行为的具体类型分析，对土地征收侵权责任做 出界定，并进一步探讨土地征收侵权责任的构成要件，着重对这种侵权责任的救济 机制进行探究，试图找到解决这一问题的路径。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 一、土地征收侵权责任之析义 美国法学家7 e 博登海默( e d g a rb o d e n h e m e r ) 说：“法律概念可以被视为是用 来以一种简略的方式辨认那些具有相同或共同要素的典型清醒的工作性工具。 鉴 于此，在探讨土地征收侵权责任之界定以前，我们首先要了解土地征收之法律特征 和土地征收侵权行为之类型。 ( 一) 土地征收之法律特征 土地征收作为一项基本的土地法律制度，普遍存在于各国法律之中。法国民 法典第5 4 5 条规定：“任何人不得强制转让其所有权，但因公用并在事前受到公 正的补偿时，不在此限。 意大利民法典第8 3 4 条规定：“不得全部或部分地使 任何人丧失其所有权，但是，为了公共利益的需要，依法宣告征用并给予合理补偿 的情况不在此限。德国基本法第1 4 条规定：“国家保护所有权及对所有权的继 承权，但所有权包含义务，所有权行使应服从公共利益。 我国宪法修正案第2 0 条 规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给 予补偿。 综上可看出，土地征收是指国家为了公共目的而强制将非国有土地收归 国有并给予补偿的法律制度。该制度具有如下法律特征。 第一，征收权主体具有特定性。土地征收是公法性质的行为，其权利主体只能 是国家和政府，任何事业单位、经济组织、社会团体或个人都不得行使征收权。不 动产征收权是将他人财产私权的强制性转移给国家，是物权变动的一种特殊形式， 其效力导致私权人的私权行使被加以强制性限制，故不动产征收权的主体必须要给 予严格限制，即只能由政府代表国家才能行使征收权。圆 第二，征收只能基于公共利益的需要。世界各国宪法通常都将公共利益的需要 明确规定为财产征收的前提。 土地征收的目的只能是为社会公共利益，而且还必 须是直接目的。对其原因，法律经济学者运用有关公共产品的理论予以解释。回 第三，征收具有强制性。这是由征收的公法性质决定的。在不动产征收中，征 国【美】e 博登海默：法理学法律哲学与法律方法) 。邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第4 8 4 页。 曲费安玲：对不动产征收的私法思考) ，政法论坛 2 0 0 3 年第2 1 期。 。王太高：土地征收制度比较研究 ，比较法研究2 0 0 4 年第6 期。 。 美 罗伯特考特。托马斯尤伦：法和经济学 ，张军译。上海人民出版社1 9 9 4 年版，第2 6 3 页。 4 硕士学位论文 m a s - i e r st h e s j s 收人即国家得以在法定目的的范围内依法定程序直接实施征收行为，不以被征收人 “同意为必要，而被征收入则不能根据意思自治原则同征收者协商，处于被动地 位。 第四，权属变更性。土地征收最终导致土地所有权由集体转移至国家是权利转 移的一种方式，具有物权性。政府以集体土地所有权为前提，取得土地所有权，属 继受取得。 第五，补偿性。以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的 变更及土地征收补偿的实施，是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。如果将 为公共利益而造成的损失强制转移由特定人承担却不给予合理的补偿，就会破坏这 个整体的利益平衡，对权利人来说不公。法律的经济分析者对于补偿作了这样解释： 合理补偿能够预防政府过度使用征收权。如果不存在公平补偿规定，政府很可能就 会积极地征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来说，往 往是浪费资源和低效的。基于社会公平正义的基本要求以及国家对私权充分尊重 的考虑，征收必须给予相对人合理补偿。 第六，程序法定性。征收必须遵循法定的程序，因为私权非因法定程序不得剥 夺。公正的结果只能靠公正的过程实现，人们不可能通过不公正的过程来实现所谓 公正的结果，程序在征收过程中意义重大。首先，通过程序的限制，能够直接地制 约公权力的扩张，保护人民的合法私权在征收的过程中不受随意侵犯：其次，程序 还能帮助政府排除在征收征用活动中来自外界的干扰，以及防止内部的腐化，从而 更有序、更快捷、更经济、更有效地完成征收征用，实现公共目的。圆 由此可以看出，土地征收至少应具备三要件：即征收必须是基于公共利益的需 要，征收必须遵循法定程序，征收必须给予相对人以合理的补偿。否则，就会构成 征收权的滥用，导致土地征收侵权现象的发生。 ( 二) 土地征收侵权行为之类型 土地征收侵权行为是指征收权人( 国家) 违法行使征收权给征收相对人( 农民 和集体经济组织) 的土地权益造成损害的事实行为。在实践中，土地征收侵权行为 表现为超出“公共利益”范畴的土地征收、未遵循法定程序的土地征收、未给予“合 理补偿 的土地征收和复合型侵权征收等四种具体类型。 美 理查德a 波斯纳：法律的经济分析) ，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第7 l 页 毒吴建华、赖超超：私产在征收征用中的公法保障机制研究 。中国法学2 0 0 4 年第6 期。 5 硕士学位论文 m a s t e r sr l h e s j s 1 超出“公共利益”范畴的土地征收 土地征收的目的只能是基于社会公共利益，而且还必须是直接目的。由于公共 利益本身的复杂性再加之我国宪法、土地管理法虽规定公共利益为集体土地 征收的前提条件，但对于“公共利益”的内涵和外延的规定存在着疏漏和冲突。例 如，土地管理法第4 3 条就将“公共利益”的外延从公共设施、公益事业等具体 概念扩大到所有经济建设。在市场经济条件下，公共目的和商业目的极易混同，经 济建设有着相当广阔的外延，任何市场主体的商业性投资都可以被称作经济建设， 于是国家机关可以打着“公共利益”的招牌，肆意滥用征收权，侵害农民合法私益。 在实践中，对于公共利益合理限度的判断权完全掌握在各级政府的官员手中，形成 了一种不受干涉的“自由裁量权”，其结果是公共利益的范围被肆意扩大，判断标 准混乱。如在外资企业使用集体土地、用集体土地进行房地产开发或是开发区占用 集体土地等很少考虑土地使用行为是什么经济性质，是否符合公共目的。就商业用 地而言，本来是不能适用土地征收的，但实际上，大部分被征土地都被用于商业目 的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，并被冠以“公共利益为目的。因 此，在实践中超出“公共利益”范畴的土地征收侵权最为普遍，其中最直接的表现， 其一是开发区设立过多过滥，占用了大量耕地。前一时期，违规设立的开发区遍布 各地，据国土资源部不完全统计，在清理整顿之前，全国开发区多达60 1 5 个，归 划面积3 5 4 万平方公里( 相当于53 0 0 多万亩) ，其中相当数量是耕地，而且有的 是高产农田。其二是城市建设占用了大量耕地。不少城市违反城市总体规划，追求 时尚，相互攀比，不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、主题公园、有的还盲 目扩建大学城，行政中心，这种情况在各级城市中相当普遍。据对2 2 个省( 区、 市) 的不完全统计，截至2 0 0 3 年初，在建和拟制的大学城有4 6 个，占地面积超过 4 0 万亩。一些地方为改善投资环境，竟相兴建高尔夫球场多达3 0 6 个，遍及2 6 个 省( 区、市，占地面积4 8 8 万亩，其中也占用了不少耕地。更有甚者，有的以建大 学城和高尔夫球场为名，大搞房地产开发。 2 未遵循“法定程序”的地征收 在法治社会，正当法律程序向来是实现正义、保障权利的重要手段。美国有学 者不无道理地指出，正当程序本身就是对财产权重要而实质性的保护，它包括了所 。盛华仁：全国人大常委会执法检查组关于检查( 中华人民共和国土地管理法) 实施情况的报告 ，全国人 民代表大会常务委员会公报2 0 0 4 年第5 期 6 有对政府干预财产权的行为所作的来自宪法明示和默示的限制。而贯穿征收过程 始终，同时作用于征收者与相对人的程序正义正是被征收人利益的天然保障。从比 较法上看，征收主要应包括如下几个环节：第一，申请。指需用地人向政府有关部 门提出征地申请。有些国家和地区还规定了在土地征收前对征收合法性进行审查的 机制。第二，审核。政府( 或专门处理土地征收事务的部门) 根据需用地人提出的 申请文件和有关法律规定，做出是否批准土地征收的决定。第三，公告与通知。土 地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收人。这一环节的重要意义是 保证土地征收程序的公开性和透明度，促进土地征收程序合法，并有利于群众监督。 第四，执行与完成。需用地人缴纳土地征收补偿费用，获得征收土地的所有权。被 征收入在对土地征收及其补偿有异议时，可以采取复议、申诉、诉讼等手段。而就 我国的相关立法规定来看，且不说土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、 建设用地审批程序等其他内容混杂在一起，缺乏条理性和清晰度，在整个立法技术 上都存在着缺陷。而且，整个征收程序的立法显得简单而粗糙，在具体制度的设计 上也存在很多漏洞。例如按照土地管理法的规定，在审核环节中，征地补偿安 置方案确定后，有关地方政府应听取被征地方的意见，但既然征地方案已经确定， 再去询问被征地方的意见，充其量也只是走个形式，没有任何实质的作用。在公告 与通知环节中，没有规定公告后土地权利人增加改良物的限制，对征收后没有按原 计划利用土地所应承担的后果也完全没有涉及。在执行与完成环节中则缺乏对土地 征收出现争议时的行政司法措施，土地管理法实施条例仅规定，对补偿标准有 争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成，由批准征地的人民政府裁决。 更有甚者，在整个土地征收中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者 等诸多角色于一身，根本无法对土地征收进行有效的监督和公平的裁决。由于立法 上的先天不足再加上我国在实践中向来重实体轻程序的做法，造成土地征收程序上 的任意性和混乱局面，并导致大量违法征占土地的侵权行为发生。因此，我国目前 土地征收的实际情况是由政府及有关政府部门认定，甚至是市长或县长拍板后就强 制实施，根本不经过任何形式的公共选择过程，也不交由农民讨论更别提听取他们 的意见。有些官员为了所谓的政绩和形象，打着公共目的的名号，暗渡陈仓，行私 人目的之实。在实践中，这一类型的侵权最为隐秘，国家权力的滥用使得农民的权 益更加无法保障。 。【美】伯纳德施瓦茨：美国法律史 ，王军译，商务印书馆1 9 9 6 年版，第3 6 页 7 i 茵 、 ，法律出版社1 9 9 1 年版，第5 3 9 页。 1 2 硕士学位论文 m a s t e r ls1 h e s i s 工作人员、受委托的组织或者个人承担部分或全部费用的法律制度。在超出“公 共利益”范畴和未遵循“法定程序的土地征收中，各级人民政府支付赔偿费用以 后，可以在查明被追偿人的过错、听取被追偿人的意见和申辩的基础之上，决定追 偿的金额并执行追偿决定。而在未给予合理补偿的土地征收中，根据职务侵权的民 事责任承担理论，从责任主体上看，也可以分为对内责任和对外责任两个方面。一 方面，对外责任，即由谁来直接对受害人承担责任，对于此，学界有不同的看法， 其一：组织与行为人应当承担连带赔偿责任，是共同的义务主体；其二：义务主 体只能是组织，组织是实体法上的当事人即加害人和诉讼法上的当事人即被告 。 笔者认为，根据法人侵权理论或者雇主责任理论，一般情况下，在发生职务侵权行 为后，应当由组织承担行为的后果。此外，按照我国有关立法规定和司法实践经验， 除了公司法上为平衡权力扩张而对董事职务行为的特殊规定以外，绝大多数职务侵 权行为形成的损害赔偿法律关系中，受害人都应向组织请求承担职务侵权行为责 任。且无论是从保护处于弱势地位的征收相对人合法权益的角度还是从实践操作统 一便利的角度考虑，都应该由各级人民政府( 组织) 来承担外部赔偿责任。另一方 面，一般情况下，在职务侵权行为中，行为的法律后果完全由组织承担，行为人不 须承担该行为的民事责任，不会产生职务侵权行为之对内责任，但是对损害发生有 过错的工作人员可以追偿。 第三，土地征收侵权责任的请求权主体包括被征地的农民集体、农民个人和农 村集体经济组织。在土地征收侵权的过程中，农民集体基于其享有的土地所有权受 到侵害而享有请求权，农民个人基于其依法享有的土地承包经营权受到侵害享有请 求权。有学者认为，农村集体经济组织才是集体土地所有权的主体。此观点目前没 有法律的依据。新土地管理法第1 0 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村 农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村 内各该农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村 民小组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济 组织经营、管理。”同时宪法第9 条和第l o 条、民法通则第7 4 条第2 款和 农业法第1 l 条的规定，清晰地显示，现行法将集体土地所有权规定为农民集 体所有，。而非农村集体经济组织。实际上