（法学理论专业论文）论“两型社会”背景下环境问题的法律治理——以武汉市为研究基点.pdf

a thesis submitted in fulfillment of the requirements for the masters degree of law legal governance of environmental problems under the background of resource economical and environment friendly society taking city wuhan as a research basic point candidate: zhang yiqiong major : jurisprudence supervisor: professor he shiqing huazhong university of science & technology wuhan, hubei 430074, p.r.china jan., 2012 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果是由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部门内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于： 保密, 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 i 摘摘 要要 环境资源问题的妥善解决直接关乎到人民生活质量的显著提高、经济的协调、 平稳的发展以及社会全面进步的实现。2007年11月，武汉城市圈获批全国资源节 约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区是探索新型发展模式，夺取绿色 产业和绿色科技发展制高点，实现经济、社会可持续发展的必然要求。 本文从法制建设的角度，比较系统地论述了“两型社会”建设背景下环境治 理的概念、理论依据及其重要意义，同时列举了发达国家典型的环保模式进行对 比分析。其中，笔者重点考察了“两型社会”背景下武汉市环境法制建设的现状， 试图从立法、执法与司法三个方面对其形成的显著特点与存在的不足进行总结， 并在此基础上探寻出武汉市“两型社会”建设中环境治理的法律对策。从这一点 上来讲，本文具有较强的理论和现实意义。具体来说： 第一部分对环境法制建设进行了理论概述，主要包括：两型社会建设的内涵、 环境治理的理论依据以及运用法律手段解决环境问题的重要意义三个方面的内 容。 第二部分是本文的写作重点。通过全面考察了“两型社会”背景下武汉市环 境法制建设的现状，发现其无论是在立法还是实践层面都形成了自身特色，有些 规定与措施甚至具有首创性的意义。但同时它也存在着一些不足，对此笔者主要 从立法、执法与司法三个方面进行深入探讨与总结。 第三部分主要介绍了以日本为代表的西方发达国家环境保护事业的发展，以 期总结出一些有助于构建符合武汉市现实情况的环境治理法律保障体系的宝贵经 验。 第四部分探讨了完善武汉市“两型社会”建设中环境治理的法律对策。 关于本文的论述方法，在研究和行文的过程中，笔者采用了比较的方法、历 史的方法、实证研究法归纳的方法、定性与定量相结合的方法推理的方法。 关键词：关键词：两型社会； 武汉市； 环境治理； 法制保障 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 ii abstract appropriate solutions of environmental problems are directly related to the significant improvement of quality of life, the coordinate development of economy and the comprehensive progress. in 2007, wuhan city circle was approved for pilot zone for overall reform of resource economical and environment friendly society, which is the inevitable requirement of exploring new development modes, seizing the commanding point of green science and technology and achieving economic and social sustainable development. in this paper, we systematic discuss the environmental treatment under the background of resource economical and environment friendly society from the angle of legal construction, including concept, theoretical basis, significance and typical models of developed countries.among them, we mainly study the present situation of the construction of environmental legal system in wuhan, in order to summarize features and deficiencies from aspects of legislation, enforcement and judiciary. on the basis of this, we try to put forward some suggestions which could improve wuhans construction of environmental legal system. generally speaking, this paper has strong theoretical significance and practical significance. in the first part, we mainly talk about the theoretical foundation of the construction of environmental legal system, consisting of the concept and connotation of resource economical and environment friendly society, the theoretical basis of environmental treatment and profound significance of solving environmental problems by legal means. the second section is the main part of this paper. we put great emphasis on the description of the present situation of the construction of environmental legal system in wuhan, for the purpose of finding remarkable characteristics and deficiencies from aspects of legislation, enforcement and judiciary. in the third part, we introduce typical models of environmental treatment in developed countries, so as to summarize valuable experience for improving the level of wuhans construction of environmental legal system under the background of resource 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 iii economical and environment friendly society. on the basis of above, we at last put forward some legal suggestions to perfect environmental treatment by local government. speaking about the methods used in this paper, i have applied the method of comparison, the historical analyses, empirical research method, the inductive method, both qualitative and quantitative methods and reasoning method. keywords: resource economical and environment friendly society wuhan environmental treatment legal guarantee 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 iv 目目 录录 摘 要 . i abstract . ii 绪论 . (1) 1 环境法制建设的概述 1.1 “两型社会”相关概念的界定 . (2) 1.2 政府环境规制的理论依据 . (3) 1.2.1 环境资源的公共性 . (3) 1.2.2 环境的负外部性 . (4) 1.2.3 环境资源产权不明晰 . (5) 1.2.4 政府管制的强制性 . (6) 1.3 加强环境法制建设的重要意义 . (7) 1.3.1 法律制度具有其它制度无法比拟的优越性 . (7) 1.3.2 加强环境法制建设是构建环境友好型社会的重要途径 . (8) 1.3.3 加强环境法制建设是构建责任政府的题中之义 . (10) 2 武汉市“两型社会”背景下环境法制建设的现状考察 2.1 武汉环境治理的主要成效 . (12) 2.2 武汉市环境治理中存在的法律问题 . (23) 2.2.1 环境立法方面存在的问题 . (23) 2.2.2 环境执法方面存在的问题 . (29) 2.2.3 环境司法方面的问题 . (42) 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 v 3 国外典型模式及对我市的启示以日本为例 3.1 日本政府进行环境规制的特点 . (44) 3.2 日本环境治理的经验与启示 . (49) 4 完善武汉市“两型社会”背景下环境法制建设的对策 4.1 以生态优先理念引领城市发展 . (57) 4.2 建立健全上下协调一致的环保立法体系 . (58) 4.2.1 尽快出台环保层面的“小宪法” . (59) 4.2.2 加快配套立法的进程 . (61) 4.2.3 完善环境标准体系 . (62) 4.3 “三位一体”环境管理模式的构建 . (64) 4.3.1 政府环境管制为主导 . (65) 4.3.2 企业环境经营相配合 . (66) 4.3.3 公众参与相协助 . (67) 4.4 改革环境管理体制，提高环境管理的效能 . (68) 4.4.1 提高环保主管部门的地位 . (69) 4.4.2 全面提升环境管理现代化水平 . (70) 4.4.3 完善现有的环境管理体制 . (73) 4.5 强化当代政府的环境责任 . (74) 结 语 . (77) 致 谢 . (78) 参考文献 . (79) 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1 绪论绪论 武汉市地处中部地区，素有“千湖之省”的美誉。然而，伴随着城市化、工 业化进程的加快以及长三角、珠三角地区的高能耗、高污染产业向内地转移，也 出现了水土流失、湖泊退化萎缩、水资源严重短缺、水体和大气污染等一系列环 境问题，使得武汉的生态安全和环境保护面临巨大挑战。 2007 年 12 月，武汉城市圈获批为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综 合配套改革试验区” 。随后，武汉市政府提出未来 4 年武汉将投入 350 亿元资金， 实施 185 项环保工程，全面整治大气、水、市容等环境，改善城市生态与人居环 境，并付诸于实践与探索。当前，武汉市“两型社会”建设在水资源保护和修复、 城市园林、绿地建设、垃圾减量化及分类回收处理、清洁能源的推广使用等方面 均取得了丰硕的成效，但法律制度的建构始终滞后于环境综合治理具体措施的实 行。 本文以武汉城市圈为研究对象，从法律制度的构建层面着眼，通过理论分析 与实证分析对其在推进“资源节约型、环境友好型”城市建设过程中的探索实践、 进展、经验以及面临的困境和问题进行概括与总结，并在此基础上对武汉现有的 环境法律治理模式进行优化调整，以扭转环境恶化趋势，进而从整体上增强武汉 城市圈的可持续发展能力，为描绘和勾画武汉人与自然和谐共存之城的宏伟蓝图 提供理论支撑与实践参考。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 2 1 环境法制建设的环境法制建设的概述概述 1.1 “两型社会”“两型社会”相关概念的界定相关概念的界定 “两型社会”是在对传统经济发展模式反思的基础上建立的、可以解决资源 与环境问题的一种有利于资源节约和环境友好的新型经济社会发展模式。它要求 经济社会发展的各方面要符合生态规律，向着有利于资源节约和循环使用、维护 良好生态环境的方向发展。 “两型社会” 是以资源节约和环境友好为特征的社会 发展形态，分为资源节约型和环境友好型两个渐进的层次。它是可持续发展的具 体表现形式，是人与自然和谐发展的社会，是人与人和谐相处的社会，是社会主 义和谐社会的基础。 资源节约型社会（resource-conserving society）是指整个社会经济建立在 节约资源的基础上,在生产、流通、消费等领域,通过采取法律的、经济的、行政 的等综合措施,提高对资源的利用效率,以最少的资源消耗,获得最大的经济效益 和社会效益,保障经济和社会的可持续发展。 环境友好型社会（environment-friendly society）是一种人与自然和谐共 生的社会形态,其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续 发展。建设环境友好型社会,就是要以环境承载力为基础,以遵循自然规律为准则, 以绿色科技为动力,倡导环境文明和生态文明,构建经济社会环境协调发展的社会 体系。 笔者认为， “两型社会”建设不是从单纯意义上提出“环境保护与资源节约” 的口号，而是将“保护环境、节约资源”的要求贯穿于经济建设的全过程之中， 并始终保证其在重大决策中的影响力。建设“两型社会”要求最大限度实现经济 利益的同时，能够兼顾环境利益，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发 展道路,从而确保经济、社会与环境三者的协调发展。 王鹏： “两型社会”内涵与区域经济可持续发展 ， 吉林工商学院学报 ，2008 年第 5 期，第 74 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 3 1.2 政府环境规制的理论依据政府环境规制的理论依据 从表面上来看，导致环境污染的直接因素是工业尤其是高投入、高消耗的重 工业的违法排放行为，而究其实质，环境问题日益凸显存在着深层次的原因。本 节通过剖析政府环境治理的理论基础，尝试为政府准确、及时、高效地处理环境 问题提供重要的理论指导。 1.2.1 环境资源的公共性环境资源的公共性 环境资源属于公共产品（(public good） ，不具有消费的排他性及所有权的明 确性，穆勒早在其政治经济学原理一书中就明确提出： “不是还有地球本身、 地球上的森林、河流以及地球表面和地球之下的所有其它自然资源吗?这些是人类 的遗产，必须制定法规来规定人类如何享用它们。对这些事情作出规定，是 必要的政府职能。 ” 对于公共产品，社会共同体内的每一个成员都有权分享由此 带来的收益，同时，他们也将共同承担因任何个体所导致的不利后果。长此以往， 其弊端亦显而易见：在共同体内部会产生“搭便车”的投机心理。由于环境问题 的影响群体广泛，大家都愿意共享因他人的环境维权行为而获得的收益，却均不 会主动保护环境。环境资源的公共性使得一方面缺乏公众主动进行环境维护的激 励机制，另一方面又缺乏约束侵害行为与投机行为的有效机制。由此造成的权利 和责任的双重外部性决定了它不可能通过市场运行规律实现资源的优化配置，哈 丁(hartin)的“公地的悲剧”就是最典型的例证。 市场失灵需要政府等公共部门的介入，并建立相应的环境保护制度。庇古和 科斯创造性地提出“环境补偿制度”和“环境产权交易制度”的思路。但在实践 中，制度安排到底选择哪一种方式，取决于环境问题的特定情况和约束条件，有 时还需要多种制度形式的配合使用。 制度的设计应形成体系完备的系统，其主要 包括：事前评价机制、事中检测机制以及事后监督机制。制度间还应设立相应的 协调机制，以防造成管理的遗漏、混乱。在此，需要说明的是，这里所指的公共 英约翰穆勒:政治经济学原理 ，金镝，金熠译，商务印书馆 1991 年版，第 368 页。 樊根耀:生态环境治理的制度分析 ，西北农林科技大学出版社 2003 年版，第 55 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 4 部门并不能简单的等同于行政机关，还包含公益性的社会团体。非政府组织作为 联系公民与政府的桥梁，常起着扩展政府服务渠道，节省行政经费和资源的积极 作用。当今社会，随着公共事务的日益庞杂，越应当重视非政府组织的重要功能。 1.2.2 环境的负外部性环境的负外部性 当某一个体的生产或消费决策无意识地影响到其他个体的效用或生产可能 性，并且产生影响的一方又不对被影响方进行补偿时，便产生了所谓的外部效果， 或简称外部性。 外部性根据给他人带来的不同影响，可以划分为正外部性和负外 部性两个方面。环境问题普遍存在负外部性，即：企业的排污行为给环境造成了 负面的影响，而又不为此支付成本或承担责任，导致本应由企业承担的私人成本 转嫁于社会承担，从而造成社会公共利益的损害。况且，由于环境污染具有长期 性、复杂性与影响范围广泛等特性，从而致使环境问题的负外部性往往不好确定。 事实证明，不确定性越大，投资的风险也就会相应地增加。这在一定程度上也抑 制了企业作出研发、采用生态技术，从事绿色生产等有利于环境保护的经营策略。 一般认为，环境的负外部性是导致市场失灵的主要原因。各国专家一直在尝 试能够减少或消除环境负外部性的有效方式。庇古是最早对环境负外部性进行系 统研究的经济学家。他认为，商品生产过程中存在着社会成本与私人成本不一致 的现象，并提出这种不一致不可能通过市场自行消除，而应当根据污染所造成的 危害对排污者进行征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者 相等。 此后，科斯对进行了系统性的补充，他主张通过界定环境资源产权的方式 从而明确权利主体、义务主体以及责任主体，同时其强调权利人可以通过协商谈 判的方式进行产权交易，在交易成本为零的前提下，总能达到资源配置的帕累托 最优。他们二者的理论成果衍生为现今环境治理的两种重要途径：前者突出表现 为征税、收费、补贴等方式；后者以排污许可证制度为典型代表。 妥善解决环境负外部性问题是促进环境治理工程顺利进行的关键。必要的政 英罗杰珀曼:自然资源与环境经济学 ，侯元兆等译，中国经济出版社 2002 年版，第 147 页。 piguo.a.c, economics of welfare(4th edition)，london :macmillan,1932. 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 5 府规制能够纠正市场机制在环境资源配置环节所产生的价格扭曲，尽可能将外部 成本内部化，是一种维护并保存环境资源的必然选择。 1.2.3 环境资源产权不明晰环境资源产权不明晰 环境产权理论最早由科斯在其社会成本问题一文中提出的。他认为，使 环境的外部性内部化的关键在于如何实现在损害方和受害方之间平均分配外部性 价值。也即可以理解为，环境外部性的出现主要在于缺乏对产权明确的界定。 产 权制度实质上属于一套秩序规则，其目的在于妥善解决人类因争夺稀缺资源而引 起的冲突和纷争，对于研究、分析环境问题及其成因具有至关重要的作用。具体 而言，在合理的产权制度下，环境资源的所有权被明确界定，由此衍生的使用、 收益、处分等权属也被相应固定下来。此时，环境资源价格的上下波动反映着需 求关系的变化，对供给者和需求者作出符合市场价值规律的有效激励，从而实现 资源的有效配置。但在产权不明晰的情况下，则会影响人们对环境资源保护、管 理和投资的积极性，甚至导致破坏环境的投机行为。由于在环境资源的使用过程 中无法确定权利主体和义务主体，则往往造成负面激励：人们不会主动承担环境 责任，却大大滋生了过度消费甚至超过环境自净能力的破坏行为，最终造成社会 公共利益严重损坏的恶性循环。尤其对于“理性经济人”的企业，由于缺乏行之 有效的监督机制与责任追究机制，致使企业违法排污的成本大大降低，出于经济 利益的考虑，其往往会继续扩大生产、加大排放量，造成环境的严重破坏。 产权的界定、交易需要支付高额的费用。尤其是当环境外部性涉及人数众多 时，无论是通过私人谈判的方式还是申请法院强制执行的方式，都将产生巨大的 交易成本。当存在昂贵的交易成本时，人们多半会根据成本收益的比较作出策 略选择：如果收益大于或者等于成本，则交易可能发生；反之，交易则不会发生。 基于对自身经济利益的考虑，交易双方会尽可能减少成本支出。在这种情况下， 环境资源极易成为牺牲的筹码。 总之，出于环境资源的产权不明晰以及由此导致的交易费用高昂的消极影响， 美科斯:财产权利与制度变迁 ，刘守英等译，上海三联书店 1994 年版，第 3 一 4 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 6 需要政府对环境问题进行必要的管理，以消除“市场失灵”造成的社会公共利益 的损坏。 1.2.4 政府管制的强制性政府管制的强制性 自然资源领域普遍存在的外部不经济性充分表明， “市场运行在推动某些涉及 全局性的以及其他一些有益的事务方面是失败的” ， 由于环境问题的负外部性而 导致市场调节失灵，成为政府在环境领域进行宏观调控的必要基础。早在上个世 纪六、七十年代，发达国家就已普遍认识到“资源稀缺以及环境的严重破坏”逐 渐成为制约人类社会持续发展的瓶颈。必须通过环境管制转变企业和公众的长期 传统固守的观念，扭转由于市场失灵所造成的环境资源价格扭曲，进而弥补因资 源配置的低效率而导致的社会公共利益的损失。直至今日，由政府制定并执行直 接干预市场资源配置过程的环境政策，将环境问题的负外部性内部化，最终实现 经济、社会、环境协调发展已成为人类的共识。当前，各国政府实现上述目标的 基本方式包括：一是强制手段，如：通过法律的形式将国家环境政策固定下来， 从而为切实保障环境权益及追究环境责任提供了明确的法律依据。二是经济手段， 其根据价值规律而发挥作用，利用税收、信贷、补贴、押金退款等微观或者宏 观经济杠杆来促进环境政策的实施。由于它能够对主要排污主体企业形成有 效的经济激励，因此，受到各国的普遍重视并得到广泛的应用。三是科技手段， 科技的进步有助于人类尽快实现“资源节约与环境保护”的目标，其贯穿于环境 预测、实时监测以及环境影响评价的全过程，是一种不可或缺的重要手段。 值得注意的是，尽管政府干预能够在很大程度上改善市场失灵的弊端，然而， 其本身就是一把双刃剑，如未妥善运用一样会出现政府失灵。要避免以上情况的 出现，需要准确定位政府在环境治理过程中应履行的职责：政府不是市场的替代 者，它不能直接干预市场资源配置基础功能的发挥。只有通过完善内在激励机制 和外在约束机制，才能最终实现可持续发展的制度安排。 美查尔斯沃尔夫:市场或政府权衡两种小完善的选择/兰德公司的一项研究 ，谢旭译，中国发展 出版社 1994 年版，第 31 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 7 1.3 加强环境法制建设加强环境法制建设的重要意义的重要意义 环境友好型社会是一种体现生态理念的新型社会形态，在相当长的一段时期 内都将成为武汉地区的发展目标与方向。而相较于其它制度，法律制度拥有无可 比拟的优越性，其本身所具有的强制性、稳定性等特征决定了当前阶段最为重要 的是运用法律手段，加强法律、法规的约束力与实际执行效果。由此可见，法制 保障作用的充分发挥逐渐成为环境友好型社会建设成功与否的关键。 1.3.1 法律制度具有其它制度无法比拟的优越性法律制度具有其它制度无法比拟的优越性 推进“两型社会”建设需要创建与之相配套、相适宜的制度。良好的制度能 够促进发展目标的实现，为社会的进步提供正确指导。反之，则会丧失以上前提 条件。正如安德鲁肖特在其社会制度的经济理论中指出的： “那些创生了合 适制度的社会得以生存和繁荣， 而没有做到这一点的社会则止步不前并衰亡。 ” 第 一次产业革命以来，人类陶醉于工业文明创造的辉煌成就，满足于物质财富的快 速增长，以致人类社会长期将“实现经济利益最大化”作为制度设计的主要甚至 唯一的目标。从某种意义上说，经济主体的持续争取社会承认与回报的逐利行为 是推动经济飞发展和社会进步的原动力。但同时，人类对环境资源的索取大大超 过了其自净能力，环境问题在这一时期开始累积甚至集中爆发。面对越来越严峻 的环境形势，人们必须转变制度设计理念，承认生态环境的有限承载能力，重视 环境资源的功能和价值。在制度的重构过程中，法律制度具有无法比拟的优越性。 首先，法律制度是一套规则体系。规则是制度的具体化，规则体现着制度的内在 价值与精神。法律规则能够以明文的方式将各方主体、权利、义务范围以及法律 责任确定下来，便于人们对此作出正确的行为预期，保证公众在法律的框架内进 行活动；其次，它往往是利益集团相互妥协的产物，体现着一定的公共选择性、 权威性与国家意志性。根据马克思哲学辩证法的观点：个人利益与社会公共利益 是对立统一的关系。在实现个人利益最大化的过程中，一般的制度设计往往对个 美安德鲁肖特： 社会制度的经济理论 ，陆铭等译，上海财经大学出版社 2003 年版，第 3 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 8 人行为不足以形成有效激励，致使环境负外部性成本被社会承担。然而法律规则 具有强制执行性，它能督促权利沿着符合社会公共利益的方向行使；当出现由于 个人违法行为而导致环境利益受到损害时，法律规则也能够通过追究侵害人的法 律责任而使环境负外部性内部化。再次，法律制度能够促进社会的变革。社会发 展模式的转变必然伴随着创新型制度取代传统型制度的过程。然而在此过程中， 传统制度的影响力不会立即消退，制度变革常受到既存制度的某种惯性影响。唯 有运用法律这一强制性力量才“能够达到有效地重新组织各种社会关系的效 果直接影响社会变迁的性质与速度。 ” 最后，法律规则属于整合、包容重大 政策、策略及社会传统、习惯的产物。因此，它与生俱来拥有民主、科学等特性， 这些特性决定了其拥有广阔的执行空间。如同伯尔曼强调的： “法律既是从整个社 会的结构和习惯自下而上发展而来，又是从社会中的统治者们的政策和价值中自 上而下移动。法律有助于对这两者的结合。 ” 综上所述， “两型社会”的建设需要以法律制度作为依托，并转变传统的盲目 追求经济增长的制度设计理念，重新确立“经济、社会与环境协调发展”的指导 思想，正确处理人与自然的关系。只有如此，才是实现可持续发展的必然选择。 1.3.2 加强环境法制建设是构建加强环境法制建设是构建环境友好型社会的重要途径环境友好型社会的重要途径 中国政府签署加入的联合国经济、社会、文化权利国际公约 ，明确提出人 类生而拥有生命权、健康权以及有尊严地生存和在安全、卫生的条件下工作的基 本权利，而环境的恶化反过来亦直接侵害了上述诸项权利。唯有超越传统观念， 认可、尊重及有效保护以上各项基本权利，追求人与自然的和谐共处，倡导对环 境资源的适度需求，并共同致力于污染治理与生态修复工程，才能被认定为是符 合善治的社会，也是环境友好型社会的根本落脚点，是确保社会和谐和永续发展 的必备条件。 2007 年，武汉市被确定为“两型社会”建设综合配套改革试验区。此后，武 英罗杰科特威尔： 法律社会学导论 ，潘大松等译，华夏出版社 1989 年版，第 6566 页。 美哈罗德伯尔曼： 法律与革命 ，贺卫方等译，中国大百科全书出版社 1993 年版，第 665 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 9 汉市政府首次提出将建设“资源节约型和环境友好型社会”确定为国民经济与社 会发展中长期规划的一项战略任务，并由此相继出台了一系列重大举措。直至今 日，武汉地区在建设“两型社会”的进程中不断前行，取得了令人瞩目的成绩。 但同时，也面临着一系列的障碍，涉及社会经济发展现状、指导理念、当前的政 治体制、传统的政绩观、高新技术的运用与推广以及宣传力度等诸方面，具体包 括：产业结构调整进程缓慢，重工业特别是高耗能、高污染行业增长速度仍过快， 而第三产业尤其是服务业发展不足，不少应该淘汰的抑或应进行技术改造的落后 生产力还没有完全退出市场，导致高耗能、高污染的工业在国民经济中依然处于 “一头独大”的位置。生态理念尚未完全确立，政府的环境责任意识仍需进一步 提高。同时，社会参与环境维护的意识偏低，资源利用率偏低、浪费的现象屡禁 不止。一些节能环保的法律、法规与各项标准并未得到严格执行，相关政策与具 体措施取得明显成效仍需一定的过程。由于缺乏足够的激励，清洁生产技术在实 践环节难以得到深入应用与广泛推广，企业的自主创新能力不强，污染治理配套 设施难以到位，从而致使经济增长的资源环境代价过大。 环境友好型社会是一种人与生态环境协调和谐互益共生的社会形态，它追求 的是人类活动与生态环境系统的协调、可持续发展。这昭示着政府环境责任意识 的树立，同时也迫切要求政府职能的重大转变，以生态政府的价值取向和积极、 能动的形象改变了过往被动、事后处理环境污染事件的局面。上述指导思想对全 国各地均产生了深远影响，一些先进城市为了更好地贯彻落实十六届五中全会精 神和“十一五”规划要求，纷纷将环境友好型社会建设提上政府议事日程。例如， 苏州市在建设环境友好型社会过程中，把生态城市建设放到了发展战略的突出位 置，取得显著成绩。2006 年 6 月，张家港、常熟、昆山三市成功建成首批国家级 生态市；2007 年，太仓、吴江两市创建工作通过国家技术核查，太仓生态市建设 顺利通过国家考核验收；2008 年 3 月，苏州工业园区和高新区又成为全国首批国 家生态工业示范园区。目前苏州市正在整体推动生态城市建设在更高层面上协调 发展。主要体现以人的行为为主导、自然环境系统为依托、资源流动为命脉、社 会体制为经络的“社会经济自然”的复合系统中，各种关系之间的协调 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 10 和可持续的发展。苏州市生态城市的种种实践表明，围绕环境治理和建设环境友 好型社会的价值追求，政府社会管理职能重心已经适时从生产经营性的经济活动 中逐渐淡出，以生态型政府的角色更加关注严重的生态环境问题，积极推进环境 治理战略和建设环境友好型社会。 唯有地方政府真正担负起环境治理的责任，才 能形成以政府为主导、企业有效配合以及社会公众积极参与的环境善治结构，为 环境友好型社会建设不断取得新的突破奠定坚实的基础。 1.3.3 加强环境法制建设是构建责任政府的题中加强环境法制建设是构建责任政府的题中之义之义 “公众环境利益作为一种公共利益，是个体利益协调和聚合的副产品。 ” 环 境利益同人类的生存与发展息息相关，维护良好的生存环境是公众的基本需求， 也是政府积极回应公众要求，勇于承担环境治理责任的题中之义。 然而，在环境治理的实践中，少数地方政府固守传统政绩观，一味盲目追求 “gdp 增长” 而忽略污染的治理及环境的保护， 导致 “地方保护主义” 、 “政府寻租” 等管制失灵，从而出现背离社会公共利益的现象，最终也不利于责任政府的构建。 从本质上看，其中一个重要原因是缺乏对政府环境规制行为的立法约束。就政府 应履行的环境管理职能来说，其包括一个内部统一、逻辑协调的完整体系。具体 说来，包含了政府对自然规律认识的程度和水平，对环境治理的决策能力、规划 能力、预防、控制和治理环境污染的能力、促进环境科学技术创新水平提高的能 力、制订出科学的环境保护规划和环境标准以及科学的环境教育、环境立法、环 境税收、环境审计、绿色国民经济核算体系、战略环境影响评价的能力、促进环 保产业特别是环保服务业发展的能力、促进循环经济发展的能力、应对各种生态 环境灾难的能力、促进环境文化和生态文明建设的能力、有效地借鉴西方发达国 家环境治理成功经验的能力、动员公众广泛参与环境保护的能力、有效地规范和 界定在环境治理过程中政府与企业、与非政府组织、与社区、与公民等方面的责 方世南： 环境友好型社会与政府在环境治理中的作为 ， 学习论坛2007 年第 4 期，第 40 页。 美丹尼尔a科尔曼： 生态政治：建设一个绿色社会 ，梅俊杰译，上海译文出版社 2006 年版，第 16 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 11 任、权利和义务等方面关系的能力。 以上任何职能的履行都应当囊括在法律体系 之中，并确保将政府行为始终置于法律、法规的监督下。尤其是针对武汉市相关 环境立法“强化企业责任，而对政府责任规定相对不足”的现状，必须进一步在 立法层面强化政府的环境责任，及时纠正相关规定抽象性、宣言性浓厚而实际执 行力不强的弊端，沿着“对谁负责” 、 “对何事负责” 、 “由谁负责” 、 “如何负责” 的逻辑主线探索建立一套严密的、行之有效的政府责任保障机制，促使政府主动 树立环境责任意识并始终坚持其在重大决策中的影响力。 运用法律手段强化政府责任，是顺应现代民主行政价值取向的必要策略。它 有助于政府在环境治理过程中转变职能，由消极、被动的末端处理机制转变为积 极、主动的包含事前预警机制、事中检测机制以及事后监督机制的全方位处理机 制。有助于转变政府工作的指导思想，在实施公共事务管理职能时，能始终坚持 科学发展观的指导，顺应民众的呼声与要求，兼顾经济、社会、环境的可持续发 展，积极创建有利于人与自然和谐相处的民主、法治的责任型政府和服务型政府。 方世南： 环境友好型社会与政府在环境治理中的作为 ， 学习论坛2007 年第 4 期，第 42 页。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 12 2 武汉市“两型社会”背景下环境法制建设的现状考察武汉市“两型社会”背景下环境法制建设的现状考察 武汉地处长江中下游地区，是中部地区的经济中心和龙头，其工业门类齐全、 生态资源相对丰富。但近年来，经济、社会迅猛发展的同时，生态环境与资源正 承受着经济飞速发展、人口剧增所带来的越来越大