（环境与资源保护法学专业论文）野生动物致人损害的国家补偿制度研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 i 摘 要 近年来，我国全面贯彻可持续发展的战略目标，环境和自然资源的保护得到 了史无前例的重视。然而，野生动物致人损害的事件却频繁发生，野生动物保护 和公民切身利益之间的关系一时间难以平衡。尽管我国野生动物保护法规定， 公民在保护国家和地方重点保护野生动物的过程中，因野生动物致害，可以请求 当地政府补偿，但由于缺乏具体可行的措施，野生动物致人损害的国家补偿制度 并未真正地建立起来，以至于受害人往往得不到救济或得不到应有的救济。本文 通过借鉴国内相关部门法的研究成果，从理论和具体制度设计上对完善我国野生 动物致人损害的国家补偿制度提出了建议。 本文所讨论的野生动物，是指我国野生动物保护法第 2 条中所定义的“野 生动物” ，只是在适用范围上做了进一步限定，不包括人工饲养、管理的野生动物。 野生动物致人损害是指野生动物造成人身和财产权益处于不良状态的事实或客观 结果。这一结果的发生，造成了人权与野生动物生存权的冲突，对其的救济成为 必然。笔者通过对几种损害救济方式的分析，认为国家补偿最符合对野生动物所 致损害的救济要求，进而分析了野生动物致人损害国家补偿的理论基础。 接着，本文介绍了我国野生动物致人损害国家补偿的立法现状，并从损害补 偿责任、损害补偿主体、损害补偿范围、损害补偿方式及损害补偿程序等方面阐 述我国野生动物致人损害国家补偿制度的内容。 文章的最后，笔者根据我国野生动物致人损害国家补偿制度的不足，提出了 一些完善的建议。首先，由于现行补偿制度的法律位阶处于较低层次，建议在野 生动物保护法中，以专章对野生动物致人损害的国家补偿制度予以规定。然后， 提出损害补偿的原则：相当补偿原则、损益相抵原则、及时性原则，损害补偿具 体的规则和制度都需要在这些原则的指导下确定。为了实现权利、义务的对等， 笔者建议扩大致害动物的范围，将中央政府纳入损害补偿的义务主体，确立以中 央政府补偿为主，地方政府补偿为辅的补偿机制，以确保补偿责任的实际履行。 在确定人身损害补偿标准时，建议以受害人所在的县（市）的上年度职工年平均 工资或农民人均纯收入的数额为标准，并提出以一次性为主，定期支付为辅的补 偿金支付方式。最后，就损害补偿的程序提出了个人观点。 关键词：野生动物，损害，救济，国家补偿 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 ii abstract in recent years, our country comprehensively implemented the sustainable development the strategic target, the environment and the natural resource protection obtained the unprecedented value. however, the events that the wildlife result in harms to the human frequently to occur actually, the relation between the protection of wild animals and the citizen vital interest with difficulty balance in a period. although“law of the peoples republic of china on the protection of wildlife” stipulated, citizen who is harmed by the wildlife in protection country and place key protection wild animals process, may request the government to compensate. but because lacks specifically the feasible measure, the relief system which the wildlife result in harms to the human has not establish truly, the victim often cannot obtain the relief or cannot obtain the relief should have. this article borrowing the research results from the domestic related section law, put forward the proposal from the theory and the concrete system design to our national recompense system for the damage caused by the wildlife. the wildlife in this article is refers to the wildlife which“law of the peoples republic of china on the protection of wildlife” article 2 defines, not including artificial raising, management wild animal. the wildlife resulting in the harms means the citizen, the legal person and other organizations in the protection wild animals process, receive the person or the property benefit harm because of the wildlife. these kinds of damages result in the conflict between the human rights and the existent right of the wildlife. the relief for the damage is inevitable. the author analyzing several relief methods, thought the national recompense is the best one. and analyzed the rationale of the national recompense for the damages caused by the wildlife. in the third section, the author introduced the legislation actual state of our national recompense system for the damages caused by the wildlife. then expatiated content of the system including the recompense responsibility, the main part of recompense, the scope and the way of the recompense, and the recompense procedure. in the last part, the author put forward the proposal to our national recompense system to the damage caused by the wildlife. first of all, the active recompense system is at a low degree. it should be in a special chapter in“law of the peoples 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 iii republic of china on the protection of wildlife” . then the principle of the recompense should be quite compensates the principle, the gains and losses balance each other principle and the effectiveness for a period of time principle, the harm relief concrete rule and the system all needs to determine in under these principles instructions. in order to realize the equity of the right and duty, the author suggested that enlarge the scope of the animal that make damages and make the central government be the recompense duty part by guarantees compensates the responsibility the reality to fulfill. when make the standard of the citizens person harms recompense, the author suggested the standard should be at frequently by the victim inhabiting area (city) the previous year staff annual mean wages or the farmer average per person net income amount. and the payment should be pay in one time or several times at fixed term. finally, the author put forward personal standpoint on the recompense procedure. keywords: wildlife, damage, relief, national recompense. 重庆大学硕士学位论文 引 言 1 引引 言言 我国幅员辽阔，自然环境复杂，拥有从寒温带到热带的各类森林、荒漠、湿 地、草原和海洋生态系统，蕴藏着丰富的野生动物资源，是世界上生物多样性最 丰富的国家之一。我国约有脊椎动物 6300 种，约占世界脊椎动物种类的 10%。其 中哺乳类 607 种，我国特有的哺乳类动物有 73 种，占我国哺乳类总数的 12%；鸟 类 1294 种，占世界鸟类总数的 13.26%，其中特有鸟类种数 69 种，占我国鸟类总 数的 5.3%；爬行类 412 种，占世界爬行类总数的 6.5%，其中特有爬行类种数 26 种，占我国爬行类总数的 6.3%；两栖类 295 种，占世界两栖类总数的 7%，其中我 国特有两栖类种数 30 种，占我国两栖类总数的 10.2%；鱼类约有 3400 种，占世界 鱼类总数的 12.1%，其中我国特有鱼类 440 种，占我国鱼类总数的 12.9%。此外, 我国已定名的昆虫有 30000 多种。 1种类繁多的野生动物是我国一项宝贵的自然资 源，其中不乏珍贵、濒危或者有重要经济、科学研究价值的野生动物。 我国保护野生动物的立法起步较早，经过五十年的发展，已经初步形成体系。 1950 年，中央人民政府发布了关于稀有生物保护办法 ，1962 年，又颁布了国 务院关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示 ，1979 年的中华人民共和国 环境保护法（试行） 中规定“保护、发展和合理利用野生动物资源” 。1988 年、 1992 年和 1993 年相继出台了中华人民共和国野生动物保护法 （于 2004 年 8 月修正，以下简称野生动物保护法 ） 、 中华人民共和国陆生野生动物保护实施 条例 、 中华人民共和国水生野生动物保护实施条例 ，各地方根据本地的具体情 况，分别制定了地方一级的野生动物保护的法规、规章，与前述的法律法规共同 构成了我国野生动物保护的法律体系，并得以不断的完善。 然而，随着国家对野生动物保护力度的加大，野生动物资源日益丰富，新的问 题又产生了。近年来，野生动物伤人事件频频发生。据云南省迪庆藏族自治州中 甸县林业局自然保护办的统计，仅 2000 年，全县就发生野生动物伤人事件 8 起， 致使村民 2 人死亡，6 人伤残；攻击大小牲畜 164 起，56 匹马、160 头牛和 341 只 羊被食；破坏农作物 50 余起，粮食减产 6 万多公斤，造成直接经济损失 570 多万 元。 2据人民日报2003 年 1 月 15 日报道，近十年，陕西秦岭地区共 150 人遭 国家重点保护的野生动物的伤害，8 人死亡。1995 年以来汉中地区类似伤人事件 23 起，死亡 5 人，重伤 12 人，造成财产损失 20 多万元。较为突出的还有云南省 思茅市的“人象冲突” 。亚洲象属我国一级保护野生动物，地处云南西南部与西双 1 马建章， 邹红菲， 郑国光 中国野生动物与栖息地保护现状及发展趋势j 中国农业科技导报 2003 5 （4） 3 2 中国野生动植物网http:/www.wildlife- 重庆大学硕士学位论文 引 言 2 版纳傣族自治州接壤的思茅市是亚洲象活动最为频繁的地区之一，从 1992 年起分 别有独象、象群出现。几年来，思茅市发生了亚洲象伤人致死、破坏庄稼、毁坏 房屋等情况，引起了当地农民群众的不满和恐慌。亚洲象的自然栖息地也因为受 到人为活动的影响而逐渐减少和丧失。随着人象争夺生存空间的冲突日益升级， 我们不得不面对这样的问题：当受到国家法律保护的野生动物侵犯公民人身权、 财产权的时候，如何平衡保护动物和保护人权之间的价值冲突？对公民而言，当 他的财产和人身安全受到野生动物的侵害时，他可以通过何种渠道获得救济？ 目前，我国对于野生动物致人损害补偿的法律问题尚无专门研究，尽管野 生动物保护法的第 14 条明确规定， “因保护国家和地方重点保护野生动物，造 成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖 市政府制定” ，但由于这种弥补的规定过于原则和抽象，实践中缺乏补偿的必要保 障，以至于当事人的损失得不到补救或者得不到应有的补救。基于宪法中对“国 家尊重和保障人权”的确立，本文试图从理论和具体制度设计上对我国野生动物 致人损害的国家补偿制度进行探讨，提出建议。 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 3 1 野生动物致人损害及其救济方式 1.1 野生动物致人损害 在研究野生动物致人损害及其相关问题之前，需要对损害的制造者野生动物 做一个界定。 野生动物（wildlife）在国际上的定义是：所有非经人工饲养而生活于自然环 境下的各种动物。在生态学上，野生动物的概念有广义与狭义之分。广义的野生 动物泛指兽类、鸟类、爬行类、两栖类、鱼类、软体动物和昆虫等；狭义的野生 动物是指除鱼类和无脊椎动物以外的上述各种动物，即包括兽类、鸟类、爬行类 和两栖类。我国台湾地区野生动物保育法第 3 条规定： “野生动物系指一般状 况下，应生存于栖息环境下之哺乳类、鸟类、爬虫类、两栖类、鱼类、昆虫及其 它种类之动物。 ” 3学界一般将野生动物界定为：凡生存在天然自由状态下，或者来 源于天然自由状态的虽然已经短期驯养但还没有产生进化变异的各种动物。相应 的，它又可以进一步细分为人工饲养的野生动物和处于天然状况的野生动物。4由 此不难看出，野生动物是与家养动物相对应的，它不因人类活动而丧失其原有的 天然状况。 作为一种重要的自然资源，野生动物受到法律的保护，但并非所有的野生动 物都受到法律保护。我国现行宪法第 9 条明确规定： “国家保障自然资源的合 理利用，保护珍贵的植物和动物。 ” 野生动物保护法第 2 条规定： “本法规定保 护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、 科学研究价值的陆生野生动物。本法各条款所提野生动物，均系指前款规定的受 保护的野生动物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护， 适用渔业法的规定。 ” 由此可见，只有一小部分有价值的野生动物被纳入了国家 立法保护的范围。这是因为珍稀、濒危的野生动物一旦灭绝，即不可再生，生物 的多样性会受到影响，进而使得生态平衡遭到破坏。再者，对部分有经济价值的 动物的保护，可以让这些动物在人类能够控制的范围内繁衍生息，以便人类能够 将其作为一种资源进行经营，获得一定的经济效益。另外，国务院野生动物行政 主管部门与省、自治区、直辖市政府分别制定国家重点保护的野生动物名录和地 方重点保护的野生动物名录，并定期加以调整，明确了受保护野生动物的种类。 从理论上来讲，任何动物都有可能对人类造成损害，不仅家养动物与野生动 物没有区别，未受到法律保护的野生动物与受到法律保护的野生动物也没有任何 3 杨立新， 朱呈义 论动物法律人格之否定兼论动物之法律 “物格” 4 马建章，贾竟波野生动物管理学m哈尔滨：东北林业大学出版社199019 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 4 区别。然而，在致人损害的责任承担问题上，是需要区别对待的。其中，家养动 物致人损害的责任承担问题属于民法中侵权行为法的调整范畴，不属于本文所要 探讨的范围。未受到法律保护的野生动物一般体积较小或者攻击性不强，通常情 况下，不会给人类造成大的损害，对受害者来说，一般不会为了这些微小的损害 花费时间和精力请求国家补偿。即使这些动物会给人类造成很大的损害，例如鼠 疫、血吸虫病、疟疾、狂犬病等等，公民可以通过防疫措施或者享受政府提供的 公共医疗来避免或者减轻所受的损害。因此，未受到法律保护的野生动物也不在 本文讨论的范围。 由此看来，就只剩下受到法律保护的野生动物。如前所述，在生态学上，野 生动物又可以进一步细分为人工饲养的野生动物和处于天然状况的野生动物，这 种划分当然也适用于受法律保护的野生动物。关于“饲养”的含义，有学者提出 四条标准：一是它为特定的人所有或占有；二是饲养或者管理者对动物具有适当 程度的控制力；三是动物依其自身特征，有可能对他人的人身或者财产造成损害； 四是该动物为家畜、家禽、宠物或驯养的野兽、爬行类动物。5还有人认为，饲养 的动物，包括一切为人所饲养的家畜、家禽、野兽等。饲养的动物，不问其目的、 用途，亦不论其合法、非法的饲养；其在逃逸、迷失期间，仍视为饲养，但已返 回野生状态的除外。处于野生状态的动物不属于饲养的动物；自然保护区中的野 兽，因人力仍无法控制其行为，亦不属于饲养的动物；国家森林公园的动物尽管 处于半野生状态，但因为国家投资进行管理，并准许游人观赏，应当视为饲养的 动物。6在司法实践中，野生动物园中的野生动物致人损害案件，通常是由作为经 营管理者的野生动物园承担民事责任，其法律依据是我国民法通则第 127 条 的规定： “饲养的动物造成他人损害的， 动物饲养人或者管理人应当承担民事责任； 由于受害人的过错造成损害的，动物饲养人或者管理人不承担民事责任；由于第 三人的过错造成损害的，第三人应当承担民事责任。 ”理论界通说也赞成此做法。 综上，本文所讨论的致人损害的“野生动物”是指我国野生动物保护法 第 2 条中所规定的“野生动物” ，只是在适用范围上做了进一步限定，不包括人工 饲养、管理的野生动物。 所谓损害，是指由一定行为或事件造成人身或财产上的不利益，即不良后果或 不良状态。7野生动物致人损害是指野生动物造成人身和财产权益处于不良状态的 事实或客观结果。例如，2000 年 5 月，一头野生羚牛闯入陕西省洋县四朗乡田岭 村村民文宏明（化名）家，将文顶倒在地，其妻吉某亦被困屋中，营救工作结束 5 张新宝中国侵权行为法m北京：中国社会科学出版社1998551 6 杨立新侵权法论（上册）m长春：吉林人民出版社2000465 7 彭万林主编民法学m北京：中国政法大学出版社1997654 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 5 时，文已死亡，其妻吉某亦因伤势过重抢救无效死亡；1991 年至 2002 年，西双版 纳傣族自治州由于亚洲象、 野牛、 黑熊等野生动物肇事造成损失粮食 5897 万多斤， 甘蔗 35834 吨，经济作物（主要是橡胶）181 万多株，牲畜 4337 头。 由于此处的野生动物是受到法律保护的野生动物，公民负有对其保护的义务， 因此，对野生动物的致害也必须做一个限定，即是在公民保护野生动物的过程中 造成的。关于“保护” ，有学者认为，保护即保存和维护，保护野生动物的行为应 当是为了保存和维护野生动物而做出的有利于野生动物保存、发展和繁衍的行为。 其主观方面是为了野生动物，客观方面做出了有利于野生动物的行为，一般来说 是一种积极的作为，如为野生动物提供水源、食物、隐蔽地等，救护受伤、病弱、 饥饿、受困、迷途的野生动物等等；但农作物、家禽、家畜、其他财产或者人身 受到野生动物的突然侵害，无法克服或者避免，或者虽已采取措施，仍然无法克 服或者避免，并且没有对野生动物造成伤害的，应当视作不作为的保护行为。8 1.2 野生动物致人损害的救济 在汉语中，救济具有救援、救治、救助或援助等含义，指对那些陷入困境的 人实施的物质上意义上的帮助，以期使受援助的人摆脱困境或暂时脱离危险。9有 学者认为，救济是指一种法律制度，而非物质帮助。它是通过裁决社会上的争议， 制止或矫正侵权行为，从而使合法权益遭受损害者获得法律补救。10牛津法律大 辞典对救济做了如下定义： “救济是纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、 危害、损失或损害的不当行为。相应地，救济是一种纠正或减轻性质的权利，这 种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后 果。 ”实际上，救济意味着权利冲突或纠纷的解决，也意味着合法权利的实现以及 法定义务的履行，使规范权利转化为现实权利。野生动物致人损害属于一种特殊 的侵权类型，对其的救济关系到个人合法权益和社会公共利益的平衡，因此必须 选择一种最能平衡个人与社会关系的救济方式。笔者将从民事侵权赔偿、社会救 助、国家赔偿和国家补偿等几种损害救济方式中进行选择，以得出最适合野生动 物致人损害的救济方式。 1.2.1 几种救济方式 民事侵权赔偿 在侵权法领域，侵权责任分为一般侵权责任和特殊侵权责任。一般侵权责任 主要由以下四个要件构成：侵权损害事实，是侵权责任产生的前提，依其性质 8 郜二虎，沈雯辉野生动物造成损害如何补偿j中国林业2001（7） 42 9 刘作翔法理学m北京：社会科学文献出版社2005495 10 刘恒行政救济制度研究m北京：法律出版社19986 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 6 和内容可分为人身损害、财产损害和精神损害，依其范围可分为直接损害和间接 损害；加害行为的违法性，是指造成损害事实的行为，必须违反相关法律、法 规的规定，行为人才负有赔偿责任，否则即使有损害事实的存在，也不能使行为 人承担赔偿责任，违法行为分为作为的违法行为和不作为的违法行为；违法行 为与损害事实之间有因果关系，只有在损害事实是由违法行为引起的情况下，行 为人才承担赔偿责任；行为人主观上有过错，包括故意和过失两种形式，故意 是指行为人预见到自己行为的结果，并希望其发生或放任其发生，过失是指行为 人对其行为的结果应当预见到或能预见到但未预见到，或者虽然预见到而轻信其 不会发生，以致造成损害结果。一般情形下，民事侵权赔偿责任的承担须同时具 备上述四个要件。但在某些特殊情况下，虽然不完全具备以上的要件，法律也规 定与致害者有关的组织和个人须承担民事责任，即特殊侵权责任，其构成一般只 有损害事实、违法行为和因果关系三个要件。 野生动物致人损害是由动物的本能引起的，而法律无法对动物的活动做出规 定，因此，致害不存在违法性，无法适用一般侵权责任。在特殊侵权责任中，法 律规定了饲养动物致人损害的民事责任：饲养动物造成他人损害的，动物饲养人 或管理人应当承担民事责任。那么野生动物致人损害的救济能否适用民事责任？ 有学者认为， “受到国家保护的野生动物致人损害的，由国家主管机关承担民事责 任” ， 11笔者不赞成此观点。首先，野生动物虽然归国家所有，但国家对其的管理 与控制不可能象对饲养动物一样严格，事实上也没有办法做到这一点，这是野生 动物与饲养动物最大的区别；其次，饲养动物通常被视为饲养人和管理人的财产， 基于物权的排他性，饲养人和管理人以外的人相应地负有不予侵害和干涉、妨碍 的不作为义务，但这种不作为义务的履行不具有公益性，其结果只是归属于物权 人，受益人只有物权人，并非不作为义务人，也非社会公众，而公民、法人和其 他组织对野生动物的保护尽管也是履行法定义务，但保护的利益为社会全体所享 有，包括履行保护义务的公民、法人和其他组织；再次，饲养动物的饲养人和管 理人在享受其物权的排他性带来的利益的同时，还负有对饲养动物进行管理、控 制的义务，因此，在无受害人过错、第三人过错的情况下，饲养动物致人损害， 应当由受益的物权人对受害人做出赔偿，既是对受害人损失的弥补，也是对其管 理义务履行不当的惩罚，如果野生动物造成的损害由国家进行民事赔偿，则受害 人获得的赔偿可能大于其遭受的损失，会引发另一种利益的不平衡。因此，对野 生动物致人损害的救济不宜适用民事侵权赔偿。 社会救助 社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力的公民 11 杨立新， 朱呈义 论动物法律人格之否定兼论动物之法律 “物格” 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 7 以及低收入的公民给予物质帮助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平 的各种措施。作为最古老最基本的社会保障方式，社会救助在矫正“市场失灵” ， 调整资源配置，实现社会公平等方面发挥着重要的作用。 我国的社会救助源于古代的济贫思想，如儒家的“民本” 、 “仁政” 、 “大同” 思想，墨家的“兼爱”思想，道家的“德治”思想。到了近代，中国的福利思想 一方面继承了儒家思想的传统，另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思 想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想，将社会福 利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些 较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，其目标被锁定为“为社会弱者服务” 。 20 世纪 80 年代， 我国农村的贫困问题广受关注， 社会救助的重点也主要放在农村， 其中的大部分政策措施沿用至今。随着经济体制改革的不断推进，企业改革的逐 步深化，加上经济全球化和亚洲金融风暴的影响，引发出我国城市社会很多经济、 社会矛盾，下岗失业、19931996 年连续 4 年的高通货膨胀、贫富差距拉大等现 实促使了最低生活保障制度的建立。 12 目前，我国的社会救助对象主要包括无生活来源的公民、遭受自然灾害严重 侵袭而使生活一时陷入拮据状态的公民、以及生活水平低于国家规定的最低标准 的公民。依据救助对象的不同，我国的社会救助的类型主要有贫困户救助，包括 在农村地区实施的“五保供养” 、扶贫和在城市实施的最低生活保障制度；灾害救 助，是指为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而 提供的社会援济， 13目前，只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政 府和社会的救助对象。 野生动物的致害，由于缺乏人的因素，类似于自然灾害，但又不同于灾害救 助中的自然灾害，二者的区别在于：损害发生的时间不同，前者是发生在特定的 公民、法人和其他组织保护野生动物的过程中，后者的发生没有特定的时间；在 同一次事件中损害的范围不同，野生动物的致害一般造成小范围内农作物、建筑 物、农用设施的毁损以及人身的伤害，而后者波及的范围较广，例如 2005 年 6 月 广东水灾，受灾人口 256.4 万人，死亡 53 人，失踪 13 人，因灾直接经济损失约 16.3 亿元。另外，由于自然灾害的范围广，影响大，对灾害的救助是政府和社会 的主动救助，而且目前只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为救助 对象。而野生动物的致害多发生在较偏远的农村或城市近郊区，如果采取这种主 动的救助方式，一方面由于交通、信息传输的不便，政府很难在第一时间内了解 到受损的情况，不利于及时的救助，另一方面，受害人遭受的损害尚不足以列入 12 参见唐钧中国社会救助制度的变迁与评估 13 蒋月社会保障法概论m北京：法律出版社199962 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 8 重灾的范畴。因此，社会救助的方式不适用于野生动物的致害。 国家赔偿 国家赔偿是指国家机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人 或者其他组织权益造成损害，国家承担的一种补救性法律责任。 14其目在于对补救 公民的合法权益因公权力的行使而受到的损害。我国国家赔偿法第 2 条规定： “国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法 权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家机关应当依照本 法承担赔偿责任。 ”依据该条规定，国家赔偿责任的归责原则为违法原则，职务违 法行为，即违法执行职务的行为是其最重要的构成要件。野生动物致人损害，是 由野生动物的本能引起的，如饥饿、迷途、自我保护等，不涉及国家机关及其工 作人员的行为，更不涉及是否违法的问题，因此，国家赔偿也不适用于野生动物 致人损害的救济。 国家补偿 由于我国目前还没有一部统一的国家补偿法 ，国家补偿还不是一个实体法 概念。从广义上来说，国家补偿就是以国家为补偿主体的补偿，或者说，凡以国 家国库收入或国家财产所进行的补偿均可以称为国家补偿。国家补偿是由行政补 偿发展而来的，而且行政补偿至今仍是国家补偿最主要的表现方式，对社会生活 有着广泛的影响，是研究国家补偿的切入点。从行政补偿发展的历史来看，在许 多国家都比国家赔偿制度更早地发展起来。这是因为，曾经成为国家赔偿制度发 展障碍的主权免责的法理和违法行为不能归属于国家这两个重要理由，在该领域 不曾存在。15行政补偿的概念在行政法学界主要有以下几种定义： “行政补偿是行政机关及其工作人员在合法地行使行政权力，执行国家行政 职能的过程中造成相对人合法权益的损害时，行政机关依法弥补相对人损失的一 种补偿性具体行政行为” ；16“行政补偿是指行政机关及其工作人员在行政活动中 因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将遭到损失而 进行财产上弥补的补救制度，又称行政损失补偿” ；17“行政补偿，又称行政损失 补偿，是指因行政主体（通过行政相对人）的合法行政行为造成行政相对人合法 权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以弥补的责任” ；18“行政补偿是 指行政机关基于公益之目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受 损失，而由国家予以适当补偿之制度，与国家赔偿制度系针对公务员因故意或过 14 高家伟国家赔偿法学m北京：工商出版社20001 15 日盐野宏著杨建顺译行政法m北京：法律出版社1999497 16 熊文钊现代行政法原理m北京：法律出版社2000330 17 杨海坤中国行政法基本理论m南京：南京大学出版社 1992610611 18 胡建淼行政法学m北京：法律出版社1998553 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 9 失违法侵害人民权力所生之赔偿责任，有所不同” ；19“行政补偿，是指行政主体 （主要是国家机关）管理国家和公共事务过程中的合法行为，使本不应该承担法 律责任的公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人 事前的协商一致以公平合理的原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、 工作上或安置上等方面对其所受损失予以适当补偿的过程或制度” 。20 上述对行政补偿的定义尽管表述不同，但从中不难看出行政补偿具有以下特 点：行政补偿的前提是为了维护国家和社会公共利益；行政补偿的义务主体是行 政机关：行政补偿的权利主体是因合法行政行为受到特别损失或即将遭受损失的 行政相对人。 由于行政补偿是国家补偿的典型代表，通过行政补偿概念的分析，可以对国 家补偿做出如下定义：国家补偿是指特定的公民、法人或者其他组织的合法权益 因国家公权利主体及其工作人员合法行使权力，或因维护公共利益而受损时，依 法由公权利主体对其所受损失予以适当补偿的法律制度。 在现代法治社会，国家补偿与国家赔偿一样，对保障公民合法权益、监督公 权力行使具有重大意义。与国家赔偿相比，国家补偿具有以下特征： 首先，国家补偿责任是适当补偿责任。国家补偿的根本属性在于国家对特别 受害人损失的填补。这种国家的填补旨在求得受害人与普通公众之间的利益平衡， 并不意味着任何对国家的非难。加之在许多无过错行为造成的损失补偿中，很难 确定补偿的具体数额，因而，目前往往采用一定标准为国家的征收提供补偿，而 不是在具体案件中计算个人的损失。适当补偿的另一个理由是，国家补偿只是填 补受害人损失，并不是为受害人提供超出其损失的额外恩惠，而是根据损失的大 小和国家最低标准核定补偿额。再者，国家对受害人或多或少的赔偿即体现出国 家公平责任的性质。最后，由于国家补偿责任是一种对合法行为，危险无过错行 为造成损失的弥补，而合法行为与危险行为又极为普遍，不能要求政府机关对所 有这些行为都予以赔偿，所以， “法律规定”和“公正补偿”成为国家的补偿依据。 为了减轻国家财政负担，一般只要求政府足以填补受害人直接损失的补偿责任。 21 其次，损害补偿责任是直接损失的补偿。民事赔偿乃至国家一般赔偿中，除 了赔偿直接损失外，有时还要赔偿因此而的间接损害，这是民事和国家赔偿的一 个特点。但是，国家补偿责任却不同，多数国家法律均规定，补偿仅限于对直接 损失的补偿，对诸如财产价值降低等间接损失不予补偿， 22对精神损害和痛苦也不 19 翁岳生行政法m北京：中国法制出版社20021669 20 胡锦光，杨建顺，李元起行政法专题研究m北京：中国人民大学出版社1998385 21 皮纯协，何寿生比较国家赔偿法m北京：中国法制出版社19987576 22 林准，马原外国国家赔偿制度m北京：人民法院出版社199277 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 10 予补偿。23其理由不外是国家补偿是例外责任、合法行为责任、法定责任、辅助责 任，国家并不因此而承担一般义务，而只是特别义务。如果允许受害人就间接损 失提出补偿请求，那么不仅增加国家财力负担，而且与补偿性质相悖。24 再次，国家补偿可能发生在损害发生前由于国家补偿责任多涉及合法行为， 无过错行为或危险行为，国家在损害发生前就通过法律形式确定了补偿责任，因 而，补偿很可能发生在损害行为实施之前。如最近法国有一个规定，在公共工程 方面的损害，不管是否起诉，在确定该项目前已划出一笔钱分给受害者，比如使 用电能源，由工厂输出，但工厂生产中产生有害物质，那些受害者被允许免费使 用这些电能源，这可以视作是补偿的一种形式。国家征用土地、房屋等个人财产 时，也经常采用事前支付补偿金的方式弥补被征用人的损失。25 经过数百年的发展，国家补偿制度除了适用于征收、征用造成的损失外，还 适用于如下两个方面： 国家危险活动造成的损害。现代社会，行政机关为了公共利益的需要，常常 需要实施某些具有危险性的活动，或者掌管、控制某些危险物体，如果由此而给 公民、组织造成损失国家须承担补偿责任。因为，行政机关从事危险活动或掌管、 控制危险物体是为公共利益考虑，受益者是社会公众，根据公共负担平等原则， 由此引起的损失当然也应由社会公众负担，而不能由受害人单独承担。如搬运居 民附近的弹药库，弹药引起爆炸给居民造成的损害，虽然是在国家无过错情形下 造成的，但经常搬运弹药是出于军事需要，使毗邻居民处于危险境地，国家就应 承担这种风险责任，对受害人予以补偿。26 因维护公共利益而受到的损失。公共利益原则要求个人自由、权利的行使， 消极的应负有不违反公共利益而为利用的义务，积极的应负有为公共利益而为利 用的义务。27根据公共利益原则，在国家和社会公共利益受到侵害或者威胁时，行 政相对人应当采取措施，尽可能防止或减少损害的发生。行政相对人因维护国家 和社会公共利益而致本人人身、财产受到损失的，根据公共负担平等原则，国家 应给予补偿。28 由野生动物所造成的损害，即属于第二种情形。保护野生动物是每个公民应 尽的义务，但保护的成果不仅使个人受益，也归属于整个社会。在保护的过程中 受到来自野生动物的伤害，即是为了维护公共利益所做出的特别牺牲，作为社会 23 皮纯协，何寿生比较国家赔偿法m北京：中国法制出版社199877 24 同上注 25 参见贝尔蒙美国国家赔偿制度m7转引自皮纯协、何寿生比较国家赔偿法m北京：中国法制 出版社 199877 26 皮纯协，何寿生比较国家赔偿法m北京：中国法制出版社199880 27 史尚宽民法总论m北京：中国政法大学出版社20003839 28 姜明安行政法与行政诉讼法m北京：北京大学出版社1999133 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 11 公共利益的代管人，国家对其所受的直接损失做出适当的补偿，既可以维护个人 的合法权益，又可以兼顾社会公平。因此，国家补偿最符合野生动物致人损害救 济的要求。 1.2.2 野生动物致人损害的国家补偿 野生动物致人损害的国家补偿应当是指公民、法人和其他组织在保护野生动 物的过程中，因野生动物的致害，受到人身或者财产利益的损害，依法向补偿义 务主体申请给予损害补偿，由后者对损害进行补救的一种制度。为了更好地体现 这一制度的鲜明特色，笔者将其与相近的制度进行比较分析： 野生动物致人损害的补偿与行政补偿的比较。二者均属于国家补偿，具备 国家补偿的共性，但在发生原因、补偿方式、适用时间和程序等方面仍有所区别。 首先，补偿发生的原因不同，野生动物致人损害的补偿，是公民、法人或其他组 织在保护野生动物的过程中，野生动物对其人身或财产权益造成损害，受害人依 法请求补偿；行政补偿是行政机关及其工作人员依法采取的行政措施损害了公民、 法人或其他组织的合法权益，由国家依法给予弥补。其次，补偿方式不同，野生 动物致人损害的补偿一般以金钱为主；行政补偿的方式多样、灵活性强，可以适 用于不同情况的要求，直接补偿的方式有金钱补偿、返还财产、恢复原状，间接 补偿的方式主要包括减免税费、授予特许权、解决农转非户口等。第三，适用的 时间和程序不同，野生动物致人损害的补偿只能在损害发生后，由受害人申请； 而行政补偿包括事前补偿和事后补偿，事前补偿即实际损失发生之前的补偿，一 般采主动补偿程序，事后补偿即补偿决定及补偿金的给付均发生在实际损失产生 之后，既可以采主动补偿程序，也可以采应申请补偿程序。 野生动物致人损害的补偿与行政救助的比较。行政救助是指行政主体在行 政相对人因发生年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，依照有关的法律法规的规 定，赋予其一定的物质利益或与物质相关的权益的具体行政行为，其目的是帮助 特殊困难的人维持正常的生活需要，这也是国家社会保障职能的直接体现。损害 补偿和行政救助有很多相同之处：从给付的主体来说，承担补偿义务和救助义务 的都是国家；从给付的对象看都是遭受损失的公民；从产生原因来说，损害补偿 和行政救助的产生原因都是不可直接归咎于国家的事件。两者的区别主要在于制 度建立的考量不同，损害补偿制度根源于宪法对人权的保障，是一种权益保障和 利益平衡制度，该制度设立的主要目的在于对为维护公共利益的社会个体所做出 的特别牺牲进行补救，以保障其合法权益，平衡社会利益；行政救助是二战后在 福利国家、社会国家观念支配下的产物，重视政治意义，忽视法律因素。依照福 利与社会国家观，国家的职能不再仅仅限于维护市场竞争，还要弥补社会自发调 节的缺陷，在一定程度上对社会财富进行重新分配，因此行政救助是为了给弱势 重庆大学硕士学位论文 1 野生动物致人损害及其救济方式 12 者提供基本的福利保障，以缓和社会矛盾，实现基本的公平。 野生动物致人损害补偿与行政赔偿的比较。行政赔偿是指行政机关及其工