土地利用总体规划修编前期专题研究之专题四.doc

土地利用总体规划修编前期调研材料之四 崇左市基本农田保护研究土地利用总体规划修编前期专题研究之专题四 崇左市基本农田保护研究（送审稿）崇左市国土资源局南京大学国土资源与旅游学系二七年七月II目 录1 耕地和基本农田保护现状11.1 耕地利用条件现状11.2 耕地和基本农田保护现状42 耕地和基本农田保护存在的问题、原因及对策122.1 耕地和基本农田保护存在问题及原因122.2 耕地和基本农田分类、分区域处理建议142.3 耕地和基本农田分区域保护建议173 耕地保有量和基本农田保护目标173.1 耕地需求量预测173.2 耕地供给量预测273.3 耕地保有量和基本农田保护规模预测334 加强耕地和基本农田保护措施364.1 明确耕地保护的目的，构建耕地保护目标体系374.2 严格控制耕地总量，加强对基本农田的保护力度374.3 完善耕地利用管理制度体系374.4 科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制374.5 完善农地产权，赋予农村土地承包经营权的财产权地位，建立耕地保护新机制384.6 完善耕地和基本农田保护责任，落实最严格的耕地保护制度的组织保障384.7 正确处理一下几方面的关系39I2 耕地和基本农田保护存在的问题、原因及对策2.1 耕地和基本农田保护存在问题及原因2.1.1 耕地和基本农田的数量得到保证，但耕地和基本农田的质量不高 到2005年底，全市耕地数量达到407305.49公顷，上一轮土地规划中崇左市到2010年耕地总量是404311.00公顷，已提前完成规划对耕地总量的要求，并超出2994.49公顷。进行耕地和基本农田保护是为了确保粮食生产的安全，数量的控制是一方面，更重要的是提高农用地的产出效率，而目前，崇左市土地质量较低，耕地和基本农田的质量还不高。耕地中旱地比例大，高产、稳产田面积小，农业生产靠天吃饭现象很明显。基本农田以耕地为主，除扶绥县有少量园地是基本农田外，其余各县市的基本农田均为耕地。耕地中80%以上的土地为中低产田，土地产出率较低，土地产出效率与全区相比还有一定差距。所以，在确保耕地和基本农田总量不减少的情况下，通过对土地投入的增加，提高土地质量，提高产出率，使粮食安全得到保障是崇左市急需解决的问题。2.1.2 土地利用粗放，资金和科技投入不够，耕地产出效益不高目前崇左市农用生产多以粗放型耕种和掠夺式生产为主，单位面积的投入水平低，农业机械化和现代化水平低。单位面积农膜使用量只有3.98kg/ha,单位面积农机动力5.05kw/ha土地单位面积的产出率低,单位农用地产值只有3908元/公顷。有效利用率不高，未能充分发挥土地的生产潜力。受地质条件的制约，地形破碎，平原比例小，山地和丘陵比例大，集中连片的土地少，面积小，导致耕地和基本农田分布不集中，不利于规模生产。农业产业化水平低，缺少市场引导，农业生产的积极性不高，耕地的产出效益差。2.1.3 农业结构调整占用质量好的耕地农业结构调整主要是进行农业内部种植业、养殖业、林业、牧业、渔业各产业之间用地比例的调整。调整和优化农业结构，使目前农业向效益型转变的一项紧迫任务。在市场经济条件下，只要存在利用差别，就会引起资金、劳动力和土地等生产要素流向高收益产业。土地利用作为一项经济活动同样遵循经济规律。由于农业比较利益低，再加上农村人口多，种植业在农业中所占的比重较大，农民收入的提高幅度很慢，进行农业结构调整势在必行。从1997-2005年，农业结构调整是耕地减少的重要因素。农业结构调整对耕地质量保护形成了威胁。一方面在种植业内部，甘蔗的播种面积逐年增加，粮食播种面积减少。另一方面，大农业结构调整，大量园地占用优质耕地，城镇周围和交通沿线肥沃的良田被侵占。农业结构的战略性调整是农业工作的重点，不可避免地给耕地和基本农田的保护带来压力。2.1.4 建设占用耕地导致耕地减少随着崇左市所处环境的变化，西部大开发和东盟贸易圈的建立为崇左市带来了极好的外部条件，国家重点投资项目增加，基础设施投入增加，建设步伐加快。建设占用耕地近几年迅速增加。同时，随着城市化、工业化的不断发展，社会生产力的不断进步，崇左市城市化和工业化的步伐正不断加快。城市化的迅速发展，对土地的需求特别是对耕地的占用急剧膨胀，造成耕地数量减少和耕地质量的下降。城市化虽然提高了人口的空间集聚水平和一定程度上的土地规模经营，但城市化水平的提高伴随着城市规模的扩大，而城市外延式的发展造成耕地大面积的减少。2.1.5 生态环境破坏，石漠化及水土流失严重，水旱灾害频繁全市有大面积的山地、丘陵等地貌类型，部分地区由于大量的开荒垦殖及矿山的开采等人为因素，使水土流失日益严重，石山地区石漠化不断发展。仅江州区就有水土流失面积2670公顷，客观上加剧了自然灾害的发生。另外，水利设施日久失修，损坏严重，抵抗自然灾害的能力差，制约了农业生产和社会经济的发展。崇左市自然灾害主要是旱灾和涝灾，几乎年年都有不同程度的发生，近几年连续旱灾，造成粮食减产。2.1.6 耕地的管理水平很低，制约了农业的发展耕地利用和管理以农户为主，政府及有关部门对农户土地利用的指导有限。生产经营方式仍以传统小农经济占主导地位，农户的土地利用行为凭经验，缺少科学的指导，田间管理粗放，农业发展受到限制。2.2 耕地和基本农田分类、分区域处理建议2.2.1 建设占用造成耕地减少的各类情况分析 1997-2005年，崇左市建设占有耕地1513.11公顷，其中居民工矿占有耕地650.57公顷，交通占有797.13公顷，水利设施占有65.41公顷。特别是地级崇左市成立以来，建设占有耕地迅速增加。2004年一年的建设用地占用耕地的比例就占到1997-2004年八年总量的48%。从各县、市、区建设占用耕地的情况来看，江州区居民和工矿占有耕地的数量是最多的，依次为天等县、扶绥县、凭祥市、宁明县、大新县和龙州县。交通占用耕地最多的是扶绥县，依次为宁明县、江州区、凭祥市、大新县、龙州县、天等县。水利设施占用耕地主要是江州区和大新县。其他县、市、区在这期间基本没有耕地被占用情况。建设占用耕地是社会经济发展的必然趋势，但在土地利用过程中还应注意合理利用，尽量少占耕地或不占耕地。对于江州区，在地级城市建设的过程中，应首先进行城市规划，确定合理的城市发展规模和用地规模，不能贪多求大，防止城市建设中的土地浪费。其次城市建设要走集约利用的道路，注重内涵挖潜，提高土地利用效益。天等县的居民工矿用地占有耕地的比例较大，应对农村居民点的建设进行合理布局，充分利用非农用地进行城镇和村的建设。其他各县、市、区在这方面也应引起重视。崇左市交通占用耕地以国家建设占用为主，在道路选址上应尽量少占耕地，特别是基本农田。2.2.2 退耕还林造成耕地减少情况分析1997-2005年崇左市退耕还林减少耕地面积仅次于农业结构调整减少耕地的面积。达到2630.28公顷，其中1998年和2003年退耕还林最多的两年，分别为1054.4公顷和863.17公顷崇左市的退耕还林工作主要是天等县，其次为江州和大新县。退耕还林是为了更好地保护生态环境，保障土地的生态质量，提高土地的产出效率。生态退耕应有计划有步骤地进行，不能盲目退耕，更不能借退耕名义破坏耕地和基本农田。妥善处理生态退耕中涉及基本农田的有关问题。对违反生态退耕政策已经退耕的位于平坝缓坡并且土壤条件和耕作条件良好的基本农田，以及绿色通道建设占用的基本农田，要作为可调整地类，仍按基本农田保护，并要限期恢复耕作条件。对于退耕的25以上坡度或严重沙化的基本农田，不再作为基本农田，减少的基本农田可从通过土地开发整理复垦新增加的耕地等基本农田后备资源中进行补划，并依法对土地利用总体规划进行相应的调整。基本农田后备资源短缺的待土地利用总体规划修编时统筹考虑。对于生态退耕造成基本农田减少的要如实填报，在基本农田保护图上明确标绘位置和数量。2.2.3 农业结构调整造成耕地减少的各类情况分析农业结构调整是崇左是耕地减少的最主要因素。总计为5344.25公顷，占耕地减少数量的61.06%。其中耕地转为园地2277.82公顷,占农业结构调整占用耕地的42.62%；转为林地2630.28公顷，占农业结构调整占用耕地的49.22%；转为牧草地282.7公顷,占农业结构调整占用耕地的5.29%；转为水面和其他农用地153.45公顷，占农业结构调整占用耕地的2.87%。崇左市农业结构调整中以耕地转为林地和园地为主。从各县、市、区农业结构调整占用耕地的情况来看，扶绥县耕地转为园地的数量最多，其次为大新县和天等县，凭祥市最少；天等县耕地转为林地的数量最多，其次为江州区和大新县；耕地转为牧草主要是天等县，其次为江州区；耕地转为其他农用地主要是扶绥县和天等县。崇左市农业结构调整占用耕地变化比较大的是天等县、扶绥县，其次是江州区和宁明县。扶绥县主要是耕地转为园地和其他农用地，主要是发展蔬菜和养殖业，天等县主要是发展林业和畜牧业。从农业内部各业用地比例来看，崇左市种植业比重偏大，应进行农业内部的结构调整。在进行农业结构调整中要注意因地制宜，结合当地社会经济发展的实际情况进行结构调整。扶绥县靠近南宁市，交通区位条件好，应重点发展蔬菜、养殖业，建设蔬菜生产基地和水产、养殖基地。天等县社会经济基础较差，交通不便，自然条件是最差的。可以重点发展畜牧养殖业和林果业。江州区作为区域中心城市所在地，农业应进行综合开发。农业结构调整中要注意少占优质耕地，不能侵占基本农田。2.2.4 自然灾毁造成耕地减少情况分析造成崇左市耕地减少的原因主要有两方面，一是旱、涝造成耕地灾毁，另外是地质灾害造成耕地灾毁。近年来，崇左市水利设施建设投入较少，造成大面积耕地面临水、旱灾害的威胁。多年以来，除了江州区