（经济法学专业论文）我国外资银行监管法律制度研究(2).pdf

ab s t r a c t a ft e r e n t e r i n g wt o , m o r e a n d m o r e b a n k s o f f o r e i g n c a p i t a l c o m e t o c h i n a . i n o r d e r t o k e e p o u r b a n k s y s t e m s i n s t a b i l i t y , w e n e e d s e t u p a n e ff e c t i v e l e g a l s y s t e m s c o n c e rn i n g s u p e r v i s i o n o f b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l . a n d o n l y t h e p e r f e c t i o n o f t h e s y s t e m s c a n m a k e t h e b a n k s o f f o r e i g n c a p i t a l s e r v e f o r c h i n a s e c o n o m y e ff e c t i v e l y . l e g a l s y s t e m s c o n c e rn i n g s u p e r v i s i o n o f b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l c o n t a i n a g o o d m a n y c o n t e n t s , s u c h a s t h e m a c r o p r i n c ip l e s o f s u p e r v i s i o n o f b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l , t h e m i c r o c o s m i c s u p e r v i s o r y m e as u r e s , t h e p r i n c i p l e s a n d t h e m o d e l s o f t h e s u p e r v i s o r y l a w , t h e s u p e r v i s o r y f r a m e w o r k , a n d s o o n . t h e f i r s t p a rt o f t h e t h e s i s m a k e t h e d e f i n it i o n o f t h e b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l a n d t h e s u p e r v i s io n o f t h e b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l , a n d t h e n e l a b o r a t e t h e p r in c i p l e s a n d t h e m o d e l s o f t h e s u p e r v i s o r y l a w a n d t h e c a u s e o f t h e s u p e r v i s i o n o n t h e b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l f r o m t h e t h e o r e t i c a l p o i n t o f v i e w . a n d i n t h e s e c o n d p a r t o f t h e t h e s i s , t h r o u g h s e e in g a b o u t t h e l e g a l s y s t e m s c o n c e r n i n g s u p e r v i s io n o f b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l i n d e v e l o p e d c o u n t r i e s s u c h a s u .s .a . a n d j a p a n a n d in d e v e l o p i n g c o u n t r i e s s u c h a s k o r e a a n d s i n g a p o r e , t h e a u t h o r s u m m e d u p t h e e x p e r i e n c e s a n d l e s s o n s f o r p r a c t i c e s in c h i n a . mo r e o v e r , t h e a u t h o r a n a l y s e d t h e s t a n d a r d s o f s u p e r v i s io n o v e r i n t e r n a t i o n a l b a n k i n g b u s i n e s s w h i c h a r e i n c l u d e d i n b a s i l a g r e e m e n t s , s u c h a s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f b o t h t h e h o s t s t a t e a n d t h e h o m e s t a t e t o s u p e r v i s e t h e b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l ; t h e c o r e p r i n c i p l e s , a n d s o o n . a n d t h e n i n t h e t h i r d p a r t , t h e a u t h o r s u m m e d u p t h e p r e s e n t s t a t u s o f l e g a l s y s t e m s c o n c e rn i n g s u p e r v i s i o n o f b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l i n c h i n a f i r s t l y , t h e n p o i n t e d o u t t h e p r o b l e m s i n m a c r o p o l i c i e s a n d m i c r o c o s m i c m e a s u r e s o f t h e s u p e r v i s i o n o f t h e b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l . o n t h e b a s i s o f t h e s e , t h e a u t h o r h a d a g e n e r a l c o n s i d e r i n g fr o m t h e t e m p o r a l a n d d i m e n s i o n a l p o i n t o f v i e w f i r s t l y , a n d t h e n p u t f o r w a r d t h e m e as u r e s t o p e r f e c t t h e l e g a l s y s t e m s c o n c e rn i n g s u p e r v i s i o n o f b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l : t o n a i l d o w n t h e o b j e c t s , t h e p r i n c i p l e s a n d t h e m o d e l s o f t h e s u p e r v i s o ry l a w ; t o a d o p t p r o p e r a n d e ff e c t i v e m e asu r e s s u i t t o o u r c o u n t r y i n m a r k e t a c c e s s a n d o p e r a t i o n ; t o i n t e n s i 厅t h e s u p e r v i s o r y p o w e r o f t h e m e c h a n i s m o f t h e p e o p l e s b a n k o f c h i n a a n d t h a t o f t h e o t h e r r e g u l a t o r y b o d i e s ; t o i n c r e a s e t h e c o o p e r a t in g i n h o m e s t a t e a n d i n t e r n a t i o n a l s u p e r v i s o r y o r g a n i z e a n d o u r c o u n t ry , t o a p p l y t h e p r i n c i p l e o f r e s p o n s i b i l i t y o f h o m e s t a t e . k e y w o r d s : b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l ; s u p e r v i s i o n o f b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l ; l e g a l s y s t e m s c o n c e rn i n g s u p e r v i s i o n o f b a n k o f f o r e ig n c a p i t a l i r 我国外资银行监管法律制度研究 1 9 7 9 年， 我国改革开放的帷幕刚刚拉开，日本输出入银行便捷足先登， 在 北京正式设立代表处， 叩响了 我国金融业的大门。 1 9 8 2 年， 香港南洋商业银行 在深圳开办了第一家营业性机构深圳分行。 1 9 8 5 年， 我国首家中外合资金 融机构厦门国际银行获准成立。进入 9 0年代，来华外资银行在数量上和 业务量上都得到迅速发展， 形成了外资投资金融业的高峰期。 截止2 0 0 1 年末， 外资银行在华代表处2 1 4 家、营业机构1 9 0 家，其中，外国银行分行1 5 8 家， 外资银行总资产4 5 2 亿美元，外汇贷款总额约 1 4 0 亿美元;已批准3 1 家外资 银行从事人民币业务的试点， 人民币 资产已 达4 5 0 亿元， 其中贷款3 9 0 多亿元。 虽然外资银行总资产仅占中国银行业总资产的2 %左右，外汇贷款为国内全部 外汇贷款的巧%左右， 但外资银行在促进中国银行业改革与发展， 支持中国经 济建设方面发挥了重要作用。 d 1 我国银行业的对外开放是国家对外开放总政策的有机组成部分， 它的实施 与推进促进了我国经济的快速发展和改革开放的进程。 引进外资银行有利于增 强国内金融市场的实力， 为我国境内企业特别是外商投资企业增加新的融资渠 道， 对我国经济增长产生一定的促进作用: 有利于我国投资环境的改善， 吸引 大跨国公司来华投资; 有利于使外资银行凭借充足的资金实力， 先进的管理经 验和服务技术， 较高的服务效率和卓越的商业信誉， 对我国金融业产生强大竞 争压力， 推动我国金融业各方面水平的提高; 也有利于我国银行在互惠原则的 基础上实现国际化。同时，我们看到，外资银行的进入， 对我国银行业也会产 生不良影响:我国国有商业银行与外资银行相比，面临着体制上的劣势，在贷 款规模、 投向、 结构以及时限控制等方面都受到较为严格的限制或存在着阻力; 进入我国的外资银行大多为老牌跨国银行， 其丰富的经验优势体现在每一项银 行业务的每一个环节上，并且不断调整着竞争策略和竞争手段来保持这一优 势; 我国目 前法律和税制还有待进一步健全， 各项制度也急需配套， 金融管理 政策方面还存在着一些缺陷， 致使外资银行在税收和业务方面所享受的优惠远 远超过国有商业银行; 我国国有商业银行的资金实力和盈利能力与外资银行特 别是国际著名跨国 银行相比 也还有相当的差距。 由此可见， 对外资银行的开放是一把双刃剑， 能否对其加以利用并避免祸 害，是成败的关键。这样，一个不可忽视的理论和实践问题就提了出来:如何 认识开放经济中的金融竞争问 题， 尤其是在引进外资银行后的金融竞争和监管 问题。 从理论上来说， 要保证银行业系统的完好， 就不仅要保证国内银行业系统 的健康发展， 而且要求外资银行在东道国健康的 运行， 并且要处理好国内银行 与外资银行的竞争关系， 即兼顾国内与国际银行体系的运作特点， 使国内银行 与外资银行在一个市场中逐步地吻合， 以达到公平竞争、 共同繁荣、 健康运行、 促进经济发展的目 的。 因此， 如同处理好国内银行业的竞争与监管的关系一样， 对外资银行的监管不应该是一个专门的议题。 然而事实却是， 相对于任何其他 一个行业和产业而言， 几乎任何一个国家和地区对本国银行和外资银行都难以 “ 一视同仁”( 除极少数国家和地区，如香港地区等) 。为什么会这样呢?这归 根到底是由银行的社会属性所决定的。由于银行业自 身的特点， 一旦一家银行 出 现支付困难， 不仅会累及其他银行， 而且会影响 社会稳定和经济发展， 而外 资银行如果出现重大问题， 不仅会累及东道国银行， 甚至会影响到东道国对该 银行母国银行体系和监管的信心问题。 如日本大和银行纽约分行因违章交易而 出现巨额亏损后直接影响到美国金融监管当局对所有日本银行的态度;当 b c c i ( b a n k o f c r e d i t a n d c o m m e r c e i n t e r n a t i o n a l ) 这样的跨国银行倒闭后，使得 东道国监管者对外资银行有了戒心，这样， 对外资银行的监管就成为一个特别 的议题:另外， 将外资银行的监管作为一个特别的议题，也是顺应巴塞尔协议 要求的必然产物. 一、外资银行监管的基本理论 ( 一) 外资银行与外资银行监管的涵义 关于外资银行， 一般存在广义和狭义两种理解。 广义的外资银行 ( b a n k o f f o r e i g n c a p i t a l ) 是相对于一国 的当 地银行( l o c a l b a n k ) 而言的， 即 站在东道国的 角度，对在该国境内设立的、由外国资本组建或参与的银行机构的一种通称， 主要包括外国银行分行、 外国 银行子公司以 及合资银行等形式。 2 1 狭义的“ 外 资银行” 是指在某一国家或地区设立的具有法人资格的外国资本的银行。3 1 笔者认为， 在界定外资银行时， 还应确定其设立所依据的准据法， 则更为准确。 本文所称的外资银行是指， 站在东道国的角度， 对在该国境内依该国法律设立 的、由外国资本组建或参与的银行机构的一种通称，主要包括外国银行分行、 外国银行子公司以及合资银行等形式。 外资银行监管即对外资银行监督和管理之简称。 所谓监督， 在我国一般是 指 监察督促， 布莱克 法律辞 典 将监督 ( s u p e r v i s e ) 一词 解释为一般性照看、 主管 或检查。 a 1 所谓管理， 泛指管 辖、 管束、 经营、 处理 等。 在管 理科学中， 它是指一个或更多的人有意识、 有组织地不断协调他人的活动，以达到任何个 人所无法达到的某一目 标。 s 1 它包含三层涵义;一是指一种有意识、 有组织的 群体活动;二是一个动态的协调过程;三是指围绕一个共同的目 标。在经济学 中， 有的人将管理称为管制或者规制， 其通常意义是指依据一定的规则对构成 特定社会的个人和特定经济主体的活动进行限制的行为。 16 1 依据规制主体不同 可分为私的规制和公的规制。 前者指由私人进行的规制， 如父母约束子女的行 动; 后者是由社会公共机构进行的规制，是由司法机关、 行政机关以及立法机 关进行的对私人及经济主体行为的规制。 布莱克法律辞典 将管理界定为: “ 决 定、 确立或控制; 依一定规则、 方法或确立的模式进行调整; 依规则或限制进 行指导; 受制于管理性原则或法律的管辖。 ” l 7 l 由 此可见， 监督管理是一系列 制约措施的集合。由 此， 本文将监管界定为: 监管机构依据监管法规， 利用其 尸. 权力对监管对象 ( 包括被监管机构和被监管行为) 进行的直接限制和约束的一 系列行为的总称。 本文所论的外资银行监管是指， 银行监管机构依据银行业有 关法规对外资银行的组织和业务活动进行规范和约束的行为。 所谓外资银行监管法是指调整外资银行监管关系的法律规范的总称。 在国 际上， 巴塞尔协议和 巴塞尔报告是对银行进行国际监管的最主要的两 个文件， 它们规定， 母国和东道国当局共同负有监管职责。在我国， 这方面的 规定主要有: 外资金融机构管理条例 ( 以 下简称 条例 ) 及其 实施细则 、 外资金融机构中高级管理人员任职资格暂行规定 、 外资银行外部审计指导 意见等。 ( 二)外资银行监管立法的原则与模式 外资银行监管立法的主要原则有: ( 1 ) 国内 与国际 平衡协调原则。 外资 银行 的引入既要适应国际金融业的发展趋势又要同本国的经济发展水平、监管能 力、 内 资银行的 竞争 力 相适应， 监管立法应体 现 这一原则。 ( 2 ) 稳定安 全与 效 益 的统一。金融自由化的内容之一是赋予金融机构自 主权，使其成为利益主体。 但金融自由化所追求的利益最大化必须与金融监管相结合。 外资银行监管要体 现安全稳定与效益的统一。 ( 3 ) 综合监管原则。 综合监管包括内 部监管和外部监 管的综合性、 采用措施的综合性、监督内 容的综合性等。 此处的内部、 外部有 两层涵义。第一层涵义是从东道国角度看，内部指东道国，外部指外资来源国 及国际社会的其他主体;第二层涵义是从银行角度而言的，内部指银行自 身， 外部则包括国家、 社会( 主要是中介组织以 及银行业同业协会) 。 所谓措施的 综 合性是指事前预防、 事中调整和事后补救。 所谓内 容的综合性是指组织方面的 监管和行为方面的监管。 外资银行监管立法的 模式主要有四 种: ( 1 ) 保护式。即为保护本国金融业、 经济免受更多冲击和控制， 在引进外资银行时给予限 制。 ( 2 ) 部分开放式。 即 一 些新兴国家和地区根据本国经济、 金融发展的不同阶段逐步放宽准入限制和业 务范围。 ( 3 ) 对等互惠式。 即只对准许本国银行进入的国家开 放， 一切遵循对等 原则，主要包括: 机构形式对等、业务范围对等、 资本风险管理对等等。 ( 4 ) 开放式。即一些发达国家对外资银行给予国民待遇。开放式又分为两种:一种 是对开放有特殊性限制， 如美国1 9 9 1 年 1 1 月的 银行管理法规定，外资银 行分行不得经营没 有办理 存款保险的1 0 万元以 下的 零 售存款业务; (8 1 另一种是 实行完全开放，如巴拿马和香港。 ( 三)外资银行监管的动因 银行业是一国经济中极其重要的部门， 它的经营活动对整个国民经济的发 展构成直接的影响; 而银行业的跨国经营将本国的金融市场与国际金融市场相 联接， 使得它对国民经济的影响更显举足轻重。 所以， 世界各国极其重视对在 本国境内的外资银行的法律管制。 管制的动因主要有以下三点: 第一， 从市场 竞争角度考虑， 跨国银行在国际金融市场上进行着激烈的竞争， 这一方面表现 为跨国银行不断进行的金融创新， 金融工具的增加，期货、 期权和指数期货交 易技术的发展，资金、 债务掉期技术的完善，使融资方式更趋多样化，为市场 参与者提供了更多可供选择的机会， 以吸引更多的客户， 争取较大的市场份额: 另一方面则表现为， 跨国银行纷纷建立海外分支机构， 收购及兼并东道国的金 融机构， 成为国际金融业中的强手，以 形成垄断优势， 增强竞争能力。 跨国 银 行在市场上的竞争力除了 取决于自 身的经营与发展外， 政府的管理与干预也起 着重要的作用。 各国对外资银行监管的动因之一， 就是对本国跨国银行施以灵 活的优惠政策，以增强其国际竞争优势，同时， 基于银行业在国民经济中的重 要地位， 对跨国银行在本国的分支机构则加强管制， 从而使外资银行更好地服 务于本国经济、金融的发展。 第二，从经营的安全性角度考虑， 如前所述， 金融机构在国际金融市场上 进行着白热化的竞争， 其经营手段、 经营方式不断创新，以期占有最大的市场 份额。 这种剧烈的竞争使得跨国银行的经营具有较大的风险性， 并常常危及国 产. 内金融市场的稳定。 具体表现为:以扩大资产规模为重点的银行为获得较高的 资产收益和资产增长速度， 压低价格提供贷款， 从而使银行资金营运的风险系 数加大;广泛兴起的金融创新 ( f i n a n c i a l i n n o v a t i o n )和表外业务 ( o ff - b a l a n c e - s h e e t b u s i n e s s , o b s b u s i n e s s ) ， 打破了 传统的业务分工界限， 拓展 了非银行业务， 并使得银行业务的规范和资产负债的考核无法正常进行， 导致 银行在经营活动中 存在着极大的潜在风险; 长期以来， 发展中国家的债务危机 一直是困扰国际金融顺畅发展的一大不安定因素， 以 致在国际金融市场一直存 在着国家风险。 金融业的不断发展，新的金融工具不断地应运而生，各种风险 之间的联系和影响也更加紧密和复杂。 在这种背景下， 银行的跨国经营增加了 其脆弱性，其经营安全日 益受到威胁。因而，保障金融机构跨国经营的安全， 尽力避免国际金融秩序的危机并减轻其对本国金融市场的震荡， 维护本国金融 体系的安全与稳定，保护存款人的利益是各国对外资银行进行监管的另一动 因。 第三，从宏观经济政策角度考虑，银行业的跨国经营活动，如国际借贷、 国际投资、 外汇交易以及各种投机活动对母国和东道国的货币金融政策常常发 生冲击，使其货币 金融政策的实施变得复杂而不稳定，加大了其难度。因而， 为了达到实施货币金融政策的目 标， 各国在实施这些政策时相应也采取了对银 行业跨国经营活动的鼓励与限制措施。如，为了实现货币紧缩政策，国家往往 通过增加储备金要求或增加税收等办法阻挠外国银行资本的流入， 而为了实现 货币放松政策， 则采取相反的管理办法以吸引外国银行资本的进入; 在本国国 际收支出现顺差时， 往往鼓励本国银行资本外流，限制外国银行资本流入:出 现逆差时，则控制本国银行资本的外流，而鼓励外国银行资本的流入;等等。 所以， 各国对外资银行实施监管使其服从本国的国情和宏观经济政策的需要是 动因之三。 二、国外外资银行监管法律制度评介 ( 一)国外外资银行监管法律制度比 较分析 1 、美日 等发达国家外资银行监管法律制度评介 美国是世界上外资银行监管制度比较完善的国家之一， 具有典型性和代表 性. 美国 国际银行法规定其对外资银行监管的目 标为: 控制外资银行与本 国银行一样， 承担同样的义务和责任， 力求消除由于外资银行活动给本国国内 金融造成的不 稳定因素， 维护金融活动的正常秩序。 在这一目 标的指导下， 美 国对外资银行的监管从宏观的政策原则到微观的监管措施， 都旨 在引进和管理 并重。 在对外资银行监管的政策原则上， 纵观美国金融监管历史， 其对外资银行 的政策是朝着逐渐加强限制的方向演变的， 经历了首先给予外资银行单方面优 惠待遇， 其次给予国民待遇， 再次给予有限制的国民待遇的过程。 从现有资料 来看，二战以后许多年，美国联邦政府未曾颁布过有关外资银行管理的法律， 因此在美国的外资银行没有受到联邦立法的监管， 它们在同美国当地银行的竞 争中占有明显的有利条件， 诸如外资银行可以 跨州开设分支机构， 可以经营证 券业务， 可以 不交纳联邦存款准备金等: 而美国国内银行则不能享受上述优惠 待遇。所以，从战后至 1 9 7 8 年颁布 国际银行法之前，美国事实上是给予 外资银行单方面优惠待遇的。 7 0 年代以 后， 由 于美国经济、 金融实力大减， 本 国银行的竞争力下降， 而外资银行却飞速发展， 构成了对美国银行业的巨大威 胁。 于是， 1 9 7 8 年1 0 月， 美国国会通过了 国际银行法 ， 其目 的即为了消除 某些不平等竞争的因素。它第一次将外资银行置于联邦储备局的统一管制下， 规定给其以国民待遇， 即外资银行要接受与美国银行相同的管制约束。 尽管如 此， 仍然没有阻止外资银行在美国的迅速发展，同时也没能使美国银行的国际 竟争力得到提高。到 1 9 9 0年，外资银行占有美国商业和工业贷款的比重上升 户， . 一 - 到3 8 .7 %， 而美国 银行所占的 份额相应下降。 这种情况使美国不得不再次对外 资银行采取更加严格的限制性政策，于是在 1 9 9 1 年 1 2 月1 9日 美国国会通过 了 对外国银行加强监督法案 ，该法案确立了给予外资银行以互惠性国民待 遇原则。 这一原则的确立使美国监管当局有权拒绝那些对美国银行不给予国民 待遇国家的银行和证券行号在美国经营的申请， 而且， 来自 这些国家并且己 经 在美国经营的机构在获得美国管制当局批准之前也不能在美国开展任何新业 务或在新地区开发业务。 在对外资银行监管的微观措施上，与政策原则相适应，也发生了变化。 在 开业管制上，1 9 7 8 年美国颁布 国际银行法 ，第一次将外资银行置于联邦法 律的统一监管之下，由 通货总监负责审查向联邦一级申 请开业的外资银行， 各 州金融当局则仍负责州一级的外资银行的开业审查。1 9 9 1 年 1 2月又颁布 对 外国银行加强监督法案 ，它针对外资银行迅猛扩张的势头，削减了通货总监 的权力， 扩大了联储的 权力。 政府规定在美设立分行、 代理行、商业贷款公司 或代表处必须经联邦储备局批准，外资银行直接或间接获得一家当地银行 5 % 以 上的股份也要通过联邦储备局的审批，同时， 取消了以前州一级的自 主批准 权，并首次对外国银行进入美国设立了一个统一的标准。 在业务管制上，与美 国 对外资银行逐步实行趋严的政策相对应， 也相应地加强了限制， 1 9 7 8 年颁布 的 国际银行法取消了以前外资银行在业务经营上享有的单方面优惠待遇; 1 9 9 1 年 1 2月颁布的 对外国银行加强监督法案规定外资银行在美国享受互 惠性国民待遇， 同时规定了许多限制条件: 外资银行必须通过其参加保险的附 属机构才可吸收 1 0万美元以下的存款;除非得到联邦储备局的同意，否则外 资银行的州分行或代理行不得从事联邦分行或代理行禁止从事的业务活动。 在 这个法案许多条款的约束下，外资银行在美国的业务范围已 变得十分有限了。 美国对外资银行业务经营的管制非常具体详细，主要包括:( 1 ) 存款保证金制 度。 外资银行分行或办事处必须将一笔保证金存入当地的某一家美国联邦储备 体系的会员银行. 保证金的数量必须相当于该分行或办事处全部负债的 5 %, 或是相当于美国国民银行开业时规定的注册资金最低限额。 ( 2 ) 存款准备金制 度。 国会授权联邦储备体系单独制定对外资银行的存款准备金制度， 并在存款 准备率不超过2 2 %的限度内， 根据对外资银行管理的特点、国内外金融市场变 化和货币政策的需要对之随时进行调整。 外资银行须根据存款准备金制度的具 体要求， 向 所在地区的联邦储备体系上交存款准备金。 ( 3 ) 利率管制。 外资银行 须和美国国内银行一样， 对客户存款所付利息， 不能超过联邦储备体系规定的 上 限。 ( 4 ) 存 款 保 险 管 理。 允 许外 资 银 行选 择 是 否 参 加联邦 保险 公 司 的 存 款保 险， 同时 国际银行法 又对没有参加保险的外资银行作了一些业务经营的限制规 定。 ( 5 ) 资金运用的管理。 如限制有关借贷计划、 内部借贷证券贷款、 证券投资 买卖等; 再比如出于保护美国主权和民族工业的考虑，禁止外资银行进行与政 治有关的 贷款和投资等. ( 6 ) 跨州设立分支行管理。 禁止外资银行跨州设立分支 机构， 还禁止在同一州内同时设立分行和办事处两种分支机构。 ( 7 ) 财务活动的 监督。 包括按月、 季、年分别向 联邦储备体系、 通货管理局等管理机构报送资 产负债表。 管理机构每年对外资银行检查一次， 检查费用由 被检查的外资银行 支付。19 1 同样是金融业发达的日本， 在引进外资银行方面则经历了从严到松， 从限 制到允许的过程。 1 9 4 9 年1 2 月，日 本依照 银行法 和 外汇管理法 ， 首次 为在日 本开业的1 0 家外资银行共计2 3 个分行发放了营业执照， 但直到第三次 资本自由化运动的 1 9 7 0 年9月为止，只有8 家新的外资银行在日 本开业。原 因是当时银行数目 超过实际需求。而 1 9 7 0 年9月以后，政府对外资银行的政 策作了调整，外资银行大量涌入，不到4 年3 2 家外国银行在日 本新开设了分 行。目 前在日 开 业的 外国 银行达到8 9 家。 0 0 1 而对外资银行业务 经营范围的 监 控也是一个由限制到放松直至实行国民待遇的过程。 如日本最初只允许在岛内 开业的外国银行分行经营银行业务和外汇业务， 其中银行贷款业务是外资银行 户.， 的主要业务， 贷款资金在外资银行总资产中的比重7 0 年代末达到6 0 - 7 0 %; 其 中又以外汇贷款业务开始得最早 ( 5 0 年代就己开始) 。 而且，外资银行的外汇 贷款按规定一般为3 - 7 年， 属中长期贷款;外资银行经营的日 元贷款则以短期 为主，并且其贷款要受日 本银行” 窗口指导” 的限制，即贷款增加额的限制。此 外， 直到 1 9 7 8 年4月以后，外资银行才得到允许可以 从一般企业和个人吸收 外汇存款; 在资本市场上， 7 0 年代以前， 外资银行被禁止参加短期资金市场的 交易活动。由于实施上述管理和监控措施，在经济高速增长时期，日本得以利 用大量外汇贷款支持本国重化工业和钢铁工业等基础产业发展， 外资银行贷款 的 客 户8 0 % 以 上 是日 本 企 业。 u 同 时， 日 本有 效 地 防 止了 外资 银 行 在日 元 贷款 和短期资本市场上的与本国银行的过度竟争， 其做法是独特的、成功的。 通过对发达国家外资银行监管法律制度的考察， 笔者认为可以给我国外资 银行监管立法如下启示: ( 1 ) 对外资银行的引进要与国家经济、 金融发展阶段 相适应。 一国的金融监管当局一方面必须通过改善投资环境对外资银行保持一 定程度的吸引力， 从而保持一定程度的金融国际化水平; 另一方面， 金融监管 当局又必须在新形势下及时加强对外资银行的监管， 保证本国金融体系的平稳 运行。 一个成功有效的外资银行政策必须既维护本国金融业的利益，同时兼顾 外资金融机构的利益， 一国的金融监管当局必须在这两者之间寻求适当的平衡 点。 ( 2 ) 对外资银行业务经营实行一定限制。出于保持和巩固本国银行的竞争 地位，以稳定国内金融秩序，维护其根本利益的考虑， 各国均对外资银行业务 经营实行不同形式和程度的限制， 中心是为我所用， 既扩大本国利用外部资本 的能力， 又防止外资银行带来的过度竞争对金融体系的损害。 ( 3 )引进外资银 行要同时建立防范各类风险的机制。 为了防范各类风险， 引导外资银行健康经 营， 保护储户的正当权益和国内金融体系的安全， 各国在引进外资银行的同时， 注重利用法律法规建立防范各类风险的机制， 主要做法为a .对市场准入的基本 条件进行规定; b .对外资银行参股比 例的限制， 如日 本规定参股比 例为5 % 1 z l . c . 对资本储备的特定要求，即资本充足性，通常用资本与资产的比率来衡量; 资本流动性， 通常用流动资产和流动负债比率或流动资产与存款总额比率来表 示， 它表明 银行对短期到期债务的支付能力。 如英国规定在伦敦开设分行， 其 母行的资产额必须在 1 0 亿美元以 上，并相应规定了外资银行的资本、储备和 负 债的比 率。 1 3 1 再如法国 没 有要求外资 银行有确定的 流动 性比 率， 但要求外国 子银行与国内 银行具有相当的水平， 即该水平不得低于6 0 %; 意大利不检查外 国银行资本流动性比率， 只建议应保持3 0 %的水平; 瑞士要求流动资产不低于 总 负 债的6 % 0 14 d .特定 的 准 备 金 要 求。 如果外国 银 行 在东 道国 吸 收 本币 存 款， 管理当局要求外国银行同 样交纳储备金。储备金可增强银行的紧急支付能力， 并有利于调节国内货币发行量。 如英国要求在英国的外国银行如接受英镑存 款，按 0 .5 %的准备金率向英格兰银行缴纳准备金;德国对居民和非居民的本 币 和外币4 年期以下存款分别要求9 .2 % 和 1 5 % 的准备金。 1 5 由 于存款准备金 没有利息， 上述不同比率的准备金反映出两国对外资银行经营本币 存款态度上 的差异。另外，许多国家还对外资银行外汇缺口头寸、 利润汇出、 追加税收以 及聘用当地职员有特别的规定。 2 、发展中国家外资银行监管法律制度评介 发展中国家对外资 银行在 进入管制上， 限 制条 件主要 是: ( i ) 申 请进入的 跨 国银行本身的经营状况， 包括资本和资本额的数量、以 往经营的记录， 管理阶 层的素质、 业务的重点和专长， 以 及在国际银行界的地位等; ( 2 ) 最低资本额的 要 求; ( 3 ) 开设机构的组 织形式限 制。 对外资 银行业务的 监管措施主要有: ( 1 ) 限 制外资银行吸收当 地存款; ( 2 ) 限制外资银行网的扩展; ( 3 ) 不允许外资银行 向 东道国央行贴现融资; ( 4 ) 限制外资银行的贷款能力; ( 5 ) 对外资银行信贷资 金投向 规定;( 6 ) 对外资银行存款准备金要求;( 7 ) 限制外资银行利润汇出， 对 外资银行征收较高利润税; ( 8 ) 对外资银行投资性银行业务的限制， 主要是证券 信托和租赁等业务。 1 6 1 以韩国为例， 我们可以清楚地看出它在不同阶段所采的政策原则和具体措 施均有不同: 1 9 6 7 -1 9 7 4 年期间， 是韩国引进外资银行的初始阶段， 主要目 的 是增加来源、引进外资. 为开辟更多的外资流入渠道， 韩国对外资银行实行了 一系列比较优惠的政策， 如货币置换安排， 即允许外资银行从其总行借入外币 资金， 然后出售给韩国银行换取当地货币，以 帮助外资银行筹措当地资金。 韩 国银行保证对外资银行携入的外币资金承担外汇风险， 并保证对外资银行发放 的贷款支付一部分利息，使外资银行的资金来源和利润都有一定保障。同时， 还对外资银行的外币 贷款利息收入和手续费收入免征所得税0 1 9 7 5 -1 9 8 3 年期 间，由于石油危机使韩国国际收支赤字剧增， 对外资需求加大，为引进更多外 资， 当局取消对外资银行货币 转换限额和各种对外资流入的限制。 这样到1 9 8 4 年通过外资银行中介借入的外资占韩国总外债的4 8 % 左右。1 9 8 4 -1 9 9 0年期 间，外债基本得到控制， 工业基础基本建立， 对外资需求有所下降，韩国引进 外资银行的主要目 的由引进外资转变为促进国内金融市场的发展， 采取的相应 政策是开始对在韩国的外资银行实行平等待遇，一方面放宽对外资银行的管 制， 另一方面韩国也逐步取消对外资银行的各种优惠。 如逐步削减外资银行的 货币置换安排额度，限制其外币贷款量，限制其对国内大公司的贷款总额。 1 9 9 0 一 现在，随着国内银行实力的提高，从 1 9 9 2年起韩国允许外资银行直接 投资股票和外汇市场，并预计在 9 0年代中期撤销大部分进口限制，这将使韩 国国内金融、 外汇资本市场实现自由 化。 外资银行在这一时期的主要作用是运 用其强大的信息机构网络和雄厚的资本实力， 把韩国国内市场和主要国际金融 市场联系起来，同时也为韩国培养了一批国际金融方面的专门人才。 而这些政 策和措施的调整始终贯彻着循序渐进的原则， 并且都是沿着逐步放松管制这一 大 方向 发 展的 。 叼 由此我们得出这样的启示:a . 发展中国家在引进外资银行时应当有条件、 有选择、 分阶段地进行。 尽管发展中国家对外资银行采取的政策原则和具体措 施都围绕着保护主义这一中心， 但是由 于各国经济始终处于发展变化中， 不同 的经济发展阶段，引进外资银行的主要目的也不尽相同， 保护性政策的把握程 度和监管措施也应做相应调整， 该松则松，该紧则紧， 松紧适当才能使引进的 外资银行更好的为我所用。 b .注意政策的连续性，避免大起大伏。虽然对待外 资银行的政策原则和具体监管措施可随经济发展等形势的发展而作相应的调 整， 但应努力保持政策的连续性， 避免剧烈变化， 尤其是避免政策的大起大伏， 因为政策前后反复变化使外资银行无所适从， 不利于外资银行的长期投资， 并 有可能助长其短期的投机行为， 这与发展中国家引进外资的初衷相左。比如韩 国、 新加坡等国家对外资的政策和措施都经过数次调整， 但都秉承循序渐进的 原则， 并沿着逐步放宽的方向发展， 虽然在某些时期可能有些收紧的措施， 但 总趋势始终不变。 而有些国家， 如哥伦比亚随着政党的更替在外资银行政策上 前后经历了几次完全相反的变动， 使外资银行在该国的经营大起大落， 从而纷 纷撤离。c . 防止重引进，轻监管。外资银行的引进是否能达到预期的目的，很 大程度上依赖于东道国当局对外资银行的监管， 这方面新加坡的经验最值得借 鉴。新加坡当局认为，金融业必须置于有效的规章制度之下发展，因此，新加 坡金融管理当局从一开始就把建立一个健全体制与吸引足够多的外资金融机 构前来经营作为其首要的双重任务。 为维持新加坡作为金融中心的长期生存能 力，维持投资者的信心，监管当局始终坚持严格的稳妥标准， 采取强有力的监 管， 在执行既定的条件时毫不踌躇。 新加坡独立以来， 从未发生过银行倒闭事 件，新加坡经济随金融中心的成长而迅速崛起就是这种监管的最好例证。d . 避免重立法， 轻实施。 对于外资银行监管的重视， 制定一定的法律是非常重要 的， 这一方面可以使外资银行明确其经营的权限， 另一方面也可以使执法者有 法可依: 法规固然重要， 但监管的关键却并不仅在于法规本身， 有无监督这些 法规应用及实施这些条款的能力， 在很大程度上直接影响监管的效力。因为仅 仅制定这些法规并不能确保它们产生实际效力。 这一点对于发展中国家尤其应 引起重视，因为发展中国家往往法制不健全， 而立法后的实施能力更差， 容易 造成有法不依的局面， 严重影响对外资银行监管的效力。e 注重整体性监管， 进行必要的国际合作。 外资银行多属于某一跨国银行或国际金融财团， 这些跨 国银行和国际金融财团都是在全球范围内拓展经营， 其业务多元化， 涉及许多 领域，因此监管当局对于外资银行所在集团的总行，以及其他子行整体所面对 的风险越来越应具有全盘性的认识和整体性的监管， 这也能够防止利用不在东 道国监管当局监管权限内的子行或关系行来逃避遵循监管当局监管的做法。 整 体性监管需要密切的国际合作， 如今世界各国在银行国际监管方面存在明显的 矛盾和分歧，矛盾的焦点就在于各项监管的责任如何在母国和东道国之间划 分， 虽然至今许多问 题仍未得到妥善解决， 但加强国际合作则是各国都己普遍 认同的，巴塞尔委员会的设立及其工作正是各国在这方面的共同努力。巴塞尔 委员会的成员都是一些发达国家， 发展中国家作为东 道主， 也应积极参加到这 一国际合作中来， 确保境内外资银行的安全， 并在发生问题时争取自己 应得的 权利. 有些发展中国家在考虑准许某一外资银行进入时，已把其派出国当局是 否愿与本国合作做为条件之一，这就是值得借鉴和参考的。 ( 二) 外资银行监管的 国际 合作 巴 塞尔 协议 1 、巴塞尔协议的构成 随着全球经济一体化的发展， 跨国银行在世界经济中的作用越来越大， 其 机构跨国设置及贷款跨国化的特点， 使各国中央银行都难以单独对其实施有效 监管。因此， 为了改变这种不利于国际金融秩序稳定的状况， 鼓励银行实行谨 慎的流动性管理， 加强国际银行体系的健全和稳定性， 逐步消除国际银行业的 不平等竞争， 统一各国银行监管标准， 防止跨国银行发生危机而引发多国银行 危机乃至国际银行危机，1 9 7 5年 2月，美、英、法等十二个国家组成了银行 国际监督机构，及 “ 国际清算银行关于银行管理和监督活动常设委员会” ，简 称 “ 巴塞尔委员会” ，并陆续发表了一系列规范银行监管问题的文件，统称为 “ 巴塞尔协议” 。其主要文件包括:1 9 7 5 年的 对国外银行机构监督的原则 ; 1 9 7 8 年的 综合资产负债表原则 ; 1 9 8 3 年在该原则基础上制定的巴赛尔协议 修订本; 1 9 8 8 年的 巴 塞尔银行业条例和监管委员会关于统一国际银行资本衡 量的资本标准的协议 ; 1 9 %年在1 9 8 8 年协议的基础上公布的 包括市场风险 后资本协议 ( 修订稿)，以 及 1 9 9 7 年巴塞尔银行监管委员会颁发的 有效银 行监管的核心原则 。 1 8 1 巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权， 其文件从不 具备亦从未试图具备任何法律效力。 不过， 它制定了广泛的监管标准和指导原 则， 提倡最佳监管做法， 期望各国 采取措施， 根据本国的情况通过具体的立法 或其他安排予以实施。 委员会鼓励采用共同的方法和标准， 但并不强求成员国 在监管技术上的一致性。巴 塞尔协议是整个国际金融体系， 尤其是国际银行业 的国际规范和准则。 2 、巴 塞尔协议的主要内容 巴塞尔委员会的一项重要工作任务是堵塞国际监管中的漏洞， 它遵循两项 基本原则: 没有任何境外