加拿大政府信息公开制度的研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含获得 西南政法大学西南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 西南政法大学西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大学西南政法大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和电子文档。 （保密的学位论文在解密后适用本授权说明） 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：年月日签字日期：年月日 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 加拿大政府信息公开制度研究加拿大政府信息公开制度研究 researchresearchresearchresearch o o o on n n n governmentgovernmentgovernmentgovernment informationinformationinformationinformation disclosuredisclosuredisclosuredisclosure systemsystemsystemsystem ofofofof canadacanadacanadacanada 作 者 姓 名：杨春荣 指 导 教 师：刘艺 西南政法大学 southwest university of political science and law 1 内 容 摘 要 自 2007 年政府信息公开条例颁布以来，我国的政府信息公开制度由地 方各自为政、缺乏统一性和协调性走向了全国统一，该法的颁布和实施确立了政 府信息公开制度，但是不管是立法还是执法层面，我国的政府信息公开制度都还 存在一些问题。唐太宗曾言： “以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替； 以人为镜，可以明得失。” 自 1982 年信息获取法颁布实施以来，加拿大的 政府信息公开制度实施了三十年，形成了比较成熟的法律体系。在保密传统背景 下制定的加拿大信息获取法，与我国政府信息公开条例的制定有着相似 的背景；加拿大分散的联邦体制与我国政府信息公开条例制定之前的各省在 信息公开上各自为政的特点也颇为类似。这些相似点，让人不得不思考，加拿大 的政府信息公开制度是如何安排的，具有何种特点，有没有值得我国借鉴的制度 安排？其面临的问题是否是我国可以预见并避免的？ 正是在这样的背景之下， 本文通过翻译加拿大政府信息公开制度大量法律规定， 整合中加行政法学者研究 政府信息公开制度专著和论文， 在试图对加拿大信息公开制度进行介绍的基础上 来展开文章的论述， 力求使得我国政府信息公开法制建设也能够吸取到加拿大政 府信息公开制度中的精华。 在具体结构上，本文分为四个部分来展开论述，第一部分从宏观是对加拿大 信息公开制度的形成背景、发展，立法的进程，联邦立法与地方立法的分工， 信 息公开的目的与原则等方面进行了有详有略的介绍， 以期望能更加直观生动的展 示加拿大信息公开制度的原貌；第二部分以加拿大信息获取法为主，重点考 察了信息公开权利主体、信息公开义务主体、信息公开范围、信息公开程序以及 救济制度，同时就我国信息公开制度的相关内容进行与之进行比较分析，从中可 以显示出我国政府信息公开立法方面的缺陷； 第三部分介绍加拿大 信息获取法 颁布以来取得的成绩以及在面临各种阻碍时采取的更为有效促进信息公开的措 施，对这些实施状况以及变化过程，乃至于加拿大信息公开制度今天在国际上的 地位进行详细的分析；第四部分联系我国政府信息公开制度颁布实施的实际情 2 况，结合对加拿大信息获取法的实施经验和教训的梳理，有针对性地借鉴加 拿大政府信息公开制度，提出有益于我国信息公开制度发展和完善的建议。 关键词：信息获取法； 信息专员；政府信息； 信息公开； 加拿大 1 abstractabstractabstractabstract since the ordinance for government information disclosure of prc was passed in january, our countrys government information disclosure system was begun to national from local government administrative in their own way and lack of co-ordination over the whole country. the pass and implement of the ordinance established the system of our government to disclose the government information. however, there are still problems in both current legislation and enforcement. emperor tai zong (627-649) of the tang dynasty once said a piece of copper mirrors the tidiness; histories mirror the rise and decline of societies; other people mirror ones win and loss. there was thirty years passed by since the access to information act pass and implement，from that day in 1982，canada has established a fairly complete legal system of government information disclosure. the similarities on legislation background and the relation between the central and local authorities on the information between china and canada，set people thinking how the government information disclosure system of canada work? what feature it has? is there anything worth us to study? can we foresee and avoid the problem it once faced? just under such background, this article go on with the discussion through translating and studying a large number of canada administrative law scholars monographs and papers, and strive to make chinas government information disclosure system can learn from the key point of government information disclosure system of canada. in the specific structure, the article is divided into four parts to start discussion. the first part mainly introduce the background, the development and the legislative process of the system; the power division between the central and local governments; the purpose and principles of information disclosure, and seek to find a common procedural rules for the whole system so as to overcome the disorder and arbitration of the system. the second part give priority to access to information act, the subject of the right and obligation, the range and the process of information disclosure, as the relief system are mainly examined. meanwhile, they are compared to the interrelated regulation in our information disclosure system, to find the defectiveness in our legislation. the third part introduces the good results it comes and the measures it takes to promote the disclosure of government information when face all the difficult, details these implementation status and development and the position of canadas 2 government information disclosure system in the whole world. the last part try to find the connection between the practical situation of china and the experience from canadas government information disclosure system, to learn some useful and appropriate experience to improve government information disclosure system of china. keykeykeykey wordswordswordswords：accessaccessaccessaccess totototo informationinformationinformationinformation actactactact； informationinformationinformationinformation commissionercommissionercommissionercommissioner； governmentgovernmentgovernmentgovernment informationinformationinformationinformation；informationinformationinformationinformation disclosuredisclosuredisclosuredisclosure；canadacanadacanadacanada 1 目录目录目录目录 引言引言 1 一、一、 加拿大信息公开制度概述加拿大信息公开制度概述4 （一） 制度的形成 4 （二） 信息公开的目的与作用 6 （三） 信息公开制度的基本原则 7 1. 公开原则7 2. 及时原则8 3. 不营利原则8 4. 信息分割原则9 5.便民原则10 二、二、 加拿大信息获取法的主要内容加拿大信息获取法的主要内容10 （一） 信息公开主体11 1. 信息公开的权利主体11 2. 信息公开的义务主体11 （二） 信息公开范围与豁免公开的信息12 （三） 信息公开程序14 1. 主动公开信息14 2. 依申请公开信息14 （四） 监督救济制度15 1. 信息专员制度15 （1） 信息专员制度基本内容15 （2） 信息专员与隐私专员18 （3） 安大略省信息与隐私专员19 2. 联邦法院审查23 三、三、 加拿大加拿大 信息获取法信息获取法 实施状况实施状况25 （一） 政府对信息获取法的挑战25 1. 结构性改革25 2. 资源限制26 3. 频繁诉讼26 4. 工作关系恶化27 5. 法律限制28 （二） 对信息专员制度的反思29 1. 监察员模式的不足29 2 2. 公民申诉模式的缺陷31 （三） 信息化监管变革32 四、四、我国政府信息公开制度的借鉴与完善我国政府信息公开制度的借鉴与完善34 （一） 提高法律效力层级，协调法律制度关系35 （二） 确立 “公开为原则、 不公开为例外” 的基本原则35 （三） 归责制度与激励机制并行37 （四） 突出地方政府的作用37 （五） 电子政务的瓶颈与突破38 （六） 完善信息公开诉讼制度39 参考文献参考文献42 引言引言引言引言 西南政法大学硕士学位论文 2 “这是一个权利的时代”1，人们对于权利的关注与渴望日益深切。法治的 真谛就在于保障人们的权利， 法治建设的每一项工作都应当以公民权利为本位， 权利贯穿于法的运行的整个过程：立法是确认和表达公民的权利，执法是落实 公民的权利，守法是让公民珍惜权利，司法是对公民权利的救济。这是一个信 息的时代2，信息渗透到了人们生活的方方面面。 “要有效地生活就要有足够的 信息。”3“在以创造和分配信息为基础的经济社会里”，4知情权是一项最基 本的权利。知情权一方面是为公民获取各种信息从而实现其他权利的基础，另 一方面也是公民参与政治生活、实现民主权利的前提。 在人民主权理论的背景之下，公民与政府的关系，实际上是委托人和受托 人的关系。 然而， 是否每一个政府都会自觉完成其职责呢？答案是否定的。 “一 切有权力的人都容易滥用权力”5， 在 “权力导致腐败， 绝对权力导致绝对腐败” 6的情况下，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”7古往今来的历史 告诉我们，除了权力的相互制衡之外，公民权利对权力的监督和制约也是相当 重要的，因为不论哪届政府的运作，都需要人民的支持和配合，但是应该强调 的是，这些监督和制约都必须以知情权为前提。知情权实现需要政府和媒体这 两个具有公共职责的主体积极履行其义务，但是在这个过程中，他们都会产生 角色异化。信息是具有时效性的，但是在当公众迫切地需要某种信息时，政府 可能以和谐稳定等理由极力隐瞒，而媒体也可能因各种原因违背职业道德、滥 用传播权利。8如何消除异化以打造政府的高效开放服务、推进媒体的正当舆论 和报道？政府需履行哪些具体义务来实现公民的知情权？义务没有履行、权利 无法实现之时如何救济？各国对这些问题做出了相似却又不尽相同的答案：信 息公开制度，即以法律形式对知情权予以确认和保障。 信息公开制度除了对确定公民的知情权、保障公民利益有着不可替代的作 用，该制度还具有其他意义：增加行政透明度，防止政府腐败；促进公民参政 1 美路易斯.亨金： 权利的时代 ，知识出版社，1997 年，前言。 2 美约翰.奈斯比特（j.naisbitt） ： 大趋势改变我们生活的十个新方向 ，中国社会科学出版社，1984 年，前言。 3 美维纳： 人有人的用处控制论和社会 ，商务印书馆，1978 年，第 55 页。 4 美约翰.奈斯比特（j.naisbitt） ： 大趋势改变我们生活的十个新方向 ，中国社会科学出版社，1984 年，前言。 5 法孟德斯鸠： 论法的精神 （上） ，商务印书馆，1982 年，第 154 页。 6 英阿克顿： 自由与权力 ，商务印书馆，2001 年，第 342 页。 7 法孟德斯鸠： 论法的精神 （上） ，商务印书馆，1982 年，第 154 页。 8 这些情形比比皆是，如中国 2011 年温州动车脱轨事件。 加拿大政府信息公开制度研究 3 议政，推进政治民主。当然，任何事物不可能绝对地存在，知情权也是有边界 的，信息公开制度同时还可能对知情权与其他权利或权力的冲突进行着某种程 度的平衡。 信息公开制度在各国的确立都经历了一个复杂的过程。就我国而言，信息 公开法律观念十分稀薄。长期封建社会的“民可使由之，不可使知之”9、 “法 藏官府，威严莫测”的愚民统治思想、乃至“官本位”的愚昧封建思想仍有深 远的影响。在建国前的战争年代形成了保密的传统；在建国后的很长时间内信 息公开也没有引起政府的重视。但是随着世界各国信息公开制度的兴起和社会 团体以及国际组织的努力10，我国经历了从村务公开、警务公开到各部委的政 务公开11、从地方信息公开制度12的确立和发展到全国范围内的政府信息公开 条例的颁布和实施的历程。自 2008 年政府信息公开条例实施以来，我国 在政府信息公开方面取得了一些进步，但是从实践来看，我国的政府信息公开 制度还有很多方面亟需完善。 很多学者提出了自己的见解以促进我国政府信息公开制度的完善，在对我 国政府信息公开条例的实施现状进行考察的同时，也借鉴学习国外经验， 尤其是美国的信息自由法（freedom of information act）。但是笔者认 为，对信息公开制度的研究不能仅仅局限于制度和条文的静态规范研究；也需 要探求其背后的制度背景和历史源流，进行动态的实证研究。考察我国的封建 传统思想以及保密制度 13的规定， 其与保密制度发达的加拿大不相上下。 加拿大 于 1890 年原封不动地照搬英国 1889 年的官方保密法（ official secrets act 1889），该法使官方信息完全处于保密状态。 14于 2001 年通过反恐怖法 9 论语.泰伯第八 。 10 经济发展的要求，以及我国加入的 wto 对透明度原则的要求、 “非典”疫情的残酷现实、汶川地震及时 发布信息带来的稳定的经验，都在某种程度上促进了我国信息公开制度的确立。 11中共中央办公厅、国务院办公厅： 关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知 ，1998 年 4 月 18 日；公安部： 关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知 ，1999 年 6 月 10 日；中共中央办公 厅、国务院办公厅： 关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知 ，2000 年 12 月 6 日；中共 中央办公厅、国务院办公厅： 关于进一步推进政务公开的意见 ，2005 年 6 月 2 日。 12 地处南方政治经济贸易中心的广州于 2002 年 11 月正式通过发布国内首部政府信息公开地方立法广州 市政府信息公开规定 ，随后其他省份也发布了其政府信息立法，如：深圳市深圳市政府信息网上公开办 法 ，成都市成都市政府信息规定 ，重庆市重庆市政府信息公开暂行办法 ，山西大同市大同市政府 信息公开条例 ，上海市2004 年上海政府信息公开规定等。 13 我国的保密制度详见： 中华人民共和国保守国家秘密法 ， 中华人民共和国保守国家秘密法实施办法， 中共中央保密委员会办公室、国家保密局关于国家秘密载体保密管理的规定 ， 卫生部保守国家秘密的 规定等。 14 周汉华： 外国政府信息公开制度比较 ，中国法制出版社，2003 年，第 511512 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 （ anti- terrorism act） 15，该法的第二部分信息安全法即为对 1939 年 官方保密法的修改，此次修改缩小了保密范围。在保密制度历史悠久的加 拿大，官方信息保密已经成为人们的习惯，这种不合时宜的传统可能成为加拿 大信息公开制度的包袱。而加拿大信息公开制度的构建和发展中的经验和教训 值得我国借鉴。 鉴于此，笔者一方面引进加拿大一手研究资料进行直接翻译整理、归纳、 整合，一方面紧密结合我国政府信息公开制度实施现状有针对地与加拿大政府 信息公开制度予以比较研究，以期在弥补国内学者对加拿大该制度的研究空白 的同时，对我国的政府信息公开制度提出有益的见解。 15 anti- terrorism act, sc 2001 ,c 41, /en/ca/laws/stat/sc-2001-c-41/latest/sc-2001-c-41.html. 加拿大政府信息公开制度研究 5 一、一、一、一、 加拿大政府信息公开制度概述加拿大政府信息公开制度概述加拿大政府信息公开制度概述加拿大政府信息公开制度概述 （一）（一）（一）（一）制度的形成制度的形成制度的形成制度的形成 加拿大是世界上较早确立信息公开制度的国家之一。早在 1969 年，进步保 守党参议员就提议讨论信息自由法案。16自由党内阁在 1973 年秋，为研究向议 会及公众提供信息的方法委托专门调查，形成报告；1975 年 6 月向负责政令查 的“上下合作委员会”提出该报告。该委员会对该报告进行研究后，1976 年 2 月众议院同意了该报告提出的方针。1977 年 6 月自由党政府发表题为关于行 政文书向公众公开的绿皮书。171979 年 5 月，进步保守党内阁成立，以美国 信息自由法为模式，提出信息自由法案，但不久该内阁倒台，该法案遂成为废 案。18“1980 年 4 月自由党内阁成立，7 月提出信息公开法及私人秘密法案， 在面对各方阻挠的情况下， 信息获取法 （access to information act19） 于 1982 年得以正式颁布，并于 1983 年开始实施。”20公民可以依据该法获取联邦机构 的记录，允许加拿大人从政府档案里检索信息，明确了政府信息公开的范围以 及政府机构应该予以回复的时间期限，与此同时，获取信息权利的任何例外规 定都是具体明确的，这意味着政府部门不能简单地拒绝披露信息。 保障信息公开和公民知情权是加拿大政府信息公开制度的重点，但与此同 时，在该制度的设计中，对公民隐私权的保护是与知情权保护并驾齐驱的重要部 分。与信息获取法（access to information act）同时出台的还有隐私权法 （privacy act21），之后于2000年又制定了个人信息保护和电子文件法（the personal information protection and electronic documents act (pipeda)22）。隐 私权法与信息获取法相辅相成，其立法目的在于扩大加拿大现行法律中对 政府机构掌握的个人信息中的个人隐私所提供的保护， 并确定了个人获得关于自 16 刘杰：知情权与信息公开法，北京：清华大学出版社，2005 年版，第 21 页。 17 同上。加拿大的绿皮书，像白皮书一样，是由官方主办的正式文件，往往是政府提出的以供全国讨论的 声明，而不是已经决定的政策；它们产生在决策过程的早期，因用绿色封皮，故名绿皮书。 18 同上。 19 access to informationact, r.s.c. 1985, c.a-1，下文简称 信息获取法。 20 任岩：加拿大信息公开制度，中国人大，2009 年 4 月 25 日，第 51 页。 21 privacy act, r.s.c. 1985, c. p-21 22 s.c. 2000, c. 5，该法的目的在于，在技术发展不断促进信息传播交流的时代，确立对个人信息的收集、 使用和披露进行规范的规则，该规则承认个人对其个人信息享有隐私权，也承认组织对个人信息在通常情 况下具有合理目的的收集、使用和披露的需要。 西南政法大学硕士学位论文 6 己的个人信息的权利。 个人信息保护和电子文件法 则是在这个技术日益发展、 信息交流传播不断促进的时代，确立了对个人信息的收集、使用和披露进行规范 的规则，明确了个人对其个人信息享有隐私权，也明确了政府组织对个人信息在 通常情况下具有合理目的的收集、使用和披露的需要。在加拿大联邦，这三部法 律是保护公民知情权和隐私权的法律制度体系的核心。 联邦法律并不适用于各省或地区，但是加拿大地方政府有自己的信息获取 和隐私权法律，并形成了独立的信息公开制度。以安大略省为例，于 1988 年 1 月 1 日生效实施的信息自由和隐私保护法（the freedom of information and protection of privacy act）23适用于安大略省省级政府各部门、大多数省级机构、 理事会和委员会， 以及与艺术和技术有关的大学和学院。 于 1991 年 1 月 1 日生 效实施的 市级信息自由和隐私保护法 （the municipal freedom of information and protection of privacy act24）扩大了安大略省信息自由与隐私立法所包含的 公共机构的数量，其涵盖了地方政府机构，如市政府、警察局、图书馆、健康 与教育委员会以及运输局。于 2004 年 11 月 1 日生效实施的个人健康信息保 护法（the personal health information protection act25）规范卫生保健系统中 的个人健康信息的收集、适用和披露行为。这三部法律一起确立了政府机构和 健康信息保管人收集、使用以及披露个人信息时应该遵守的规则，也确立了获 取信息的权利，该权利使个人可以获得自己的个人信息并且在必要的时候对其 予以更改。26 综上所述，在加拿大联邦层面，信息获取法、隐私权法以及个 人信息保护和电子文件法一起规制联邦政府机构的信息公开行为，并由加拿 23 freedom of information and protection of privacy act，r.s.o. 1990, chapter f.31 该 法在第一条规定其立法目的是：（a）在信息应该予以公开、对信息获取应该予以有限和明确的必要限制 原则以及政府信息公开的决定应该由政府独立作出的原则下，提供对政府机构掌握信息的获取权利；(b)保 护被政府机构掌握的有关个人信息中的个人隐私，并向个人提供获取该信息的权利。r.s.o. 1990, c. f.31, s. 1. 该法于 1988 年 1 月 1 日生效。 24缩写为 mfippa。 25缩写为 phipa。 26 其他省份的信息获取和隐私保护立法详见：nova scotia, freedom of information and protection of privacy act(nova scotia), 1977 (s.n.s. 1993, c.5). amended 1993, 1977 (s.n.s. 1993, c.5). amended 1993 ； new brunswick,righttoinformationandprotectionofprivacyact,2010(s.n.b.2009,c.r-10.6), http:/www.gnb.ca/0062/acts/acts/r-10-6.htm; personal health information privacy and access act,2010 (s.n.b. 2009,c.p-7.05)http:/www.gnb.ca/0062/pdf-acts/p-07-05.pdf;newfoundlandandlabrador,freedomof information and protection of privacy act (1981), 1981 freedom of information and protection of privacy act. (r.s.n. 1990, c.f25) ; access to information and protection of privacy act (2002),2002 access to information and protection of privacy act (s.n.l. 2002, c.a-1.1)等。 加拿大政府信息公开制度研究 7 大信息专员对其实施监督执行。各省及地区的信息获取和隐私权法律形成独立 的信息公开制度，规范各级政府的信息公开行为。于此，加拿大联邦立法与地 方立法将联邦与地方的政府机构全都囊括进来，从而确立了加拿大信息公开制 度。 （二）（二）（二）（二） 信息公开的目的与作用信息公开的目的与作用信息公开的目的与作用信息公开的目的与作用 知情权，也被某些学者称为“获取公共机构掌握的信息的权利”27，其被 认为是保护一些基本权利的工具，这些基本权利包括参与政治的权利、正当程 序的权利以及隐私权。当然，知情权本身也是一项重要的基本权利。就政治权 利而言，民主政治的表现之一就是公民积极有效地参政议政，而参政议政的前 提是对当前政治状况的“知”，信息公开立法通过保障公民对政府创立、结构 运行等信息的知情权，为公民参与参政议政提供条件，保障公民的政治权利； 就正当程序而言，政府信息公开制度保护公民的知情权、不断促进政府信息的 公开，一方面促进公民对行政活动的参与，使之有效监督行政权力的行使；另 一方面体现行政程序的透明化，加强二者的交流和沟通，促进公民对行政的参 与，增强公民对行政机关的信赖。就隐私权而言，知情权让公民了解其被政府 收集掌握的个人信息，并使政府对其收集和使用个人信息的行为负责的方式来 保护隐私权。28 加拿大信息获取法希望达到两个目的：第一个是尽可能扩大加拿大现 行的法律中所提供的获得政府机关掌握的信息的权利，即保障公众的知情权； 第二个是本法规定的是一种对现存的获取政府信息程序的补充性程序，对现行 法律中所规定的公民享有的获取政府信息的权利并不是一种取代，而是补充。 也就是说如果现存的法律中有规定的获取政府信息的类型，而本法中没有规定 的话，那么对该种类型的政府信息的获取是不受限制的。后者是从另一个方面 再次确认公众的知情权。加拿大信息获取法中的第二条阐明了该立法目的， 其原文如下： （1）政府信息应当为公众可得，对信息获取权利的必要例外应当 是有限而明确的，以及，对公布政府信息的决定应当由政府独立作出的原则， 27 “the right to access to information held by public authorities”，笔者直译为获取公共机构掌握的信息的权利。 r. alasdair, structural pluralism and the right to information (2001) 51 u.t.l.j. 243. 28 r. alasdair, structural pluralism and the right to information (2001) 51 u.t.l.j. 243. 西南政法大学硕士学位论文 8 来扩充加拿大现行法律中提供的获取政府信息的权利。 （2）本法旨在补充而非 取代现存的获取政府信息的程序，并非以任何方式限制对一般公众通常可获得 的政府信息类型的获取。 作为用来有效实现获取政府信息权利众多工具中的一种，信息获取法 确立了加拿大公民和或移民难民保护法（immigration and refugee protection act）中 规定的永久居民29享有获取政府机构掌握的信息的权利（下文将其简称为“获 取政府信息的权利”）。此外，该法也对获取政府信息的权利进行了限制，如 果信息公开会对国家利益造成重大损害，侵犯他人隐私或者对提供信息给政府 的商业组织的利益造成了不当损害，那么政府机构就可以不公开信息。 （三）（三）（三）（三） 信息公开制度的基本原则信息公开制度的基本原则信息公开制度的基本原则信息公开制度的基本原则 1. 1. 1. 1. 公开原则公开原则公开原则公开原则 “以公开为原则，不公开为例外”是世界各国确立政府信息公开制度的基 本的共通的原则，其基本内涵是：“除法律明文规定可以不予公开的以外，政 府行为都应该公开进行；任何会对相对人的权利义务产生影响的法律法规、规 章、各级规范性文件以及行政决定等都应该予以公布后再予执行，相对人有查 询、复制的权利，并以此预测和规范自己的行为；除依法应该予以保密以外， 行政机关及其工作人员的活动情况，都应允许媒体依法采访、报道和评论。”30 加拿大政府信息公开制度的规则切实贯彻体现了该原则： “（1）所有政府机构 的信息记录都应公开，可以豁免公开的信息或者豁免公开的机构都通过列举予 以明确；可豁免公开的信息分为强制豁免和非强制豁免，非强制豁免公开的信 息在某些条件下仍然可以予以公开； （2）联邦和地方的法例法规等都在其政府 的统一网站上予公布，方便社会公众查阅、复制；（3）保障新闻媒体采访和报 道的自由，保障社会公众旁听有关行政会议的权利； （4）即使某信息记录同时 29 加拿大信息获取法，第 4 条：(a) a canadian citizen, or (b) a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of theimmigration and refugee protection act。 30 姜明安： 法与行政诉讼法 ，北京大学出版社，1999 年，第 51 页。 加拿大政府信息公开制度研究 9 含有可公开和不可公开的信息，也须将二者分离开来，公开可以公开的信息。” 31 2. 2. 2. 2. 及时原则及时原则及时原则及时原则 这一原则恰是信息公开的生命力所在，政府机关及时公开相关信息，不但 可以及时满足公众的知情权，还可以节约信息管理成本、提高行政效率。加拿 大联邦政府关于政府信息公开政策的绿皮书（1977 年）指出，“政府信息 不仅要向公众公开，而且应及时公开”。32 加拿大信息获取法保障了信息获取申请人获取、使用政府信息以及寻 求权利救济的效率，对于申请公开政府信息的程序中政府机构应该遵循时间限 制在该法的第 7 条至第 9 条进行了明确的规定：政府机构首长应该在收到申请 人提出信息公开申请后的 30 天内， 以书面通知告知其申请是否被批准， 如果请 求被准许，那么应同时对其披露信息。33如果收到申请的政府机构认为另一个 政府机构对于该信息具有更大的利益34，那么该机构的首长应在收到请求后的 15 天内，将该请求转移给另一个政府机构，同时将转移事项书面通知申请人。 信息获取申请有转移时， 政府机构予以回应的 30 天期限仍然以第一个机构收到 申请的那天开始起算。35除此之外，对时间期限也有明确的例外规定：政府机 构首长在以下情形中可以要求将时间期限延长至一个合理的时间段： (a) 该申 请请求了大量的记录，或者该申请内容需要在大量的记录中进行搜寻，而且按 照最初的时间期限会不合理地干扰该政府机构的运作。(b) 有必要对该申请进 行协商以至于在最初的时间期限内不能合理完成的该要求。对于时间延长的决 定， 政府机构应该在 30 天内书面通知申请人， 并告知其有权就延期决定向信息 专员进行申诉；此外，也应该将该时间期限延长的事项书面通知信息专员。36 3. 3. 3. 3.不营利原则不营利原则不营利原则不营利原则 31 林爱珺，知情权的法律保障，复旦大学出版社，2009 年，第 83 页。 32 林爱珺，知情权的法律保障，复旦大学出版社，2009 年，第 84 页。 33 信息获取法第 7 条。 34 加拿大信息获取法第 8 条第（3）款对“更大利益”做了阐释：为了第（1）款的目的，一个政府机 构在记录中有更大利益，如果 (a) 该记录是因为或者为了该机构产生； (b) 在该记录不是因为或者为了该 政府机构产生的情况下，该机构是第一个收到该记录或是其副本的政府机构。 35 加拿大信息获取法第 8 条。 36 加拿大信息获取法第 9 条。 西南政法大学硕士学位论文 10 政府信息具有公共财产的性质，而公共财产理应免费提供给公民，鉴于此 各国的信息公开制度明确规定政府公开信息不得营利。营利是指通过提供产品 或服务以谋取一定利益，因此不营利并不等于不允许收取费用，复印、打印等 成本费用在一般情况下是允许的。37 对于披露政府机构记录的费用问题，加拿大信息获取法第 11 条做了相 当详尽的规定：申请费用一般不超过 25 加元，但是也有例外：如果以可以替换 的形式来制作复件，那么可以收取反映替换形式产生的介质的成本；也可以收 取以规例（regulation）中规定的方式计算的复印费用。查询该记录或者准备公 开其任何一部分而合理要求的时间，超过五小时后的每一个小时，以规例所规 定的方式计算额外费用，并且可以要求在获取记录之前支付。申请的记录是作 为一个在政府机构管控下的机读文件所产生的要求的结果，政府首长可以要求 以规例所规定的方式来计算费用。对于因为查询时间的超出和机读文件的原因 而要求支付费用时，机构首长可以要求支付该数额合理比例的保证金，保证金 应予在查询该记录或该记录产生前或该记录的部分公开前支付。当政府机构首 长要求申请人支付费用时，应该书面通知其费用数额以及其有权利就支付费用 数额问题向信息专员提出申诉。政府机构首长可以免除该申请全部费用或一部 分，也可以在收取后退回申请费用或是其他费用。 值得注意的是，信息获取法规定了对不营利原则的救济，即申请人有 权利就支付费用法的费用数额问题向信息专员提出申诉。一方面，该规定防止 政府机构通过占有信息资源营利；另一方面，该规定保障公民在获取政府信息 过程中的财产权利。这一非常细微的规定不但体现了加拿大信息获取法对 权利的保护意识，也体现了政府机构承担的责任和义务。 4. 4. 4. 4.信息分割原则信息分割原则信息分割原则信息分割原则 当一个政府信息中既含有可以公开的内容，又含有可以豁免公开的内容， 此时行政机关应采用信息分割原则：即删除豁免公开的部分信息后，公开可以 公开的部分，并说明理由；政府机关不能以请求披露的信息中含有限制公开的 内容为由而拒绝公开所有信息。38因为可以提高信息的利用率，信息获取法 37 林爱珺，知情权的法律保障，复旦大学出版社 09,85 页。 38 林爱珺，知情权的法律保障，复旦大学出版社 09,86 页。 加拿大政府信息公开制度研究 11 规定了可分割性原则，政府应该尽其最大努力来披露从限制公开的信息中分离 出来的可以公开的信息。 加拿大信息获取法在对可以豁免公开的信息范围的条款下规定了这一 原则，主要体现在该法第 25 条可分离性（severability）：不论本法的其他条款 如何规定，向政府机构作出的获取记录的请求，而政府机构首长可依据本法的 授权以该记录包含的信息或其他材料为由而拒绝披露该记录时，该政府机构首 长应当披露该记录中不包含此类信息或材料、并能从该记录中合理地分离出来 的任何部分。“可分割性”原则有助于提高政府信息的利用率，提高政府工作 的透明度以及可信度。 5. 5. 5. 5.便民原则便民原则便民原则便民原则 关于获取信息记录的方式上， 加拿大 信息获取法 的第 12 条规定了查阅、 获得复印件、 以特定的官方语言公布、 对于有感觉障碍的人以替代的方式公开， 体现了我国行政法上“便民原则”：(1)根据本法将得到记录或是部分记录的人 应该符合规例的规定，可以得到查阅该记录或部分记录的机会，或是得到该记 录的复印件。(2)根据本法可以获得记录或是部分记录的获取信息请求人要求以 特定的官方语言对其公布该记录，(a)如果该记录或部分记录已经以该要求的语 言形式存在于政府机构的管控下的话，那么应该立即将该语言形式的记录或部 分记录的复印件提供给该人；或者(b)如果管控该记录的政府机构首长认为因其 涉及到的公共利益需要有译文的准备时间，那么应该在合理的时间段里将记录 或部分记录的复印件提供给该人。(3) 根据本法公开记录或部分记录，而请求 获取该记录的人以具有感觉障碍为由要求该以一种替代的方式获取记录，(a) 如果该记录或部分记录已经以该人能接受的替代方式存在于政府机构的管控下 的话，那么应该立即以该替代方式向该人公开记录或者部分记录；或者(b) 如 果管控该记录的政府机构首长认为以替代的方式公开记录是该请求人实现其权 利的必要途径，且认为实现该替代方式需要合理