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浙江大学 硕士学位论文 完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 姓名：朱修萍 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：许法根 20060401 摘要 为了解决“人亡政息”的历史周期率，我国建立了多层次的监督体系，其中 包括我国政党制度中蕴涵着的执政党与参政党的互相监督，并且，重点是民主党 派对执政党的民主监督民主监督的存在，是我国政治制度的一个优势，是其他 性质的监督所不能取代的。但在现实中，这一重要的监督资源并没有被充分利用 起来，所发挥的实际作用十分有限。通过研究民主监督运行机制，使民主党派民 主监督取得实效，对于优化多党合作制度下我国的政党关系具有重要意义。 本文试图通过辨析民主党派民主监督的概念，回顾民主监督思想的形成和历 史演变，汇总分析民主监督的现状、问题，进而对目前我国的民主监督运行机制 进行反思，找寻其监督不力、作用不强的具体原因，并寻求在现行政治体制之下 改进和加强民主监督的可行路径，借鉴其他监督形式的有用经验，结合各地民主 监督的创新性实践，从而提出一整套具体可操作的民主监督运行机制结构。 本文的主要理论基础有政治合法性理论、公共选择理论和路径依赖理论。基 本思路是以合法性理论和公共选择理论推导出发挥民主监督作用的重要性和必 要性：然后用制度变迁和路径依赖理论，审视民主监督相关制度和运行机制存在 的一些问题；最后用路径分析的方法，寻求完善民主监督运行机制的可行路径， 并进行具体方法的设计。研究方法上主要采用治理范式研究框架，思考在现有的 体制框架下，如何通过机制的完善，把现有监督资源充分开发和利用起来。 本文以详实的统计分析材料和第一手问卷调查资料为基础，构建了包括五大 要素和四大系统的民主监督运行机制框架；并以主体要素、客体要素和制度系统、 组织系统、媒介系统、评估系统六个方面为突破路径，提出了提高监督能力、转 移监督重心、保证监督程序、强化监督主体、突破监督方式和检验监督成效五个 方面具体措施，具有一定的创新意义。 关键词：民主党派；民主监督；运行机制；路径分析 a b s t r a c t i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e mo fp e r i o d i cl a wo fh i s t o r y ，o u rc o u n t r y e s t a b l i s h e dv a r i o u ss y s t e m so fs u p e r v i s i o na n dr e s t r i c t i o n i n c l u d i n gt h e m u t u a ls u p e r v i s i o nb e t w e e nt h ep a r t yi np o w e ra n dt h ep a r t i c i p a t i n g p a r t i e s ，w h i c h ，w i t ha ne m p h a s i so nt h ed e m o c r a t i cs u p e r v i s i o no fa 1 1 d e m o c r a t i cp a r t i e s d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o ni sas u p e r i o r i t yo ft h e p o l i t i c a ls y s t e mo fo u rc o u n t r y b u ti nt h er e a l i t y ，t h i si m p o r t a n t s u p e r v i s i o nr e s o u r c eh a sn o tb e e nf u l l ye m p l o y e d ，a n dw a se v e nn e g l e c t e d i nal o n gp e r i o d t oo b t a i nt h ea c t u a le f f e c to fd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n t h r o u g har e s e a r c ho fi t sr u n n i n gm e c h a n i s mi so fav i t a ls i g n i f i c a n c e t ot h eo p t i m i z a t i o no ft h em u l t i p a r t i e sc o o p e r a t i o ns y s t e mi no u r c o u n t r y 。 t h i sa r t i c l ei sa i m e da td i s c r i m i n a t i n gt h ec o n c e p to f d e m o c r a t i c s u p e r v i s i o n ，r e v i e w i n gt h ef o r m a t i o na n dh i s t o r i c a lp r a c t i c eo f d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o nt h o u g h t ，a n a l y z i n gp r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m s o fi t sr u n n i n gm e c h a n i s m , r e s e a r c h i n gf o r t h ec o n c r e t ef a c t o r st h a t h i n d e r e dt h ep r o c e s so ft h es u p e r v i s i o n ，s e e k i n gt h ef e a s i b l ew a yo f i m p r o v i n ga n ds t r e n g t h e n i n gt h ed e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n ，p r o f i t i n gf r o m t h eu s e f u le x p e r i e n c eo fo t h e rs u p e r v i s i o nf o r m s ，t h u sp r e s e n to n e c o m p l e t es e to fs t r u c t u r eo fd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o nr u n n i n gm e c h a n i s m t h a ti se x e r c i s a b l e t h em a i nr a t i o n a l eo ft h i se s s a yi sb a s e do nt h el e g i t i m a c yt h e o r y i np o l i t i c sa n dp u b l i cc h o i c ea n dp a t hd e p e n d e n c et h e o r yi ne c o n o m i c s i t sb a s i ci d e ai st oi n f e rt h ei m p o r t a n c ea n dn e c e s s i t yo ft h ef u n c t i o n o fd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o nt h r o u g ht h e o r i e so fl e g i t i m a c ya n dp u b li c c h o i c e ，a n dt h e n ，w i t hi n s t i t u t i o n a lc h a n g ea n dp a t hd e p e n d e n c et h e o r y ， c a r e f u ll ye x a m i n e st h ee x i s t i n gp r o b l e m st h a tli ei nt h ep r e s e n ts y s t e m a n dr u n n i n gm e c h a n i s m , a n df i n a l l yu s e st h em e t h o do fp a t hc h o i c et os e e k af e a s i b l ew a yt oc o n s u m m a t et h ep r e s e n tr u n n i n gm e c h a n i s m i nt h e r e s e a r c hm o d e l ，t h i se s s a ym a i n l ya d o p t st h eg o v e r n a n c ep a r a d i g mr e s e a r c h f r a m e ，a n dp u t sa ne m p h a s i so nt h eo p t i m i z a t i o no ft h ee x i s t i n gs y s t e m a n do ne x p l o r a t i o na n du t i l i z a t i o no ft h ee x i s t i n gs u p e r v i s i o nr e s o u r c e s t h ee s s a y ，b a s e do nt h em a n ys t a t i s t i c a ld a t aa n dq u e s t i o n n a i r e s u r v e y sa sw e l la saf o u n d a t i o no fd e t a i l e dd a t aa n a l y s i s ，d e s i g n st h e r u n n i n gm e c h a n i s mo fd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n ，w h i c hc o m p r i s e sf i v eb a s i c f a c t o r sa n df o u rr u n n i n gs y s t e m s t h ee s s a ya l s oa t t e m p t st od e s i g ns i x p a t hs y s t e m st h a tc o n s u m m a t et h er u n n i n gm e c h a n i s mo fd e m o c r a t i c s u p e r v i s i o n ，n a m e l y 。t h es u b j e c te l e m e n t ，t h eo b j e c te l e m e n t ，t h el e v e l s y s t e m , t h eo r g a n i z a t i o ns y s t e m ，t h ei n t e r m e d i u ms y s t e m ，a n dt h e e v a l u a t i o ns y s t e n li tp r e s e n t sc o n c r e t em e a s u r e si na l ls i xa s p e c t s i n c l u d i n gi m p r o v i n gt h es u p e r v i s i o na b i l i t y ，s h i f t t i n gi t sm a j o r c o n c e r n ，e n s u r i n gt h es u p e r v i s i o np r o c e d u r e ，s t r e n g t h e n i n gs u p e r v i s i o n s u b j e c t ，t h eb r e a k t h r o u g ho fi t sm e t h o d ，a n dt h ee x a m i n a t i o no fi t sr e s u l t w h i c hh a sc e r t a i ni n n o v a t i v es i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：d e m o c r a t i cp a r t i e s ，d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n ，r u n n i n gm e c h a n i s m 。 p a t ha n a l y s i s 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 1 引言 早在1 8 世纪，法国的盂德斯鸠就有过精辟的论断：“一切拥有权力的人都 容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”1 英国1 9 世纪大史学家阿克顿那 句千古不朽的警句更说得掷地有声：“权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐 败( p o w e rt e n d st oc o r r u p ta n da b s o l u t ep o w e rc o r r u p t sa b s o l u t e l y ) ”性4 。 两句话充分说明了对权力进行监督的重要性。本文讨论的民主党派民主监督，就 是这样一种旨在对中国共产党执政权力进行监督和制约的富有中国特色的社会 主义政治监督模式。 1 1 监督和民主监督的概念 1 1 i 监督的概念和思想脉络 监督一词，中文最早见于后汉书“古之遣将，上社监督之重，下建副二 之任”唯”，其含义是监察督促。在英文里，相对应的一个词是“s u p e r v i s i o n ”， 字面上也是位居上方监察、管理的意思。 在现代社会，监督是一种权力制衡机制，其逻辑起点在于任何民主政治制度 的设计必须从坏处着眼，即如英国哲学家休谟的“无赖原则”所阐释的，必须把 一切官吏假定成“无赖”，只有一个能够有效对付“无赖”的政治制度，才有足 够的约束力和防范能力。删“”。1 ” 具体实践中，监督的模式主要有以法制权、以权制权、以民制权、以德制权、 以制制权。西方国家以基督教“原罪说”为基础的“性恶论”为理论预设，更强 调以法制权，以权制权，即宪政制度下的分权制衡。近代分权理论最早由洛克提 出，他在政府论中将国家权力分为立法权、执行权和对外权三种，认为此三 种权力不能集中在一个人和一个团体手中，并且特别强调立法权与行政权的分 立。m 1 由于对外权和执行权总是联合作一起，所以洛克的分权其实只是二权 分立。在洛克理论的基础上，孟德斯鸠正式提出“三权分立”学说，将国家权力 分为立法权、行政权和司法权。他把政治监督与权力制度设计联系在一起，强调 唯“( 法) 盂德斯鸠：论法的精神( 上) 。张雁深译，北京：商务印书馆。1 9 8 2 年版， 第1 5 4 页。 矬霸l o r da c t o n ：e s s a y so l lf r e e d o ma n dp o w e f 9t h eb e a c o np r e s s ，1 9 4 8 ，p 3 6 4 “”转引自毛宏升：当代中国监督学 。北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 3 年9 月， 第2 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 三权之间相互制衡的重要性。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一 个机关之手，自由便不复存在了如果司法权不同行政权和立法权分立，自由 也就不存在了如果同一个人或是重要人物、贵族或平民组成的同一机关行使 这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切 便完了”睢” 最早将“三权分立”理论运用到国家政治体制建设的是美国。1 7 8 7 年制定 的美国联邦宪法将“三权分立”作为美国政治制度的主要原则，规定国家权力分 为立法权、行政权、司法权三部分，分别由国会( 分参、众两院) 、总统和法院 行使，又互相制约。为了说服纽约州批准美国联邦宪法，1 7 8 7 年1 0 月到1 7 8 8 年5 月问，麦迪逊、汉密尔顿和杰伊等人共撰写8 5 篇论文，后整理成联邦党 人文集，系统阐述了美国建国者的宪政和分权思想。文集第5 l 篇这样写道： “防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠方法，就是给予各部门的主管人 抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一 样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。如果人人都 是天使，就不需要任何政府了。”睢” 一一 -h一 中国的监督制度发轫于古代的御史制度和言谏制度，有着以德制权和以民制 权的传统，以儒家思想为核心建立起一套国家和社会的伦理体系，强调当权者的 个人道德，强调“仁君”、“忠臣”，虽然也有严密的监督制度，但这种监督权 是附属于皇权的，监督方法是自上而下，权大者监督权小者，上级监督下级。权 力最大的君王是道德的典范，自然无需监督。这种重“人治”、“德治”轻“法 治”，重内部监控轻外部制衡的传统深远影响着我国监督体系的构成和走向。1 9 世纪末期西方民主宪政思想进入中国，1 9 0 6 年，孙中山改造“三权分立”理论， 创立了。五权分立”学说。辛亥革命成功后，孙中山在他的建国大纲里规定 国民政府实行行政、立法、司法，考试、监察五权分立制度，即通常所称“五权 宪法”，并依此分设五院，每院地位平等，相互制约。嘲”但孙中山的这一政治 理想和权力监督模式未能在中国真正实现。随着新民主主义革命取得胜利，中国 啦1 ( 法) 盂德斯鸠；论法的精神( 上) ，张雁深译。北京：商务印书馆，1 9 8 2 年版， 第1 5 4 一1 5 6 页。 a l e x a n d e r h a m i l t o n ，j a m e s m a d i s o na n d j o h n j a y ：t h e f e d e r a l i s t p a p e r s , n e wy o r k ： t h en e wa m e r i c a nl i b r a r y ，i n c ，1 9 6 1 ，p p 3 2 1 3 2 2 同时参考程逢如等三人中译本联邦 党人文集( 北京：商务印书馆，1 9 9 5 年版) 第2 5 4 页 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 共产党夺取政权，建立了人民民主专政国家，在马克思主义人民民主监督思想和 列宁的监督理论影响下，毛泽东、邓小平形成、发展和完善了具有中国特色的社 会主义民主监督理论和监督体系，其中群众监督和党内监督得到明显的强调和重 视。一方面，相信群众，让人民监督政府，是毛泽东一贯的思想主张；另一方面， 党内监督有一个不断加强的清晰脉络，从开展延安整风运动、“三反运动”，到 “三讲”教育、先进性教育等，并且出台中国共产党党内监督条例( 试行) 予以制度化。但由于缺乏外部异体监督的传统，有效制约执政党权力的外部力量 一直没有真正形成。 1 1 2 民主监督的概念辨析 面对民主监督这个概念，存在两个需要辨析的问题。一是广义民主监督和狭 义民主监督之辨。二是民主党派民主监督和政协民主监督之辨。 1 ) 广义和狭义之辩从广义上看，“只要是运用民主思想所实施的监督行 为，都可以理解为民主监督”，滥”它可以指“国家为了保障人民的权利，实现 社会主义民主，防止政府部门和个人滥用权力而建立的各种监督制度”，唯”包 一括党内监督、人大监督、司法监督、行政监督、舆论监督和群众监督等，都归入 了民主监督的范畴。 从狭义上理解，“民主监督专指人民政协和各民主党派、无党派人士对共产 党以批评、建议为主要形式实施的监督”雌”政协章程中的定义是“民主监督 是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工 作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”m 1 。 本文所讨论的民主监督均指狭义概念。以下所有用到“民主监督”的概念， 均指“民主党派民主监督”。 2 ) 民主党派民主监督和政协民主监督之辨在民主党派和政协的基本职能 中，都有民主监督。政协民主监督的主力成员是各民主党派和无党派代表人士， 民主党派民主监督主要依靠的平台就是各级政协组织。两者有很多交叉，但是， 在具体内容和形式上，两者还是有些微差别。 “”郑宪：“再谈民主监督”。中央社会主义学院学报2 0 0 4 年第2 期，第6 2 - 6 6 页 “”李仁质：“试论我国的民主监督制度”，中央社会主义学院学报2 0 0 4 年第5 期， 第5 9 - 6 4 页。 ”刘延东：“新世纪新阶段发展我国多党合作事业的纲领性文件”，中央社会主义学院 学报2 0 0 5 年第3 期，第7 一1 3 页。 i t 9 中国人民政治协商会议章程单行本，浙江省政协2 0 0 4 年印制，第8 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 根据政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定( 1 9 9 5 年1 月1 4 日颁布) 和中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和 政治协商制度建设的意见( 2 0 0 5 年2 月1 8 日颁布，以下简称“中发 2 0 0 5 1 5 号文件”) ，我们可以通过列表的方式，对政协民主监督和民主党派民主监督的 主要内容和形式作一比较。 表i i 政协民主监督和民主党派民主监督比较 政协民主监督民主党派民主监督 1 ) 国家宪法、法律与法规的实施情况；1 ) 国家宪法和法律法规的实施情况； 2 ) 党和政府制定的重要方针政策的贯2 ) 中国共产党和政府重要方针政策的制定和 监 彻执行情况；贯彻执行情况； 督 3 ) 国民经济和社会发展计划及财政预3 ) 党委依法执政及党员领导干部履行职责、 内 算的执行情况；为政清廉等方面的情况。 4 ) 国家机关及其工作人员履行职责、 容 遵纪守法、为政清廉等方面的情况： 5 ) 参加政协的各单位和个人遵守政协 章程和执行政协决议的情况。 1 ) 政协组织向党和政府提出建议案、1 ) 在政治协商中提出意见； 建议或有关报告；2 ) 在深入调查研究的基础上。向党委及其职 2 ) 政协委员通过视察、提案、举报等能部门提出书面意见； 方式提出批评或建议：3 ) 人大及其常委会和各专门委员会在组织有 监 3 ) 政协组织或政协委员参加党和政府关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员 督 组织的调查和检查活动。和无党派人士参加； 形 4 ) 通过在政协大会发言和提出提案、在视察 调研中提出意见或其他形式提出批评和建 式 议； 5 ) 参加有关方面组织的重大问题调查和专项 考察等活动； 6 、应邀担任司法机关和政府部门的特约人员 等。 ( 资料来源：。政协民主监督”一列来源于“中国政协网”；“民主党派民主监督”一列 来源于中发 2 0 0 5 1 5 号文件) 从以上比较可以看出，1 ) 在主体上，政协民主监督比民主党派民主监督要 广泛；2 ) 在内容上，民主党派民主监督比政协民主监督要少两条，特别是“监 督国民经济和社会发展计划及财政预算的执行情况”一条，不在民主党派民主监 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 督之列；3 ) 在形式上，民主党派民主监督比政协民主监督要丰富，比如在政治 协商中提出意见，参加人大及其常委会和各专门委员会的调查研究，应邀担任司 法机关和政府部门的特约人员等。其中“在政治协商中提意见”具体是指：。在 政治协商中，民主党派就党和国家重大决策和重要方针政策制定过程中的有关问 题提出意见、建议和批评；在高层次、小范围的谈心会上，民主党派主要领导人 就重大问题向中共中央和地方党委主要负责人提出意见、建议和批评”睢1 ”。这 些形式都是民主党派民主监督所特有的。 之所以专门分析两种民主监督的区别，是因为很多研究都只把民主党派民主 监督看成是政协民主监督的一个方面，忽视了它作为政党监督的独特价值和特殊 运行规律。民主党派民主监督更多发挥的是党派组织的权威和作用，除了可以在 政协这个舞台上发挥监督作用外，还可以在人大、在政府发挥监督作用，更重要 的是，他可以直接以参政党的名义，对执政党进行监督。 1 1 3 民主监督在我国监督体系中的定位 在现代国家里，根据监督主体的不同，政治监督制度体系往往由以下几种监 督类型组成：1 ) 宪法监督；2 ) 代议机关监督；3 ) 行政监督；4 ) 司法监督；5 ) 政党监督；6 ) 社会监督，包括公民和舆论监督。西方国家在实践中运用的具体 制度和机构主要有：议会监督制度，议会监察专员制度，美国的监察长制度，法 国的政府督察团，英、美的议会委托型审计制度，法、意的法院型审计制度，美 国的法院审查监督，德、法的宪法法院和宪法委员会等违宪审查制度。其综合特 点体现在：宪法监督是根本，议会监督是重点，监察审计独立，政党监督激烈， 舆论监督强势等。 如果参照刚才所用的现代国家监督类型分类方法，可以将目前我国的监督体 系分成五大方面： 1 ) 人大监督。这是我国的代议机关监督方式，一是各级人大及其常委会对 宪法、法律实施情况的监督；二是对“一府两院”的工作监督，主要包括计划和 预算监督、人事任免监督以及总体工作监督等。 2 ) 行政监督。包括国家行政机关的上下级工作监督和监察、审计等专门监 督。 唯旧游洛屏主编：民主党派成员读本，北京：中国致公出版社，2 0 0 2 年1 0 月，第1 7 2 页。 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 3 ) 司法监督。包括人民法院的审判监督和人民检察院的检察监督。 4 ) 政党监督。它可以包括三个层次：党内监督；共产党作为执政党对一切 国家机关及其工作人员实行的监督；执政党与各参政党之间的相互监督。 5 ) 社会监督。包括群众监督、社会团体监督、舆论监督和人民政协监督等。 至于前面提到的宪法监督，主要是指一种违宪审查制度的建立，我国目前主 要由人大履行监督宪法实施情况的职能，虽然也有宪法监督的概念，但是没有独 立的违宪审查机构和具体的违宪审查制度，因此不能将宪法监督作为一个独立的 类别提出。 但是这种分类并非学界的统一方法。综合观察部分有代表性专著的分类情 况，除人大监督、行政监督、司法监督三类比较一致外，在政党监督和社会监督 方面差异较大，特别是涉及民主党派民主监督和人民政协监督的归类时，观点迥 异。有的把人民政协监督独立出来，与人大监督、行政监督、司法监督、政党监 督和社会监督并列构成六大监督类别，并将民主党派的民主监督作为人民政协监 督的一个方面内容；“力“”有的把民主党派对执政党的民主监督包含在政党监督 一类里；乜7 1 ”“有的将民主党派和政协的监督合并称为协商监督；o ”有的则 把我国整个的监督系统统称为“民主监督”，下分人大监督、行政监督、司法监 督、民主党派监督、群众监督、舆论监督六个部分，“民主党派监督”成为与人 大监督等地位相当的独立一支；“町”还有一种分法是将民主党派监督作为人民 政协监督的一种，而人民政协监督又是社会监督的一种船1 1 “ 本人认为，f 民主党派的民主监督是参政党对执政党的一种党际监督，是由我 国的多党合作政党制度所规定的，应该归入政党监督之列，而不是一种社会监督 或社团监督。也不能完全把它并入人民政协监督的一种，因为人民政协只是民主 党派履行民主监督职能的其中一个舞台。猢确了这一点，对于发挥民主监督党际 监督和政治监督的作用具有十分重要的意义。、“p 1 2 论文研究的目的、意义 1 2 1 研究的目的 本文试图通过辨析民主党派民主监督的概念，回顾民主监督思想的形成和历 史实践，汇总分析民主监督的现状、问题，进而对目前我国的民主监督运行机制 进行反思，找寻其监督不力、作用不强的具体原因，并寻求在现行政治体制之下 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 改进和加强民主党派民主监督的可行路径，借鉴其他监督形式的有用经验，结合 各地民主监督的创新性实践，从而提出一整套具体可操作的民主监督运行机制结 构。一是给新时期的民主监督工作一个有应用性价值的指导和规范，打开一片民 主监督应有的用武之地，探索更好更全面地履行参政党职能的新路；二是藉此为 加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的制度化、规范化、程序化建设 作一些理论上的探索，更好地推进我国政治文明建设和政治体制改革的进行。 1 2 2 研究的意义 第一，研究民主监督运行机制，是有效挖掘监督资源、完善监督体系的一 个重要方面为了解决“人亡政息”的周期率，我国先后建立了多方面的监督制 约机制，其中一个就是我国政党制度中内涵着的执政党与参政党的互相监督，并 且，重点是民主党派对执政党的民主监督。与西方多党制中在野党、反对党对执 政党的监督不同，民主党派的监督最终是要在根本利益一致的前提下与执政党形 成合力，从而避免多党制、两党制政治动荡的弊端，同时又避免一党包揽一切， 缺少制约的弊端。与我国人民监督体系中的其他监督形式相比，民主党派的民主 监督是在政党层次上开展的政治监督，虽然不具有法律的强制性，但有层次高、 范围广泛、形式灵活的特点，发挥着特殊的纠错作用。民主监督的存在，是我国 政治制度的一个优势，是其他性质的监督所不能取代的。但在现实中，这一重要 的监督资源并没有被充分利用起来，甚至被一直忽视。2 0 0 3 和2 0 0 4 年，“中国 社会形势分析与预测”课题组曾连续对中共中央党校部分地( 厅) 级及以上党政 领导干部学员进行问卷调查，在“政治体制改革取得成效的决定性因素”调查中， 共1 0 个选项按重要性排序，其中“进一步发挥民主党派作用”两年均排名最后， 2 0 0 3 年的被选率竟是零；2 0 0 4 年也仅1 8 。隘“1 高层领导尚且如此，基层部门 更不用说了可见民主党派及其民主监督所陷的窘迫之境。因此，通过规范民主 监督运行机制，更好发挥民主监督职能，将使我国的社会监督体系得到进一步完 善，监督资源得到更深入的开发和利用。 第二，研究民主监督运行机制，是加强我国多党合作制度建设、优化我国 政党关系的一个重要内容。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是具有 中国特色的政党制度。“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”， 瞄“1 青连斌：“领导干部眼里的当前社会基本形势”。中国改革) 2 0 0 5 年第1 期，第1 1 页 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 唯嘲是这一制度的显著特征，也是我国政党关系的核心内容。然而现实中，把民 主党派看作是花瓶摆设的思想还是不在少数。2 0 0 5 年1 月2 3 日，北京市五个民 主党派市委会主委集体接受记者采访，北京青年报的一位记者当场提出了这个敏 感问题；“请你们说旬心里话，民主党派是不是花瓶? 你们的监督得到重视了 吗? ”虽然几位主委对此明确否定，但即使在中共中央一直强调加强多党合 作制度建设和参政党作用的2 0 0 5 年，这样的问题依然有人在提，不得不让人反 思。如果能通过研究民主监督运行机制，使民主党派民主监督取得实效，从而改 变人们民主党派是“花瓶摆设”的成见，对于优化多党合作制度下我国的政党关 系具有重要意义。 第三，研究民主监督运行机制，是推进我国政治文明建设的一个重要途径。 2 0 0 3 年1 1 月，中共十六大报告首次提出要建设“社会主义政治文明”，并将。政 治文明”与“物质文明”、“精神文明”并列为社会主义建设的三大任务，表明 了社会主义政治文明建设的重要性。报告对发展社会主义民主政治，建设社会主 义政治文明提出了许多新思路和新举措，如“改革和完善党的领导方式和执政方 式”、“改革和完善决策机制”、“加强对权力的制约和监督”性m 等几个大项，都 是新增加的，不仅很有高度，而且抓住了根本。民主党派是中国共产党“荣辱与 共、肝胆相照”的诤友，理应在帮助共产党打击腐败、加强执政能力建设、创建 社会主义政治文明等方面有所作为，通过履行民主监督职能，为加强权力制约和 监督、推进社会主义民主政治建设贡献力量。通过完善民主党派民主监督机制， 从制度上、程序上，为防止执政党滥用、误用权力，加上一道自动“防火墙”。 第四，研究民主监督运行机制，是加强参政党自身建设、全面发挥参政党 功能的一个重要环节参政议政和民主监督，是我国各民主党派章程规定的两项 基本职能。从历史形成来看，对执政党进行监督甚至是民主党派存在的首要价值， 意义尤其重要。然而现实恰恰相反，当参政议政工作不断得到加强和重视的同时， 民主监督却一直是民主党派工作的“软手”和。短腿”这是全面发挥民主党派 唯坷 中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商削度建设的意见) 学习f - j 答，中央统战部编，北京：华文出版社，2 0 0 5 年4 月。第7 9 页。 唯“1 吴庆才：“北京五大民主党派主委：谁说我们是花瓶? 一，中国新闻网，2 0 0 5 年1 月 2 4 日 雌“1 江泽民： 全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面在中国共产党 第十六次全国代表大会上的报告 。北京：人民出版社，2 0 0 2 年1 1 月。第3 4 - - 3 6 页 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分折 参政党功能的一个重要缺陷，也是对参政党自身形象的一种损伤。为什么一个在 理论上独具特色又具有自身优势的监督制度在实际运行中的作用如此微弱呢? 迫切需要我们深入研究这个问题的症结所在，开出药方，改变现状，树立起一个 功能更加全面、更有政治权威的参政党形象 1 3 国内外的研究现状 总的来说，目前国内外的相关研究成果不是很多。关于参政党运行机制，有 一些人在研究；关于参政议政运行机制，有少数人在研究；关于民主监督运行机 制，研究者寥寥无几，真正提出一个完整的民主监督运行机制的，几乎没有。本 人主要从关于我国政党制度的研究、关于监督制度的研究和关于参政党理论研究 三个研究系统，查找和收集有关民主监督运行机制的研究成果。总体上看，这些 领域的研究存在数量偏少，质量不高，深度不够，创新不多的特点。研究人员多 为史学研究者和统一战线系统的实际工作者，缺少政治学理论工作者尤其是中青 年理论工作者的身影。 1 3 1 三大系统中的民主监督研究分布情况 第一，我国政党制度研究系统中的民主监督研究。 近年来研究中国政党制度的成果，除有较大影响的学术专著外，论文主要发 表于中国人民大学报刊复印资料政治学、中国政治以及政治学研究， 中央社会主义学院学报、社会主义研究、学术月刊、社会科学 等期刊。关于民主监督运行机制的研究内容主要体现在： 1 ) 关于中国政党制度总论的学术专著中，作为论述分支出现。其中有代表 性和被引用较多的有萧超然、晓韦主编的当代中国政党制度论纲，王邦佐等 编著的中国政党制度的社会生态分析，杨爱珍著的当代中国政党制度研究 等。他们都对当代中国政党制度的形成历史、发展过程、性质、特点、功能、内 容、运作机制等做了全面分析，特点是全面、系统，长于历史总结，缺点是对每 一个具体方面的论述不够深入，针对民主监督问题，只是一般性概论，所占篇幅 很少。 2 ) 关于政党制度运行机制的研究中，以机制建设为着眼点讨论民主监督问 题，提出关于民主监督机制建设的概念和总体框架。如刘宁宁在中西政党制度 运行机制比较研究一文中，指出“中国政党制度运行机制的基本框架大体由四 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 大系统构成，发挥五种功能”。m ”其中一个就是“监督系统”，发挥着民主监 督功能，但对于“监督系统”如何运作没有具体阐明。张献生健全和完善我国 多党合作的运行机制一文提出了多党合作机制的两条基本轨道，“一条是在党 与党之间进行，一条是在国家政权机关中共产党的干部与民主党派成员之间进 行”，附”具体包括协商机制、监督机制、参政机制、党外干部选拔机制等，谈 到如何健全监督机制时，主要强调了知情、沟通、反馈三个环节的重要性，但十 分简略。嘲“o 3 ) 关于我国政党间关系的研究中，从党际关系的角度，谈党际监督问题 如王邦佐等编著的中国政党制度的社会生态分析，王力民著的当代中国政 党制度中政党关系模式的优势和优化，都提出要充分发挥中国特色党际关系优 势并不断优化这党际关系模式浦兴祖主持的复旦大学课题组关于充分开发 我国政党制度中党际“互相监督”的政治资源一文，从“党际互相监督”的功 能来定位民主监督，特别强调民主监督是政党监督、政治监督，但文中没有用到 机制建设的说法，而是用。制度化、规范化”作为目标。提出要“制定政协法、 政党法，将党际互相监督作为一项重要内容写入，使其成为法内制度”。性町 4 ) 另有大量论文是关于政党制度的特点及功能，政党制度的形成历史，中 外政党制度比较等内容的，其中都涉及民主监督问题，但基本都是对中共有关文 件和领导讲话精神的一般性阐述和再解释和再说明，观点雷同，甚至没有自己独 立的观点。关于监督机制的论述一般只是作为一种未来需要建立的目标笼统提 及。 第二，参政党理论研究系统中的民主监督研究 1 9 8 9 年中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度 的意见颁布后，我国的参政党理论建设得到了加强，主要涉及参政党的性质与 特点、地位与作用以及自身建设等方面。其中关于民主监督的研究主要体现在： “刘宁宁：“中西政党制度运行机制比较研究”，辽宁大学学报1 9 9 8 年第5 期，第 9 1 2 页。 雌旧张献生：“健全和完善我国多党合作的运行机制”。中央社会主义学院学报 2 0 0 5 年第4 期，第1 2 页 4 “1 浦兴祖、严鸠生：“充分开发我国政党制度中党际互相监督的政治资源”，云 南行政学院学报2 0 0 3 年第5 期，第1 0 页。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 1 ) 在参政党运行机制研究中，涉及民主监督机制问题。关于参政党运行机 制的研究是近年来较新的一个研究领域，成果不多，但影响较大。其中有代表性 的专著是郑宪等著的中国参政党运行机制，文中对参政党运行机制的结构、 功能和运行情况进行了分析，提出“中国参政党运行机制表现为内外两个具体的 运行机制，一个是外在运行机制参政议政机制；一个是内在运行机制自 身建设机制”。1 该文没有对民主监督机制作单独论述，而是把它作为参政议政 机制的一个组成部分，牢牢地把参政议政、民主监督两个职能捆绑在起论述， 并对如何完善提出了“制度化、规范化、程序化”是关键的论点。 2 ) 在论参政党职能问题时，谈及民主监督机制。比较典型的是王小鸿的论 新世纪参政党的职能，文中对参政党参政议政和民主监督两个职能分别论述， 谈两个职能的内容、功能和存在问题时较透彻，谈参政议政机制的完善时也较具 体，而涉及到民主监督机制时，就笔墨不多，只是泛泛而论，从加强民主监督的 制度化、规范化建设、提高领导干部接受监督的自觉性、提高民主党派对民主监 督的认识等方面提出建议。拟】 3 ) 关于民主党派民主监督问题的专题论文。冠以“民主监督”标题的论文 很多，但谈人民政协民主监督的多，谈广义的人民民主监督的多，专论民主党派 民主监督的少，而且以工作论文为主，理论层面的研究不多。这些研究通过对当 前民主监督现状和问题的分析，提出相应的改善意见。一致的观点是认为目前民 主监督是民主党派履行职能的一个弱项，但民主监督具有独特的作用和优势，亟 需加强，呼吁要通过民主监督的制度化、规范化建设来提高民主监督水平。其中 较有深度和新意的研究是杨爱珍的 试论民主党派民主监督的路径选择，该文 以探索民主监督具体运作程序和路径选择为切入点，从监督内容、活动方式，知 情渠道和舆论宣传四个方面层层剖析了民主监督制度化的途径和方法，虽然通篇 不具体指明“民主监督机制”一词，实际上却构建了一个较具体的民主监督运行 机制框架【唧9 ” 第三，监督制度研究系统中的民主监督研究 这是一个庞大的研究系统，本文只考察与民主监督相关内容。国内大量关 于监督制度的论著里，就“民主党派民主监督”本身进行专门论述的几乎没有， 雌旧郑宪、王桂玲、孙瑞华： 中国参政党运行机制，北京：学苑出版社，2 0 0 0 年1 2 月，第6 4 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文完善民主党派民主监督运行机制的路径分析 少数一些带有“民主监督”字眼的，也都是作为社会监督体系的一个组成部分一 笔带过。 尤光付著的中外监督制度比较是其中较为难得的对中国的政党监督和 民主党派的民主监督辟专门章节作研究的成果。该书把“民主党派的监督”作为 政党监督的一个组成部分提出，认为民主党派监督包括“参政议政过程中的民主 监督”，“社会沟通与服务过程中的民主监督”和“通过三种制度性会议开展民主 监督”。2 啪 第四，中共领导人讲话和有关文件中的民主监督理论。 除了以上所述的三个理论系统外，涉及多党合作制度、民主党派监督的研究 必然涉及到中共有关文件和主要领导人讲话的内容，而且是开展研究的一个重要 理论基础。主要涉及到毛泽东的民主监督思想，邓小平关于监督制度的理论，中 共中央关于坚持与完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见( 以 下简称“中发 1 9 8 9 1 4 号文件”) ，中发 2 0 0 5 5 号文件，以及解读这两个文件的 相关读本如( 中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商 制度建设的意见) 学习问答、民主党派成员读本等。这些讲话和文件明确 了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”是我国的一项基本政治制度， 民主党派的基本职能是参政议政、民主