下岗失业人员社会政策支持研究[社会保障专业优秀论文].pdf

摘要 y 5 7 7 6 l3 失业不仅是一个重要的经济问题，同时也是一个重要的政治和社会问题。随着 经济体制改革的推进，产业结构的升级，所有制结构的调整，城镇“冗员”下岗 分流加速，农村剩余劳动力转移需求逐渐强烈，被长期掩盖起来的失业问题日益 暴露，成为制约我国改革、发展、稳定的首要经济社会问题。而随着w t o 时代的 来临，扩大就业，治理失业越来越成为一个重大的挑战，需要政府将其置于整个 社会政策的中心。目前，国内对于下岗失业人员的政策支持方面的研究，主要集 中在再就业工程、失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度上，而从社会政策 的角度对其进行研究几乎是个空白。因此，笔者试图从社会政策的角度，对我国 下岗失业人员的现行支持政策进行归纳和分析，从而得出笔者一些粗浅的看法和 观点。 全文共分六章： 第一章为导言部分，主要概述了本论文的研究目的及研究意义。综述了国内近 几年来学者们关于下岗失业人员政策支持的相关文献资料。同时阐明了本研究所 采用的研究方法 第二章通过对我国失业下岗人员的主要社会支持政策进行分解，分别从政府 的立法政策支持( 包括基本生活保障、失业保险、城镇居民最低生活保障制度) 和 优惠与协调政策支持( 包括再就业工程、劳动力市场政策和社区就业政策) 两大方 面进行了一个简单扼要的介绍。 第三章详细地分析了我国现行的政府三大立法政策，即国有企业下岗职工基 本生活保障政策、失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度等的实施现状及存 在的主要问题。 第四章对我国的再就业工程、劳动力市场政策和社区就业等三方面的实施现 状及存在的主要的问题进行了详细地分析。 第五章在分析影响下岗失业人员社会支持政策执行的主要因素的基础上，提出 笔者关于我国未来失业人员的社会政策支持的相关建议。 第六章概括了作者进行本研究时所得出的两点结论，同时总结了研究中存在 的一些不足之处。 采投降，、i ：j ；f ；j 嗣意 勿垒文公布 i n 关键词：下岗人员失业人员社会政策社会政策支持 a b s t r a c t u n e m p l o y m e n ti sn o to n l ya ni m p o r t a n te c o n o m i cp r o b l e m ，b u tap o l i t i c a la n d s o c i a lp r o b l e m w i t ht h ea d v a n c i n gr e f o r mo ft h ee c o n o m i c a ls y s t e m ，t h eu p g r a d i n go f t h ei n d u s t r i a l s t r u c t u r e ，t h ea d j u s t m e n to ft h eo w n e r s h i p ，t h es p e e d i n gl a y - o f fo f r e d u n d a n tp e r s o n n e l ，t h er i s i n gd e m a n do ft h et r a n s f e ro ft h es u r p l u sr u r a ll a b o rf o r c e ， t h ep r o b l e mo fu n e m p l o y m e n tt h a th a sb e e nl o n gc o v e r e du ps t a n d so u ta n db e c o m e s t h ep r i m ee c o n o m i ca n ds o c i a lp r o b l e mt h a tr e s t r i c t sc h i n a sr e f o r m ，p r o g r e s sa n d s t a b i l i t y w i t ht h ea p p r o a c h i n go f t h ew t o a g e ，t h ee n l a r g i n go fe m p l o y m e n t a n dt h e d i s p o s i n go f t h eu n e m p l o y m e n ta p p e a r s b i g g e ra n db i g g e rac h a l l e n g ea n da s k sf o rt h e g o v e r n m e n t sp r i m e c o n c e r na m o n gt h ew h o l es o c i a lp o l i c i e s a tp r e s e n t ，t h er e s e a r c h o nt h ep o l i c ys u p p o r t sf o r t h eu n e m p l o y e d m a i n l y f o c u s e so nt h er e e m p l o y m e n t p r o j e c t ， t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dt h em i n i m u ml i v i n gp r o t e c t i o ns y s t e mf o rc i t ya n d t o w nr e s i d e n t s ，a n dn e a r l yn oa r t i c l ec o n c e r nt h i ss u b j e c tf r o mt h ea s p e c to fs o c i a l p o l i c i e s t h e r e f o r e ，t h ea u t h o ra t t e m p t st os l i mu pa n da n a l y z ec h i n a sc u r r e n tp o l i c y s u p p o r t so f t h eu n e m p l o y e d a n dc o m e st os o m ec o n c l u s i o n sa n d p o i n t s t h i s p a p e rc o n s i s t so f s i xc h a p t e r s ： t h ef i r s t c h a p t e ri s t h ei n t r o d u c t i o n p a r t t s u m m a r i z e st h e p u r p o s ea n dt h e s i g n i f i c a n c e o ft h i s r e s e a r c h ，s y n t h e s i z e s t h er e l e v a n td o c u m e n t s b yt h e c h i n e s e s c h o l a r so nt h e p o l i c ys u p p o r t s ，a n de l u c i d a t e st h ea p p r o a c h e so f t h i sr e s e a r c h t h es e c o n dc h a p t e ra n a l y z e st h em a j o rp o l i c ys u p p o r t sf o rt h eu n e m p l o y e di n c h i n aa n dg i v e sab r i e fi n t r o d u c t i o no nt h el e g i s l a t i o np o l i c i e s ( i n c l u d e st h eb a s i cl i v i n g p r o t e c t i o n f o rt h es t a f fo u to fd u t i e si ns t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，t h eu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e ，a n dt h em i n i m u ml i v ep r o t e c t i o ns y s t e mf o rc i t ya n dt o w nr e s i d e n t s ) a n dt h e p r e f e r e n t i a la n dc o r r e s p o n d i n gp o l i c i e s ( i n c l u d e st h er e e m p l o y m e n tp r o j e c t ，t h el a b o r f o r c em a r k e ta n dt h ec o m r n u n i t ye m p l o y m e n t p o l i c i e s ) t h et h i r dc h a p t e rg i v e sad e t a i l e da n a l y s i so f t h ei m p l e m e n t a t i o na n dt h e p r o b l e m s i nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ec u r r e n tt h r e el e g i s l a t i o np o l i c i e s ，i e ，t h eb a s i c l i v i n g p r o t e c t i o nf o rt h es t a f fo u to fd u t i e si ns t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，t h eu n e m p l o y m e n t 知识水坝为您整理 i n s u r a n c e ，t h em i n i m u m l i v ep r o t e c t i o ns y s t e mf o rc i t ya n dt o w nr e s i d e n t s 1 1 1 ef o r t hc h a p t e rc a r e f u l l yo b s e r v e st h ec u r r e n tp r a c t i c e sa n dt h ep r o b l e m so ft h e r e e m p l o y m e n tp r o j e c t ，t h ep o l i c yf o rl a b o rf o r c em a r k e ta n dc o m m u n i t ye m p l o y m e n t i n c h i n a t h ef i f i t lc h a p t e ra n a l y z e st h ek e yf a c t o r st h a ti n f l u e n c et h ee n f o r c e m e n to ft h e p o l i c ys u p p o r t sf o rt h eu n e m p l o y e d a n dt h u s p u t t i n gf o r w a r ds u g g e s t i o n sc o n c e r n i n g t h e f u t u r ed e v e l o p m e n t o f p o l i c ys u p p o r t sf o r t h eu n e m p l o y e di nc h i n a t h es i x t hc h a p t e rc o m e st ot h et w oc o n c l u s i o n so f t h i sr e s e a r c ha n ds u m s u p t h ed e f i c i e n c i e si ni t k e y w o r d s ：t h el a i d - o f f f o r m a le m p l o y e e st h eu n e m p l o y e d s o c i a lp o l i c ys o c i a lp o l i c ys u p p o r t v 知识水坝为您整理 1 1 问题的提出 1 导论 1 9 世纪的英国经济学家威廉配弟( w p c t t y ) 曾说过，劳动是财富之父，土地 是财富之母。马克思则进一步强调，劳动是创造价值的唯一源泉。因此，劳动力 的充分就业，是所有经济发展所追求的目标。从某种意义上说，在现代社会，就 业是经济发展的根本所在。而与就业相对的失业的存在，不仅意味着g d p 的损失， 而且更意味着劳动力资源的浪费，以及由此引发的失业人员的贫困乃至社会的不 安定。国际劳动组织在1 9 9 6 1 9 9 7 世界就业问题的研究报告中指出：全球失 业和半失业人口接近1 0 亿，相当于全世界劳动人口总数的3 0 。自2 0 世纪8 0 年 代以来，联合国把失业者获得保护和再就业的条件作为全球努力的目标。在西方 发达国家，各国政府更是把如何有效治理失业问题列为头等大事来抓。 在我国，由于长期以来都把失业看作是资本主义特有的现象，是资本主义社 会制度的特定产物，认为社会主义制度下不存在失业现象，因而否定我国社会存 在失业。在政策上实行低工资、广就业的普遍就业制度，并用“待业”、“待岗” 等称谓来取代“失业”。随着经济体制改革的推进，产业结构的升级，所有制结构 的调整，城镇“冗员”下岗分流加速，农村剩余劳动力转移需求逐渐强烈，被长 期掩盖起来的失业问题日益暴露，成为制约我国改革、发展、稳定的首要经济社 会问题。而随着w t o 时代的来临，扩大就业，治理失业越来越成为一个重大的挑 战，需要政府将其置于整个社会政策的中心。 1 2 研究的目的、意义 失业不仅是一个重要的经济问题，同时也是一个重要的政治和社会问题。在现 代社会，对大多数人来说，个人获得经济保障的最主要途径就是通过就业取得经 济收入，而一个具有劳动能力的人能否得到就业机会，与其在掌握必要的科学文 化知识和必要的职业技能方面的努力程度，与其寻找有关的就业信息的努力程度， 与其是否具有强烈的就业愿望都有着密切的联系，因此，就个人来说，应该为实 现就业、避免失业做出最大的努力。但另一方面，由于市场经济运行过程的复杂 性、多变性，又使人们面临着很大的风险性和不确定性，失业是市场经济社会中 每个人都可能遇到的风险之一，因此政府有必要承担起一定的责任：一是通过适 当的社会经济政策，提高就业率，降低失业率，以实现充分就业作为政府的社会 经济政策的主要目标；二是以制度政策措施，为遭遇到失业风险的劳动者提供规 范化的帮助，并为其能够尽快地实现再就业创造必要的条件。 本文通过描述目前我国对于失业下岗人员社会政策的支持现状，分析政策支 持的作用及存在的问题，剖析学者们对下岗失业人员政策支持的有关观点，来做 出相关的政策评价及政策建议，丰富社会保障学、管理学的研究。 1 3 相关文献综述 1 3 1 社会政策概念的研究 对社会政策概念的界定，中外学者可谓众说纷纭，尚无定论。 最早的社会政策只是一种趋于中性的功能性的工具，并不是政府的专利，因 此有部分学者认为社会政策的主体和提供范围不仅限于政府，其他社会组织也可 以加入进来，但相当多的学者还是持社会政策的提供者是政府或国家的观点。蒂 特姆斯( t i t m u s s ，r ) 首先把社会政策概念从社会行政传统中释放出来。他认为，社 会福利或市民的福祉不但只是政府提供的各种社会福利服务或待遇，雇员的就业 福利及政府的财政、税收优惠，也反映不同社群的资源分配结果。戈夫( g o u g h ，i ) 认为社会政策是政府输出的一个环节，是国家影响劳动力及住户再生产，而最后 结果是个人及社群的社会福利。沃尔克尔( w a l k e r , a ) 则将社会政策界定为社会资源 及社会关系( 地位及权力的) 再分配。 这些观点着重于对社会政策概念进行历史分析，其局限性在于：一，对社会 2 政策的定义基本上属于静态描述，并没有将其理解为一种过程；二，对概念的表 述一味强调政府的主体地位。 随着时代的前进，学者们关于社会政策的认识也在不断发展。2 0 世纪六七十 年代，主流意见认为，社会政策是政府对市民福利有直接效果的社会政策，如提 供服务或收入保证，包括社会保险、社会救济、住房、教育及罪犯的处理。到八 十年代，社会政策被理解为决定不同社会群体的资源、地位及权力的分配，而这 些分配是基于社会制度发展及延续的背后理念。九十年代，社会政策则深化了八 十年代的有关资源、地位及权力分配的概念。英国费边社将社会政策简要定义为： 社会福利的一系列的政策活动。 国内学者杨团将社会政策概括为一定时期、一定区域内的各种社会力量为解 决社会的协调的成果。社会政策是在社会实践尤其是影响社会福利的实践中发挥 重要作用的具有政策指导性和政策倾向性的活动。甚至也可以说是只能放在特定 的社会环境来理解的政治过程( 注1 ) 。 当谈到社会政策的范围范畴时，个常常引起争论的问题是它与公共政策的 区别。马歇尔认为：公共政策可以广泛地包含一切政府的活动和策略，社会政策 则通常被认为是政府所提供的社会服务政策，主要包括社会保险、社会救助、医 疗卫生服务、房屋政策等。但是，近年来越来越多的学者认为社会政策与公共政 策只是用词不同，它们的发展趋势是类同的。 笔者认为，由于第三部门的兴起，社会政策的主体已经悄然发生，既可以是政 府也可以是社会，而公共政策的实施主体更主要的是政府。根据王耀才等编写的 公共政策一书，社会政策只是公共政策的一个分支，此外，公共政策还包括 经济政策、政治政策、科教文卫政策等。因此笔者认为把对下岗失业人员的支持 政策理解为社会政策似乎更合适一些。本文采用学者花菊香的观点，即认为社会 政策是国家和社会运用行政的手段、遵循一定和程序，动员、利用、分配与再分 配各种社会资源，以解决社会问题，保障人民基本权益，实现社会公平的过程。 杨团：社会政策的理论与探索，社会学研究，2 0 0 0 ，4 。 3 1 3 2 下岗失业人员社会政策支持的研究 关于失业下岗人员政策支持的研究，学者们的目光主要集中在再就业工程和失 业保险制度、最低生活保障制度等方面。 辜胜阻等在中国再就业工程一书中，十分详细地介绍了我国再就业工程的 必要性、主要内容和存在的问题及障碍，并分别从经济增长、经济结构调整、劳 动力市场建设、职业培训、社会保障、就业机制、就业观念等7 个方面提出了他 们对于我国再就业工程实施的对策见解。此外作者还系统地介绍了西方国家的就 业、失业理论和西方国家的再就业政策和措施等。可以说是近年来关于我国再就 业工程研究方面的一部大作。 关于我国现行的失业保险制度，学者们关注的焦点主要集中在以下几个方面： 失业保障的功能( 文宗瑜，1 9 9 6 ；“城镇职工社会保障”课题组，1 9 9 7 ；张力之， 1 9 9 7 ；夏杰长，2 0 0 0 ) ；失业概念的探讨( 袁志刚，1 9 9 6 ；李强，1 9 9 9 ) ，失业对 象的界定( 郭庆松，1 9 9 5 ；郭志刚，1 9 9 6 ) ，失业保险的资金筹集方式( 姜作培、 管流鎏，1 9 9 8 ：郭士征，1 9 9 6 ；吴娇，2 0 0 0 ) 、覆盖范围( 钱斌，1 9 9 9 ：) 、费率及 发放标准( 郭士征，1 9 9 6 ；“城镇职工社会保障”课题组，1 9 9 7 ；姜作培、管流溪， 1 9 9 8 ；) 、资金管理( 张力之，1 9 9 7 ；姜作培、管流鎏，1 9 9 8 ) 等方面。学者们认 为我国的失业保险制度的功能应逐步从帮助企业排放冗员、增强企业活力过渡到 为广大就业人员织起一道安全网，其功能主要为生活保障和促进就业；我国失业 保障应覆盖到社会全体劳动者，覆盖到全社会各行各业。关于资金筹集方面，“城 镇职工社会保障”课题组的学者们建议将个人所得税的一部分用于失业保险基金， 而吴娇、夏杰长等学者则建议应通过出售部分国有资产来筹集失业基金；刘芍佳 则建议通过开征燃油税来补足开征社会保障税后不足的部分。对于我国失业保险 基金的管理，学者们大多持担忧态度，提出通过财政监督或者工会监督等办法来 解决失业保险基金使用中的浪费及贪污现象。 此外还有部分学者详细介绍了西方国家的失业保险制度。学者们大多围绕着 国外失业保险制度建立的时间、保障范围、资金来源、领取条件、资金发放、管 理及保值、增值等方面进行介绍，通过对比，对我国失业保险制度的建立与健全 4 提出了不少中肯的建议( 郭士征、1 9 9 6 ；公峰涛、王乃谷，1 9 9 8 ；梁淑玲、胡昭 玲，1 9 9 6 ；楚建忠，1 9 9 6 ；宋培章、宋海涛，1 9 9 7 ；张宝仁、张慧智，2 0 0 0 ；李 强等，2 0 0 0 ) 。 对于我国现行的城镇居民最低生活保障制度的研究，国内已经形成了一支以 中青年学者为主的研究队伍，积累了一定的研究成果。 目前研究城镇居民最低生活保障制度的文章比较多，讨论也是全方位的。学者 们主要围绕着城镇居民最低生活保障制度本身所要涉及的含义、城镇居民最低生 活保障制度建立的必要性、意义、享受对象的界定、最低生活保障线的测定方法、 其实施的具体方式以及借鉴国外的一些具体措施等几个方面来分析我国现行的最 低生活保障制度。为进一步完善这项制度提出了不少有价值的、具有可行性的建 议r 刘伟能，1 9 9 5 ；许琳，1 9 9 6 ；国城调，1 9 9 7 ；唐均，1 9 9 7 ；唐均，1 9 9 8 ；杜语， 1 9 9 8 ；于潇，1 9 9 8 ：童星，林闽钢，1 9 9 3 ；童星、刘松涛，2 0 0 0 ) 。 随着失业现象越来越得到重视，学者们的研究视野也逐渐变得开阔了，研究范 围逐渐扩大。有关失业政策执行状况的调查也纳入到学者们的研究对象中来了。 石晨光通过实地调查了5 0 名下岗职工，从实践的角度考察了下岗职工生活的具体 状况以及失业保险制度实施的现状。李强等也通过对失业下岗人员进行问卷及个 案访谈的方法进行了类似的调查。 唐均等通过个案访谈的方法对上海市城市贫困家庭的社会保障和社会支持网 络进行了分析，认为上海市的社会保险制度和社会救助制度的实旋是基本到位的， 救助对象也是基本满意的，但贫困家庭的实际收入仍然偏低，同时他们认为，就 业是解决贫困问题的最终手段。 1 4 概念的界定 1 4 1 下岗失业人员 结合我国实际情况，根据国际标准和我国相关政策的规定，本文认为下岗人员 中只要未能再就业、且仍在寻找工作的人员即可判定为失业人员。关于失业人员 的界定，则采用国际劳工组织的定义，即是指在一定年龄以上( 1 6 周岁及以上) 、 在参考时期内( 三个月以内) 没有工作、现时可以工作而且正在寻找工作的人。 国际劳动组织对失业所下的定义是：失业是指在一定年龄以上、在参考时期内 没有工作、现时可以工作而且正在寻找工作的人( 1 9 8 2 年第十三届国际劳动统计 学家会议决议) 。 当前，世界上绝大多数国家规定失业的定义是：在进行调查之前的4 个星期内 寻找过工作或期待着工作，并且能在两个星期内开始工作但现在( 本星期) 没有 工作的人。 判断失业主体必须具备三个条件：( 1 ) 有劳动能力；( 2 ) 愿意就业；( 3 ) 没有 工作。( 袁志刚，1 9 9 7 ) 失业的本质是指在一定的社会经济条件下，在劳动年龄之内，有劳动能力和劳 动愿望的人没得到以特定的方式参与社会劳动，从而使自己的物质需求和精神需 求获得满足的最主要社会机会，( 杨伟民等，2 0 0 0 ) 其实质是劳动力人口不能与生 产资料相结合进行社会财富的创造，是一种经济资源的浪费。( 程连生，2 0 0 2 ) 我国目前仅有关于城镇失业人员的概念。城镇失业人员是指城镇常住人口中一 定年龄以上，有劳动能力，在调查期间内无工作，当前有就业可能并以某种方式 寻找工作的人员。城镇失业人员具体包括：1 6 岁以上各类学校毕业、肄业的学生 中拟参加工作尚未找到工作者；复、转、退休军人中尚未找到工作者；企业破产 或被企业解聘终止劳动合同后尚未找到工作者；辞去原有工作或停薪留职尚未找 到工作者；被企业精简或下岗待业所领取的生活费低于当地最低工资标准的人员 中尚未找到工作者；已经找到工作，但调查期间尚未报到者；符合失业人员定义 的其他人员( 中国劳动统计年鉴，2 0 0 1 ) 。 所谓下岗职工，是指因企业经营等客观原因，在企业无工作岗位3 个月以上， 但尚未与企业解除劳动关系，且未在社会上从事其他职业的人员( 劳动和社会保 障部，1 9 9 8 ) 。下岗是中国转轨经济中的一个特殊现象，是政府继续为那些被“解 雇”的人员提供一定程度的生活费保障并保留某些福利待遇如养老金和医疗保险， 它实际上是给失业人员的一种“身份”和福利待遇。下岗实际上是一种特殊意义 6 的“失业”。 1 4 2 社会政策 在本文中，笔者认为社会政策是公共政策中的一种，采用学者花菊香的对社 会政策的定义，即社会政策是国家和社会运用行政的手段、遵循一定的和程序， 动员、利用、分配与再分配各种社会资源，以解决社会问题，保障人民基本权益， 实现社会公平的过程。 社会政策支持就是国家和社会运用社会政策的手段来达到对一定社会群体支 持的目的。下岗失业人员的社会政策支持即指国家和社会运用各种手段来支持他 们的再就业，使他们获得达到一定的收入水平，从而改善因下岗失业带来的生活 困难局面，实现社会公平，共享经济发展、社会进步的成果。 由于下岗失业人员的社会政策支持是一个较为宏观的研究课题，包括的内容 比较多，因此本研究主要从下岗人员基本生活保障、失业保险、城镇居民最低生 活保障、再就业工程、劳动力市场等方面进行探讨。 1 5 研究方法 本研究是文献研究，主要采用二次分析的方法进行资料收集。论文主要通过对 我国现行对下岗失业人员的支持政策进行一个综合性的描述及分析：并通过对学 者们关于治理失业下岗问题的政策建议进行概括及评价，力图从社会政策的角度， 探索性地对我国现有及未来应采取的失业治理政策，提出自己的一些观点及看法。 2 下岗失业人员社会政策支持的主要构成 如前所述，社会政策的范围包括很多方面，不同的角度有不同的分类，从政 府主体采取的方法来看，可以把社会政策支持分为政府立法政策支持和政府优惠 与协调政策支持，本章将从社会政策支持主体的角度，根据已有的资料来分析下 岗失业人员社会政策支持的主要构成。 2 1 下岗失业人员政府立法政策支持 针对各地区、各行业国有企业、集体企业职工失业、下岗具体情况的不同，中 央及地方政府采取了统筹考虑、分而治之的综合治理策略，对城镇失业人群进行 分解，设计、实施了“三条保障线”，即国有企业下岗职工基本生活费、失业救济 金和城镇居民最低生活收入。从而构成了对城镇职工、居民的三道保护屏障，以 切实解决因下岗失业而带来的生活困难。 2 1 1 国有企业下岗职工基本生活保障制度 国有企业下岗职工基本生活保障制度，是指企业通过建立再就业服务中心或类 似机构，为下岗职工发放基本生活费，代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会 保险费用，以保障他们基本生活的制度。进入再就业服务中心的对象，主要是实 行劳动合同制以前参加工作的国有企业的正式职工( 不含从农村招收的临时合同 工) ，因企业生产经营等原因而下岗，但尚未与企业解除劳动关系、没有在社会上 找到其他工作的人员；对于实行劳动合同制以后参加工作，合同期未满而下岗的， 也要安排进入再就业服务中心。下岗职工在再就业服务中心的期限一般不超过3 年。下岗职工在再就业服务中心的期间的基本生活费，原则上可按略高于失业救 济的标准安排并按适当比例逐步递减，但最低不得低于失业救济标准，具体标准 各地根据实际情况来确定。 再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源， 原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排i 3 ，企业负担i 3 ，社会筹 集( 包括从失业保险基金中调剂) i 3 ，具体比例各地可根据情况确定。财政承担 的部分，中央企业由中央财政解决，地方企业由地方财政解决。对于困难较多的 中西部地区和老工业基地，中央财政给予一定的支持。国有独资盈利企业和国有 参股、控股企业保障下岗职工基本生活的资金，原则上都由本企业负担。 2 1 2 失业保险制度 失业保险制度是社会保障系统的一个组成部分，是社会保险制度的一个类别， 指的是国家以立法形式集中建立保险基金，对因失业而暂时中断收入的劳动者提 供经济保障的制度。 从比较严格的意义上讲，我国失业保险制度建立于1 9 8 6 年。8 0 年代中期，我 国进入了全面经济体制改革阶段，这其中包括企业劳动制度的改革，职工实行劳 动合同制，企业拥有一定的用人自主权，对解除和终止劳动合同的、违纪被辞退 的职工、破产及整顿企业职工，不再实行国家无条件包下来的政策。为配合企业 劳动制度的改革失业保险制度应运而生。但1 9 8 6 年颁布的国有企业职工待业保 险暂行规定中用“待业”代替“失业”概念，其覆盖面也仅包括“四种人”。 由于制度本身的缺陷，加之实施过程中的人为因素，导致失业保险相当程度上只 是一种制度象征，并不能发挥实际效用。 为配合经济体制改革的步伐，1 9 9 3 年国务院又颁发了国有企业职工待业保 险规定，将原来的“四种人”扩大到七类九种人员，待遇水平也有所提高，但其 发展程度和承受能力与建立全国统一的劳动力市场、实现劳动力资源合理配置的 客观要求仍相去甚远。1 9 9 9 年1 月，国务院颁布失业保险条例，标志着为适应 社会主义市场经济的进一步发展，我国的失业保险制度的改革也进入了一个新的 阶段。失业保险条例正式提出了“失业保险”概念，由1 9 8 6 年开始一直延用 的“失业救济金”正式改为“失业保险金”。条例将失业保险的范围扩大到了 城镇各类企业事业单位，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私 营企业、城镇其他企业、非企业化管理的事业单位，以保障劳动者由于非本人原 因暂时失去劳动机会而丧失工资收入时，从国家或社会获得物质帮助。为了充分 发挥失业保险制度的作用，提高失业保险基金的支付能力，从1 9 9 8 年开始将失业 保险基金的缴费比例由企业工资总额的1 提高到3 ，由企业单方面负担改为企业 和职工个人共同负担，其中个人缴纳1 ，企业缴纳2 。失业救济金的发放标准由 省级人民政府规定，目前大部分地区按当地最低工资的7 0 发放，发放期限不超过 2 4 个月。 我国的失业保险制度从建立到现在，发挥了多方面的积极作用。首先，有效地 保障了失业人员的基本生活。通过施行失业保险制度，给付失业保险待遇，保障 了失业人员的基本生活，帮助他们渡过了难关。特别是近几年来，使用失业保险 基金每年救助的人员都在3 0 0 万人次以上，对维护社会稳定发挥了积极作用。其 次，促进了失业人员再就业。按照有关规定，从失业保险基金中支出部分资金， 用于失业人员开展生产自救，转业训练，职业介绍活动，帮助其中半数以上人员 重新走上了就业岗位，实现了再就业。第三、支持了企业改革。实施失业保险制 度，保障了从企业走向社会的失业人员的基本生活，减轻了企业的压力，推动了 改革措施的顺利出台和实施。许多地方还运用基金支持“关、停、并、转”企业 妥善分流安置富余人员。1 9 9 8 年以来，各地认真按照“三三制”原则，从失业保 险基金中调剂部分资金用于国有企业再就业服务中心，保障了下岗职工的基本生 活和代缴社会保险费用，推动了国有企业改革的深化，为实现国有企业三年改革 和脱困目标创造了有利条件。 2 1 3 城镇居民最低生活保障制度 城镇居民最低生活保障，是指国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准 的城市居民给予必要帮助的制度。按照国务院的规定，在1 9 9 9 年底前，所有县级 市和县政府所在地的镇以上的城市都要建立起城市居民最低生活保障制度。城市 居民最低生活保障的对象包括：( 1 ) 无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或 抚养人的居民；( 2 ) 领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人 l o 均收入低于当地最低生活保障标准的居民；( 3 ) 下岗人员、在职人员在领取最低 工资、基本生活费或工资后，以及退休人员领取退休金后，其家庭收入仍低于当 地城市最低生活保障标准的居民。矿局最低生活保障标准由各地人民政府确定。 所需资金由地方各级政府列入财政预算。 “三条保障线”是目前条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分，是我 国政府根据我国国情、针对不同的低收入群体所提供的基本生活保障项目。“三条 保障线”作为保障城市低收入人口基本生活的救济制度，既是一个整体，又互为 补充，紧密衔接。首先，下岗职工进入再就业服务中心后，可按规定领取基本生 活费；其次，下岗职工在再就业服务中心3 年期满仍未就业的，可按规定领取不 超过两年的失业救济金：第三，领取失业救济金期满后仍未就业的人员，若家庭 人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，可申领最低生活保障金。对于已 经领取下岗基本生活保障费和失业救济金的人员，符合条件的，还可以按规定领 取城市居民最低生活保障金。 三条保障线之间相互衔接，又存在一定的梯度，层次分明，既有利于保障城 市低收入人口的基本生活，又能够鼓励保障对象自谋职业、自强自立。从严格意 义上来讲，国有企业下岗职工基本生活保障制度属于国有企业改革过程中的过渡 性措施。随着市场运作的不断规范，社会保障制度改革的不断深化，这项制度( 第 一条保障线) 应与失业保险制度( 第二条保障线) 并轨。 2 2 政府协调政策支持 我国政府对下岗、失业人员的优惠和协调政策主要体现在实施宏伟的再就业 工程，主要包括职业技能培训、劳动力市场和社区就业支持等方面。 1 9 9 3 年，为了切实解决失业、下岗职工基本生活保障和再就业工作，原国家 劳动部在全国开始实施再就业工程。 所谓再就业工程，就是综合运用政策扶持和各种就业服务手段，充分发挥政 府、企业、劳动者和社会各方面的积极性，实行企业安置、个人自谋职业和社会 帮助安置相结合，为失业人员和下岗职工、重点是失业和下岗在6 个月以上的职 工提供帮助，促使他们尽快实现再就业的一项社会系统工程。再就业工程是根据 我国经济转轨时期的特点和切实解决就业问题的需要，通过一定的资金投入，为 失业人员和下岗职工提供就业指导、职业介绍、转岗培训和生产自救，是在我国 社会保障制度不健全、劳动力市场发育不完善的条件下采取的一种特殊政策，是 现阶段具有中国物色的社会保障制度。 1 9 9 3 年4 月，针对我国当时国有企业破产过程中出现的大量富余职工需要安 置的问题，国务院发布了国有企业富余职工安置规定，对国有企业职工因企业 破产、倒闭而失去工作的重新安置问题做出了明确规定，提出“企业自行安置为 主、社会帮助为辅、保障富余职工基本生活”的指导原则，并开始组织在部分城 市实施再就业工程试点。1 9 9 4 年，原国家劳动部在上海、沈阳、青岛、成都、杭 州等3 0 个大中城市具体组织实施再就业工程试点，并对再就业工程的实施提出了 初步意见和办法，具体内容包括：( 1 ) 全面推进就业制度和就业服务事业的发展， 由劳动部门牵头，各相关部门参加，组成专门机构对失业人员进行登记、提供必 要的失业救济金、开展就业培训等；( 2 ) 建立生产自救基地，解决失业人员的就 业出路问题，同时适当安置主办单位富余职工和职工子女，独立核算，自负盈亏； ( 3 ) 对缺乏一技之长或不能利用原有技能或技能急需提高更新的失业人员进行就 业转岗培训，以适应新的工作岗位要求；( 4 ) 实行倾斜优惠政策，鼓励用工单位 优先招收失业人员，如将一定数额的失业保险金( 不超过2 4 个月) 一次性拨付给 用工单位，用于安置、培训失业人员，同时提供适度财政贴息贷款，鼓励优势企 业兼并破产企业等；( 5 ) 大力组织向东南亚、中东、北非等国家进行劳务输出， 缓解国内劳动力市场就业压力。随后，全国总工会、全国妇联等部门以及社会各 界纷纷投入再就业工程。 1 9 9 5 年4 月，再就业工程经过近两年的试点，国务院批转了原国家劳动部关 于在全国实际再就业工程的报告，标志着我国再就业工程在全国范围内推广和开 始启动。在总结前期试点城市经验教训的基础上，进步明确提出了我国再就业 工程是促进下岗职工再就业和企业职工分流安置的社会工程，指出我国再就业工 程的中心任务是要综合运用扶持政策和各种就业服务手段，充分发挥政府、企业 和劳动者三方面的积极性，为失业6 个月以上的长期失业者和生活困难的企业下 岗富余职工提供重点的服务和帮助，促使他们尽快实现再就业。再就业工程实行 企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置的新“三结合”就业工作方针。 在再就业工程组织和实施中，各地区、各部门结合自身特点，提出了一系列 鼓励和扶持下岗职工再就业的有关税收优惠、工商登记、资金支持等方面的优惠 政策。财政部、国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知规定，新 办的劳动就业服务企业，当年安置城镇待业人员占从业人员总数的6 0 的，经主管 税务机关审批，可免征所得税三年；免税期满了以后，当年新安置待业人员占企 业原从业人员总数3 0 以上的，可减半征收所得税两年。享受税收优惠政策的人员 包括待业青年、国有企业富余人员、农转非人员和劳改、劳教释放人员。 各地在实施再就业工程的过程中，探索出了一些行之有效的措施和办法。武 汉市对企业自办或联办、以安置下岗职工为主的生产项目，劳动部门批准的安置 下岗职工的生产自救基地，除享受劳动服务企业规定的待遇以外，缺乏启动资金 的，可给予贷款支持；对于下岗职工自筹资金，自愿组合，利用其原企业闲置设 备、边角余料、库存产品从事生产自救活动或新开项目的，在单独核算的基础上， 除享受劳动服务企业优惠政策外，还可给予更大幅度的照顾。市政府还通过财政 拨款、企业和社会各界资助、失业保险金合理调配等途径，建立再就业基金。为 此，市政府连续三年内通过财政拨款5 0 0 万元作为建立再就业基金的基础。 上海市的做法颇令人值得称道。上海市在推行“政府推动、市场吸纳、企业 自行消化、职工自动和社会援助相结合”的再就业工程模式的基础上，探索再就 业工作的新情况、新问题，创造性地于1 9 9 6 年在下岗职工相对集中的纺织、机电 两行业成立了由政府帮助、社会支持、企业出面组建的“再就业服务中心”，由 企业主管部门与困难企业共同负责，对下岗职工进行托管，所需资金由政府、社 会和企业三方面共同筹集。 “再就业服务中心”的主要工作，包括提供职业培训、职业指导、组织劳务 输出、办理社会保险、保障基本生活和帮助实现再就业等全面的服务。随着国有 企业减员增效工作的开展和下岗人员的增多，其他城市也先后建立了“再就业服 务中心”或类似的组织机构。到1 9 9 6 年底，全国共有2 2 个省、自治区和直辖市 出台了再就业工程实施办法，推动了近2 0 0 个城市的再就业工程。全国共建有就 业服务中心2 7 1 6 所，组织5 0 0 万失业职工和下岗人员参加了再就业工程。其中3 0 0 万人参加了职业指导，1 1 0 万人参加了转业、转岗培训，4 5 1 成人享受了失业救济， 近2 0 0 万人开展了生产自救。通过政策引导和就业服务使2 4 3 万人实现了再就业。 进入1 9 9 7 年，再就业工程又进一步和优化资本结构、减人增效结合起来。当 年3 月，国务院发出了关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有 关问题的补充通知，把实施再就业工程同经济结构调整和深化国有企业改革密切 联系起来。特别是党的十五大从政治高度确立了再就业工程的战略地位。这就使 再就业工程从过去简单意义上的促进下岗和失业人员再就业，变为推进经济改革 和发展的一项根本性措施。 1 9 9 8 年5 月，中共中央、国务院召开了国有企业下岗职工基本生活保障和促 进再就业工作会议，并随后下发了关于做好国有企业下岗职工基本生活保障和 再就业工作的通知。通知提出，建立再就业服务中心是保障国有企业下岗职 工基本生活和促进再就业的有效措施，各地要自下而上地建立再就业服务中心组 织体系，再就业服务中心资金来源采取财政、企业、社会各负担i 3 的“三三制”。 再就业服务中心负责为下岗职工发放基本生活费，代交养老、医疗、失业等社会 保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助其实现再就业。 下岗职工进入再就业服务中心一般不超过三年。同时，通知指出要尽快建立健 全社会保障体系，大力发展集体和个体、私营经济，鼓励下岗职工自谋职业或组 织起来就业。 再就业工程又可以细分为职业技能培训、劳动力市场政策和社区就业等三个 方面。 相对于失业保险或失业救济来说，再就业工程的实施是一项更主动的、积极 的劳动力市场政策。它对失业的治理具有更为直接的作用。 1 4 3 下岗失业人员政府立法政策支持的现状分析 3 1 国有企业下岗职工基本生活保障制度的支持现状 3 1 1 国有企业下岗职工基本生活保障制度的支持现状 根据有关部门公布数据，1 9 9 8 年底，全国国有企业下岗职工6 1 0 万人，其中 进中心的有6 0 4 万人，9 0 以上领到了基本生活费；1 9 9 9 年底，全国国有企业下岗 职工6 5 2 万人，其中进中心的人数达到了6 2 3 万人，9 3 以上领到了基本生活费： 2 0 0 0 年底，全国国有企业下岗职工6 5 7 万人，其中进中心的人数为6 1 3 万人，9 7 领到了基本生活费：到2 0 0 1 年底，全国国有企业下岗职工5 1 5 万人，其中进中心 4 6 3 万人，9 9 的人领到了基本生活费。 3 1 2 国有企业下岗职工基本生活保障制度支持中存在的问题 目前各地实施的国有企业下岗职工基本生活保障制度存在一定的问题，已经 引起了政策制定者及学者们的重视和关注。 根据“沈阳和武汉两城市下岗职工状况抽样调查”的结果，约一半的下岗职 工没有进入再就业服务中心，没有领到基本生活费的也同样有大约一半。没有进 入再就业服务中心的人中，约一半回答说，原企业没有再就业服务中心，另一半 回答说，不知道原企业是否设立了再就业中心。2